<<
>>

Финансовая самостоятельность и субсидии

Структура финансовой системы определяет материальную сто - рону государственного порядка. Как раз в федерации с разделе - нием власти между государством в целом и ее членами финансо- вая сфера приобретает огромное значение, а ее соразмерное и пропорциональное регулирование представляет собой общую осно - ву государственного строя.

Финансовая система (не нарушая тре- бований федеративной лояльности, взаимного дополнения и со - трудничества, направленных на всеобщее благо) должна разграничивать двусторонние обязанности в области финансирования между федерацией и ее членами, разделить компетенцию в нало - говом и бюджетном законодательстве, а также распределить до - ходы от налогов между государством в целом и его частями. При определении того, как финансовая система делит право распре - деления денежными средствами между федерацией и ее членами и улаживает споры относительно финансового выравнивания между структурами, обладающими полномочиями в сфере финан- сов, в значительной степени решается вопрос также и о соотношении влияния и сил в федерации. Для создания стабильной, дее - способной федеративной системы недостаточно пропорционально «раздать» полномочия по осуществлению законодательной, адми- нистративной и судебной властей федерации и ее членам. Еще важнее распределить полномочия в сфере финансов и соответственно денежные средства. Как раз в спорах о компетенции по вопросам финансов и об участии в национальном доходе от нало - гов с особой силой отражается присущая федеративному государ - ству напряженность, вызванная наличием унитаристских и феде- ралистских тенденций.

В концепции Основного закона все большее признание получа- ет функция финансовой системы как основы и гармонии осуществления полномочий. Как неоднократно констатировал ФКС, ст. 104а и другие Основного закона, базирующиеся на принципе соразмерности, согласно которому обязанности осуществления финансирования федерацией и землями напрямую зависят от конституционно-правового распределения их задач, предопределяют право распоряжаться финансовыми средствами и осуществлять финансовое выравнивание; именно они являются одной из несущих опор всего федеративно-государственного порядка.

Они должны гарантировать такой финансовый режим, который обеспе- чивал бы справедливое участие государства в целом и его членов в общем доходе народного хозяйства; федерация и земли в пре - делах имеющихся в их распоряжении общих доходов должны быть обеспечены так, чтобы они могли нести необходимые расхо - ды по выполнению своих задач. Углубляя и развивая свои тезисы, ФКС недавно решил, что многоступенчатая система распре - деления доходов, согласно федералистскому характеру финансо- вой системы, нацелена на то, чтобы поставить федерацию и земли в положение, которое предопределено возложенными на них кон - ституционно-правовыми задачами. Только таким образом может стать реальностью взаимная государственная независимость фе - дерации и земель, проявиться их инициатива и ответственность.

В демократическом правовом государстве, где масштабы финансового потенциала юридически определяются Конституцией, средства на осуществление государственных задач и обязанностей мобилизуются принципиально за счет всех граждан в соответствии с их имущественным положением. Сверхважный источник по - полнения государственных бюджетов ФРГ — доходы от налогов, составляющих почти 80% государственные доходов. С помощью налогов государство привлекает каждого — в зависимости от его индивидуального потенциала — к финансированию государственных задач, осуществлению которых содействуют принципиально на равных основаниях все налогоплательщики, проявляя своим участием заботу о процветании государства. В связи с превали - рующим значением налогов для финансирования государственных задач федерации и земель право устанавливать налоги становится главным звеном в системе государственного управления финансами.

Права законодательствования федерации и земель в сфере на - логов определены в ст. 105 Основного закона. Но компетенцион- ная норма не касается материальных критериев и границ налогового обложения. Распределение компетенции в первую очередь относится скорее к федеративному экономическому государствен - ному порядку.

Оно окончательно устанавливает рамки права территориальных корпораций, объединенных в федеративном го - сударстве, на получение доходов и одновременно меру идентичности налогового права и обложения. В то время как распределе- ние полномочий устанавливает зависимость их осуществления в области налогообложения от предусмотренных нормами конституционного права положений и таким образом очерчивает объем прав по регулированию и страхует гражданина от неорганизованного посягательства конкурирующих структур власти на его день - ги, оно выполняет также и важную функцию защиты прав лич- ности.

Следуя конституционным традициям, Основной закон ФРГ при распределении законодательной компетенции между федерацией и землями с самого начала предусмотрел достаточно сильную ориентацию на центр, еще более укрепившуюся в результате фи - нансовой реформы 1969 г. Приоритет федерации выражен здесь намного ярче, чем обычно это бывает в области законодательства, поскольку на основе исключительных законодательных полно - мочий (ст. 105, абз. 1 Основного закона) и конкурирующей зако- нодательной компетенции (ст. 105, абз. 2 Основного закона) ему предоставлено в налоговой сфере обширное поле деятельности.

Такая концентрация в руках федерации законодательных пол - номочий была бы немыслимой, если бы создатели Основного закона не разъединили право пользования доходами от налогов и законодательную компетенцию в этой сфере. Указанное разъединение позволило, с одной стороны, обеспечить с помощью развивающейся централизации законодательной деятельности по нало - гам проведение единой финансовой политики, признанной необ- ходимой для сохранения правовой и хозяйственной целостности, а с другой стороны, предоставить федерации и землям право в принципе за счет собственных средств финансировать выполнение возложенных задач путем предоставления им собственных источников дохода или доли в общих налоговых поступлениях.

