<<
>>

Общая характеристика доктринальных подходов к изучению территориально-политического устройства Великобритании

Упомянутый в настоящем исследовании русский дореволюционный юрист Н.М. Коркунов начал свое описание государственного устройства Великобритании с очевидного на первый взгляд утверждения: «официальное название английского государства само как бы указывает на постепенное его образование из нескольких независимых прежде частей»[203].

В силу отсутствия в Соединенном Королевстве кодифицированной конституции, как правило, определяющей форму территориально-политического устройства государства, анализ данного элемента формы государства требует несколько иного подхода. Дело в том, что предметом изучения здесь должны стать не только действующее законодательство, определяющее территориальную организацию публичной власти, но и сам процесс объединения и интеграции составных частей в единое политическое и правовое пространство.

Однако, определив два указанных направления исследования, необходимо обратить внимание на еще одно важное обстоятельство - в британском государствоведении нет консенсуса относительно единой модели, в рамках которой, с одной стороны, объясняется юридическая природа соединения Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии, а с другой - относительно той связи, которая существует между положениями текущего законодательства, определяющего конституционно-правовой статус территориальных образований, и особенностями формирования единого государства на Британских островах.

Выше мы показали, что по форме территориально-политического устройства Соединенное Королевство относится к регионалистским государствам. Теперь, однако, необходимо определить причины и предпосылки возникновения британского регионализма как конституционно-правового феномена, в т.ч. и связанные с процессами в области государственного строительства, имевшими место в прошлом, показать национальные особенности Великобритании как регионалистского государства, формирование которого продолжается и сегодня, в результате развития деволюционного процесса.

В британском государствоведении исторически сложились два подхода к определению формы государственного устройства Соединенного Королевства. В рамках первого из них Великобритания рассматривается как унитарное государство, а основным способом анализа является формально-догматический метод. Второй же из подходов более гибкий и основывается на достижениях ряда гуманитарных наук, однако не прошедших процедуру юридизации, и исходит из того, что Великобритания есть союзное государство или государство союзов.

Рассмотрение Соединенного Королевства в качестве унитарного государства, а эта позиция является сегодня господствующей в отечественной науке конституционного права[204], своими корнями восходит к трудам патриарха наук британского конституционного права А.В. Дайси. Критерием отличия унитарных систем от федеративных (третьего в его типологии быть не могло) в его подходе выступает факт наличия «государственной силы» в руках одной или нескольких властей. В частности, Дайси писал: «унитаризм означает сосредоточение всей государственной силы в руках одной видимой верховной власти», в то время как «федерализм означает распределение силы в государстве между известным числом равноправных учреждений, которые все учреждаются и контролируются конституцией»[205]. Из этих определений следовал и очевидный вывод. Так как в Великобритании нет ни учреждений, которые наделены властью иначе, чем в силу акта Вестминстерского парламента, ни кодифицированной конституции, то территориальное устройство рассматриваемого государства является унитарным.

Существенную поддержку позиция Дайси получает как в Англии, так и на континенте. Так, В. Энсон в своем фундаментальном труде по государственному праву Соединенного Королевства отмечает: «Парламент, издавший акт о прекращении собственного существования путем уступки своего суверенитета новому органу, не может ограничить суверенитет последнего, не изменив конституции»220. Весьма удачно такой подход иллюстрирует и позиция Г.

Еллинека. В частности, он писал, что «Великобританское государство основано на акте соединения 1707 года, который формально имеет характер договора между Англией и Шотландией, в действительности же является английским законом. Великобритания юридически представляет собой поэтому не что иное, как расширенную Англию, так как не существует такого шотландского права, которое не могло бы быть изменено парламентским актом, Шотландия не имеет права также самостоятельно организовываться, и акт соединения юридически ничем не отличается от других законодательных актов английского государства»221. Очевидно, что такой же аргумент можно применить к Ирландии и тем более к Уэльсу.

Подход, предлагаемый Дайси и его сторонниками, отличается своей простотой. Признание принципа парламентского верховенства в качестве «основной нормы» британского конституционного порядка уже автоматически означало, что в территориальной конституции Великобритании не может сохраниться то, что можно описать в терминах федерализма222. Любые же изменения в территориальной организации публичной власти в Великобритании, таким образом, не могут влиять на форму ее территориально-политического

220

221

222

Энсон В. Английский Парламент, его законы и обычаи. - СПб, 1908. - С. 33-34.

Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. - Т. 1. - СПб, 1908. - С. 560. Bulpitt J. Territory and Power in the United Kingdom. An interpretation. - Manchester: Manchester University Press, 1983. - P. 72.

устройства, даже если ее составные части получат право на издание собственного законодательства. Их легислатуры будут не чем иным, как «подчиненными законодательными учреждениями», и, следовательно, государственное устройство так и останется унитарным.

Альтернативой подходу к определению формы территориально- политического устройства, предложенному Дайси, выступает концепция, в рамках которой Соединенное Королевство предлагается рассматривать в качестве составного государства, территориальная организация публичной власти которого определяется не принципом парламентского верховенства, а вытекает из особенностей формирования единой государственности. Британский исследователь К. Пилкингтом отмечает, что «в отличие от унитарного государства, нации, образующие Соединенное Королевство, сохранили досоюзные права и институты, имеющие непосредственное отношение к их внутренним делам, чем поддерживалась определенная степень автономии». Таким образом, второй из подходов к определению формы территориально - политического устройства Соединенного Королевства исходит из того, что в основе рассматриваемого государства лежит союзное начало, из чего автоматически вытекает гарантия определенной степени автономии в отношении образующих его частей, объем которой может видоизменяться в зависимости от политических, экономических или иных обстоятельств, но которая не может быть полностью отменена. В противном случае кризис единой государственности неизбежен224.

Незыблемость определенной степени автономии составных частей Соединенного Королевства подчеркивали и многие исследователи, в том числе и те, кто не отрицал унитарной природы единой государственности. Так, цитируемый выше А. Дучасек предложил именовать составные части

223

224

Pilkington C. Devolution in Britain today. - Manchester; New York: Manchester University Press, 2002. - P. 8. Даже отмена политической автономии Северной Ирландии и введение прямого управления из Лондона в начале 70-х годов XX века не означали отказа от признания права населения данной части Соединенного

Великобритании «нерушимыми единицами в унитарной системе» (“indestructible units in unitary system”)[206] [207]. Другой исследователь - Р. Роуз - отмечала: Соединенное Королевство «являлось унитарным, но не было единообразным» (“unitary, but not uniform”)[208]. Мнения же сторонников полного отрицания унитарного характера единой государственности хорошо иллюстрирует подход современного британского государствоведа Э. Гэмбла, считающего, что Соединенное Королевство есть в первую очередь объединение четырех различных идентичностей, первичных по отношению к общей идентичности всего государства. Именно это и отличает рассматриваемую страну от других современных национальных государств. В силу этого факта, резюмирует он, «Британское государство было вынуждено использовать отдельные национальные идентичности в качестве основы для тщательно разработанной и дифференцированной системы территориального управления»[209].

Приводимые аргументы в то же время могут быть подвергнуты критике с точки зрения того, что они основываются на фактических обстоятельствах, а не исходят из конкретных конституционно-правовых положений, закрепляющих сперва объединение Англии и Уэльса, далее - Шотландии и Англии, а затем - Великобритании и Ирландии. В конечном итоге мы возвращаемся к строгому формальному подходу Дайси и его сторонников.

Здесь, однако, возможны два контраргумента. Во-первых, несмотря на тот факт, что развитием формально-догматического метода в юридической науке мы в значительной степени обязаны представителям английской юриспруденции (вспомним Дж. Остина или Г. Харта), при анализе британского конституционного порядка он не может дать должного результата, так как значительную часть норм, регулирующих вопросы организации власти, составляют конституционные соглашения, которые собственно правом в понимании Дайси не являются[210]. Но при этом устоявшиеся правила политической практики, т.е. неюридические социальные нормы, признаются источником конституционного права. Принимая во внимание этот факт, современные исследователи пытаются найти некий компромиссный вариант, отмечая: «Дайси признавал, при этом, не пытаясь скрыть, что правовая система государства не может рассматриваться как полностью независимая от неюридических факторов, однако предпринял попытку сформулировать доктрину суверенитета исключительно в юридических терминах, насколько это было возможно»[211]. В то же время, апеллируя к этому, противники Дайси могут утверждать, что последнему не удалость сформулировать исключительно «в юридических терминах», т.е. признавая в качестве основной нормы британского конституционного порядка принцип парламентского верховенства, модель, объясняющую сущность территориально-политического устройства Соединенного Королевства, ведь здесь «неюридические факторы» имеют определяющее значение. Иными словами, незыблемость определенного объема региональной автономии, как и назначение на пост премьер-министра главы победившей на всеобщих выборах партии, здесь будет обладать политической гарантией (по аналогии с конституционным соглашением), а не юридической гарантией, которую можно отменить простым актом парламента.

