Кооперация в федеративном государстве

а) Взаимоотношения между центром и государствами-членами Каждое федеративное государство уникально. Это относится в одинаковой степени к истории его возникновения, этническому составу населения, структуре членов федерации и распределению компетенции между федерацией и ее субъектами.

Общая теория федеративного государства не может гаранти- ровать существенные правовые знания, пригодные для каждого конкретного федерального образования. Это относится к сотруд- ничеству федерации и ее членов, а также субъектов федерации между собой. Одновременно в каждом государстве прослеживается потребность в кооперации, по крайней мере между центром и субъектами федерации. Обнаружилось также, что в основе сплочения самостоятельных государств в одно лежит воля к тесному сотрудничеству независимых до этого членов. Превращение уни- тарного государства в федерацию имеет целью дальнейшее, ие- рархически больше не упорядоченное сотрудничество центра него составных частей, подвергшихся децентрализации.

Решающее значение для сбалансирования центробежных и центростремительных сил и для необходимости их кооперации имеет конституционно-правовой строй самой федерации. Чтобы установить необходимость такой кооперации, нужно решить вопрос о характере взаимоотношений между центром и государствами — членами федерации, а при осуществлении государственных функций — также об объединении их или разделении между центром и членами федерации. Ибо кооперация сил наряду с со - трудничеством, обусловленным правовыми нормами, необходима прежде всего там, где отсутствует четкое нормативное регулиро - вание в государственном праве федерации, но где условием для функционирования государственной власти является общее взаимодействие центра государства и его составных частей.

По заключению ФКС и в соответствии с господствующей тео - рией ФРГ состоит из союза (федерации) как «главного государ - ства, которое лежит в основе объединения земель в единое федеральное государство», и из самостоятельных земель, компетенция которых ограничена Основным законом настолько, чтобы за фе- дерацией сохранилось верховенство. Земли остаются государст - вами, обладающими всеми элементами государственности, даже если их компетенция ограничена, поскольку они подчинены феде- рации. Земли отличаются от региональных административных единиц унитарного государства тем, что обладают решающими атрибутами государства, которые в соответствии со ст. 79, абз. 3 закреплены Конституцией как не подлежащие изменению.

Государственность земель подтверждается имеющимися у них реальными полномочиями. Установленная ст. 30 Основного закона презумпция компетентности земель, которая повторяется в ст. 70, 83 и 92 для государственных функций в области законодательства, управления и юрисдикции, многократно опровергнута.

В законодательной сфере преобладающий перевес имеет феде - рация. Он возникает прежде всего в результате экстенсивного использования федерацией конкурирующей законодательной компетенции, тем более что условие ст. 72, абз. 2 Основного зако- на — наличие необходимости общефедерального регулирования — оказалось, по заключению ФКС, «оружием замедленного действия» против земель. Но несмотря на значительную утрату прав в области законодательствования, земли остались государ - ствами, которые в сфере своей компетенции противостоят феде- рации как «равные по рангу».

Преимущество федерации в этой области снизило роль зако - нодателей в землях, однако их правительства посредством учас- тия в Бундесрате приобрели влияние на формирование федераль- ного права. Централизация федерального государства привела к возрастанию роли Бундесрата. Бундесрат получил дополнитель - ные полномочия на основе поправок к Конституции, принятой в 1993 г. в связи с вступлением ФРГ в систему Маастрихтского договора.

Дальнейшее совмещение компетенции федерации и земель в сфере нормотворчества предусматривает Основной закон, соглас- но которому федерация может через свой закон уполномочивать земли на законодательство по вопросам исключительной законодательной компетенции федерации (ст. 71 Основного закона), а правительства земель — на издание постановлений, имеющих за - конодательную силу (ст. 80, абз. 1). Земли должны конкретизи- ровать общефедеральные правовые предписания, наполняя их подробным содержанием.

В области управления совмещение компетенции между феде - рацией и землями особенно велико. Центр тяжести здесь одно - значно приходится на земли, которые исполняют не только свои законы, но и федеральные как свои собственные (ст. 83, 84 Основного закона) или по поручению федерации (ст. 85). Этот вид исполнения законов в федеративном государстве коренным образом отличается от ситуации, когда центральное государство и го - сударства-члены исполняют свои законы порознь через свою собственную администрацию. Особенно тесно связаны федерация и земли рамками института «общих задач» (согласно ст. 91 а), вве- денного в Основной закон в 1969 г.; это задачи земель, но в ре - шении их принимает участие федерация.

Регулируемое Основным законом взаимодействие федерации и земель рассчитано на их сотрудничество при осуществлении всех государственных функций как в нормотворчестве, так и в исполнении правовых норм; при этом не снимается ответственность за действия федеральных и земельных органов соответственно обще - федеральному распределению компетенции.

Вопрос о том, основываются ли мероприятия, проводимые фе- дерацией или землями, на их полномочиях, устанавливается пу - тем толкования правовых норм; при этом наряду с относительно подробным определением компетенции федерации в Основном законе записаны ограничения для ее широкой интерпретации. То что существует компетенция федерации, в силу природы вещей и в силу обстоятельств дела признано решением ФКС и подтвер - ждается ст. 30 Основного закона.

Учитывая сокращение легислативных прав земель, возможно толкование компетенции, вытекающей из природы вещей и об - стоятельств дела, также в пользу земель, поскольку федерация обладает не только исполнительной властью, но и должно соблю- дать определенные ограничения при исполнении. Обладателем, полномочий на толкование, а следовательно, и правом принятия решения о том, имелась ли компетенция в случае, вызвавшем необходимость какого-либо действия, являются соответствующие органы федерации и земель, а в спорных случаях — Федеральный конституционный суд.

Федеративная Республика Германия является в целом одно - родным федеративным государством, условия жизни в котором сформировались более единообразно, чем в иных унитарных государствах. Земли в структурном отношении различаются по чис- ленности населения, размерам территории и экономической мощи. И хотя только Свободное государство Бавария и оба ганзейских города — Бремен и Гамбург обладают давней традицией госу- дарственности, все остальные земли, за исключением земли Саар, существующей 25 лет, возникли по решению оккупационных дер - жав после 1945 г.: они консолидированы и оказались стабильны - ми настолько, что после образования в 1952 г. земли Баден - Вюртемберг больше не проводилось нового территориального деления. Более того, стало формироваться политическое самосознание принадлежности к той или иной земле, которое можно наблю- дать не только у политических и административных деятелей, но и среди широких слоев населения. То что границы слившихся экономических регионов не совпадают с границами земель, едва ли играет при этом существенную роль. Несмотря на различия, зем- ли способны осуществлять самостоятельно большую часть принадлежащих им полномочий и решать возложенные на них задачи.

б) Федерация и кооперация

В связи с совмещением компетенции федерации и земель, предусмотренным конституционным правом, их кооперация неизбежна для функционирования государственного аппарата в це - лом ряде ситуаций, несмотря на установленное Основным законом разделение сфер их деятельности и полномочий.

В сфере своей собственной компетенции земли вынуждены прибегать к кооперации, если в интересах достижения и сохранения единообразных условий жизни требуется осуществлять совпадающее нормотворчество или, по крайней мере, одинаковую административную практику. Особенно велика потребность в коопера- ции там, где одна земля не в состоянии решить в целом задачу, которая может быть выполнена только совместными усилиями ряда заинтересованных земель. Сотрудничество их необходимо и в сфере компетенции федерации, чтобы иметь возможность луч - ше и эффективнее выражать свои интересы по отношению к феде- рации.

Сотрудничество между федерацией и землями может осущест- вляться таким образом, что первая для сферы своей компетенции содержит координационный центр, который в состоянии принимать решения директивного характера. В случае, если создать та - кой координационный орган невозможно, потому что соответствующие полномочия распределены между федерацией и землями, то обе стороны должны совместно принимать решения об общих действиях.

Институтами такой директивной координации являются Бунде- срат в вопросах, касающихся надзора за исполнением землями федеральных законов, и Федеральное правительство в вопросах, относящихся к управлению, осуществляемому землями по поруче- нию федерации, причем Федеральное правительство может издавать общие административные предписания с одобрения Бунде - срата и осуществлять юридический надзор. Особым случаем ди- рективной координации является предварительное заслушивание мнений земель перед принятием решений федеральными органами.

Основной закон содержит небольшое количество статей, регу- лирующих кооперационную координацию между федерацией и землями, а также земель между собой. В первую очередь следует назвать ст. 35 Основного закона о взаимной правовой и админи- стративной помощи, а также о помощи в случае катастрофы, ст. 91 об оказании помощи полицейскими силами, равно как ст. 91а и 916 об общих задачах федерации и земель и др.

Совместная (кооперационная) координация предусматривается государственными договорами между землями на основе ст. 29 и 130; соглашениями между федерацией и землями на основе ст. 916 и ст. 135, а также ст. 118 и ст. 104а, причем последняя допускает соглашения местной администрации на основе Феде - рального закона о бюджете. К случаям совместной координации, предусмотренной конституционным правом, относится вступившая в силу с 1 июля 1987 г. процедура участия федеральных земель в принятии решений по делам Европейского сообщества на основе ст. 2 Закона от 19 декабря 1986 г., одобрившего Единый Европей- ский акт, принятый в феврале 1986 г.

Статья 35 Основного закона определяет, что все ведомства федерации и земель должны оказывать взаимную правовую и ад - министративную помощь. Благодаря этому должно быть гаранти - ровано по возможности беспрепятственное осуществление государственной деятельности не только внутри организационных струк- тур самой федерации, но и в рамках отношений между федера- цией и землями. Взаимная правовая и административная помощь необходима в силу разделения властей в государственном устройстве федерации и земель, а также в связи с самой общефедеральной организацией для функционирования государственных инсти- тутов, которое отвечает интересам граждан.

Административная помощь является дополнительной помощью одного ведомства по просьбе другого, согласно определению § 4 Закона о порядке рассмотрения административных нарушений. Условия и границы такой помощи регулируются § 5 данного за - кона.

Оказание помощи полицейскими силами является особым слу- чаем административной помощи.

Если стихийное бедствие или особо тяжкая катастрофа угро- жает территории более чем одной земли, то ст. 35, абз. 3 преду- сматриваются мероприятия директивной кооперации.

В других случаях совместной координации, регулируемой Ос - новным законом, федеральному законодателю предоставляется право соответственно определять процедуру и вместе с этим со - здание необходимых форм сотрудничества.

Способы совместной координации в федеративной системе формировались по-разному. Различные формы кооперации под - даются определенной систематизации с большим трудом, поскольку поле действия кооперативного федерализма характеризуется довольно широкой сферой импровизации.

Простейшей формой внутрифедерального сотрудничества яв - ляется обсуждение, включая телефонный разговор между руководителями административных органов различных земель или земель и федерации. Отдельным видом неформальной кооперации является специальное финансирование, необходимое в экстренных случаях, и финансирование фондов, которое фактически распространяется на многие общественные комплексные задачи. Обсуждение служит внутрифедеральным средством кооперации не только в административной области, но и в случаях инициативы, форсирования, модификации или же торпедирования зако - нопроектов. Обсуждение не обладает правовой силой. Оно является средством сотрудничества в административных делах и на политическом поприще. Важнейшим инструментом внутрифе- дерального сотрудничества служат отраслевые конференции ми - нистров в целях согласования интересов земель. К конференциям руководящего политического уровня следует отнести в первую очередь конференции премьер-министров земель, которые ежегодно встречаются по три-четыре раза и обсуждают все политические вопросы, касающиеся земель или федерации, а затем передают их специальной отраслевой конференции министров. И наоборот, указанные вопросы могут быть заранее подготовле- ны отраслевыми конференциями для дальнейшего обсуждения премьер-министрами.

Существующие в настоящее время 14 отраслевых конферен - ций министров земель различаются по виду и объему задач и интенсивности координации, по количеству ежегодно проводимых заседаний; однако все они по своей структуре, в сущности, оди- наковы. Ежегодно меняется председательствующий.

Ведущее отраслевое министерство готовит конференцию (в частности, повестку дня) и образует секретариат для ведения конференции. Только Постоянная конференция министров куль - туры и Объединение министров земель по вопросам строитель - ства, жилищного хозяйства и устройства населенных пунктов имеют свой постоянный секретариат в Бонне, состоящий из на - значенных чиновников.

В ходе голосования на конференциях каждая земля имеет только один голос, даже если она представлена несколькими ми - нистрами. Решения принимаются большинством голосов, что счи- тается достаточным для организационных вопросов и рекомендаций в адрес федерации; однако это правило не действует в случае рекомендаций землям, так как не имеет перспективы стремление добиваться реализации решения в той земле, которая выразила свое несогласие с ним. Многолетний спор по поводу государственного договора о реорганизации радиовещания показал необходимость принятия единогласного решения в рамках конференции премьер-министров, имеющих полномочия по вопросам средств массовой информации.

Нижестоящими органами по отношению к конференциям ми - нистров являются большое количество учреждений для координации, созданных либо отраслевыми конференциями и соглашениями административных органов, либо иными договоренностями. Они нужны как для подготовки совещаний отраслевых министров, так и для координации текущего управления по вопросам, представляющим общий интерес. Многочисленные конференции и комиссии, сформированные в целях внутрифедерального сотрудничества, не являются субъектами права.

Классическим инструментом сотрудничества между странами служит договор. В федеративных государствах, которые возникли путем объединения ранее самостоятельных государств, право каждого заключать договоры, существовавшее до объединения, становится правом федерации соответственно той компетенции, которая переходит к федерации; в остальном продолжает существовать право земель.

Федеральное государство в Германии признало право земель заключать договоры с зарубежными государствами по тем предметам, которые находятся в сфере их законодательства, а также между собой. Равным образом допустимо посредством договора между федерацией и землями правовое регулирование по отноше - нию к противоречивым предметам ведения, которые относятся к компетенции федерации и земель.

В рамках немецкого федерального права сформировалось три формы кооперации на основе договора: первая — государственные договоры; вторая — соглашения органов управления (адми- нистративные соглашения); третья — договоренности о координации.

В противоположность государственным договорам и административным соглашениям, которые после вступления их в силу внутри государства могут применяться сразу, договоренности о координации нельзя использовать тут же. Например, договорен - ностями о координации являются решения конференций, которые не пригодны для применения и которые необходимо преобразо - вать в закон, правовое предписание или в другую конкретизирующую норму.

Внутрифедеральное правовое регулирование посредством дого - вора ограничивает исключительное полномочие на распоряжение предметом договора. В каждом случае договоры затрагивают компетенцию субъекта права, заключающего договор, независи - мо от того, будет ли она реализовываться определенным образом или будет полностью утрачена.

Полномочия могут быть переданы окончательно или на срок исполнения, а также для осуществления в других случаях. Окон - чательная, т. е. безвозвратная, передача полномочий межгосударственным учреждениям, как это предусматривает ст. 24, абз. 1 Основного закона, предполагает в принципе изменение Конституции в рамках отношений «федерация — земли». Полномочия могут быть переданы не только учреждению, подчиненному одной из земель, но и самостоятельным субъектам права. Классическим примером являются три радиовещательные компании, заключив - шие государственный договор. Они являются самостоятельными субъектами права и не подчинены ни одной из земель, а как юридические лица обладают правом нанимать служащих и иметь собственный бюджет.

Статья 2 Закона от 19 декабря 1986 г. регулирует участие зе - мель (через Бундесрат) в формировании позиции Федерального правительства по отношению к проектам, обсуждаемым в рамках Европейского сообщества и представляющим интерес для земель. Тем самым Бундесрат впервые включен в систему кооперативного федерализма. Соглашение между Федеральным правительством и правительствами земель от 17 декабря 1987 г. подробно регули - рует процедуру участия земель в таких вопросах, как информиро - вание Бундесрата, изложение его позиции, привлечение представителей земель к переговорам в совещательных органах Европейского сообщества, и в иных формах делового сотрудничества, а также возможности и участие для наблюдателей земель в органах Европейского сообщества.

Включенный позже в это соглашение разд. IVa содержит пра- вовое регулирование новой разновидности участия, которая ха - растеризуется прежде всего правом делегирования полномочий. Так, отбор и распределение информации о проектах ЕС, предна- значенной для комиссий Бундесрата, его председатель может делегировать главе администрации этого органа, т. е. чиновнику. Совершенно новым видом участия Бундесрата в принятии реше- ний является предусмотренная § 45 процедура опроса. В ходе его каждую землю представляет член Бундесрата или его замести - тель, что обязательно в соответствии со ст. 51, абз. 1 Основного закона.

Координация в федеративном государстве характеризуется равным положением участвующих в ней субъектов права. Каж- дый участвующий в кооперации имеет в правовом аспекте одинаковый удельный вес. Возникшие в результате вну трифедеральной координации правовые нормы обязывают только тех, кто их установил. Более того, в силу закрепления земель в составе федераль- ного государства речь идет о правовых актах кооперативного федерализма как об особой категории норм права, которая относится к «третьему уровню» наряду с правопорядком федерации и правовым устройством отдельных земель. В целом для внутрифедеральных соглашений о кооперации этой категории подходит название «внутрифедеральное право».

Внутрифедеральное право подчиняется не только основным принципам Конституции ФРГ, но не должно также противоречить нормам текущего федерального права. Конституционные принципы ст. 20 Основного закона действуют в полном объеме и в отно - шении правовых актов «третьего уровня». Однако ландтаги являются органами, понесшими ущерб от кооперативного федерализма. Проводимая правительствами кооперация между землями, а также между федерацией и землями фактически снизила политическое влияние ландтагов. Но с точки зрения конституционного права они обладают своими прежними законодательными полномочиями.

В принципе не существует правовой обязанности земель участвовать в кооперации между собой и с федерацией вне дого- ворных обязательств. Координация не может предписываться нормативными актами ни в интересах защиты основных прав лично - сти, ни в целях верности принципу федерализма, т. е. земли не могут принуждаться к заключению государственных договоров. Развитие кооперации по пути принудительного сотрудничества земель в федеративном государстве было бы несовместимым с принципом федеративного устройства.