Финансовые полномочия

Осуществление компетенции «стоит денег». Это особенно спра- ведливо по отношению к современному социальному, ведущему активную деятельность, государству. Поэтому Основной закон не только производит распределение задач, но и, как всякая базирующаяся на принципе федерации конституция, тщательно регу - лирует распределение доходов, особенно поступлений от налогов.

Распределение поступлений от налогов в федеративном госу - дарстве должно зависеть от распределения задач и тем самым от расходов. Поскольку существует внутренняя взаимосвязь между распределением полномочий в Основном законе, с одной стороны, и распределением доходов от налогов — с другой, федерация и земли могут в равной мере претендовать на получение денег, необходимых им для выполнения стоящих перед ними задач и по - крытия требующихся в связи с этим расходов. Без такого финан- сово-экономического подкрепления распределение полномочий но - сило бы формальный характер и было бы эфемерным. Интенсивность осуществления компетенции в значительной степени зависит от финансирования мероприятий. Однако взаимосвязь дохо - дов и полномочий должна препятствовать тому, чтобы по финансовым соображениям можно было бы пренебрегать компетенцией, установленной Основным законом; таким образом, эта взаи- мосвязь служит и усилению эффективности, и стабилизации рас - пределения полномочий в федерации.

Наряду с общим указанием Основного закона о распределе- нии компетенции между федерацией и землями выкристаллизовываются два конституционно-правовых принципа их взаимоотно- шений в области финансов: принцип связанности полномочий и расходов и принцип соответствия расходов и доходов.

Внутренняя взаимосвязь и взаимозависимость этих принципов нисколько не пострадали от того, что принцип связанности поло - жен теперь в основу финансовой системы. Если финансирование задачи не относится к компетенции финансирующего властного образования, то возникает вопрос, насколько данный уровень ме - ханизма федерации позволяет осуществлять финансирование вы - полнения задач другого уровня. Ведь предоставление денежных средств связано с оказанием значительного влияния, так как из - вестно: «кто платит, тот заказывает музыку». Таким образом возникает опасность нарушения порядка распределения полномо - чий путем политики финансирования. Компетенция в области финансирования не только бремя, но и возможность оказывать влияние. С одной стороны, всякий орган государственной власти заинтересован в том, чтобы переложить на кого-то свои расходы и по возможности сократить свою долю участия в бремени финансирования. С другой стороны, никакое властное образование не откажется от перспектив влияния, открывающихся в связи с возможностью финансирования, тем более если возникает возможность рефинансирования в результате регулирования распре - деления налогов. Однако возможность такого рефинансирования не автоматична.

С точки зрения права такие исходные данные, как необходимые расходы, текущие расходы и т.д., имеют для распределения налогов настолько жесткий характер, что даже путем соглашений между федерацией и землями их категорически нельзя изменить. Вот почему связь принципов связанности и соответствия практи- чески не так органична, как это могло поначалу показаться с точки зрения абстрактной теории.

В ст. 104а, абз. 1 Основного закона зафиксирован принцип соразмерности: федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач, поскольку Основной закон не предусматривает иного. Расходы принципиально несет тот, кто отвечает за их решение. Согласно принципу соразмерности, органам любого государственного уровня запрещено перекладывать расходы по финансированию своих задач на другой уровень. Так, к примеру, федерация не может привлечь к участию в финансировании своих проектов земли (включая общины).

Центральный вопрос здесь, по всей очевидности, заключается в том, чья компетенция имеет решающее значение для определения ответственности за расходы: законодательная, административная или судебная. В известном смысле ответ не вызывает сомнений. Законодательная и судебная власти являются преобла- дающими в сфере ответственности за выполнение задач. Ответ не представляет трудности и тогда, когда речь идет о расходах на не имеющее законодательной базы управление, которое в силу компетенции осуществляется данными органами определенно - го государственного уровня. В этом случае, очевидно, только административная компетенция является определяющей в вопро - сах ответственности за финансирование.

Сложнее обстоит дело при управлении по поручению. Здесь определение прав на расходы зависит от того разграничения, ко - торое положено в основу всей ст. 104 Основного закона в целом относительно разграничения расходов на управление и целевых расходов.

Административные расходы представляют собой расходы на содержание органов государственного управления и их аппарата. Целевые — это все расходы, которые должны непосредственно обеспечить решение задач, включая все их аспекты. Разграничение между целевыми и административными расходами в каждом конкретном случае — дело трудное. Закон, который должен вне - сти ясность в этот вопрос, пока еще не опубликован (ст.

В соответствии со ст. 104а, абз. 1 Основного закона «Федерация и земли несут административные расходы своих ведомств...». В данном случае полномочия в сфере финансирования выводятся: из полномочий управления. Такое регулирование имеет смысл, так как направлено на сокращение административных расходов и устанавливает парламентский контроль за расходами.

По тем же причинам, по которым административные расходы возложены на органы государственного управления (ст. 104а, абз. 5 Основного закона), между федерацией и землями делится и материальная ответственность за надлежащее управление. Име- ет смысл возложить материальную ответственность на того, кто отвечает за управление, а тем самым и за надлежащее выполне- ние предписанных задач. Практически материальная ответственность федерации может быть сохранена прежде всего в таких случаях, когда земли действуют по поручению федерации (ст. 104а, абз. 2) или при осуществлении землями федеральных законов, на основе которых предоставляются денежные средства (ст. 104а, абз. 3 Основного закона). Принцип распределения полномочий по целевым расходам между федерацией и землями из - ложен в ст. 104а Основного закона. Но в ней нет точного указа - ния, из какой компетенции вытекает обязанность финансирования: из законодательной или административной.

Не составляет сложности решить этот вопрос, когда законода- тельство и управление относятся к одному государственному уровню, например при выполнении землями своих законов, а ор- ганами федерации — федеральных законов. В первом случае ими могут быть только земли, во втором — только федерация, т. е. исполнители задач и должны соответственно нести связанные с этим расходы.

Сомнения могли бы возникнуть в том случае, когда федераль- ные законы реализуются земельными органами власти как свои собственные (ст. 83 Основного закона) или когда земли выполняют законы по поручению федерации (ст. 85 того же закона). Здесь законодательная компетенция и административная перепле- таются и вытекают друг из друга, в связи с чем было бы уместно остановиться на содержании ст.

Статья 104а, абз. 2 Основного закона содержит в отношении исполнения землями федеральных законов по поручению федерации категорическое предписание, согласно которому федерация несет целевые расходы. Внутренняя логика такого решения видит - ся скорее в том, что ведомства земель подчиняются указаниям компетентных высших органов федерации (ст. 85, абз. 3 и 4 Ос - новного закона). В случае, когда земли исполняют федеральные законы как свои собственные, федерация без особых на то полно - мочий закона, требующего одобрения, может в принципе осуществлять только надзор (ст. 84 Основного закона), а когда земли выполняют федеральные законы и действуют по поручению федерации, она осуществляет и контроль за целесообразностью их действий, причем тоже без специальных на то полномочий. В связи с возможностью оказывать при этом влияние из центра на действия исполнительных органов земель представляется спра - ведливым отнести на счет федерации и целевые расходы.

Если федеральные законы исполняются землями как свои соб- ственные, то целевые расходы несут они. Здесь сохраняется принцип ст. 104а, абз. 1 Основного закона, который необходимо толковать так, чтобы полномочия в области финансирования были привязаны к компетенции управления. Выработка ясной, удоб- ной в практике применения правовой нормы — независимо от ее содержания — отвечает потребности провести грань между ком - петенцией федерации и компетенцией земель в вопросах финансирования.

Особое регулирование существует в отношении федеральных законов (ст. 104, абз. 3 Основного закона), которые исполняются землями и на основе которых им предоставляются денежные средства (как особая форма целевых расходов). В отношении законов о предоставлении денежных средств Конституция не со - держит императивного регулирования; вопрос в том, кому надлежит нести расходы, определяет в большинстве случаев текущее законодательство. Законы, на основе которых предо - ставляются денежные средства, могут сами предусматривать, по - ступают ли необходимые средства от федерации целиком или ча- стично.

Если в законе говорится, что земли несут по меньшей мере четверть расходов, то, согласно ст. 104а, абз. 3 Основного закона, для его принятия требуется одобрение Бундесрата. Это правило защищает земли от чрезмерного обременения, гарантируя, что превышение квоты сверх 24,99% может осуществляться только

с их согласия. Из упомянутого текста следует, что требование о согласии действительно только в том случае, если в законе

содержится точное определение квоты финансирования.

Если же в законе устанавливается, что федерация несет половину или более расходов, то он исполняется по поручению фе- дерации (ст. 104а, абз. 3 Основного закона). Когда финансиро- вание осуществляет федерация, то соответственно расширяется ее влияние, что вытекает из управления по поручению (ст. 85

Основного закона).

Весьма спорен вопрос о том, какая совокупность требований соответствует понятию закона, предоставляющего денежные средства. Закону, на основе которого они предоставляются, достаточно предъявить минимум таких требований. Правда, наличие правопритязания не является необходимым, но выплата средств должна быть предписана законом. Он призван предоставлять

землям по меньшей мере программу ассигнований, т. е. наметить достаточно четкие ориентиры, с которыми будут сверять свои действия земли.

В плане конституционной политики содержание ст. 104а, абз.3 Основного закона остается уязвимым, поскольку в случае нали- чия закона, на базе которого предоставляются средства (когда федерация несет не более трех четвертей расходов), распределение средств производится путем переговоров между федерацией и землями, что не соответствует требованию точного разграни- чения бремени финансирования, которому должно служить в ка- честве эталона конституционно-правовое урегулирование.

Если при рассмотрении проблем управления, вытекающего из установок закона, мы говорим преимущественно о том, кому надлежит нести расходы, то при управлении, не имеющем в осно - ве своей правовых норм, на первый план выступает вопрос само - го существа полномочий по финансированию. Конкретно речь идет в большинстве случаев о том, должна ли федерация фи - нансировать определенные задачи. Прежде всего это касается фонда управления, отличающегося в понятийном аспекте как раз своей независимостью от законов. Предписания Конституции обычно точно определяют, кто несет ответственность за исполнение тех или иных законов. Если отсутствуют точно установленные федерацией полномочия, то исполнение законов берут на себя земли и ст. 83 Основного закона констатирует это. Здесь возни - кает только вопрос: кто должен нести расходы по администра- тивному управлению. На него отвечают ст. 104а, абз. 5 Основного закона, говорящая о «надлежащем управлении», и ст. 104а, абз. 1—3 Основного закона, определяющая, как покрываются це - левые расходы.

Иначе ставится вопрос при управлении Фондом материаль - ных средств. Здесь речь идет не о том, получают ли земли возмещение от федерации, поскольку она сама несет бремя финансирования, а о том, может ли федерация осуществлять платежи. Так как управление Фондом заключается в предоставлении средств, решающим здесь является вопрос о том, может ли феде- рация вообще управлять в данной сфере, т. е. обладает ли она компетенцией управления. Ответ содержится в ст. 104а, абз. 1 Основного закона, где речь идет о целевых расходах на случаи, когда Основной закон «не предусматривает иного». Этот ответ имеет два аспекта: кто должен нести целевые расходы и кто мо- жет осуществлять их. Статья 104а, абз. 1 регулирует финансовое бремя и обязанность финансирования.

Статья 104а, абз. 4 Основного закона уполномочивает феде - рацию предоставлять землям при соответствующих условиях финансовую помощь. Федерация принимает участие в финансировании инвестиций земель и общин (объединений общин), если ее участие диктуется определенными целями (нарушением структур - ного равновесия, политическими условиями, а также необходимо - стью особо важных инвестиций). Федерация сама осуществляет только довольно незначительную часть инвестиций, а четыре пя- тых приходится на долю земель (включая коммуны). Они по понятным причинам не проявляют особого интереса к расходованию своих средств на общехозяйственные нужды. Поэтому лучше всего, если ответственность за общее экономическое развитие со - хранится за федерацией. Для того чтобы она могла нести эту ответственность, ей необходимо дать сумму полномочий для оказа- ния воздействия на земли (общины), имеющую существенное значение для общего экономического развития. На это и направ - лена ст. 104а, абз. 4 Основного закона, открывающая для феде- рации возможность с помощью финансового импульса, несмотря на принцип бюджетной самостоятельности (ст. 109, абз. 1, и ст. 28, абз. 2 Основного закона), побуждать земли, общины и объединения их к расширению инвестиций, выполняя тем самым свою общегосударственную функцию по координации, выравниванию и унифицированию в области конъюнктурной и структурной политики и политики экономического роста, предписанную самой схемой кооперативного федерализма.

Предоставление финансовой помощи неизбежно ущемляет самостоятельность земель, поскольку отклонить финансовую помощь по политическим мотивам они, как правило, не могут. Это должно быть, по меньшей мере, частично компенсировано тем, что феде - ральный закон, регулирующий подробности (в частности, виды инвестиций, поддерживаемых федерацией), нуждается в одобрении Бундесрата (ст. 104а, абз. 4 Основного закона).

Предоставление финансовой помощи с целью предотвращения нарушения общего экономического равновесия связано с опреде- ленной общей экономической ситуацией; финансовая помощь может требоваться, чтобы устранить или помешать случившемуся или грозящему нарушению такого равновесия. Тем самым в рас - поряжение федерации предоставляется средство для преодоления нарушений, которые, как правило, легко совершаются вследствие неумеренной бюджетной политики земель (включая коммуны) в периоды экономического спада, а также для стимулирования ан- тикризисной инвестиционной политики земель.

В то время как оказание финансовой помощи, необходи - мой для предотвращения нарушения общего экономического равновесия, предполагает наличие определенной конъюнктурной ситуации, две другие альтернативы по своему содержанию не ставят никаких условий в случае оказания такой помощи: она мо- жет быть предоставлена для уменьшения экономических различий на территории федерации или для поддержки хозяйственного развития.

Широкая формулировка ст. 104а, абз. 4 Основного закона со - здает опасность нарушения федералистской структуры финансо - вой системы в пользу федерации в ущерб землям. Поэтому ока - залось необходимым ввести ограничения. ФКС подчеркнул, что финансовая помощь, согласно ст. 104а, абз. 4 Основного закона, Должна оказываться только в порядке исключения и не может предоставляться вместо распределения поступлений от общих налогов или вместо своевременного и справедливого выравнивания финансовых потенциалов. Правда, ФКС не развил эту попытку ввести ограничения.

Для ответа на вопрос, кто осуществляет финансирование дру - гих задач, помимо федерации, действующей на основе ст. 104а, абз. 4 Основного закона, обратимся к общим его предписаниям: Из содержания ст. 104а, абз. 5 ясно, что административные рас - ходы должна нести федерация. Ведь они возникают в сфере фе- дерального управления. Введением ст. 104а, абз. 1 в Конститу - цию законодатель, работавший над ней, определил, что полномочие на финансирование вытекает из компетенции админист - ративного управления. Федерация может лишь тогда предоставлять выплаты или субсидии, когда обладает административной компетенцией.

Распределение компетенции в данном случае строится по принципу, изложенному в ст. 30 Основного закона, и это касается не только управления на основе дополнительного законодательства, но и управления, не имеющего законодательной базы, и даже того случая, когда государство при выполнении своих задач использует частноправовые формы. Поскольку Конституция не содержит точного определения полномочий федерации на управление, не имеющее законодательной базы, то федерация может претендовать на право осуществлять финансирование только тогда, когда может сослаться в доказательство на неписаную компетенцию в сфере управления. Но если вся система Основного закона с его гипотезой распределения власти имеет в виду пользу земель, то «молчаливая» компетенция федерации может быть принята только с оговоркой, т.е. при наличии строго определенных предпосылок. Это в первую очередь относится к самой важ- ной форме неписаной компетенции в сфере управления: к управлению федеральными фондами. Согласно теории и практике, фе - дерация может претендовать на такую неписаную компетенцию только исходя из сущности проблемы и ее взаимосвязи с общими задачами политического развития.

В распределении полномочий финансирования (отклонение от принципа соразмерности изложено в ст. 104а, абз. 1 Основного закона) действует особое регулирование общих задач федерации и земель, содержащееся в разд. VIII Основного закона.

В соответствии со ст. 91 а, абз. 1 федерация участвует в вы - полнении землями их задач, если они имеют значение для всего общества и если участие федерации необходимо для улучшения жизненных условий в следующих областях:

1) расширение и строительство новых высших учебных заве - дений (включая клиники при них);

2) улучшение региональной экономической структуры;

3) улучшение аграрной структуры и защита береговой линии;

Наряду с названными в абз. 1 предпосылками общие задачи возникают при наличии: общего основополагающего планирования федерации и земель (абз. 3); взаимной обязанности предо - ставления информации (абз. 5); общей обязанности осуществле- ния финансирования (абз. 4). Более точно общие задачи опреде- ляются федеральным законом, принимаемым с одобрения Бунде - срата (абз. 2).

Общее планирование (абз. 3) представляет собой вполне до - пустимую, с точки зрения конституционного права, форму прин- ципиально запрещенного в других случаях смешанного управле- ния. Так, например, оказание финансовой помощи, согласно ст. 104а, абз. 4 Основного закона, не сопровождается четко вы - раженным разрешением на совместное управление и потому запрещено по общему принципу. Земле нельзя что-либо навязать (ст. 91а, абз. 3). Основополагающий план обязывает Федеральное правительство и правительства земель, но никак не соответствую - щие законодательные корпорации. Это вытекает из ст. 91а, абз. 4 Основного закона: «Предоставление необходимых средств зависит от включения их в бюджет федерации и земель».

Ответственность за осуществление финансирования регулиру - ется ст. 91а, абз. 4 Основного закона. При выполнении общих задач по расширению и строительству новых высших учебных заведений и улучшению региональной экономической структуры фе- дерация берет на себя половину расходов каждой земли. При осуществлении задач по улучшению аграрной структуры и защите береговой линии доля федерации может даже увеличиваться. Должен быть установлен единый порядок участия всех земель, причем федерация принимает участие только в целевых расходах, но не в расходах на административное управление.

В соответствии с содержанием ст. 916 Основного закона феде- рация и земли могут действовать сообща на базе соглашений о планировании образования, а также поддерживать учреждения и проекты в сфере научных исследований, значение которых выходит за региональные рамки. Планирование образования и под - держка исследовательской деятельности относятся равным образом к общим задачам федерации и земель. Распределение расхо- дов регулируется договоренностями. Соответствующее предписа - ние ст. 91а, абз. 4 Основного закона, имеющее широкое приме - нение, в данном случае не учитывается.

7.