Преимущество федерации в налоговом законодательстве мо - жет быть компенсировано землям только тем, что ее законы о налогах, поступления от которых полностью или частично идут землям или общинам, нуждаются в одобрении Бундесрата (ст.

105, абз. 3 Основного закона). Тем самым землям предо - ставляется компенсация за вытеснение их из сферы налогового законодательства и одновременно ставится преграда усилению финансового положения земель. Лишь согласованность предписа- ний материального налогового законодательства и конституционно-правового регулирования по поводу распределения поступлений от налогов окончательно определяет расстановку сил между фе- дерацией и землями в вопросах финансов. Поэтому предостав- ление Бундесрату возможности равноправного участия в налоговом законодательстве было необходимо для сохранения материальной заинтересованности земель; это право на участие остается необходимым условием функционирования федеративной государственности и единой финансовой системы, при которой земли не могут сами устанавливать, какие источники налогов для них важнее.

Наконец, следует учесть, что полномочия земель простираются много дальше сферы налогов, поступающих в их пользу (ст. 108 Основного закона). В целом вследствие дифференцированного распределения прав в различных сферах налоговой системы со - здается очень тонкий механизм разделения властей в федеративном государстве. В связи с этим вообще не принято оценивать преимущество федерации на ниве налогового законодательства изначально как нарушение баланса федеративной государственности в области финансов.

Согласно ст. 105, абз. 1 Основного закона, федерация облада- ет исключительной законодательной компетенцией (ст. 71 Основ - ного закона) в области таможенного дела и финансовых монопо - лий. В этой сфере земли не имеют права законодательствовать и тогда, когда федерация не использует свои права. Указанные в ст. 105, абз. 1 финансовые полномочия, находящиеся в зоне исключительной законодательной компетенции федерации, ныне почти отжили свой век. Под финансовой монополией понимается право государства, исключая иных лиц, производить, покупать или сбывать определенные материальные ценности с целью полу - чения доходов. Речь не идет здесь о некой форме налогообложе- ния.

Упоминание финансовых монополий в ст. 105, абз. 1; ст. 106, абз. 1; ст. 108, абз. 1 Основного закона было оценено ФКС как подтверждение существования на момент вступления его в силу двух монополий: винной и табачной. Введение новых монополий может потерпеть неудачу из-за гарантии свободы выбора профессии (ст. 12, абз. 1 Основного закона). Между тем табачная моно - полия была отменена.

Благодаря ст. 105, абз. 2 Основного закона конкурирующая законодательная компетенция федерации занимает господствую - щее положение. Федерация обладает конкурирующей законодательной компетенцией (ст. 72 Основного закона) по всем другим налогам, если поступления от них принадлежат ей целиком или частично, а также если имеют место условия, указанные в ст. 72, абз. 2. Исключением являются лишь местные косвенные налоги (ст. 105, абз. 2а) и церковный налог (ст. 140 Основного закона в сочетании со ст. 137, абз. 6 Веймарской Конституции).

Принцип перечисления видов налогов (в ст. 105, абз. 2 Основ - ного закона), подлежащих ведению федерации, позволил сосредо- точить в настоящее время в ведении федерации почти полностью налоговое законодательство в области не только существующих, но и запланированных на будущее налогов; таким образом, она обладает, по сути дела, исключительным правом на введение налогов. Конкурирующая компетенция зависит теперь, поскольку не определяется отчасти уже правом федерации распоряжаться до - ходами, исключительно от одной из трех альтернатив, упомянутых в ст. 72, абз. 2 Основного закона и обосновывающих необ- ходимость федерального законодательного регулирования. Законодательные полномочия федерации простираются даже на такие виды налогов, которые не присущи германской налоговой систе- ме и уже отменены или существуют в измененном виде. Но по сложившимся представлениям тем не менее право федерации на введение новых налогов и на изменение их в пределах конкурирующей законодательной компетенции ограничивается фактически налогами или видами налогов, упомянутых в их перечне (ст.

106 Основного закона). Даже по смыслу ст. 105, абз. 2 Основного закона федерация не может вводить какие-либо новые налоги, если они не находят места среди других, указанных в ст. 106 Основного закона, и вследствие этого отсутствует указание, кому принадлежит право распоряжаться поступлениями от них.

Единственным ограничивающим законодателя условием при введении налога, которое ставит ст. 106 Основного закона, является обязанность сохранить функциональность конституционной системы распределения налоговых доходов. Поэтому признается, что федеральный законодатель непременно должен видоизменить или даже отменить земельный налог; поскольку этим нарушается федеральное финансовое равновесие и не происходит никакой компенсации вследствие предпринимаемых одновременно мер дру - гого вида со стороны налогового права, надлежит возместить возникшие в результате этого потери бюджетных доходов земель, во всяком случае в пределах норм распределения доходов по ст. 106, абз. 3 и 4 Основного закона. Против любых значитель- ных нарушений равновесия системы распределения в результате того или иного действия законодателя в сфере налогов преду- смотрена защита в виде включенного в систему распределения механизма ревизии, который позволяет даже в условиях изме- нившегося соотношения доходов и расходов обеспечивать в отно - шениях федерации и земель необходимый баланс.

Законодательство федерации о налогах, поступления от кото - рых принадлежат ей полностью или частично (ст. 106, абз. 1 и 3 Основного закона), не требует особой проверки полномочий в сфере федерального законодательного регулирования в большей мере, чем это предусмотрено применительно к конкурирующему законодательству ст. 72, абз. 2 Основного закона для защиты интересов земель. Тем самым компетенция в сфере конкурирую - щего законодательства по таким налогам приближена к компе - тенции в сфере исключительного законодательства. Это понятно, поскольку принадлежность доходов федерации ведет в данном случае фактически к монопольному ее законодательству. Напро- тив, конституционный законодатель поставил законодательную компетенцию федерации по налогам, доходы от которых принадлежат только землям (общинам), в зависимость от ограничи - тельной оговорки (ст. 72, абз. 2 Основного закона). Значение этого ограничения, во всяком случае в конституционной практике, в действительности невелико.

Поскольку речь идет только о конкурирующей законодатель - ной компетенции, федерация могла бы отказаться, по крайней мере в какой-то части, от собственного регулирования и тем самым дать землям возможность законодательствовать самим (ст. 72, абз. 1 Основного закона). Фактически федерация давно уже в большом объеме реализовала свою компетенцию, исполь- зуя практику налогового законодательства, существующую еще со времен Веймарской Конституции. Вследствие этого сущест - вующие в настоящее время налоги, даже те, что принадлежат землям (включая общины), в основном регулируются единообразно во всей федерации.

В области конкурирующей законодательной компетенции (в соответствии со ст. 105, абз. 2 Основного закона) землям при - надлежит право законодательствовать лишь тогда и постольку, поскольку не существует необходимости в федеральном законодательном регулировании или федерация не использует свои зако - нодательные права. Чтобы предостеречь законодателя земель при реализации права введения новых видов налогов от опасности вторжения в сферу федерального налогового законодательства, в принципе достаточно, чтобы обратившие на себя внимание объекты налогообложения считались бы в конкурирующем зако - нодательстве окончательно и исчерпывающе урегулированными. Даже в том случае, если федерация не предпринимает в сфере конкурирующего законодательства никакого специального регули - рования, по существующему мнению она управомочена устано - вить для земель обязательное для них приостановление полномо - чий и тем самым использовать право на конкурирующее законодательство в негативном плане. Но если федерация намерена эффективно помешать тому, чтобы земли или одна из них считали этот налог земельным, она должна парализовать такого рода законодательство точным и однозначным своим регулированием. Это можно было бы осуществить, если бы федерация для вырав- нивания отменяла один налог и увеличивала бы другой. Основ- ной закон в ст. 72, абз. 1 ничего не говорит о том, что земли те - ряют законодательные права уже потому, что федеральный зако - нодатель придерживается определенных представлений о ценно - стях и целях, пусть это даже и находит выражение в федераль- ных законах; из-за того, что нет противодействующего точного федерального предписания, земли скорее управомочены в сфере конкурирующего законодательства на издание законов, противо- речащих представлению федерального парламента по финансо - вым или хозяйственно -политическим вопросам. Так как в области конкурирующей компетенции права земель по налоговому законодательству, в том числе введению налогов, в значительной степени подвержены отмене ввиду законодательной активности федерации, решающим является момент, когда федерация исполь- зует свои законодательные права (ст. 72, абз. 1 Основного закона).

Статья 105, абз. 2а Основного закона предоставляет землям узкую сферу деятельности по вопросам исключительного налого- вого законодательства. Здесь им предоставляются исключитель - ные полномочия в области местных косвенных налогов, поскольку они не идентичны налогам, регулируемым федеральным законодательством; в этой сфере отрицается необходимость федераль- ного законодательства и, таким образом, единого урегулиро - вания.

В отличие от налогов отчисления неналогового характера в пользу государства Основным законом точно не регулируются. Право устанавливать такие отчисления — пошлины, взносы, особые выплаты — вытекает поэтому из общего порядка распреде- ления компетенции в ст. 73 Основного закона. Так, компетенция по регулированию пошлин и взносов является дополнением к законодательной компетенции, распространяющейся на соответствующие обязанности выплаты пошлины или взносов, например регулирование взносов на социальное обеспечение, включенное в законодательную компетенцию по социальному обеспечению (ст. 74 Основного закона). Особые отчисления, предназначенные для регулирования в сфере хозяйства, подпадают под такую формулировку компетенции федерации, как хозяйственное право (ст. 74, п. 11 Основного закона).

Если Конституция при распределении финансовой власти ме- жду федерацией и землями в категорической форме очерчивает только налоговую компетенцию, то это не означает, что отчисления неналогового характера вынесены за скобки в финансовой системе федеративного государства, что у федерального и земель- ного законодателей развязаны руки в сфере введения, разработки и расширения такого рода денежных обязанностей. Конституционный законодатель, очевидно, считал, что для сохранения финансового и политического баланса власти между партнерами в федерации достаточно разграничить налоговую законодательную компетенцию, право на получение доходов от налогов и полномо- чия по управлению налогами. Правильно то, что в федеративном государстве, построенном на разделении и сбалансировании фи - нансовой и политической власти, необходимо сочетание и разграничение полномочий.

В связи с тем что земли лишь в сравнительно скромном объе- ме имеют возможность посредством собственного законодательства влиять на объем общегосударственных доходов от налогов, ре - гулирование распределения поступлений из этих бесспорно важнейших государственных источников доходов между ними и фе- дерацией приобретает для земель более важное значение. Отсюда необходимость стройной конституционно-правовой системы дележа денежных доходов в федеративном государстве, которая, не - смотря на большую подвижность и гибкость, не может быть функционально изменена или обойдена в любое время.

В первом приближении система финансового распределения охватывает разграничение компетенции в сфере получения дохо - дов от налогов и прочих государственных доходов и последующего корректирующего их перераспределения. Однако, поскольку дело касается первичного распределения доходов от государственных поступлений, предоставления изначально причитающегося федерации и землям финансового обеспечения, а не самого сбалансирования, было бы правильнее толковать понятие финансо- вого выравнивания ограничительно.

Основной закон регулирует в ст. 106 вертикальное распреде- ление поступлений от налогов, сочетая системы их распределения и объединения. Некоторые виды налогов соответственно системе их разделения принадлежат федерации, другие, также большей частью регулируемые федеральными законами, — землям. Только федерации, согласно ст. 106 Основного закона, принадлежат пошлины, большинство косвенных налогов (среди них налог на нефть, алкоголь, табак, соль, кофе, чай и др.), некоторые налоги с оборота ценных бумаг, выплаты в рамках Европейского сооб- щества и т.д. В 1989 г. они составили приблизительно 51,2 млрд. марок.

Только землям, согласно ст. 106, абз. 2 Основного закона, принадлежат доходы от налога на имущество, с наследства, на автомашины, от налогов на транспорт (поскольку они не посту - пают федерации или ей и землям одновременно), от налога на пиво и, наконец, отчисления от доходов игорных учреждений. В 1986 г. они составили приблизительно 21,3 млрд. марок.

Общие поступления формируются за счет наиболее значитель - ных доходов от налогов (подоходный, налог с корпораций, налог с оборота); доходы от этих трех значительных, в большой мере зависящих от развития экономики, налогов принадлежат (в соответствии со ст. 106, абз.3 Основного закона) федерации и землям одновременно (система объединения). Участие земель в получе- нии тесно связанных с региональным экономическим потенциалом доходов от подоходного налога и налога на корпорации вызывает их финансовую заинтересованность в развитии собственного хозяйства; для федерации участие в получении доходов, подверженных в значительной степени сильным конъюнктурным колебаниям, означает, что она, как ответственная за проведение конъюнктурной политики, будет сопоставлять последствия своей политики с собственным бюджетом. Доходы федерации от этих на - логов составили в 1986г. приблизительно 333,7 млрд. марок (подо - ходный налог — 190,2 млрд. марок, налог с корпораций — 32,3 млрд., налог с оборота — 111,1 млрд.), что равно почти 75% общего дохода.

От налога с корпораций федерация и земли получают доход в равных долях, так же как и от подоходного налога, за выче- том 15% в пользу общин (ст. 106, абз. 3 Основного закона). Таким образом, они в одинаковой степени участвуют в доходах от этих растущих (при благоприятном развитии экономики — ускоренно) налогов. В отличие от твердого конституционно-правового предписания о разделении доли обеих сторон в поступлениях от подоходного налога и налога с корпораций Основной закон сознательно оставил открытым вопрос о налоге с оборота. Кон - ституционный законодатель хотел отдать распределение дохода на усмотрение федерального законодателя, который должен ру- ководствоваться развитием потребностей федерации и земель (ст. 106, абз. 3 Основного закона). Этому и должна соответство- вать система распределения налогов.

Доход от налога с оборота в рамках первичного распределе- ния доходов между федерацией и землями (в соответствии со ст. 106 Основного закона) является подвижной статьей, причем определяемой федеральным законодательством. Поэтому доли по - ступлений от налога с оборота в пользу федерации и земель предписываются федеральным законом, который нуждается в одобрении Бундесрата (ст. 106, абз. 3 Основного закона); такое решение неизбежно имеет важное политическое значение и определяет эффективность финансового обеспечения федерации и зе- мель.

При выделении доли следует ориентироваться (ст. 106, абз. 3 Основного закона) на равное право в покрытии необходимых расходов федерации и земель; потребности должны быть согласованы так, чтобы выравнивание обошлось недорого. Здесь, уже в вертикальном распределении, проявляется экономичный под - ход к расходам и потребностям в отношении земель в целом.

Если федерация и земли имеют равное право на покрытие своих необходимых расходов, то это само собой понятно с точки зрения принципа федеративного государства. И все же появляет- ся искушение видеть за необходимыми расходами федерации и земель объективно заданные величины, хотя они находятся в оче- видной зависимости от автономных политических решений сторон. Вероятно, не все задачи и связанные с ними расходы, которые в процессе распределения заявляются федерацией и землями, можно признать необходимыми. В то же время круг необходимых расходов, видимо, не может быть ограничен расходами на задачи, осуществление которых диктуется федеральным и земельным конституционным правом.

Для того чтобы решить, какие расходы федерации и земель являются необходимыми в смысле ст. 106, абз. 3 Основного зако- на, поскольку они предназначены для выполнения неотложных задач, нужен единый критерий. Его следует взять из содержания Конституции: всеохватывающим показателем могут служить только интересы сообщества, соответственно — общее благосостояние.

В любом случае было бы заблуждением думать, что масшта- бом общегосударственных интересов можно точно определить от - носительное значение и неотложность подлежащих выполнению на различных уровнях федеративного государства задач и, таким образом, стоящих за ними политических целей. Понятие «необхо - димые расходы», т. е. предназначенные для осуществления необ- ходимых задач, даже если руководствоваться интересами государства в целом, предполагает в каждом отдельном случае множество связанных с ситуацией предварительных решений. Такую формулу следует поэтому оценивать как неопределенное право- вое понятие, для которого характерно, что высказывания в пользу его применения поддаются проверке в каждом отдельном случае, с точки зрения объективных критериев, лишь в ограниченном объеме. Специфика государственных интересов и круг необходи- мых задач и расходов, которые должны быть учтены при рас - пределении доходов от налога с оборота, поддаются в большей мере политическому решению, а значит, обязывающей формулировке компетентных государственных органов относительно со - блюдения общих интересов. Следовательно, это, по существу, задача в первую очередь партнеров по федеративному государству, а также федерального законодателя в соответствии со ст. 106, абз. 3 Основного закона. На практике это задача Бундестага и, соответственно, Бундесрата — своеобразных партнеров в федеративном государстве. Только нарушение пределов, квалифицируемых политическим решением как необходимые расходы, существенно с точки зрения конституционного права. Ограниченность конституционно-правовых принципов объясняет, почему распреде- ление доходов от налога с оборота постоянно является источником жарких финансово-политических споров.

Трудности, возникающие при распределении налога с оборо - та, привели на практике к тому, что федерация и земли сначала смогли прийти к соглашению относительно своих долей только на ограниченный срок: максимум на два года. Но с точки зрения теории конституционного права, наоборот, только распределение, не ограниченное сроками, следовало бы считать конституцион - ным принципом; невыгодно, когда соотношение между доходами и расходами федерации и земель часто существенно изменяется. Опасения в отношении правил, ограниченных сроками действия, вызваны прежде всего требованием стабильного регулирования соотношения долей участия федерации и земель в распределении поступлений от налога с оборота. В 1986 и 1987 гг. доля федера- ции в доходах от налога с оборота составляла 65%, а земель — 35%.

На практике модель распределения доходов от налогов, кото- рая с самого начала была бы справедливой и имела бы более серьезные гарантии, чем сглаживание разногласий между феде - рацией и землями по поводу их доли в налоговой массе, пока неясна.

Здесь в коренном для федеративного государства вопросе про - является основная идея: федерализм — не готовая, окончательно урегулированная с позиций конституционного права система, а открытый, незастывший порядок, продолжающий развиваться в результате импульса, полученного первоначально от принятия Конституции.

Согласно описанному распределению доходов от налогов между федерацией и землями, ст. 107, абз. 1 Основного закона регу- лирует горизонтальное движение этих поступлений; речь идет об определении принадлежащих всем землям вместе доходов от зе- мельных налогов, а также о распределении общих доходов зе - мель между отдельными землями.

Подводя итоги, следует сказать, что первоначальное распреде- ление доходов от налогов, которые Основной закон предоставляет землям целиком в качестве их исконного финансового обеспе- чения, а также в зависимости от сбора местных налогов, корректируется ранжированием потребностей. При этом упор делается всегда однозначно на зависимость их удовлетворения от сбора местных налогов; что касается самих потребностей, то принимается во внимание лишь известный их объем. Примечательно, что Конституция не просто предусматривает доходы земель от тех или иных налогов и потом предлагает им обходиться собранными их органами собственными доходами от этих местных налогов; конечно, в большей степени размерами потребностей она ру- ководствуется при вертикальном распределении средств между федерацией и землями (ст. 106, абз. 3 Основного закона), а так - же при распределении доходов от налогов всех земель между отдельными землями (ст. 107, абз. 1). В этом проявляется найден - ный Конституцией компромисс между существующей в финансо- во-хозяйственной области государственностью собственно земель и государственностью, вытекающей из принципа федерализма, что предполагает участие в использовании финансового потенциала всего государства.

Регулируемое ст. 107, абз. 2 Основного закона выравнивание финансовых возможностей предполагает перераспределение дохо - дов от налогов. С его помощью результаты первичного распределения дохода корректируются путем перераспределения денежной массы в пределах земель, а в случае необходимости — за счет дополнительных субсидий федерации, поскольку определение доли доходов земель от налога с оборота пропорционально численности их населения и выплата доли повышенных доходов отдельным землям еще не привели к выравниванию региональных финансо - вых потенциалов.

Средства, полученные землей в результате первичного распре - деления доходов от налога, частично изымаются в пользу другой земли, поскольку результаты первичного распределения, даже с учетом государственной самостоятельности земель, оказываются

несовместимыми с мыслью о солидарности частей федеративного государства. Более слабым в финансовом обеспечении землям грозит опасность попасть в зависимость от более сильных земель или от федерации.

Горизонтальный уровень выравнивания не может рассматри - ваться просто как продолжение другими средствами первичного распределения налоговых доходов, так как в этот процесс втяну - ты сами земли с их собственными финансовыми потенциалами, а в определенных случаях обеспечена и поддержка при помощи выплат федерации, направленных на выравнивание финансовых возможностей; в ходе такого мероприятия земли, более сильные в финансовом отношении, вынуждены жертвовать собственными средствами. В том случае, когда Основной закон требует га - рантии выравнивания, осуществляется союзный принцип взаимной поддержки, и это наблюдается не только в отношениях между федерацией и землями, но и между самими землями. Этот принцип обязывает землю, несмотря на ее самостоятельность и финансовую независимость, оказывать помощь другой, более слабой в финансовом отношении земле.

В этом принципе одновременно заложены и пределы помощи. Выравнивание финансовых возможностей земель, таким образом, не является средством замены первичного распределения доходов, регулируемого ст. 107, абз. 1 Основного закона. Это регулирова- ние в значительной мере направлено не на ликвидацию различ- ных финансовых потенциалов земель, возникших в результате первичного распределения доходов, а на то, чтобы оно стало еще более очевидным; это различие выравнивается лишь в известном объеме, но не полностью.

Итак, предметом финансового выравнивания является сущест- вующие между землями различия их финансовых потенциалов. Мерилом при распределении (на основании Закона о выравни- вании финансовых возможностей между федерацией и землями) служит их сравнительный финансовый потенциал. Он таким образом, становится ключевым понятием для финансового выравнивания, предусмотренного ст. 107, абз. 2 Основного закона.

ФК.С определил, что понятие финансового потенциала следу- ет рассматривать в широком плане и не сводить его только к на - логовому потенциалу (соотношению между налоговыми поступлениями и численностью населения). Правда, среди показателей финансового потенциала земель налоговым поступлениям отво- дится первостепенная роль, почему и необходимо при установлении финансового потенциала учитывать в принципе все налоги. Но если за основу и масштаб были бы взяты только доходы от налогов, а прочие поступления остались бы вне поля зрения, то связанное с этим выравниванием вмешательство в дела независимых земель невозможно было бы оправдать союзным принци - пом взаимной поддержки. Поэтому для сравнительного анализа должны быть привлечены и все платежи, которые не имеют нало - гового характера, но значительны по объему, и которые причи- таются не всем землям в одинаковой мере.

Актуальность финансового потенциала каждой отдельной зем- ли определяется не только бюджетными доходами, но и финансо- выми потребностями, поскольку достигнутый финансовый уровень сам по себе не может свидетельствовать о потенциале. Опреде- ленное законом регулирование ориентируется на численность населения. Этот подход диктуется соображением, согласно которому все земли в принципе должны выполнять одинаковые задачи по отношению к своему населению.

Помимо сказанного необходимо принять во внимание наличие особых потребностей каждой земли, не обусловленных численностью ее населения. Этот показатель может указывать только на регулярную потребность в финансовых средствах. Вот почему не - допустима, а также неприемлема трактовка потребностей в каче- стве действительного и единственно верного критерия финансовых чужд. Расходы, которые вызывают в отдельных землях особые финансовые потребности и изначально не могут быть покрыты за счет соразмерного обременения других земель, вытекают, например, из специфики экономики, географического и социального положения той или иной земли.

Подтверждением этого положения может служить ст. 107, абз. 2 Основного закона, недвусмысленно предписывающая учи - тывать при выравнивании финансовых потенциалов земель возможности и потребности общин (их объединений). Нет причины, которая могла бы оправдать иное отношение к финансовым потребностям общин (с позиций конституционного права категорически причисленных к земельным) по сравнению с потребностями в деньгах самой земли.

Сущность горизонтального финансового выравнивания тоже в целом говорит в пользу необходимости учитывать особые финансовые потребности, являющиеся результатом особых расходов. Вырастающие из особых затрат какой-либо земли, особые финансовые потребности должны удовлетворяться в рамках горизонтального финансового выравнивания.

Цель горизонтального выравнивания финансовых потенциалов земель, согласно ст. 107, абз. 2 Основного закона, — обеспечить выравнивание различных финансовых потенциалов земель по возможности. Это предписание дает поручение федеральному законо- дателю в обязывающей форме, хотя и в плане конкретизации. Широкая свобода действий при определении возможностей, в ко - торой остается место для процесса выработки политического ре - шения и компромисса, очевидна. Выравнивание финансовых возможностей земель запрограммировано принципиально присущей федеральному государству задачей: найти золотую середину меж - ду независимостью, самостоятельностью и сохранением индивиду - альности земель, с одной стороны, и общей солидарной ответственностью всех за существование и независимость федерации — с другой. Как из смысла выравнивания по возможности, так и из упомянутого уже принципа федеративного государства следу - ет, что горизонтальное финансовое выравнивание не должно вести ни к значительному ослаблению потенциалов земель, на которые возложены обязанности по выплате средств, ни к нивелированию финансового положения земель. Здесь развитие функций социального государства ограничивается. Важнее всего, чтобы в самих землях воля и расчет на собственные силы не ослабевали и чтобы не нарушалось стремление к собственной инициативе и увеличению производства.

Статья 107, абз. 2 Основного закона как бы завершает систе- му финансового распределения и выравнивания. Об этом регули - ровании говорится: «Федерация предоставит субсидии из своих средств экономически слабым землям для дополнительного по - крытия их общих финансовых нужд (дополнительные субсидии)». Снова здесь проступает союзный принцип взаимопомощи. Резуль- таты горизонтального выравнивания не ставятся принципиально под вопрос в связи с дополнительными ассигнованиями; они толь - ко еще раз подвергаются корректировке в том случае, когда фе- дерация предоставляет возможность одному или нескольким ее членам улучшить финансовое положение. Поэтому дополнитель- ные субсидии способны выполнять функцию максимального выравнивания и достижения эталона равновесия.

Федерация не имеет права использовать дополнительные суб - сидии на то, чтобы полностью уравнять различные финансовые потенциалы земель или создать слабым в экономическом отно - шении землям финансовый потенциал выше среднего. Предоставление дополнительных субсидий принципиально отдано на усмотрение закона, но не безгранично. Принятие федеральным законо- дателем решения зависит в значительной степени от того, насколько финансовый потенциал слабой в экономическом отношении земли поднят до среднего уровня в результате горизонтально - го выравнивания. В государственной практике дополнительные субсидии предоставлялись в течение десятилетий одному и тому же кругу получателей. Возникла как бы «окаменелость» круга претендентов, на получение средств в результате перераспределе- ния, что противоречило смыслу и цели института выравнивания, а также требованиям принципа равноправия участников федерации. Поэтому ФКС оценил долголетнюю практику предоставления субсидий как антиконституционную.

Вместе с предварительно осуществляемой системой первично - го распределения налоговых поступлений система финансового выравнивания представляет собой многоступенчатую систему де - лежа средств в федеративном государстве, для которого последовательность стадий имеет очень важное значение. Поскольку вы - полнение задач и ведение бюджета в силу собственного обеспечения финансами таят преимущества перед возможным осуществлением задач, только с чужой помощью, поскольку отдельные стадии процесса распределения и выравнивания выстраиваются согласно их логике и поскольку им соответствуют специфические цели, эти стадии находятся в строгой взаимной последовательно - сти, соответствующей конституционному праву.

Финансовому выравниванию в этом смысле не способствуют целенаправленные субсидии и совместное финансирование опре - деленных задач, которые допускаются Основным законом, с тем чтобы облегчить землям выполнение их задач и уменьшить бремя расходов. Сюда относится, помимо всего прочего: финансовая помощь федерации (ст. 104а, абз. 4 Основного закона), участие в финансировании со стороны федерации в пределах общих задач, согласно ст. 91 а, и выплаты на выравнивание особого фи - нансового бремени в соответствии со ст. 106, абз. 8 Основного закона.

Так как земли фактически, как правило, вынуждены при - нимать от федерации с готовностью предоставляемые ею средства и добавлять собственные, они становятся все более ограниченными в распоряжении своими капиталами. Этот сдвиг внутри федеративной структуры ложится тяжелым грузом на парламенты земель, так как и без того довольно ограниченная масса сво - бодных средств в их бюджет во все возрастающих размерах при - вязывается к инвестициям на выполнение общих задач. Соответ- ственно постоянно сужается свобода принятия решений в бюджетном законодательстве: по современной оценке в среднем бо - лее 50% средств, находящихся в распоряжении земель, в настоя - щее время связаны инвестиционными целями совместного фи - нансирования. В этом заключается серьезная опасность для са- мостоятельности и независимости бюджетного хозяйства земель, а тем самым и для федеративной государственности в целом.

Управление налогами (включая пошлины) издавна преврати - лось в вопрос разделения власти между государством в целом и его членами; свидетельство тому — не только история Германской конституции. В федеративном государстве, подобном наше - му, где федерации принадлежит роль налогового законодателя, распределение компетенции налогового управления имеет большое значение для гармоничности федеральной системы. Основной закон содержит точное регулирование и этого, в широком смысле важнейшего способа распределения финансовых полномочий.

Компетенция управления неналоговыми государственными от - числениями ориентируется на общий порядок распределения ком - петенции: правами обладает та корпорация, на которую возложе- но осуществление государственной задачи, ради которой взимается данный налог.

Распределение компетенции управления налогами между фе - дерацией и землями регулируется в ст. 108 Основного закона;

даже когда в этих предписаниях говорится о федеральных финансовых органах и финансовых ведомствах земель, на самом деле регулируется только управление налогами и финансовыми монополиями государства. Исполнение этого регулирования призван служить Закон о налоговой инспекции.

В соответствии с общим распределением компетенции в сфере управления вообще и в управлении налогами центр тяжести при - ходится на земли. Конституционный законодатель должен был поэтому найти пути, чтобы гарантировать единообразие и рацио- нальность взимания больших налогов, регулируемых федераль - ным законом.

Статья 108 Конституции учитывает требования единообразия и целесообразности налогового обложения в разных формах. Ограничение организационной структуры и персонального соста- ва финансовых ведомств федерации и земель в среднем звене бу- дет специфическим образом содействовать согласованности нало - гового управления, унификации и эффективности исполнения закона. Большое практическое значение для одинакового примене- ния налоговых законов, а также для гарантирования соблюдения финансовых интересов федерации имеет также то, что финансовые ведомства земель наряду с другими налогами управляют по пору - чению федерации и общими налогами. Это управление по поручению руководствуется принципами, изложенными в ст. 85 Основ - ного закона. Статья 108, абз. 3 предусматривает некоторое от - ступление от ст. 85, когда передает право давать указания и полномочия надзора федеральному министру финансов как полномочному ведомственному министру (вместо Федерального пра - вительства); таким образом, ему предоставлено решающее сред - ство регулирования и в отношении финансов земли. Далее очень важно, что в соответствии со ст. 108, абз. 5 Основного закона создана (вместе с Положением о налогах и платежах) единая процедура регулирования налогов. Для обеспечения порядка налогового обложения и конкретизации процессуальных норм регу- лирования ст. 108, абз. 7 Основного закона разрешает Федераль - ному правительству издавать общие административные предписания; правда, если регулирование налогов возлагается на финансовые ведомства земель или общин (их объединений), необходи- мо согласие Бундесрата. На этом предписании базируются дирек - тивы по осуществлению крупных налоговых законов.

Анализ порядка распределения финансовых полномочий и фи - нансовых средств для выравнивания уровней земель в федеративном государстве показывает в целом наличие многоступенчатой и тонко расчлененной системы распределения, уравновешивания и выравнивания федеральной финансовой власти при помощи дифференцированной системы полномочий. В пределах норм кон - ституционного финансового права остается еще значительная сво - бода действий для конкретного формирования финансовой сис- темы.

Не без оснований, по меньшей мере, кажется уязвимым феде- ральный порядок управления финансами, установленный согласно ст. 108 Основного закона. В сфере налогового законодательства центральной проблемой являются господствующие позиции фе- дерации. Даже если в большинстве случаев недооцениваются широкие законодательные полномочия, предоставленные в на - стоящее время землям, было бы желательно открыть свободную дискуссию о предоставлении им и общинам еще больших и более разнообразных возможностей для собственного налогового зако - нодательства. В связи с дискуссией о конституционности тради- ционного финансового выравнивания и реформе такового вновь становится актуальным растущий интерес земель к большей финансово-экономической самостоятельности. Возможно, это только вопрос времени и в свете изменившихся представлений будет заново поставлена проблема расширения условий для земель само - стоятельно и ответственно использовать налоговые источники. Что касается первичного распределения доходов и выравнивания финансовых возможностей, то вполне резонно более значительное понятийное и системное разграничение между ними, чем принято обычно.

Решение ФКС о выравнивании финансовых возможностей рас - ставило достойные внимания акценты, учитывающие перспективы. Не только горизонтальное, хотя речь должна идти прежде всего о нем, но и вертикальное финансовое выравнивание, считает ФКС, стоит сегодня перед решающим испытанием. Модификацию финансового выравнивания с целью усиления финансово -экономической самостоятельности земель в духе конкурентоспособного федерализма все же следует осуществить, учитывая, однако, что финансовое выравнивание «должно быть только помощью собст- венным усилиям, но ни в коем случае не премией за недостаточное финансовое обеспечение по собственной вине». При этом вполне естественно было бы изменение современной системы фи - нансового выравнивания таким образом, чтобы прежде всего учитывались наиболее значимые особые расходы. Усиленная таким образом ориентация финансового выравнивания позволила бы сократить предоставляемую теперь инвестиционную помощь в связи с выполнением общих задач, как и некоторые другие виды переходящего финансирования земель средствами федерации, или отказаться от них вообще и предоставить землям широкую возможность вести подлинно самостоятельное финансовое хозяйство и значительно раздвинуть рамки свободы формирования своей политики.

8.

<< | >>
Источник: Г. Г. ФАРНИМ и др.. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО ГЕРМАНИИ. Том 2. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. ISBN 5—201—01291—4 © — Институт государства и права РАН, Москва, 1994. 1994

Еще по теме Финансовая самостоятельность и субсидии:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -