II. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО КАК ПРАВО «ПОЛИТИЧЕСКОЕ»

Расхожее утверждение, будто конституционное право является политическим, стало едва ли ни общим местом в литературе по государственному (конституционному) праву. Однако из-за

множественности значений слова «политическое» этот тезис при - обретает разный смысл.

Среди значений упомянутого понятия, которые имеют отноше- ние к конституционному праву, следует выделить эпитет «полити- ческое» в смысле «государственное», т. е. отражающее стремле- ние к власти и влиянию на определение общей воли, самоутверждение (самосохранение) государства и руководящую роль его. Политика при этом представляется как первооснова права, а пра - во — как продукт и инструмент политики. Политическим "в этом смысле является законодательство (в отличие от исполнения законов). Различие это воплощается в разделении властей. Политический характер имеет также конституционно-учредительная власть, ведь основой легитимности конституции является воля народа. Методология отражает несовпадение права и политики в дихотомии юридической теории и законодательной политики, соответственно — в дихотомии конституционной теории и конституционной политики.

Политика и конституция противостоят по необходимости как различные, однако взаимодействующие явления. Право и политика не могут быть отделены друг от друга абсолютно. В конститу- ционном государстве нет свободной от права политики. Равным образом и законодательство, и управление связаны правом через нормы конституции. Свобода законодателя в области политиче - ского формирования, которая осуществляется только соразмерно конституционно-правовым рамкам и директивам, не сводится к простому исполнению конституции, а по сути дела является фор - мой усмотрения, причем политического и ограниченного законом.

Одновременно возникает вопрос, существует ли в области толкования конституции свободное от политики право, не перекрывает ли толкование ее норм в конечном счете неполитические юридико-аналитические методы (независимо от намерений интерпре- татора), не является ли такое толкование конституционных норм превращением их в политико-волевые акты.

Представление о том, что право и политика есть вообще несов- местимые начала, сопровождается фундаментальными конститу - ционно-теоретическими возражениями против конституционного правосудия, которые сводятся к утверждению, что конституционное право, имеющее в качестве составной части политическое начало, не должно находиться в руках судей. Полагают также, что в споре относительно толкования конституции решающее слово должно принадлежать политической инстанции (парламенту, правительству, главе государства), а не суду. Считается, что введе - ние конституционного правосудия ведет к юридизации политики и к политизации юстиции. Аналогичная позиция отражена в пред - ставлении, согласно которому то, что основывается на конституционно -правовом подходе, исключает политический произвол. По - литические группировки пытаются утвердить свои особые интере- сы в качестве конституционно-правовых.

Идее конституционного государства Основной закон обязан тем, что государственная власть в интересах граждан связана нормами права, что господствуют законы, а не произвол тех или иных людей. Воля народа даже в качестве легитимационной ос - новы государственной власти становится обязательной только тогда, когда выражается в правовой форме. Государственная власть, хотя она и выступает в роли творца права, в свою оче- редь, подчиняется ему. Право же, будучи орудием политики, со - здает порядок, по предписаниям которого осуществляются госу - дарственное руководство и правотворчество, т. е. политика.

Государство находит в праве порядок, а право в государстве— власть, которую оно утверждает. Связанность государственной власти законом в значительной мере является самоограничением, что и присуще конституционному государству как государству правовому.

Необходимой целью конституции в демократическом государ - стве является интеграция. Она осуществляется не помимо право - вого устройства, а благодаря ему, причем таким образом, чтобы эффективно ограничивать власть и защищать свободу. Интегра - ция действует посредством таких доправовых категорий, как до - стоинство человека, религия, совесть. Она действует в таких вза- имосвязанных понятиях, как права человека, социальное и право- вое государство, демократия, республика, федерация, т. е. поня- тия, которые черпают свое содержание в политических идеях, го - сударственно-этических и правовых принципах, традиционных доб- родетелях. Возможность политических споров по поводу интер- претации и борьбы за гегемонию тем самым исчерпывается, т. е. дезинтеграция пресекается толкованием конституции.

Однако не исключается опасность того, что политические силы будут планомерно стремиться к тому, чтобы путем подмены по - нятий и норм, содержащихся в конституции, изменить политиче- скую реальность. Ложная интерпретация конституции под видом раскрытия ее смысла в состоянии вуалировать возможные временные отходы в понимании Основного закона.

Конституционный закон, как и любой нормативный акт, нуж- дается в толковании. Но оно само по себе не может гарантиро- вать правильность его понимания. Однако как закон он подвер - жен интерпретации со стороны государственных инстанций, кото - рые в случае конфликтов принимают не обязательно верное, но юридически обязательное решение и тем самым обеспечивают единство интерпретации. В серьезной ситуации конституционного спора понимание сути и текста нормы Основного закона оказывается идентичным. Именно в этом и проявляется правовой ха - рактер конституции.

Функция конституции, закладывающая фундамент единства и стабильности, получает свое выражение в ее метафорическом определении как Основного закона.

Действие Основного закона сопровождается тенденцией су - жать посредством права сферу чисто политических факторов и переводить политические решения в правовые. Речь идет об изменениях в понимании конституции, что происходит без изменения ее текста. Причины тому различны. Это рост числа и объема ре - шений ФКС, обогащающих конституционное право посредством его конкретизации при рассмотрении дел, что ведет к авторитетному закреплению понимания норм, которое ранее было откры- тым для толкования; значительное развитие конституционной го - сударственно-правовой теории; прагматическая потребность общественных групп легитимировать свои интересы посредством интерпретации конституции и защищать их на конституционно - правовой основе от нападок законодателя.

Однако экспансия конституционного права способна привести к консервации политической жизни, свертыванию демократиче - ское свободы, перемещению государственной власти из парламента и правительства в судебные инстанции, по крайней мере в ФКС. Если политическая борьба за власть путем юридизации вытесняется из парламентских учреждений, то она в юридической форме должна вернуться на круги своя как борьба за интерпре- тацию конституционного права.

Это, однако, не означает, что надлежит воздерживаться от ка- ких-либо содержательных уступок в силу формальных предписании о компетенции и процессе. Это не мыслится как конституционно-правовой идеал, к которому следует стремиться.

В теории возникла в противовес концепции конституции как Основного закона концепция «открытой» конституции. Откры - тость означает здесь предметную и правовую свободу. Конститу - ция, с одной стороны, открывается навстречу социуму, правовым нормам, жизненным ситуациям, культуре. С другой — она якобы возвращает интеграционные импульсы. Открытая конституция олицетворяет всеобщность социума в условиях отсутствия право - вых различий, которые существуют между государством и обще - ством, сферами легитимации демократии и основных прав. Откры - тая конституция является политическим правом в высшей степени. Она впитывает в себя политическую жизнь, но не обладает правовой силой, чтобы ее упорядочить, попадает в политический поток и утрачивает функцию обеспечения порядка. Ее субстанция как бы взрывает формально правовую оболочку (текст) и растворяется в политической действительности. Таким образом, размы- ваются различия между политикой и правом.

Это и демонстрирует категория конституционной политики. Предполагается, что она стремится к изменению или обновлению конституционного закона. Под знаком открытой конституции возможно изменение текущего законодательства и правовой полити - ки, которые воспринимают конституционные импульсы и преобразуются так же, как и конституционная теория в конституционной практике. Последнее понятие рассматривается в контексте теории открытой конституции как гибкое, поскольку конституция стре- мится быть не правовой основой политики, а лишь ее духовным выражением.

Конституционно-правовые обязанности возлагаются в первую очередь на высшие органы федерации.

Дефицит санкций не компенсируется разделением властей, но все же уменьшается. Расщепление государственной власти на три ветви с относительной независимостью и собственной функцио - нальной ответственностью каждой создает систему сдержек и противовесов. Разделение властей способствует осуществлению взаимного контроля и стимулирует его. Чтобы компенсировать дефицит санкций, Основной закон пошел на создание специаль- ного института конституционного правосудия. В силу своих полно - мочий ФКС обладает решающим словом по вопросам толкования Конституции. Как инструмент правосудия он сам не участвует в политической борьбе за власть, а принимает решения относительно ее конституционно-правовых аспектов. В качестве суда он обладает организационной, функциональной и личной независимостью по отношению к другим органам государства, к политиче- ским партиям и другим общественным силам. Для этого созданы внешние предпосылки, обеспечивающие дистанцирование суда от политического процесса и его независимость в императивном толковании конституционного права. Однако тем самым проблема реализации конституционного права полностью все же не решается. ФКС по собственной инициативе не вмешивается в конститу- ционные конфликты и по своей воле не может устранить антиконституционное положение. Он начинает действовать только на основе ходатайства и в принципе решает только те вопросы, которые содержатся в этом ходатайстве.

Отсутствие права действовать по собственной инициативе — существенная черта ФКС именно как суда: там, где нет истца, там нет и суда. ФКС определяет, кто исполняет его решение и каким образом это осуществляется. И все же он сам не может гарантировать реализацию собственных решений. Судебная власть в определенном смысле, по Монтескье, «равна нулю», даже если вверена ФКС, который одновременно является одним из высших государственных органов. Он не располагает властью принудительно осуществлять свои решения, опираясь только на силу права и лояльность всех участников государственной жизни. Его ав- торитет зиждется на убеждающей силе судебного решения.

Строгое соблюдение конституционно-правовых норм самым надежным способом гарантируется, если с ними связан значи- тельный политический интерес. В условиях парламентской демо- кратии в защите конституционно-правовых границ господства большинства особенно заинтересована оппозиция. Использование ею конституционно-правовой аргументации и конституционно-правовой жалобы как средства политической борьбы не исключает усиления в результате этого нормативности конституции. В отно - шениях «государство — гражданин» частный интерес является столь же легитимным, сколь и действенным средством, гарантирующим значимость основных прав.

Угроза конституционным нормам возникает и там, где отсут- ствует различие интересов, и там, где оно есть. Так, земли нередко пользуются правовыми аргументами, споря о компетенции только для того, чтобы не принять неугодную им по содержанию норму или мероприятие федерации. Дефицит формально институ- ционализированных гарантий норм Основного закона может быть преодолен в конечном счете только убежденной поддержкой Кон - ституции, предполагающей консенсус материальных принципов и готовность смириться с порядком принятия решений в условиях демократии, основанной на разделении властей. Этой жизненной конституционной предпосылкой, незаменимой и ненавязанной, должны располагать государственные органы, а кроме них и по - литические партии, другие общественные силы, а также граждане, причем во взаимосвязи. Конституция зависит от постоянного притока этой энергии, чтобы сохранять нормативную эффективность. Ее нормативность находится в жесткой зависимости от политического процесса.

Конституция предполагает стремление к власти, политическую энергию общества как существующей данности, а вместе с тем и факт оформления политических сил в партии и союзы, их конкуренцию, конфронтацию, единение и влияние на государство. Конституция гарантирует не политический процесс как таковой, а его принципиальные условия в сфере основных прав: общедо- ступность, свободу и равенство шансов в борьбе за власть.

Отдельные граждане пользуются гарантиями основных прав так же, как группы и организации. Они создают защиту от дав - ления власти. Конкуренция партий совпадает с организуемым государством процессом выборов, который в зависимости от их результатов способствует участию граждан в осуществлении госу- дарственной власти. В соответствии с нормами Конституции по - литический процесс направляется в русло институтов парламентской демократии, основанной на разделении властей, будучи за - креплен в компетенции и процедурных началах организации госу - дарства; он упорядочивается посредством материальных конститу - ционных норм о государственной власти и в конечном счете транс - формируется в административных решениях и других формально - правовых актах. Однако возникает вопрос, могут ли вообще, и если да, то в какой мере, нормы Конституции фактически регули - ровать политический процесс и «господствовать» в обществе.

Скепсис относительно регулирующей способности конститу - ционного права зиждется на опыте, который свидетельствует о том, что реальные политические силы развиваются по своим собственным законам и часто действуют независимо от каких-либо юридических форм. Но все они стремятся завладеть властью или повлиять на нее. Реальными политическими силами такого рода являются по Основному закону преимущественно политиче - ские партии. Структуры, которые возникают в соответствии с их положением в федерации и землях, приобретают характерные для государственной организации конституционно-правовые черты.

Подлинное решение важнейших политических проблем происходит прежде всего не в государственных и ведомственных кол - легиальных формированиях Федерального правительства, Бунде - стага или Бундесрата, а в политических партиях, которые создали свои собственные, скрытые и явные, формальные и неформальные внутрипартийные и монополизированные партиями органы, а также процедуры по принятию решений (правления партий и фракций, коалиционные комитеты и т. п.). В соответствии с Конституцией компетентным органам нередко остается лишь функция формально подтверждать подготовленные на партийном уровне решения. Конституционно-правовая гарантия свободного мандата депутата, не связанного поручениями и указаниями и ответственного лишь перед своей совестью, в парламентской практике приходит в противоречие с политической связанностью де - путата фракционной дисциплиной. Однако гарантия свободного мандата не отказывает депутатам в праве принять на себя солидарную ответственность перед фракцией; она не запрещает фрак - ции и партии отмежеваться от какого-либо своего члена по политическим соображениям; не препятствует она и фактическим по - литическим влияниям. Эта гарантия защищает от правовой зави - симости лишь обладателя мандата.

Нормы конституционного права обусловливаются природой тех предметов, которые они регулируют. Правильным представляется утверждение, согласно которому конституционное право является правом политическим. В силу этого конституционное требование о том, что внутренний порядок партий должен соответствовать демократическим принципам, не может отменить жесткий закон олигархии, без которого партии были бы недееспо- собными и неконкурентоспособными. Процесс политической консолидации путем поиска компромисса несовместим в критические моменты с публичностью; таковы законы политического процесса. Если бы парламентские комитеты, особенно посреднические, вы - нуждены были подчиняться правовым требованиям и постоянно работать публично, то собственно переговоры и компромиссные решения превратились бы в скрытые от общественности неформальные процедуры и происходили бы за закрытыми дверями.

Закономерности политического процесса не позволяют подавлять себя конституционными нормами.

Следует различать конституционные нормы, которые канали - зируют политический процесс, и те, которые его ограничивают, прежде всего такие, которые запрещают распространять партий - но-политическую борьбу за власть на сферу управления и право- судие, а также исключают контроль и прямое вмешательство пар - тий в эту деятельность.

Культивируемые партиями демократические принципы конкурентной борьбы реализуются легитимно и по необходимости в парламенте и правительстве. Вместе с республиканскими требо - ваниями заботы об общем благе мы находим в их идейном багаже требование осуществления государственной власти по Конституции, а также концепцию демократического управления. Разде - ление ролей между политическим руководством и деполитизиро - ванным профессиональным исполнением основывается на том, что в первом случае принцип конкурентной демократии сочетается с управленческой демократией, а во втором господствует последняя Для депутата, связанного мандатом по отношению ко всему обществу, долг служения означает только конституционно-правовой призыв к совести, для министра он частично приобретает правовой характер, а для чиновников и судей становится всесторонней служебной и отягощенной санкциями обязанностью, которая, однако, оценивается и как этическая.

Конституционно-правовые нормы, касающиеся вопросов поли - тического руководства, исходят из молчаливой предпосылки, что государственная организация является суверенной по отношению к другим силам общества, что даже в случае конфликта с силь- нейшими из них она может функционировать и тем самым в со - стоянии определять общую волю в соответствии с демократическими принципами. Внутренний суверенитет, о котором здесь идет речь как о конституционной предпосылке, не является юридиче- ски приемлемой категорией права; он представляет собой экзи- стенциальную категорию политической власти. Парламентские институты должны заботиться о том, чтобы сохранить фундамент своей власти и своего предназначения. Они существуют в усло - виях не снижаемой никакими конституционными нормами опасно - сти и могут непрерывно осуществлять предоставленные им государственно-правовые функции, если сами не пренебрегают зало - женными в них движущими силами государства.

В то же время политические требования могут приобретать значение только соразмерно конституционному праву. Поэтому дело Конституции оставить открытым достаточное политическое пространство для движения и формирования политических инте- ресов, сохранить для правопорядка возможности развития и осто - рожно дозировать формальные притязания на участие в государ - ственной деятельности, а также их возможные существенные по - следствия. Слишком высокая степень жесткости конституционно - правового регулирования политической сферы может привести к застою или к тому, что движущая энергия государственной жизни перекроет или отбросит конституционно -правовые нормы, превратив в итоге конституционную завершенность в иррелевант- ность.

Конституция предусматривает политическое единство народа. В качестве политического фактора оно выступает во многих ипо - стасях, имеющих существенное значение: как единство организа- ции и целей государства, как гарантия мира, как единство власти, которое во внутреннем проявлении является объектом кон - курентной борьбы, а во внешнем — методом самоутверждения в противовес другим структурам власти, как единство воли наро - да, которое служит опорой государства и способствует достижению практического консенсуса. Народ как политическое сообще- ство есть средоточие учредительной власти и одновременно ис - точник легитимации Конституции. Она, в свою очередь, является результатом и документом политического единства благодаря то - му, что удостоверяет и делает общепризнанные основные нормы государственной жизни императивными.

Конституция способствует созданию политического единства тем, что придает государству определенную форму, наделяет его дееспособностью, устанавливает границы между государственно - организованной общностью и особенностями социума, между возможной сферой действия закона и сферой защиты свободы. Поли - тическое единство складывается помимо Конституции, но благо - даря ей оно укрепляется и стабилизируется. Конституция как продукт государства, в свою очередь, предназначена для того, что - бы превратить его в оплот политического порядка и единства, сохранять и поддерживать в этом качестве. К ее функциям отно- сится также создание государства, интеграция общества и обеспечение минимальных предпосылок для консенсуса. Отсюда сле- дует, что при толковании Конституции не может быть поставлено под сомнение существование и режим политического единства; соответственно, государство не должно подвергаться риску распада. Конституция и политическое единство взаимно дополняют друг друга. Поскольку политическое единство является непосредственным предметом и задачей конституционного права, оно и квалифицируется как политическое право.

III.