<<
>>

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Финансы — это реальность Конституции, сила государства, его нервы. Государственная власть и государственные финансы взаимосвязаны, и существование их порознь немыслимо. Финан- сы являются одновременно и базой осуществления государствен - ной власти.

Власть, распоряжающаяся денежными средствами, воспринимается как более эффективная, чем та, что действует методами правового принуждения. Но воплощенная в правовом принуждении, власть необходима для обеспечения государства финансовыми средствами, особенно для взимания налогов. Таким образом, государственные финансы — предпосылка, средство и одновременно объект деятельности государства.

Основа финансовой мощи — деньги обладают двумя качествами: обеспечивают свободу и наделяют властью. Поэтому в конституционном государстве распределение полномочий, рав- но как и определение масштабов и границ деятельности в области финансов, имеет особое значение и заслуживает особого внимания.

Для разделения властей в государстве и защиты прав граждан особое значение, естественно, имеют конституционные основы финансовой системы, т. е. предписания Конституции, касающиеся сферы финансов. Финансовое право в этой связи следует рас - сматривать как систему правовых норм, регулирующих поступ - ление, управление и распределение государственных финансов, т. е. платежных средств государства и его структур. Конститу- ционные основы финансового права — это те предписания финансового права, которые формально относятся к конституционному праву, или, иначе, это те предписания конституционного права, которые относятся к сфере государственных финансов. Финансово-правовое регулирование как часть конституции в целом может быть объединено в систему финансовых норм конституции. Понятно, что под этим не подразумевается наличие осо - бой конституции наряду с общей конституцией государства; поло - жения конституции, касающиеся финансов, объединены лишь общей тематикой, не являются они и привилегированной частью конституции.

Тем не менее следует признать конституционное фи - нансовое право самостоятельной сферой внутри конституционного права.

Основной закон является первой Германской конституцией, сконцентрировавшей все основные нормы финансового права в едином разделе (разд. Х «Финансы»). С одной стороны, здесь решаются государственно-правовые вопросы федерации — разделение компетенции в области финансов (получение и распределе- ние денежных средств — ст. 104а — 108 Основного закона); с другой стороны, — регулируется бюджет, включая контроль за финансами и открытием кредита (ст. 109—115 Основного закона). Однако не все существенные вопросы финансово-правового регулирования нашли свое отражение в разд. Х Основного закона. В частности, ничего в нем не говорится о правах физического лица в государственной финансовой системе, ничего не сказано и о взимании неналоговых платежей. В этой сфере следует руковод- ствоваться общим регулированием Основного закона по аналогии с гарантией прав и свобод, а также началами правовой государственности и законодательной компетенции. Для финансовой си - стемы из существующего общего регулирования делаются спе - цифические выводы, они касаются существования финансового права. Наряду с писаным выступает, таким образом, более широ - кое, неписаное финансовое право Основного закона.

В целом конституционное финансовое право не может зави - сеть от случайности, по которой одни вопросы нашли в тексте Конституции полное отражение, а другие — нет. Оно также не должно руководствоваться точкой зрения теории государства, выдвигающей на первый план другие проблемы. Аспекты парла- ментской демократии и правового государства так тесно переплетаются в конституционном финансовом праве, что их разделение не представляется возможным. Наконец, по практическим соображениям не рекомендуется разрабатывать нормы финансового права отдельно для федерации или отдельно для земель.

Финансовое право Основного закона в целом, писаное и неписаное, делится на:

— конституционные основы финансовой системы федеративного государства, определяющие разделение финансовых полно - мочий и средств между федерацией, землями и (частично) общинами;

— принципы государственной финансовой политики, касающиеся преимущественно федерации и земель (совместно), но ча- стично, особенно в области бюджетного конституционного права, лишь федерации.

Нормы Конституции предполагают неопределенное понятие налога и вместе с ним также не закрепленную формально налого - вую систему; они содержат большое число понятий отдельных видов налога, взятых из традиционного германского налогового права.

Политическое значение финансовых норм конституции прояв - ляется уже в том, что споры вокруг раздела «Финансы» еще при обсуждении Основного закона как внутри Парламентского совета так и между ним и оккупационными державами были особенно ожесточенными. С тех пор этот раздел дважды серьезно перераба- тывался, чего не было ни с одним другим разделом Основного за - кона. Кроме того, положения разд. Х стали предметом столкнове- ния отчасти между федерацией и землями, отчасти между сами - ми землями. Оккупационные державы не хотели допустить усиления федерации как центра власти, это относилось и к сфере финансов. Они настаивали на разделении финансовой системы между федерацией и землями. Парламентский совет, напротив, стоял за единую финансовую систему; он решительно выступил за то, чтобы управление финансами принадлежало федерации (а не землям). Поскольку союзники упорствовали. Парламентский совет вынужден был в конце концов уступить; стороны пришли к согласию, установив те предписания, которые и сегодня в главных чертах содержит ст. 108 Основного закона. Подобные разногласия выявились и при распределении финансов. Сюда добавилось и то, чего еще нельзя было тогда предусмотреть, — развитие в будущем финансовых потребностей федерации и земель и степень эф - фективности запланированных налогов. В конце концов согласи- лись на том, чтобы в ст. 106 Основного закона только предварительно решался вопрос о распределении налоговых поступлений, а в ст. 107 регулировалось окончательное распределение — путем принятия федерального закона, нуждающегося в одобрении Бун - десрата.

В то время как распределение поступлений от подоходного налога и налога на корпорации связано твердыми квотами, рас - пределение доходов от налога с оборота определяется федераль- ными законами, хотя и по нормам и принципам, содержащимся в ст.

106, абз. 3 и 4 Основного закона. Это регулирование тоже стало предметом спора. Главы правительств земель смогли прий- ти к договоренности лишь о созыве Комиссии в составе государственных счетоводов и ученых-финансистов для выработки редакции ст. 106 Основного закона; эта Комиссия достигла согласия, но лишь в какой-то мере, единодушно признав, что сложившаяся практика во многом не соответствовала предписаниям Кон - ституции, введенным в результате финансовой реформы. Такое решение не удовлетворяло ни одну из сторон. Авторы политиче- ского решения практически не приняли результатов экспертизы: нарушения Конституции в знак протеста были и будут.

Дважды предпринятая в начале 80 -х годов новая редакция разд. Х Основного закона не смогла решить политического и кон - ституционно-правового спора по поводу распределения финансов, и ожидать иного совершенно нереально. Тем не менее нельзя не признать, что регулирующие нормы Основного закона не только рождают разногласия, но в определенной мере и «канализи- руют» их. На новую редакцию в обозримом будущем рассчитывать не следует.

