Народ — носитель государственной власти
Утверждение демократии как формы государства и образа правления, предписанных Основным законом, означает не отме- ну или преодоление политического господства, организованного в государственных формах, а именно определенную организацию этого господства.
Государственная власть (и сопряженное с ней господство человека над человеком) сохраняется и действует в условиях демократии, но не растворяется в ложно понимаемой идентичности правящих и управляемых, даже в тех случаях, когда речь не идет об отношениях господства и подчинения. Однако ее осуществление конституируется, легитимируется и контролиру- ется народом, т. е. гражданами государства, так как она высту - пает в форме самоопределения и самоуправления народа, участ- вовать в котором могут на равных правах все граждане. Демо- кратия как форма государства и способ правления превращается таким образом в организационный принцип обладания государ - ственной властью и ее осуществления. Содержание этого принци - па раскрывается в ряде принципиальных положений, характеризующих структурные элементы демократии.Стержнем всякой демократии является представление о том, что народ есть носитель государственной власти и ее обладатель. Это положение равносильно провозглашению определенного прин- ципа государственного строя. Оно имеет и многообразный право - вой смысл. Отграничивая власть народа от всех других проявле- ний властного начала, упомянутое положение направлено против любых возможных носителей и обладателей государственных полномочий, кроме самого народа, и отвергает их претензии на гос - подство. Ни монарх, ни определенный общественный слой (например, дворянство), ни какой-либо класс не должны претендо- вать на эту роль; ее может играть только народ. Таким образом, принцип демократии подводит итог историческим сражениям за власть в государстве. Он отвергает господство тех или иных идей и идеологий в чистом виде, с которыми всегда выступают конкретные люди, их интерпретирующие или осуществляющие, будь то «господство разума», «требования прогресса» или «божествен- ное право».
Конечно, в условиях реальной демократии и в самом деле могут господствовать принципы разума, законы прогресса или божественное право, определяющие характер общественного строя, но только постольку, поскольку это желательно и приемле- мо для народа как носителя государственной власти.Защитное начало принципа демократии распространяется и на идею божественного господства, если она понимается как прямое осуществление власти именем Бога или косвенное — через его земных наместников. Бог может мыслиться и быть признан выс- шим основанием и началом всего сущего, включая государственный строй и государственную власть. Однако он не может обладать государственными полномочиями, которыми он распоряжается через посредников своей божественной воли и которые он кому-то передает для ее осуществления или у кого-то отбирает. В этом смысле демократия связана с секуляризацией политичес- кого господства. Воля Божья как высший закон имеет правовое и политическое значение в данных условиях не сама по себе, а только в той мере, в какой народ признает ее содержанием своей собственной воли.
Этому тезису не противоречит упоминание Бога в преамбуле Основного закона. Не затрагивая всей глубины и правового значения поднятой проблемы, преамбула говорит не о «божественной власти», а об ответственности германского народа перед Богом;
такая ответственность предполагает как раз наличие у народа собственных, недетерминированных полномочий на принятие ре - шений, которые могут быть использованы различным образом.
В позитивном плане, с точки зрения конституирования власти, положение о том, что народ является ее носителем и обладате- лем, означает, что любое использование и осуществление государ - ственных полномочий должно быть конкретно опосредовано наро- дом. Решение государственных задач или реализация властных полномочий нуждается в легитимации, исходящей от самого на - рода или восходящей к нему (так называемая непрерывная цепь демократической легитимации); это положение с полной опреде- ленностью сформулировал Федеральный конституционный суд. Однажды легитимированная власть не может стать автономной, она постоянно и конкретно должна быть связана с народной волей и нести ответственность перед народом.
Только при этом условии деятельность государственных органов, не совпадающих с народом и организационно отдаленных от него, можно рассматривать как осуществление государственной власти народом через эти органы (ст. 20, абз. 2 Основного закона). Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии.Живой основой демократии как образа правления и формы го - сударства являются его граждане, т. е. вся совокупность людей, объединенных в политически функционирующее сообщество и об - разующих его опору. Связь с ним определяется и ограничивается правовыми узами гражданства, суть которых в официальной при - надлежности к сообществу людей, на которых зиждется система государственной власти. Судьба граждан неразрывно связана с жизнью и судьбой государства, которое они образуют -и на которых оно "опирается; таким образом, государство — это политическое сообщество людей, связанных единой судьбой. Они в той же мере пользуются его успехами и достижениями, в какой страда - ют от его внутренних слабостей и грозящих ему извне опасностей. Они должны делить с государствами тяготы внутренней и внешней политики и поддерживать его внутренние и внешние ини- циативы. Они и только они образуют в политическом смысле народ, от которого исходит государственная власть и который осу - ществляет ее в духе ст. 20, абз. 2 Основного закона.
В довольно широко распространенном представлении о том, что демократия состоит в ее легитимации всеми, кого так или иначе касается деятельность государственной власти, игнорируется политический характер государственного механизма и суть самой демократии как формы государства и формы правления: пока мир во всем его политическом многообразии существует в виде отдельных образующих его самостоятельных государств и пока они организованны и обособлены в виде политических еди- ниц, представляющих сообщества людей, служащих им опорой, понятие народа будет оставаться понятием политическим. Отказ от него в пользу представления просто о сообществе людей, об - ладающих определенными правами и свободами, стал бы возмо - жен в условиях их осуществления в совершенном человеческом обществе с соответствующим такому состоянию людей мировым государством.
Но подобно идее о сочетании власти с полной сво - бодой такое представление относится к области утопии.Не больше оснований и для того, чтобы считать народом всех тех, кто образует низы общества, т. е. обычных граждан, имею - щих дело с законодателем или с органами власти и управления, независимо от того, выступают ли они как организации граж- данских инициатив, базисные группы или просто лица, затрону - тые государственными мероприятиями. Понятие народа в демо- кратическом смысле имеет в виду всю совокупность граждан го - сударства, проявляющих гражданскую активность, причем инди- вид выступает лишь как часть этой совокупности. Любые груп - пировки граждан остаются лишь частями народа, даже если они благодаря своей сплоченности и активности становятся влиятель- ной силой; и в этом случае они еще не народ и даже не его представители.
Демократическому понятию народа соответствует правило, со - гласно которому право на участие в управлении государством, прежде всего активное и пассивное избирательное право, предо- ставляется гражданам конкретного государства, т. е. лицам, об - ладающим гражданством. Избирательное право — право не просто человека, а гражданина. Это относится равным образом к выборам в Бундестаг и ландтаги. На выборы в местные представи- тельные органы данный принцип распространяется в той мере, в какой коммунальное самоуправление выступает, согласно ст. 28, абз. 1 Основного закона, как часть демократического государст- венного строя, а не просто как учреждение чисто управленческо - го характера или форма неполитической автономии.
2.