Вторым же контраргументом сторонников союзного начала против «обвинений» в неюридическом характере их аргументации может выступить тот факт, что при анализе территориальной организации публичной власти сторонники Дайси признают универсальность принципа парламентского верховенства для всех региональных правовых систем. Действительно, в случае Уэльса данная позиция не вызывает сомнений - вспомним слова У. Г ладстона об отсутствии различий межу Англией и Уэльсом с точки зрения английской конституции. Однако при анализе правовой системы Шотландии, а ее автономия гарантировалась Актом о Соединении 1707 г., такая аргументация неприменима. Дело в том, что в данной составной части Соединенного Королевства принцип парламентского верховенства не рассматривают в качестве одного из начал конституционного строя. Так, при рассмотрении в 1953 году дела McCormick and Another v. The Lord Advocate в Сессионном суде Шотландии его председатель Лорд Купер заявил, что принцип парламентского верховенства «является определенно английским принципом и не имеет аналога в шотландском конституционном праве». Комментируя рассматриваемую позицию, современный исследователь А. Брэдли делает весьма важное заключение: «Лорд Купер имел в виду тот факт, что Договор о Соединении 1707 года, юридически состоящий из Актов Парламентов Англии и Шотландии, содержит гарантии для правовой системы Шотландии, Церкви Шотландии, а также других институтов, которые были объявлены основополагающими для образования Союза» и, таким образом, «являются обязательными для Вестминстерского Парламента»229 [212]. Следовательно, определенный объем автономии Шотландии юридически гарантирован и не может быть изменен исходя из принципа парламентского верховенства, который в силу этого обстоятельства не может рассматриваться в качестве основания для отнесения Соединенного Королевства к разряду унитарных государств в понимании Дайси.

Перед тем как перейти к детальному исследованию подхода тех авторов, которые предлагают рассматривать Соединенное Королевство в качестве государства, чье территориальное устройство основывается на началах союзности, необходимо сделать одно важное терминологическое уточнение. В первой главе мы указали, что британскими государствоведами при характеристике формы территориально-политического устройства используется либо термин «союзное государство», либо «государство союзов». Очевидно, что для континентальной доктрины такое словоупотребление может привести к определенным затруднениям и подмене понятий. Приведем один пример из отечественных исследований. Так, петербургский исследователь Э. П. Григонис предлагает рассматривать Великобританию как государство-унию, а форму ее территориально-политической организации именует унией[213]. Это представляется очевидной ошибкой - выше мы указали, что уния представляет собой исключительно объединение по международному праву и не может рассматриваться в качестве формы государственного устройства. Ниже на примерах соединения Уэльса, Шотландии и Ирландии с Англией мы покажем ошибочность такого подхода на примере Соединенного Королевства.

Таким образом, чтобы не допустить подмены указанных выше терминов, используемых британскими исследователями для характеристики территориальной организации публичной власти в Великобритании, реальной унией или иными авторскими терминами, мы предлагаем при рассмотрении территориального устройства Великобритании употреблять нейтральный термин «составное государство», как это делает цитируемый во второй главе Ж. Вернье, говоря об Испании. В частности, предлагаемый нами термин соответствует и употребляемому самими британцами словосочетанию «component portions» применительно к Англии, Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии[214].

Итак, единая государственность на Британских островах формировалась вокруг Англии путем объединения Англии и Уэльса во второй трети XVI века (Акты о Соединении 1535 и 1544 г.), Англии и Шотландии в начале XVIII в. (Акт о Соединении 1707 г., в результате которого возникает Великобритания) , а также Великобритании и Ирландии в начале XIX века (Акт о Соединении 1800 г.). В 1922 г. создается независимое Ирландское Свободное Государство, с 1937 г. -

Республика Ирландия. Однако часть ирландских графств, преимущественно населенных протестантами, образуют Северную Ирландию как составную часть единого государства, наименование которого - Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Актом о королевском и парламентском титулах 1927 г. («Royal and Parliamentary Titles Act»).

Говоря о поэтапном образовании единой государственности, британские авторы (Дж. Митчелл, А. МакЛин, А. Макмиллан) обращаются к четвертной классификации государственного строительства, предложенной Ст. Рокканом и Д. Урвином, одним из элементов которой являлось «союзное государство». Такое политическое образование, как отмечали авторы данной классификации, - «уже не результат прямого династического завоевания. Инкорпорация по крайней мере некоторых частей его территории была осуществлена в результате межличностного династического союза, к примеру, договора, брака или наследования. Интеграция не столь совершенна. Хотя административная стандартизация преобладает на большей части территории, факт межличностного союза влечет за собой выживание в некоторых областях досоюзных прав и институциональных инфраструктур, сохраняющих некоторую степень региональной автономии и служащих в качестве средства привлечения элиты из коренного населения»[215]. Представляется возможным утверждать, что юридическая интерпретация концепции позволяет создавать альтернативу позиции Дайси не только в терминах политической науки, но и с точки зрения теории конституционного права.

Объединение Англии и Уэльса в британской доктрине конституционного права принято рассматривать сквозь призму инкорпорации на основании Актов об Соединении 1536 и 1543 годов. Такова, в частности, позиция крупнейшего историка английского конституционного порядка - Ф. У. Мейтленда[216]. Схожую позицию занимает и отечественный исследователь Е.Д. Чуличкова, отмечая, что «если исходить из содержания данного закона [имеется в виду Акт 1536 г. - Н.М.], то его отнюдь нельзя признать законом об унии, так как никакой унии между Уэльсом и Англией и раньше не существовало, а в XVI веке тем более не могло быть, так как Уэльс уже давно превратился в часть английского государства»[217]. По сути, в 1536 и 1543 г. произошло лишь юридическое оформление единого государства, которое фактически существовало с 1277 г., когда Эдуард I стал князем Уэльса. Это произошло, однако, не в результате личной унии, а в силу военной победы.

В первом из указанных актов о соединении устанавливались общие принципы присоединения Уэльса к Англии, во втором - детали этого объединения. Согласно основным положениям рассматриваемых актов, во- первых, в Уэльсе вводилось новое административно-территориальное деление (появились графства), во-вторых, валлийское право заменялось английским, но при этом сохранялась особая судебная система (до 1830 г.), в-третьих, устанавливалось количество депутатов от валлийских графств в общем парламенте; в-четвертых, единственным признаваемым языком становился английский язык. Исходя из этого, концепция союзного государства может быть применена к Уэльсу с серьезными оговорками. По сути, в рассматриваемом случае проявляются лишь два из ее элементов - сохранение досоюзных прав (наличие собственной судебной системы) и создание институциональных инфраструктур для привлечения местной элиты (гарантированное количество мест в общем парламенте). В силу этого в случае объединения Англии и Уэльса можно говорить лишь о весьма ограниченном проявлении принципа союзности.

Совершенно иную ситуацию мы наблюдаем при объединении Англии и Шотландии. Изначально союз этих королевств, образованный в 1603 г., носил исключительно династический характер, т.е. являлся личной унией - интеграционной моделью весьма несовершенного характера. Спустя чуть более

228

231

232

234

ста лет Шотландии было предложено юридически оформить отношения с Англией, что и нашло свое закрепление в Акте о соединении 1707 г. В британской литературе данное соединение именуется «инкорпорационным союзом» (“incorporated union")235 [218]. С юридической точки зрения на первый взгляд данный термин может показаться оксюмороном, так как начало инкорпорации и союзное начало не сочетаемы. Однако в соединении двух королевств мы находим и то, и другое.

Действительно, в Шотландии ликвидировался собственный парламент, полномочия которого передавались единому парламенту Великобритании, в чем, собственно, и проявилось начало инкорпорации. В то же время квота для депутатов Шотландии в Вестминстерском парламенте, автономия правовой системы и национальной Церкви, положения об особом режиме в области торговли - все это привносило в отношения между Англией и Шотландией союзное начало, вытекающее из положений Акта о соединении 1707 г. При этом невозможность его изменения путем обычного закона можно считать одним из условий соединения двух королевств. В этом отношении необходимо упомянуть слова современника объединения Д. Дефо, который, не будучи юристом, заметил, что «к статьям Договора... не может притрагиваться Парламент Британии; в тот момент, когда он попытается это сделать, он разрушит свою собственную конституцию»[219].

Важно, однако, указать и на тот факт, что соединение Англии и Шотландии в 1707 г. не является с юридической точки зрения реальной унией, хотя такое мнение встречается у некоторых авторов, например, у русского

дореволюционного международника А.Н. Стоянова[220]. Характер

рассматриваемого соединения не позволяет согласиться с такой позицией, так как

реальная уния, по меткому выражению М.Я. Пергамента, есть такое объединение политических единиц, «при котором верховная власть в каждом из вступивших в реальную унию государств вверяется одному и тому же физическому лицу, но с различением в нем нескольких юридических личностей»[221]. Для пояснения данного определения обратимся к хрестоматийному примеру реальной унии - унии между Швецией и Норвегией. В данном случае нельзя констатировать наличие общей территории, общего народа и общей верховной власти - т.е. трех основных элементов государства. Здесь имеется, как отмечает М.Я. Пергамент, «только известное между государствами правоотношение»[222]. В то же время Англия и Шотландия образовали единое государство с общей территорией, населением и верховной властью, что прямо вытекает из положений Акта о соединении 1707 г.[223]

Что же касается вопроса об «институциональных инфраструктурах», направленных на сохранение региональной автономии, то здесь следует обратить внимание на наличие особого механизма управления рассматриваемой частью Соединенного Королевства. До 1745 года существовала специальная должность секретаря по вопросам Шотландии («Scottish Secretary»). Затем, после якобитского восстания, шотландские дела номинально были отнесены в сферу ответственности государственного секретаря департамента внутренних дел, однако в силу автономии Шотландии, вытекающей из положений о соединении, фактически его влияние на управление данной частью Соединенного Королевства было весьма слабым. В 1885 году происходит создание специального

Департамента по делам Шотландии, председатель которого за исключением нескольких небольших периодов обязательно являлся членом Кабинета. Данная система управления Шотландией просуществовала до 1999 г., т.е. до вступления в силу Акта о Шотландии 1998 г. Вопрос же о «привлечении элиты из коренного населения» решался, с одной стороны, путем участия шотландцев в функционировании отдельной системы судов и местного самоуправления, а с другой - наличием упомянутой выше квоты для депутатов из Шотландии в общем парламенте.

Основой объединения Великобритании и Ирландии стал Акт о соединении 1800 г., однако здесь, как и в случае с Шотландией, речь не может идти о реальной унии, ведь в противном случае пришлось бы признать, что Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии представляет собой не единое государство, а определенное правоотношение между двумя суверенными государствами по международному праву.

В отношении объединения Великобритании и Ирландии также можно применить концепцию «инкорпорационного союза», однако с явным доминированием начала инкорпорации. Если же сравнить положение Шотландии и Ирландии в составе Соединенного Королевства, то к первой, как отмечает В. Богданор, относились как к партнеру, а ко второй - как к подчиненной единице (as “a dependency”)[224]. Однако, несмотря на этот факт, в Акте 1800 г. просматривается и союзное начало. В частности, в нем содержалось установление квоты для ирландских пожизненных пэров в Палате лордов (28 пэров) и квоты для депутатов в Палате общин (100 депутатов). Кроме того, как справедливо указывают И. Маклин и A. Макмиллан, «административная интеграция» в общую общенациональную систему управления была «несовершенной» (“less than perfect”), а также в отличие от Шотландии не являлась политической интеграцией (“neither was its political integration")[225].

Таким образом, концепция «союзного государства» Ст. Роккана и Д. Урвина относительно характера создания единого государства на Британских островах находит подтверждение не только в политической практике, но и в актах Парламента, на основании которых Англия, Уэльс, Шотландия и Ирландия объединились, образовав в конечном итоге Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии. Однако в каждом конкретном случае начало инкорпорации и начало союзности имели разное сочетание. По сути, именно тогда, при объединении, и сформировались два принципа территориальной конституции Великобритании - принцип парламентского верховенства, отражавший начало инкорпорации, и принцип гарантированности определенной автономии для кельтских регионов, который выражал союзное начало. Акцент на одном из них и породил в итоге два рассмотренных выше подхода к определению формы государственного устройства Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии.

3.2.

<< | >>
Источник: Молчаков Никита Юрьевич. КОНЦЕПЦИЯ РЕГИОНАЛИСТСКОГО ГОСУДАРСТВА И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ В СОЕДИНЕННОМ КОРОЛЕВСТВЕ ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме Общая характеристика доктринальных подходов к изучению территориально-политического устройства Великобритании:

  1. § 1. Право международных договоров, предмет регулирования данной области права. Понятие международного договора (соглашения)
  2. Оглавление
  3. Введение
  4. Общая характеристика доктринальных подходов к изучению территориально-политического устройства Великобритании
  5. §3.1. Развитие правового регулирования профессиональной реабилитации инвалидов в России
  6. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  7. § 1. Генезис доктрины о субъектах финансового права
  8. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -