ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ
Бюджету, несмотря на все различия в терминологии, присущи следующие функции: политическая, финансово-политическая, контрольная, хозяйственно-политическая.
Три первые функции уже давно признаны.
Под политической функцией бюджета подразумевается роль его как инструмента финансового гаранта достижения политических целей парламентом и правительством. Главная задача — рационально спланировать выполнение этой функции, что в конечном счете сводится к увязке плановых заданий и расходов. Но поскольку для проду - манного планирования заданий требуется больший отрезок времени, чем покрываемый годовым бюджетом, возникает необходимость и в долгосрочном финансовом планировании (ст. 109, абз. 3 Основного закона).Государственный бюджет понимается в настоящее время как инструмент общественной и социальной политики. Финансирование выполнения различных задач является более накладным, чем финансирование государства, воздерживающегося от участия в общественно-политическом процессе. Измененная целевая уста - новка направленности действий государства ведет к серьезному и даже вызывающему опасения увеличению бюджетного уровня и доли государства в экономике.
Финансово-политическая функция, или функция удовлетворе - ния нужд государства, присуща бюджету в той степени, в какой он стремится повлиять на достижение поставленных государством целей с учетом ответственности за проводимую финансовую политику. Метод баланса между потребностями и существующи- ми доходами, или между запланированной программой и финансовыми расходами на нее, должен быть рациональным в экономическом отношении. Необходимо подчеркнуть и тот момент, что покрытие расходов рассчитывается на длительный период и без чрезмерного привлечения кредитов. Наконец, контрольная функция принадлежит бюджету в том объеме, в каком он должен про - водить проверку верности расчетов, соблюдения предписаний, конституционности, правильности ведения бюджета, а также рентабельности и бережливости.
К этим трем традиционным функциям присоединяется сегодня четвертая — хозяйственно-политическая. Ее значение выяснится, если представить себе, что уже само по себе выбрасывание госу- дарством огромных денежных средств без учета целенаправленности расходов может иметь серьезные последствия для эконо - мики в целом, особенно при возможных колебаниях конъюнктуры. Эту функцию можно использовать как средство управления эко - номикой. Д. Кейнс рассматривал бюджет как источник импульса, с помощью которого непредсказуемые до этого конъюнктурные колебания поддаются прогнозированию.
Предпосылкой превращения бюджета в орудие экономической политики было прежде всего подчинение бюджетов всех земель общим экономическим интересам. Статья 109, абз. 2 Основного за - кона формулирует хозяйственно-политическую цель, на службу которой должны быть поставлены бюджеты федерации и земель, — «единый экономический баланс страны». Текст Конституции не расшифровывает смысл этого термина. Единый экономический баланс должен связать задачи, находящиеся часто в явном про - тиворечии, а именно: стабильность цен, высокую занятость, ра- циональную внешнюю торговлю, а также постоянный хозяйственный рост. Бюджетные и финансово-политические мероприятия должны проводиться так, чтобы удерживать этот баланс в рам - ках рыночной экономики.
Согласно ст. 110, абз. 2 Основного закона, «бюджет утверж- дается бюджетным законом». О том, какие правовые последствия влечет за собой это утверждение, текст Конституции хранит молчание; здесь открывается значительная свобода для толкования и конкретизации. Правовое влияние, оказываемое проектом бюд- жета, конечно же, существенно отличается от влияния иных зако- нов. Следует назвать такие его характерные особенности: проект бюджета не имеет абстрактных общих положений, зато содержит пакет (а в идеале — систему) полномочий по отдельным меро- приятиям; не оказывает влияния вне бюджетной сферы; наделяет исполнительную власть полномочиями, но не возлагает на нее обязанностей.
Ни отсутствие внешнего воздействия, ни тот факт, что проект бюджета не содержит абстрактных общих норм, не мешает квали - фицировать его как «федеральное право» в смысле ст. 93, абз. 1 Основного закона.
Законодатель исходит в значительной степени из того, что обя- занность исполнения определенных статей бюджета не может быть выведена из сметы. Это освобождает исполнительную власть от осуществления полномочий, которыми наделяет ее проект бюджета. Положение «никаких расходов без полномочий, указан - ных в проекте бюджета» не имеет обратной силы.
От проекта бюджета следует отличать закон о бюджете. Та - кой закон содержит, наряду с уточнением понятий во вступительной части, множество предписаний, касающихся запланированных расходов и доходов в целях конкретизации и дополнения положений о порядке исполнения бюджета. Закон о нем может содер- жать и предписания о правовых действиях в отношении граждан. В любом случае следует обратить внимание на то, что в законе о бюджете могут содержаться только предписания, относящиеся к установленным в бюджетном плане доходам и расходам, а также к периоду, на который определен срок действия закона о бюд- жете.
Бюджетный процесс в своем развитии проходит четыре стадии:
становление проекта бюджетного плана и представление его в парламент; утверждение проекта бюджета парламентом; испол - нение бюджетного плана исполнительной властью; контроль ис- полнения бюджета Счетной палатой и парламентом, представление отчета.
Так как для проверки счетов и составления отчета может по - требоваться, в зависимости от обязательств, разное время, нельзя заранее точно предсказать продолжительность бюджетного цикла. Однако, как правило, он длится около трех лет. Участвуют в этом цикле Бундестаг, Федеральное правительство (в особенности ми - нистр финансов), Бундесрат и Федеральная счетная палата.
Что касается Бундесрата, то его роль здесь очень скромна. Он не участвует в разработке и представлении проекта бюджета. Предварительного прохождения проекта, представленного в пар - ламент (ст.
76, абз. 2 Основного закона), процедура не включает. Из-за экономии времени проекты с обоснованием передаются одновременно в Бундесрат и Бундестаг (ст. 110, абз. 3). По - скольку закон о бюджете не предполагает согласия Бундесрата, но требует одобрения Бундестагом, Бундесрат, как правило, не может помешать Бундестагу отклонить возражения земель. В ис - полнении федерального бюджета Бундесрат (в отличие от Бун - дестага) не участвует, однако ему наравне с Бундестагом пору - чается контроль за отчетом о всех доходах и расходах, представ - ленным федеральным министром финансов (ст. 114, абз. 1 Основ - ного закона).Такое скромное положение Бундесрата в отношении бюджета полностью соответствует системе. Тут необходимо считаться с фактом: Бундесрат, будучи федеральным органом, ориентируется преимущественно на интересы земель. При интенсивном включе- нии Бундесрата в бюджетную процедуру был бы нарушен прин- цип независимого ведения бюджетов (ст. 109, абз. 1 Основного закона). Понятная заинтересованность земель в том, чтобы удер - живать на низком уровне «необходимые расходы» (ст. 106, абз. 2) федерации, могла бы привести к нежелательной, с точки зрения конституционной политики, коллизии интересов.
Борьба за бюджет разыгрывается прежде всего между Бунде - стагом и федеральной исполнительной властью (Правительством и министром финансов). В этой связи следует подчеркнуть два момента.
1. Народное представительство охраняет интересы граждан, следя за тем, чтобы денежные средства от выплаченных налогов расходовались исполнительной властью рентабельно и бережливо. Депутаты парламентов (особенно перед выборами) с не мень- шей легкостью, чем правительства, расходуют средства. Задаче ограничения этих расходов должно служить право инициативы в бюджетных вопросах, закрепленное только за Федеральным правительством, а также требование одобрения Правительством предусмотренного парламентом увеличения расходов (ст. 113 Ос - новного закона).
2. Что касается процедуры контроля со стороны парламента, то здесь имеет место растущее влияние Бундестага, точнее, его бюджетной комиссии, на исполнение бюджета и обязанность ис- полнительных органов следовать установленному законодателем бюджетному плану.
Федеральное правительство, Бундестаг и Бундесрат должны по мере сил содействовать тому, чтобы средства, необходимые для покрытия государственных расходов, установленных бюджет - ным планом, были предоставлены вовремя (до начала отчетного года).
Это правило конкретизируется обязанностью Федерального правительства своевременно представлять бюджетный план. Оно требует от Федерального правительства, Бундестага и Бундесрата надлежащих темпов выработки совместного решения по вне - сенному проекту. Однако (и это может быть проявлением системы парламентаризма) парламент может пренебречь разумными основаниями и отказать правительству в необходимых средствах. Чтобы в таком споре не возникала непредвиденная ситуация, парализующая работу государства, предусматривается чрезвычайное бюджетное нормотворчество (ст. 111 Основного закона).Бюджет утверждается законом. На этот счет имеются соответствующие предписания Основного закона (в особенности ст. 77 и 82), а также Регламента работы Бундестага. В стадии парла- ментского обсуждения проекта бюджета огромная роль принадлежит бюджетной комиссии. Как федеральный министр финансов в Правительстве, так и эта комиссия в Бундестаге должны обес- печить заслон ведомственным интересам. Поэтому представление закона не поручается отраслевым комиссиям. Мнение их сообщается парламенту бюджетной комиссией. Бюджетный закон со - храняет свои особенности и на стадии обнародования: из бюджет - ного плана, несмотря на то что он прилагается к закону о бюд- жете, в «Федеральном вестнике законов» публикуется только его часть (так называемый план в общих чертах).
Смысл утверждения бюджета законодательным путем — в гарантии суверенитета парламента в бюджетной сфере. Испол - нительная власть в принципе наделяется полномочиями на рас - ходы и выполнение обязанностей лишь в той степени, в какой это установлено бюджетом. Однако данный принцип ущербен из-за важных исключений, имеющих определенное значение для баланса сил парламента и правительства в бюджетной процеду - ре. Здесь следует упомянуть прежде всего чрезвычайное бюджетное право (ст. 111 Основного закона), а также полномочия по сверхбюджетным и внеплановым расходам (ст. 112).
Согласно ст. 110, абз. 2 Основного закона, бюджет утверж- дается законом до начала отчетного года.
Задержка происходит в меньшей степени из-за политических конфликтов, чем из-за недостатка времени для составления и обсуждения такого значительного по объему документа, как проект бюдже- та. Федеральный конституционный суд с полным основанием про - тестует против такой практики. Законодатель, как видно, сам учитывает возможность опоздания с принятием бюджетного плана. Чтобы предупредить этот опасный момент, в ст. 111 Основного закона определен порядок процедуры в случае, если новый бюд - жет, несмотря на положения ст. 110, абз. 2, вовремя не вступит в силу. По существующему мнению, ст. 111 Основного закона применима не только в случае затягивания с принятием бюджета, но в еще большей мере при бюджетном конфликте, если, например, парламент по политическим мотивам, с намерением отправить Правительство в отставку отказывает в одобрении бюджета.В отличие от ст. 110—112 Основного закона, направленных на обеспечение самостоятельности парламента, противостоящего исполнительной власти в вопросах бюджета, ст. 113 «обуздывает» парламент. Она диктует необходимость одобрения Федеральным правительством законов, увеличивающих предложенные им бюд - жетные расходы или допускающих их увеличение в будущем, пы- тается обосновать противодействие тем, что допускает вмешательство Правительства перед принятием решения Бундестагом и к тому же наделяет его полномочиями потребовать от Бундестага принятия нового решения по уже решенному вопросу (абз. 2). До сих пор Федеральное правительство не вводило в действие даже улучшенную редакцию ст. 113.
Исполнение бюджета, другими словами, финансирование предусмотренных им расходов и мотивировка запланированных обязательств возложены на органы исполнительной власти. Она должна уважать границы полномочий, предоставленных ей в бюд - жетном плане. Ее не побуждают исполнять бюджет путем принятия на себя расходов и обязательств. В рамках существующих законов ей предоставлена возможность в большей мере действо - вать исходя из собственной оценки; она поставлена в более сво - бодное положение по сравнению с обычным случаем реализации. Но это, конечно, не означает, что предоставленная ей бюджетным законодателем свобода действий осуществляется вне правовых отношений. Исполнительная власть должна учитывать множество правил, часть из которых имеет ранг конституционных. Так, она обязана придерживаться ст. 109, абз. 2 Основного закона и кон - кретизирующих ее предписаний, чтобы распоряжаться бюджетом, учитывая конъюнктуру.
Требование ст. 110, абз. 1 Основного закона — «Все доходы и расходы федерации должны включаться в бюджет» — дополняется в законе о принципах планирования бюджета так: «Все запланированные на расчетный год предполагаемые доходы, пре - дусмотренные к исполнению расходы и все запланированные полномочия на принятие обязательств должны быть включены в бюд- жет». Только соблюдая этот принцип «полного отражения в бюд - жете», можно понять, с помощью какого плана, на какие цели тратит общество свои. средства. Это условие серьезного подхода к финансовому планированию и действенного финансового контроля.
Продуманное финансовое планирование и действенный финансовый контроль возможны только в том случае, если предусмотренный ст. 110, абз. 1 Основного закона учет всех доходов и рас - ходов в полном объеме содержится в одном документе. Только так можно быть уверенным, что будет надлежащим образом осуществлен принцип сбалансированности, качественного и количественного выравнивания совокупности доходов и расходов общества.
Требование предварительности (ст. 110, абз. 2 Основного за - кона) в рамках федерации, как показывает практика, за последние годы в основном выполняется. Бюджеты 1980—1989 гг. были утверждены до начала отчетного года.
Принцип составления бюджета на каждый год обеспечивает верховенство парламента над Правительством. Необходимость год за годом просить о предоставлении финансовых средств укрепляет зависимость Правительства от представительного органа.
Составление финансового плана в федерации и землях закреп- лено за их правительствами. Отсюда вытекает, что роль парла- ментов на этой стадии бюджетного процесса весьма скромна. В то же время парламентская система исключает навязывание Правительством парламенту своих правил.
Объектом финансового контроля является вся деятельность государства. Здесь применима упоминавшаяся мера конститу - ционно-правового требования рентабельности и надлежащего по - рядка ведения бюджета и руководства экономикой (ст. 114, абз. 2 Основного закона). Финансовый контроль парламента за деятель - ностью органов исполнительной власти определен в этой же статье Основного закона, поэтому его иногда неправильно называют «конституционным контролем». Он включает в себя представление федеральным министром финансов отчета Бундестагу и Бундесрату. Они проверяют расчеты с помощью комиссий, кото - рым поручена эта работа, а именно Ревизионной комиссии Бундестага (Подкомитет бюджетной комиссии) и Финансовой комис- сии Бундесрата. Эти комиссии и парламент опираются на под - держку Федеральной счетной палаты, в особенности на ее контрольно-финансовый отчет.
Результатом финансового контроля Бундестага и Бундесрата является утверждение или отказ в утверждении отчета. Отказ в утверждении относится не только к представленному отчету фе- дерального министра финансов, но и к ведению бюджета и руко - водству экономикой в целом со стороны органов исполнительной власти. Бундестаг и Бундесрат принимают согласованное решение, правда, самостоятельно и независимо друг от друга. Отказ или согласие на утверждение отчета не оказывают непосредственного правового, в частности превентивного, воздействия. Следователь- но, эти решения не влекут впоследствии юридического оформле- ния отношений, вызванных отказом. Значение процедуры вынесе- ния отказа в утверждении отчета заключается в возможности напомнить Правительству о политической ответственности, т. е. в возможности политической демонстрации.