Определения Основного закона, прямо относящиеся к пробле - ме финансов, содержатся в ст. 104—109. Регулирование ст. 104 состоит, однако, не только в строгом разграничении компетенции и ответственности. В большей мере оно пытается уравновесить два взаимно противоположных принципа:

— автономию федерации и земель в финансовых вопросах, возникшую из разделения их полномочий (ст. 104, 105; ст. 106, абз. 1 и 2; ст. 107, абз. 1; ст. 108, абз. 1, 2, 5—7; ст. 109, абз. 1 Основного закона);

— «союзный принцип», проявляющийся:

а) в полномочиях, предписанных федерации и землям совме- стно и соответственно между собой согласованных (ст. 106, абз. 3—8; ст. 108, абз. 3 и 4; ст. 109, абз. 2; ст. 91а и 916 Основ - ного закона);

б) во взаимных обязательствах федерации и земель помогать и поддерживать друг друга (особенно согласно ст. 107, абз. 2 Ос - новного закона).

Такая двойная целенаправленность конституционно-правовых норм должна быть принята во внимание при их толковании и дальнейшей конкретизации.

Так, ФКС в своем решении о выравнивании финансовых потенциалов (ст. 107, абз. 2 Основного зако- на) не только убедительно доказал необходимость наличия «союз- ных» обязательств федерации и земель по поддержке друг друга, но и провозгласил одновременно «запрещение нивелирования», вытекающее из противостоящего ему принципа автономии.

Финансовая автономия принципиально предоставляется феде - рации и землям ст. 109 Основного закона: «Федерация и земли самостоятельны и независимы в ведении своего бюджетного хо - зяйства». Естественно, ст. 109 имеет целью констатировать, что федерация и земли только в правовом аспекте независимы друг от друга. В экономическом отношении абсолютно невозможно, чтобы внутри единой хозяйственной и финансовой системы отдель- ные бюджетные единицы остались за пределами влияния федерации или более крупных земель. Учитывая это, новая редакция Ос - новного закона (1967 г.) дополнила содержание ст. 109 задачей координирования бюджетных хозяйств федерации и земель. Финансовая реформа 1969 г. ввела дальнейшие изменения. С этого времени, согласно ст. 109 абз. 2, федерация и земли должны учи - тывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования еди- ного экономического баланса страны. Далее, согласно абз. 3 и абз. 4, федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата, могут быть установлены общие принципы бюджетного пра- ва для федерации и земель, принципы бюджетного хозяйства, обеспечивающего устойчивую конъюнктуру, долгосрочное финан- совое планирование, а также предписания относительно финансо- во-политических мер во избежание нарушения общего экономического баланса.

Дополнение к Конституции 1967 г. имело особую направленность — предоставить федерации считавшиеся в то время необходимыми средства антициклической конъюнктурной политики. С этих позиций следует рассматривать предписание ст. 109, абз. 2

Основного закона о необходимости «учитывать требования еди- ного экономического баланса страны».

В основе ст. 109, абз. 2 Основного закона лежит политическое решение законодателя, работавшего над изменением Конституции.

Оно базировалось на понимании задач государства в области эко - номической политики; федерации и землям поручалось действо - вать в духе этого решения. Если даже в экономической науке имеются иные представления о роли государства в хозяйственном процессе, они не могут изменить содержание ст. 109, абз. 2 Основ - ного закона. Нельзя представить себе, чтобы законодатель, внося- щий изменения в Конституцию, хотел делегировать экономиче- ской науке определение характера и форм политического решения.

Так как общие принципы, согласно ст. 109 Основного закона, должны в равной степени относиться и к федерации, и к землям, федеральный законодатель не может устанавливать такие принципы бюджетного права земель, которым бы он не подчинялся сам. Федеральный закон, который хотел бы изменить существую - щие общие принципы односторонне в пользу федерации или хотя бы в отдельном случае только в пользу федерации, противоречил бы Конституции. Тем самым ст. 109, абз. 3 Основного закона впервые в германском конституционном праве устанавливает соотношение законов, принимаемых одним и тем же законодателем.

Финансовая автономия земель не нарушается, если федерация принимает решение, определяющее условия и задачи использования денежных средств ею или землями. Это допустимо с точки зрения конституционного права там, где федеральными законами (в рамках ст. 70 и 83 Основного закона) землям поручаются оп- ределенные задачи управления. Но достаточно часто земли обхо - дятся и без такого законодательного регулирования, когда феде - рация предоставляет им деньги на определенные цели и при этом оговаривает право на участие в решении вопроса об использовании средств, а тем самым на участие в решении землями управленческих задач. Еще в период действия Веймарской Конституции было принято, что государство предоставляло в распоряжение зе- мель денежные средства и тем самым гарантировало свое влияние на решение определенных задач; речь тогда шла о «хозяйст- венном фонде» или «управленческом фонде Империи». В условиях действия Основного закона этот способ также считается изначально допустимым; и Рейх прибегал к нему, и федерация прибе- гает, причем еще чаще. Совершенно ясно, что мы имеем дело с оказанием финансового давления со стороны властей: там, где Основной закон не уполномочивает федерацию на законодательное регулирование или отдельные указания, на сцену выступают методы финансирования.

Для сохранения финансовой автономии землям недостаточно иметь право отклонить такое предложение. С точки зрения поли - тической психологии именно предложением об участии в финансировании осуществляется давление. В решении ФКС говорится, что федеративное государство должно гарантировать такой поря - док, при котором оказание финансовой помощи из бюджета фе- дерации землям оставалось бы исключением и правовая основа ее предоставления не превращалась бы в средство влияния на свобо - ду принятия решения государствами — членами федерации при выполнении стоящих перед ними задач. Финансовые «вливания» из бюджета федерации для выполнения задач, стоящих перед землями, создают опасность их зависимости от федерации. Тем самым нарушается конституционно-правовая независимость земель.

Статья 104а, абз. 1 Основного закона гласит: «Поскольку Ос - новной закон не предусматривает иного, федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач». Право регулиро- вания расходов вытекает соответственно из права решения задач (так называемый принцип связи); при этом полномочия по реше- нию задач, как правило, идентичны с административной компетенцией, что вытекает из текста ст. 83. Поскольку Основной закон в неопределенной форме предусматривает исключение из правил, как федерации, так и землям запрещается финансирование проектов вне пределов их административной компетенции. Таким обра- зом, «административный фонд» не должен выходить за определенные границы, что кладет конец дальнейшей эскалации полномочий земель.

Статья 104а Основного закона предусматривает исключения, во - первых, если земли действуют по поручению федерации, выполняя федеральные законы в смысле ст. 85; во-вторых, если земли исполняют законы федерации, на основе которых предоставляются де - нежные средства: в-третьих, федерация может предоставлять землям финансовую помощь для особо важных инвестиций, необходимых для предотвращения нарушения общего экономического баланса, или для выравнивания экономических различий террито - рий федерации, или для оказания помощи в хозяйственном развитии. Из этих исключений два первых обосновываются тем, что федерация и без того может оказывать влияние на административную деятельность земель в силу своей законодательной компетенции и в случае управления по поручению и в силу своего осо - бого полномочия давать указания и осуществлять надзор (ст. 85, абз. 3 и 4 Основного закона).

Итак, независимость земель дополнительно не урезается. Настоящие ограничения их финансовой автономии вытекают из раз - решения федерации оказывать финансовую помощь (ст. 104а, абз. 4 Основного закона). Здесь проявляется «союзный принцип», с одной стороны, в общих интересах (во избежание нарушения общего экономического равновесия), с другой стороны, в интере- сах земель (для выравнивания их различных экономических по - тенциалов). Особенно широко формулируется третья альтернати - ва абз. 4, поскольку любая инвестиция в той или иной форме оказывает содействие экономическому росту. Такая формулировка легко может стать лазейкой для нового расширения федерального фонда развития. Тем важнее обратить внимание на конституционное право, ведь оказание финансовой помощи в соответствии с абз. 4 остается исключением, а при ее предоставлении учиты- ваются конституционно -правовые процессуальные нормы.

Не изъятие из «принципа связи», а скорее его подтверждение содержит ст. 104а, абз. 5 Основного закона, согласно которой фе - дерация и земли несут административные расходы своих ве - домств. Отделить административные расходы от бюджетных ру - ководствуясь ст. 104а, абз. 3 и 4 в каждом отдельном случае весьма затруднительно.

Важнейшей задачей Конституции федеративного государства является распределение поступлений от доходов между федерацией и ее членами. Для обозначения его употребляется вошед- шее в оборот понятие «экономическое выравнивание». Задача справедливого распределения доходов решается, с одной сторо- ны, для находящихся в иерархическом подчинении друг другу носителей власти (федерация и земли, земли и общины), а с дру - гой — для субъектов одинакового подчинения (земли). В первом случае речь идет о «вертикальном», а во втором — о «горизонтальном» финансовом выравнивании. Здесь следует иметь в виду, что возможно предоставление (первичное) и распределение (вторичное) финансовых средств.

Статья 106; ст. 107, абз. 1 Основного закона регулируют рас - пределение важнейших государственных доходов — налогов. Статья 106 перечисляет налоги — частично по видам, частично сгруппировано — и указывает в каждом случае, кому принадле- жит право их получения; это могут быть федерация, земли, общины и их объединения.

Распределение поступлений от общих налогов (подоходного и налога на корпорации) непосредственно регулирует ст. 106 Основного закона, а регулирование поступлений от налога с оборо - та предусматривается федеральным законом, который нуждается в одобрении Бундесрата (ст. 106, абз. 3). Критерии законного распределения средств от налога с оборота содержатся в ст. 106, абз. 3 Основного закона. Федерация и земли, как отсюда следует, «в пределах текущих доходов... имеют равное право на покрытие своих необходимых расходов; при этом «потребности федерации и земель в покрытии расходов должны быть согласованы таким образом, чтобы достичь их экономического выравнивания, избе - жать перегрузки налогоплательщиков и обеспечить единый уро - вень жизни на территории федерации».

Эти критерии, естественно, очень неопределенны и требуют толкования. В отношении процесса распределения ст. 106, абз. 3 Основного закона гласит, что размеры необходимых расходов определяются «с учетом многолетнего финансового планирования». Этим отрицается возможность такого распределения доходов от налога с оборота, когда каждый участник решал бы сам для себя, какие расходы необходимы. Таким образом, подразумевается об - щее планирование для федерации и земель, которое бы установило признанные необходимыми расходы и в зависимости от этого определило их размеры.

Этот метод до сих пор еще никогда не применялся, а регулирование расходов федерации и земель, требуемое Основным зако - ном, ни разу не проводилось. Возможно, это требование оказалось не по плечу политикам и администрации; однако недопустимо, чтобы положение Конституции столь длительное время не принималось во внимание и при этом не рассматривалось его возможное изменение.

Основной закон точно устанавливает в ст. 106, абз. 4, при ка- ких условиях распределение должно быть изменено; отсюда выте- кает, что закон не оговаривает сроком предписанное распределение, которое осуществляется тогда, когда появятся условия, пре - дусмотренные ст. 106, абз. 4 Основного закона. Кроме того, су - ществующее регулирование было бы несовместимым с целью организации финансового выравнивания, если бы оно потеряло силу вследствие окончания срока действия и поступления от подоходного налога в течение более короткого или длительного периода вообще не смогли бы распределяться. Поэтому простое установ - ление срока действия является антиконституционным; однажды введенные нормы распределения остаются в силе, несмотря на срок их действия, пока они не будут изменены согласно ст. 106, абз. 4.

К толкованию конституционно-правового понятия «налог» и приведенных в перечне отдельных видов налогов (ст. 106 Основного закона) мы еще вернемся. Обозначение налога в ст. 106 еще не означает, что соответствующий налог должен быть введен; так, в настоящее время не существует налога на грузовой автотранс- порт, нет единовременного налога на имущество, не существует и дополнительных сборов. В остальном ст. 106 Основного закона обязывает парламент только в общих чертах определить налого- вое законодательство таким образом, чтобы сохранить систему экономического выравнивания.

Спорным является вопрос, допустимы ли и другие налоги наряду с перечисленными в ст. 106. Распространенное в литературе мнение утверждает именно это. Оно основано на том, что в дан - ной статье распределяются не поступления от перечисленных в ней конкретных налогов, а стоящие за этим источники налогов. Что следует понимать под источниками, еще никто убедительно не разъяснил. С экономической точки зрения существуют только два источника, из которых государство может черпать налого - вые средства: результат хозяйственного процесса (прибыль, до - ход) и наличное имущество налогоплательщика. Из этих источни- ков государство покрывает свои финансовые потребности посред- ством, как правило, все большего количества налогов, различаю - щихся не по источнику, а по содержанию. Кроме того (и это ре - шающий момент), распределение доходов от налогов, согласно ст. 106 Основного закона, построено не по правилам логики и по - тому исключает альтернативу. Если бы обычным законодательством могли быть введены новые налоги, доходы от которых не рас - пределяются ст. 106, то тем самым конституционно -правовая система распределения доходов была бы обойдена, чего допустить нельзя. Поэтому новые налоги допускаются конституционным правом только в том случае, если они могут быть включены в один из видов налогов, предусмотренных в ст. 106 Основного закона. В этом смысле, с точки зрения конституционного права, в ст. 106 определена система налогов. Так как понятие налогов в ст. 106 сформулировано достаточно широко, можно довольно часто включать в статью новые налоги.

Между землями («по горизонтали») местные налоги и доля земель в доходах от общих налогов распределяются в основном в зависимости от размера местных доходов (ст. 107, абз. 1 Основ - ного закона). Тем самым земля должна добиваться в пределах своей территории успехов в экономическом развитии, а также положительных результатов экономической и структурной полити - ки. Доля доходов земель от налога с оборота определяется про - порционально численности их населения (ст. 107, абз. 1 Основ - ного закона).

Распределение доходов неналогового происхождения регулируется Основным законом неопределенно. В этом проявляется принцип финансирования государства преимущественно за счет поступлений от налогов.

В связи с различными уровнями экономического развития зе- мель предписания первичного выравнивания финансового потенциала не приводят к равному финансовому обеспечению. В ка- кой-то мере это является следствием политической независимости земель, а в определенной степени это так и задумано, поскольку содействует повышению ответственности правительств земель за результаты проводимой ими экономической и финансовой полити - ки. Различия финансовых потенциалов объясняются отчасти об - стоятельствами, на которые могли бы повлиять законодательство и правительства земель. Вследствие заданности условий (например, географического положения, наличия полезных ископаемых и т. д.), которые не может улучшить политика правительства земли, было бы оправданным, чтобы с граждан более «бедной» земли причиталась существенно меньшая доля платежей, чем с земли «богатой».

В первом приближении цель экономического выравнивания достигается уже в результате первичного распределения дохо - дов. Статья 107, абз. 1 Основного закона определяет долю дохо - дов земель от налога с оборота пропорционально численности их населения. Кроме того, с одобрения Бундесрата федеральным законом может быть выделена часть доходов земель (не больше четверти) от налога с оборота тем землям, доходы которых от общего и земельного налогов оказываются в среднем ниже (дополнительная доля). Основной закон, однако, предвидит, что это выравнивание не будет регулярно выполняться. Статья 107, абз. 2 Основного закона поэтому обязывает федерального зако - нодателя устанавливать законом дополнительные доли, учиты - вая финансовые возможности и потребности земель, гарантируя в определенной мере выравнивание их финансовых потенциалов.

Дополнительно к этому «горизонтальному» выравниванию закон может предусмотреть, что федерация («по вертикали») предоставит субсидии из своих средств экономически слабым землям для дополнительного покрытия их общих финансовых нужд (дополнительные субсидии). Частные случаи регулируются законом о финансовом выравнивании. Основной закон не преду- сматривает этого выравнивания принятием исключительно поли - тического решения. При регулировании экономического выравнивания он принимает во внимание наличие двух исходных моментов финансовой системы федерального государства: с одной сторо - ны, формирование автономной финансовой системы земель, а с другой — федеральное взаимодействие. В отношении федерации и земель, а также самих земель регулирование экономического выравнивания в Основном законе является исчерпывающим.

В сфере налогового законодательства совершенно определенный перевес по сравнению с финансовым и административным законодательством принадлежит федерации. Согласно ст. 105, абз. 1 Основного закона, она обладает правом исключительного законодательства по таможенному делу и финансовым монополиям. Конкурирующая законодательная компетенция предусмотрена в ст. 105, абз. 2 Основного закона «по другим налогам», т. е. по таким, которые упомянуты в ст. 106; по иным налогам это не - допустимо. Федерация наделяется законодательной компетенцией, поскольку доходы от этих налогов принадлежат ей целиком или частично либо когда существует необходимость в федеральном законодательном регулировании.

Так как в области конкурирующего законодательства сущест- вующие федеральные законы, с одной стороны, исключают зако- нодательство земель, а с другой — вытесняют их прежнее законодательство, для собственно законодательства земель здесь остается незначительное пространство.

Конституционный законодатель запланировал это преимущество федерации с учетом возможных экономических и социально-политических последствий принятия налоговых законов; он хотел, чтобы такие последствия зависели от центрального законодателя. Исключением являются сегодня (по ст. 105, абз. 2 Основного за - кона) местные косвенные налоги, по которым земли обладают исключительной компетенцией, поскольку эти налоги не идентичны налогам, регулируемым федеральным законодательством. Далее, в ст. 106, абз. 6 Основного закона за общинами признается право устанавливать ставки некоторых прямых налогов (налог на землю и промысловый налог).

Содержание ст. 105 Основного закона способно в какой-то степени ввести в заблуждение. Знакомясь со ст. 71 и 72 Основного закона, можно предположить, что федерация в рамках ст. 105. абз. 1 вправе уполномочить земли на законодательное регулиро -

вание таможенных пошлин и финансовых монополий и что земли в области других налогов (ст. 105, абз. 2) могут законодательст- вовать по налогам, отнесенным к компетенции федерации

(ст. 106), поскольку федерация не пользуется своими за - конодательными правами. Оба эти положения имели бы смысл, если бы отражали содержание ст. 105 Основного закона. По нало- гам, доходы от которых принадлежат федерации, законодатель - ство земель просто нереально. В сфере исключительного законо- дательства федерации (таможенные тарифы и финансовые моно - полии) немыслимо поэтому предоставление законодательных прав землям даже федеральным законом. Далее, в сфере конкури - рующего законодательства землям может принадлежать право законодательства согласно ст. 105, абз. 2 Основного закона, но только в том случае, если им отходят поступления от налогов, указанных в ст. 106.

Право законодательства в сфере доходов, не являющихся налогами, вытекает из общего регулирования, содержащегося в ст. 70 Основного закона. Право законодательства в области уп- равления налогами регулируется ст. 108, а в области бюджетного права — ст. 109.

Распределение полномочий между федерацией и землями в области управления налогами регулируется ст. 108 Основного закона; моделью служит Закон о налоговой инспекции. Система управления финансами, согласно этому акту, отличается одной деталью от обычной организации административного управления, а именно: хотя обычное деление на три инстанции и сохра- няется (высшая власть, среднее звено и местное управление), однако на высшем и местном уровнях сосуществуют друг с дру- гом федеральные и земельные ведомства, а на среднем Высшая финансовая дирекция представляет собой единый орган, находя- щийся в зависимости от соответствующей земли, высшим органам власти которой он в какой -то мере подотчетен. Конституционно-правовой основой этого единственного в Основном законе органа смешанного управления является содержание ст. 108, абз. 4 Основного закона. Таможенные пошлины, финансовые монополии, налоги с оборота, регулируемые федеральным зако - нодательством, включая налоги на импорт и выплаты в рамках Европейского сообщества, находятся в компетенции, согласно ст. 108, абз. 1 Основного закона, федеральных финансовых ве- домств, а все прочие налоги — финансовых ведомств земель. В Высшей финансовой дирекции соответственно этому распре - делению работают и федеральные, и местные чиновники. Таким образом, распределение полномочий аналогично разграничению компетенции в области доходов (ст. 106 Основного закона), но на практике полного совпадения нет. Статья 108 расходится со ст. 106, в частности, в том, что земли регулируют все общие налоги, хоть им и принадлежит только часть их; с другой сторо - ны, федерация распоряжается всеми поступлениями от налога на потребление, тем самым и доходами от налога на пиво, при - надлежащими землям. Процедура, применяемая федеральными финансовыми службами, определяется федеральным законом (ст. 108, абз. 5), а для финансовых ведомств земель и общин — федеральным законом с одобрения Бундесрата. Распоряжение доходами, поступающими не от налогов, определено ст. 83 Основного закона.

Этот закон (в части ст. 105—108) точно характеризует законодательство, управление и распределение доходов только в сфере налогов, а не всех доходов. В результате возникает представле- ние, будто финансирование решения задач государства в федерации и землях происходит преимущественно за счет налогов, а Фе- деративная Республика должна существовать как налоговое государство. Из этой предпосылки исходит конституционно-правовое регулирование выравнивания финансовых потенциалов в целом;

если бы ответственные лица в государстве смогли по своему усмотрению прибегать к другим источникам доходов, то законченность и дифференцированное формирование этой системы были бы нарушены, а тщательно сбалансированное регулирование финансовых норм Конституции — выхолощено. Конституционно - правовая система распределения финансовой силы предполагает наличие ясности в вопросе о том, какие доходы по смыслу ст. 105 Основного закона являются налогами; это требует уточнения по - нятия налога с точки зрения конституционного права.

Понятие налога с точки зрения Основного закона более узко, чем с точки зрения теории государства. Для этого имеются как исторические, так и прагматические основания. Конституционный законодатель ввел для Основного закона понятие налога, твердо укоренившееся в германском государственном и административном праве, восходящее еще к О. Майеру. Но это не означает, что Основной закон включил это понятие без изменений. В определе - ниях ФКС это выражено со всей определенностью: понятие нало- га в Основном законе вытекает из существующего на протяжении многих десятилетий определения, принятого в общегерманском налоговом законодательстве; оно выходит за пределы обычных законодательных норм, так как должно содействовать реализации всех функций финансового регулирования в конституционном федеративном государстве, а также реализации общественно-политических и экономических задач, стоящих перед современным налоговым законодательством. Иными словами, понятие налога, принятое в имперской и прежней налоговой системе, может оказать существенную помощь при толковании Основного закона;

в спорных случаях конституционно-правовое понятие налога следует выводить не только из обычного законодательства, но и из конституционного права.

Содержание разд. Х Основного закона не вызывает сомнений, что налоги являются денежными отчислениями, которые необхо - димы для покрытия государственных финансовых, т. е. денежных, расходов, и что речь идет не о добровольных отчислениях, а о вы - платах, устанавливаемых государственной властью. Тем самым налоги относятся к разряду выплат в пользу государства. Из ст. 106, 140 Основного закона вытекает, что налоги могут устанав - ливаться только в пользу территориальных органов власти (феде- рации, земель, общин, их объединений), а также в пользу публично-правовых конфессиональных объединений. От прочих выплат в пользу носителей государственной власти, управомоченных на получение доходов, налоги отличаются спецификой их обоснова- ния. Как отягощающее вмешательство налоговое обложение — это вопрос основных прав граждан. Платежи, не являющиеся на - логами, должны быть обоснованы еще и с точки зрения конститу - ционно-правового принципа, требующего, чтобы доходы, помимо сферы, предусмотренной Конституцией, представляли собой ис - ключение, т. е. они должны иметь особые причины. Специфика такого обоснования отличает их от налогов, а равно и от других видов выплат.

Отчисления, которые, как и налоги, устанавливаются для по - крытия государственных расходов (конечно, не любых, а определенных), могут иметь целью покрытие расходов, связанных с каким-либо определенным лицом или с группой лиц, к которой принадлежит тот, кто обязан эти деньги платить. Такие отчисле - ния называются пошлиной.

Распространена точка зрения, будто пошлина представляет собой всегда исполнение обязанности в ответ на полученную вы - году в результате услуг, оказанных человеку представителями государственной власти. Однако с давних пор пошлина назначалась и за услуги государства, из которых не вытекало никакой выгоды для обременяемого выплатой. Нельзя предположить, что конституционный законодатель не хотел допускать такой пошлины. С другой стороны, подобное утверждение не должно вести к безграничному расширению понятия пошлины, поскольку предложенное законом отграничение пошлины от налога потеряло бы смысл. Получение кем-либо выгоды — хоть и не единственно возможная, но одна из возможных причин установления пошлины. Пошлина— это платеж, устанавливаемый либо в связи с индивидуальным по - лучением выгоды, либо с целью выравнивания расходов, финансовую ответственность за которые несет индивид. В этих пределах и устанавливаются пошлины для покрытия финансовой потребно - сти государства. Перечисления видов пошлин в Основном законе нет.

С принадлежностью плательщика к какой-либо группе связано взимание корпорациями публичного права средств со своих членов в пользу объединения на финансирование его нужд. Часто их называют взносами; с точки зрения финансового права, они ближе всего к пошлине, устанавливаемой для выравнивания по - лученного преимущества, за которое финансовую ответственность несут все, поскольку оно идет на пользу всем. Выплаты, произво - димые участниками некорпоративных групп, ФКС относит к осо - бым выплатам. В одном из его решений 1980 г. указаны конкрет- ные условия, при наличии которых может быть оправданным установление особых выплат вместо налогов. Частично в силу принад - лежности к организации, частично без таковой взимаются отчис- ления на социальное страхование, конституционно-правовое обоснование которых отражает идею солидарного выравнивания. По германской традиции они стоят отдельно от обычного налогового права и регулируются особо.

От налогов следует отличать и платежи, которые призваны сбалансировать специфические обременения или прибыль (ком - пенсационные сборы).

На грани между налогами, цель которых — выравнивание, и специальными налогами находится группа налогов, которую ФКС именует налогами для выравнивания финансирования; они долж- ны при помощи собранных средств регулировать бремя налогов или преимущества в рамках определенной сферы занятости либо отрасли экономики.

Налогами не являются выплаты, результатом которых вме - сто получения дохода может быть определенное поведение обязанного или просто хозяйствующих субъектов (регулирующий налог).

Отделить регулирующий налог, а в известном объеме и компенсационный сбор от обычных налогов не очень просто. Задача налогового законодательства состоит не только в том, чтобы поставлять средства для покрытия государственных расходов и справедливо распределять при этом платежи. Законодатель стремится достичь сразу нескольких целей: с помощью налого- вого законодательства получить средства и одновременно достичь конкретных целей в области экономической и социальной полити - ки. Так, взимаются налоги, а еще чаще в законы о налогообложении вводятся разнообразные исключительные и специальные поло - жения, при помощи которых государство стремится повлиять на экономическое или иное поведение налогоплательщика посредст- вом воздействия на мотивы его действий. Признано, что такие отчисления с целью регулирования не могут приобретать характер налога. Отчисления, установленные с целью регулирования, не являются налогами в том случае, если доход от них не используется в целях финансирования либо если объективно признано, что отчисления ограничивают число налогоплательщиков и, сле- довательно, не приносят доходы, а уменьшают их. Это же отно- сится и к отчислениям в целях выравнивания.

В большинстве случаев не налоги как таковые, а отдельные предписания в рамках налоговых законов выполняют регулирующую роль. Наиболее распространены так называемые предписа- ния по налоговым льготам или налоговому ужесточению. Зако- нодательную компетенцию по этим предписаниям определяет ФКС согласно ст. 15 Основного закона.

Другие виды отчислений финансирующего характера могут быть оформлены так, чтобы они наряду с денежным доходом оказывали регулирующее воздействие. Это особенно касается такого вида платежей, как пошлина. ФКС решил, что предписания регулирующего характера в законах и положениях о пошлинах в целом допустимы.

В развитие изложенного можно дать определение конститу - ционно-правового понятия налога. Налогами в смысле ст. 105 и последующих статей Основного закона могут быть:

1) разовые или текущие денежные платежи;

2) отчисления, возложенные государственной властью на ис- полнителя;

3) выплаты в пользу федерации, земли, общины, их объедине- ний и публично-правовых религиозных сообществ;

4) отчисления для покрытия их финансовых потребностей, причем не только для выравнивания расходов или преимуществ (компенсационный сбор) или непосредственного и опосредованного регулирования действий (регулирующий сбор);

5) выплаты, не зависимые от того, получил ли плательщик индивидуально или как член группы: а) преимущество в резуль- тате действий государственной власти, обладающей правом взимания отчислений, или б) несет особую финансовую ответственность за расходы (отсюда разграничения: «пошлина», «сборы», «особые отчисления», «платежи в пользу объединений», «взносы на социальное страхование» и т. п.).

Описание конституционных основ финансового права было бы неполным без рассмотрения конституционно-правовой основы финансовой политики государства.

Основной закон применяет следующие термины: налоги» (ст. 105—108), «пошлина» (ст. 74, п. 22; ст. 80, абз. 2), «финансо - вая монополия» (ст. 105, абз. 1; ст. 106, абз. 1), поступления от «федеральных предприятий и особого имущества» (ст. 110, абз. 1). В законодательстве упоминаются помимо этих еще и другие ви - ды доходов.

Налоговая повинность предполагает законодательную основу. Это непосредственно вытекает из ст. 2, абз. 1 Основного закона, так как представляет собой посягательство на свободу налого - плательщика. Для законодательных полномочий на введение на - логов выдвигаются дополнительные требования. Администрация здесь находится в более сильной зависимости от закона и связана его определениями больше, чем в сфере управления. Это вы - текает из своеобразия налога как вида платежа, который в целом идет на покрытие финансовых потребностей государства, а следовательно, вводится не для какой-то определенной потребности и не для осуществления конкретной цели.

Помимо налогового права для проведения финансовой поли - тики, вторгающейся в сферу основных прав, особенно в сферу сво - боды и собственности, необходимо общее правовое основание. Од - нако законодателю предоставлен выбор: он может делегировать полномочия на такое вторжение в сферу основных прав человека административным органам, реализующим эти полномочия путем постановлений (ст. 80, абз. 1 Основного закона); допускается также передача полномочий на усмотрение органов власти. По - скольку решение законодателя передать полномочия оказывает влияние на последующие действия государственных органов управления, оно определяет цели, объем и границы вторжения в сферу основных прав.

Сказанное не относится к налоговому законодательству. Его задача — изыскать денежные средства на покрытие общих расхо- дов и справедливо распределить необходимые платежные обязан - ности (во всяком случае издать выравнивающие нормы, лежащие в основе налогового законодательства). Такое обеспечение финан- совыми средствами является целью, но не имеет определенного адреса; оно не может определять ни мотивы налоговых законов, ни конечные цели их исполнения.

Из этого следует, что необходимо ясно очертить содержание налога, установить более строгие требования, чем обычно ставят - ся перед административно-правовыми полномочиями. Причем определенность требований может быть обеспечена лишь в преде- лах разумного. Это не означает, однако, что любая неточность правового выражения ввиду спешки или расчета на политический эффект принимается и должна исправляться судебной практикой. Налоговые законы могут вследствие неясности и недостаточной последовательности выходить за грань конститу ционного права Закон, если он настолько сложен, что даже специалист не в со - стоянии его себе уяснить, не только не может быть справедливо применен органами государственного управления, но и противо - речит принципу преданности законодателя идее права; кроме того, он укрывает законодателя от ответственности за нарушение начал демократии. Из предложенной конституционным правом строгой привязки налогового регулирования к закону следует, что осуществление налоговых законов не может быть целиком отдано на усмотрение государственных органов управления. В налоговом праве ради соблюдения Конституции действует принцип законности. Право на определение содержания налога постановлением Правительства недопустимо. Налоговая повинность также не мо- жет быть обоснована обычным правом или международными договорами.

И в толковании налоговых законов действуют особые нормы. Цель такого закона не может обусловить его понимание, так как толкование, связанное с целью получения дохода, вело бы к по - стоянному расширению налоговых обязанностей. В заключение следует остановиться на том, что закон, определяющий содержание налога, разумеется, должен соответствовать существующим для всех законов правилам законодательной процедуры, как и особым предписаниям федерального законодательства о распределении компетенции в сфере налогов (ст. 105 и 106 Основного закона).

Законное основание требуется и для других видов денежных платежей, устанавливаемых в одностороннем порядке, т. е. платежей, не являющихся налогами, а также для штрафов. При этом действуют те же принципы, что и для всех государственно-правовых предписаний, — обоснованность и целесообразность.

Статья 115 Основного закона особо регулирует открытие кре- дитов для федерации, а конституции земель включают соответст- вующие определения в свою компетенцию. Открытие кредитов тоже требует правового обоснования, так же как и принятие ответственности по обязательствам, гарантиям и другим видам обеспечения. Однако основой ограничения служит здесь не защита прав затронутых лиц, а гарантия одобрения парламентом (не го - сударственно-правовой характер законодательной оговорки, а де - мократическое парламентское одобрение). Закон, разрешающий" открытие кредита, является законом о превентивных мерах: он уполномочивает не на открытие неопределенного количества кре - дитов, а лишь на одноразовое открытие кредита в каждом случае; полномочие считается исчерпанным, если кредит открыт.

Согласно ст. 115, абз. 1 Основного закона, кредитные поступ - ления не должны превышать сумм, указанных в бюджете в качестве инвестиционных расходов. Понятие инвестиции не определено в Основном законе. По этому вопросу в литературе существует единое мнение: понятие инвестиции должно быть изложено сжато, поскольку ст. 115 Основного закона только так сможет эффективно ограничить кредитное финансирование. Уполномочивающий на открытие кредита законодатель или министр финансов при открытии кредита должны соблюдать требования единого экономического баланса страны (ст. 109, абз. 2 Основного закона). Для оп- ределения нарушений единого экономического баланса законодателю предоставлена, однако, свобода действий при оценке и выне- сении решений.

Вопрос о том, насколько гарантии основных прав гражданина применимы к области налогов, обсуждается в литературе в разных аспектах, но не всегда с одинаковой обстоятельностью. Было много попыток отвергнуть применение основных прав к налоговым законам или хотя бы ослабить его. Последние исследования гово- рят о «стратегии иммунизации», с помощью которой налоговое законодательство избежит вмешательства конституционного права. Здесь может быть дан только обзор разнообразных мнений.

Что налоговый законодатель, так же как и органы, взимающие платежи, должен уважать конституционно-правовой принцип равенства (ст. 3, абз. 1 Основного закона), — это бесспорно. В принципе бесспорным является также и возможность применения основных свобод к налоговым законам. Предписания налогового закона, правда, не являются посягательством на свободу в такой степени, что исключают ее осуществление: они не разрешают и не запрещают, но при любых обстоятельствах связывают осуществление свободы с налоговой повинностью и в этом смысле с ущер- бом.

Налоговые законы должны постоянно проверяться соблюде - нием права на свободу в тех случаях, когда налоговое бремя более или менее значительно и нарушение права либо было преду - смотрено законодателем, либо, по всей вероятности, его следует ожидать. Тот факт, что налоговая обязанность может быть введе - на в соответствии со ст. 14 Основного закона, ФК.С считал в своем давнем решении немыслимым. Вопреки этому сегодня в лите - ратуре применимость ст. 14 Основного закона к налоговым зако - нам почти бесспорна. Налоговая повинность может быть так сформулирована, чтобы побудить налогоплательщика к использо - ванию объектов собственности. В этом случае ст. 14 Основного закона должна быть применена как действующее право; ничто не может действовать в форме определяющих мотиваций и для по - сягательства на основные права, предусмотренные в ст. 6 или 12 Основного закона. Всякая налоговая повинность является посягательством на собственность в той мере, в какой она обязывает к ее отторжению. Статья 14 Основного закона не исключает этого полностью; сказанное вытекает из ст. 105 Основного закона (ка- сательно налогов), из ст. 74, п. 22 (в отношении пошлины) и из ст. 80, абз. 2 Основного закона. Но ст. 14 разрешает, однако, устанавливать обязанности денежных выплат не безгранично. Решающий, но пока нерешенный вопрос: где начинается верхняя граница налогообложения? Если размеры налога выходят за пределы дохода, то требуется, как и в случаях нарушения других основных прав, особое конституционно-правовое обоснование.

Налоговые законы, коль скоро они соответствуют конститу - ционным предписаниям, являются принадлежностью конститу - ционного порядка в смысле ст. 2, абз. 1 Основного закона; они ограничивают права граждан в допустимых пределах. Являясь ог- раничением свободы, они должны быть, как и любое вторжение в основные права, оправданы целями общего блага. Наряду с требованием обоснования с позиций конституционно-правового принципа платежей неналогового характера выступает и требование обосновать все платежи с позиций ст. 2, абз. 1 Основного закона. Помимо этого любое отчисление должно быть аргументи - ровано с позиций принципа равенства и конституционно-правового запрета произвола.

Как гласит теория, налоги в современном государстве обосно- ваны уже потому, что необходимы. Но то, что налоги необходимы, ни в коем случае не означает, что каждый конкретный налог обоснован по содержанию, пропорциональности и объему; это также мало свидетельствует о том, что оправдано в целом нало- говое бремя, возложенное парламентариями, считающими его со - размерным, на свой народ. Налоговое право не должно превра- щаться в область последней государственно-правовой гарантии (своего рода «озоновой дыры» правового государства).

Принцип платежеспособности прикрывает пустоту, образующуюся оттого, что нельзя непосредственно, как думали раньше, вывести из теории оправданности налогов масштаб для установления размеров каждого из них. Однако распределение налоговой повинности не может быть произвольным; оно должно базироваться на существенных мотивах. Вместе с принципом платежеспособ-

ности конституционное право и задает законодателю существен - ные признаки налогообложения. Теоретически возможно наличие разных масштабов, которыми законодатель мог бы руководство - ваться, проектируя налоговое законодательство. Принцип плате - жеспособности, чтобы стать практически действующим, должен быть конкретизирован законодателем.

Закон содержит четыре момента, на которых выстроен прин- цип платежеспособности. Первым и главным является содержание ст. 106 Основного закона. Она распределяет поступления от налогов между федерацией и землями по видам налогов, исходя при этом из понятия налога, принятого в традиционном герман- ском праве. Исторически все виды налога, на которые ссылается ст. 106 Основного закона, покоятся на принципе платежеспособности.

Одно из основных прав гражданина — право равенства (ст. 3 Основного закона), а также запрет произвола, вытекающие из принципа правового государства, конкретизируют принцип плате - жеспособности за рамками ст. 106 Основного закона. Право равенства запрещает отклонение от конституционно-правового принципа определения вида налога, в его границах — законодательное дифференцирование, связанное с личными качествами и не оправданное вескими причинами. Право равенства и принцип правового государства представляют собой второй и третий мо- менты. на которых покоится принцип платежеспособности. Четвертый — принцип социального государства.

Установление платежей, не являющихся налоговыми, должно учитывать их специфику, т. е. определять, служит ли платеж средством выполнения ответного обязательства, или обычного сбалансирования, или достижения конкретной цели. Покажем это на примере пошлины. ФКС постоянно в своих решениях предполагает действие «принципа эквивалентности» в отношении пошлины: он понимает этот принцип в первую очередь как возможность оптимизации и только в исключительных случаях — как установление ее предела. Идея «принципа эквивалентности» не работает там, где пошлина назначается в ответ на административный акт, который не приносит прибыли плательщику пошлины. В таких случаях ФК.С присоединился к позиции, согласно которой «границы пошлины в целом диктуются только наличием основных прав граждан и в более узком смысле — принципом соразмерности». Из принципа соразмерности следует, что цели, преследуемые регу - лированием пошлины, не должны быть независимы от взимаемых с граждан денег. Обе определяющие — прибыль и расходы — предоставляют законодателю и другим устанавливающим пошлины органам государственной власти значительную свободу действий. Эти границы считаются нарушенными, а пошлина ста - новится недопустимой только в том случае, когда она по своим размерам и в сравнении с другими пошлинами ни с какой разумной точки зрения не может восприниматься как сбалансированная с прибылью или соответствующая расходам.

Принцип платежеспособности может быть принят во внимание только в очень ограниченной форме. Сбалансировать раз - личные уровни платежеспособности и соответственно их изме - нить — задача тех отчислений, которые безусловно касаются всех граждан. Если налоги восполняют это в достаточной степе - ни, то нет необходимости принимать во внимание платежеспособность граждан.

Ограничение налоговой ставки или общей суммы налоговых поступлений, как в конституциях некоторых других государств, Основной закон ФРГ не предусматривает. Только мимоходом наш законодатель обязывается избегать «перегрузки налогопла - тельщиков» (ст. 106, абз. 3 Основного закона). Взимание нало- гов, однако, может быть оправдано использованием поступлений от них на общее благо.

Утверждение бюджетного плана означает одобрение расхо - дов государства. Этот неизменный порядок подтвержден в Основ - ном законе (ст. 110, абз. 1 и соответствующие определения консти - туций земель). Оговорка, предусматривающая предоставление полномочий на расходы по бюджетным планам, служит распределе- нию финансовой помощи внутри государства, т. е. между органами власти. Денежные средства используются и как средство го - сударственного воздействия на частных лиц, причем применение денежных средств функционально заменяет различные разреше - ния или запреты. Для защиты индивидуальной свободы от таких разрешений и запретов Конституция содержит специфическое регулирование. В связи с этим у нас уже в течение трех десяти - летий обсуждается вопрос, требуется ли для исполнения государ - ственных обязательств специальное полномочие на основании закона помимо данного бюджетным планом. Судебная практика это в принципе отрицает.

В литературе же представлен широкий спектр мнений на этот счет. Многие придерживаются той точки зрения, что достаточно полномочий, представленных бюджетом, другие — что в условиях парламентского демократического правового государства вся го - сударственная административная деятельность, в особенности ка- сающаяся расходования средств, требует законодательной осно- вы. При этом исходят из того, что сегодня госу дарственно-правовая оговорка содержится в статьях Конституции, касающихся основных прав. Конституция требует для проведения государственных мероприятий, затрагивающих основные права граждан, законодательной основы, хотя степень необходимости ее меняется в зависимости от характера затронутого права.

Нельзя признать, что законодательные ограничения основных прав имели бы принципиально иную функцию, чем принятая об - щая оговорка, поскольку они обращались бы против законодателя, нарушали его право окончательного решения. Принцип законодательной оговорки с давних пор имеет двойную функцию: как норма о компетенции — обеспечивать право окончательного решения законодателя, и как основное право гражданина — предо- ставлять свободу и гарантировать ее. Другой вопрос заключается в том, должно ли сегодня решение всех принципиальных проблем, касающихся непосредственно граждан, проходить в условиях пар - ламентарной конституционной государственности только законо - дательным путем. Речь здесь идет не о гарантиях свободы, а об участии парламента в решении других, безусловно также касаю - щихся граждан вопросов, в частности о государственно-правовой оговорке, дополняющей демократическую парламентскую норму.

В заключение следует указать, что расходы, естественно, не могут не соответствовать сумме, указанной в бюджетном плане, в случае же необходимости законные полномочия должны отве- чать конституционно-правовым процессуальным предписаниям.

Размеры расходов устанавливаются в пределах полномочий, предусмотренных бюджетным правом. Поскольку законы уполно- мочивают или обязывают что-то предпринять в области расходов, они же определяют или ограничивают их размеры. В связи с тем, что финансовое конституционное право требует обоснования со - держания расходов, органы административного управления не могут в этом смысле кому-то делать «подарки».

Предел государственных расходов определяет обязанность учитывать требования единого экономического баланса страны (ст. 109, абз. 2 Основного закона). Кроме того, согласно пред - ставленной здесь концепции, ограничение всех государственных расходов диктуется конституционно -правовой обязанностью тратить государственные средства рентабельно и продуктивно.

Существующий порядок технического осуществления расчета доходов и расходов, рентабельности и правильности ведения бюджета и руководства экономикой в целом подлежит контролю, осу - ществляемому независимой Счетной палатой (в федерации действует ст. 114 Основного закона). Счетные палаты ФРГ и земель сообщают о результатах своей проверки; на основе этих докладов проходят обсуждения в парламентах, которые принимают ре - шения об утверждении отчетов соответственно Федерального пра- вительства и правительств земель.

Конституционное финансовое право лежит вне сферы полити - ческих будней. Регулирование его сложно, а действие часто трудно проследить. Несмотря на его политическое значение, которое все время возрастает, конституционное финансовое право на прак- тике является, в сущности, экспертным правом.

Своеобразие конституционного финансового права содействовало появлению концепции, согласно которой в финансовых нор - мах Конституции имеются определенные вопросы, в силу своей природы абсолютно недоступные судебному решению; в от - ношении их могли и должны были бы принимать решения соответствующие политические структуры, чиновники министерств. Тема эта имеет методологический и функционально-правовой аспекты. С точки зрения методологии применения права стоит поду- мать о том, что категории финансового права должны более гиб - ко интерпретироваться по сравнению с другими понятиями Конституции. Вопрос заключается в том, насколько в конституцион- ном финансовом праве по сравнению с другими разделами Кон - ституции допустима большая свобода действия для определения неясных понятий. В конце концов дело свелось к толкованию отдельных конституционных положений. Для особо гибкой интерпре- тации финансового конституционного права нельзя назвать вес - ких причин. Финансовая власть не слабее любой другой разновид- ности государственной власти, поэтому она нуждается в не меньшей конституционно-правовой зависимости и контроле.

Конституционное финансовое право принципиально отличается от иного конституционного права тем, что конкретизация его неяс- ных понятий может быть зачастую выражена цифрами. Но един - ственная принципиальная особенность финансового конституционного права заключается в том, что для рациональной и одинаково справедливой конкретизации неясных положений может появить- ся необходимость использования метода вычисления и определенных величин.

ФКС должен, по нашему мнению, пресекать все попытки огра- ничить его компетенцию в решении вопросов финансового конституционного права в большем объеме, чем в других отраслях кон - ституционного права. При этом ФКС соглашается, что финансо - вые нормы Конституции должны действовать при обсуждении и принятии решений, которые подлежат конституционно-правовому контролю, только в пределах, устанавливаемых законом. Сами эти пределы представляют собой границы, которые не имеет пра- ва перешагивать даже законодатель. Тем самым ФКС ставит высокие требования не только перед законодателем, но и перед правосудием.

II.

<< | >>
Источник: Г. Г. ФАРНИМ и др.. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО ГЕРМАНИИ. Том 2. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. ISBN 5—201—01291—4 © — Институт государства и права РАН, Москва, 1994. 1994

Еще по теме КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА:

  1. 4. Конституционно-правовые основы защиты и обеспеченияустойчивости национальной валюты Российской Федерации
  2. Тема 2. Предмет и система финансового права
  3. Тема 1. Понятие финансовой деятельности Российской Федерации
  4. Тема 1. Финансы и финансовая деятельность государства
  5. § 2.1. Понятие финансового права. Предмет и метод финансового права. Финансовое право в системе российского права. Финансовое право как наука и учебная дисциплина
  6. III. Принципы финансового права
  7. § 3. Теоретико-правовые основания включения денежно-кредитной и валютной политики в предмет науки финансового права
  8. Наука финансового права в Ярославском Демидовском лицее
  9. 18. Предмет и источники финансового права.
  10. 2.4. Понятие финансовой деятельности государства
  11. Конституционно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации
  12. 2.1. Деятельность органов региональной конституционной (уставной) юстиции по защите избирательных прав и совершенствованию избирательного законодательства субъектов Российской Федерации средствами абстрактного нормоконтроля
  13. § 1. Конституционные основы финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
  14. § 5. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации как источники финансового права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -