<<
>>

Федеративное государство в системе государственных структур

Принцип федерализма (федеративности) государства подчер- кивается в Основном законе во многих аспектах: как составная часть названия государства «Федеративная Республика Герма - ния», как характеристика союзного государства ФРГ (ст.

20, •абз. 1 Основного закона), как составная часть конституционного ядра, застрахованного от изменений (ст. 79, абз. З того же зако - на). Федеративность .государства относится к фундаментальным принципам, которые определяют идентичность создаваемого Ос - новным законом государства с правовым и социальным госу - дарством, с демократией и республиканской формой правления. Эти определения государственной формы и государственной цели относятся также (через посредство ст. 29, абз. 1 Основного зако - на) .и к землям, т.е. отражают конституционную однородность нашего государства в целом. Конституционные принципы ст. 21, абз. 1 Основного закона дополняют, модифицируют, ограничивают друг друга и сливаются в единство Конституции, которое, однако, не исключает нормативных осложнений.

а) Федеративное правовое государство. Свобода и равенство — основные права граждан

Федеративное государство и правовое государство дополняют друг друга. Порядок распределения компетенции в федератив - ном государстве связан с государственно-правовым разделением властей и надстраивает его по вертикали. Этот порядок повышает и совершенствует статус и сплоченность государственных властей и содействует — не столько по целенаправленности, сколько по реальному действию — защите прав граждан. Если права, обеспечивающие свободу (помимо их .индивидуально-правового действия), защищают плюралистическое многообразие общества, то федерализм открывает путь региональному его многообразию. Основные права граждан, определяемые Федеральной конститу - цией, являются обязательными в равной мере как для союза, так и для земель. Они образуют определенный унитаристский мо- мент.

Конституции земель могут предусмотреть основные права их граждан и таким образом в сфере своего действия «удвоить» защиту свободы. Однако они не могут понизить меру свободы ,по сравнению .с той, которую определяют основные права граждан по Федеральной конституции, ,не могут в большей степени, чем Основной закон, ограничить эти права и не должны также (по- добно гессенокому запрету локаутов) устанавливать ограничения для определенной группы носителей основных прав.

Федеральная конституция предусматривает надлежащие меры, направленные на то, чтобы административно-территориальное деление земель не нарушало права немцев на свободное .передви- жение и проживание на всей территории Федеративной Респуб- лики, осуществляемое ими как в частных, так и в профессиональных интересах (ст. 11, абз. 1, и ст. 12, абз. 1 Основного закона), и чтобы в каждой земле людям принадлежали равные трава и на них возлагались равные обязанности (ст. 33, абз. 1 Основного закона). В Федеративном государстве основные права граждан имеют своей задачей, помимо всего прочего, защиту индивидуальной свободы от решения большинства, сохранение свободного пространства для допустимых отклонений и содействие тому, что - бы федерализм не превратился в нелепость.

Общее право гражданства запрещает землям — субъектам федерации рассматривать немцев из других земель как иностранцев и лишать их тех .прав, которыми обладают местные жители, что обеспечивает равенство прав и обязанностей граждан ФРГ на территории всех земель. Однако это не дает гарантии, что все земли предусмотрят одинаковые права и обязанности. Все немцы равны и перед законом земли; однако законы различных зе- мель не должны быть по этой причине одинаковыми. В рамках своей .компетенции земли создают свое право, хотя бы потенциально различное по своему содержанию. Федеративно-государственный строй легитимирует таким образом неравенство.

Общая норма равенства по ст. 31, абз. 1 Основного закона не противостоит федеративному неравенству. Она связывает отдельную землю только в сфере ее собственной компетенции и не принуждает к объединению с другими землями в целях согласования с ними правового регулирования.

Поэтому закон земли не противоречит Федеральной конституции, если отклоняется от тематически соответствующего регулирования союза или других земель, что относится и к тем случаям, когда на местных жите - лей .возлагаются большие налоговые обременения или им предо - ставляется больше льгот, чем другим гражданам ФРГ. Следова- тельно, равенство основных прав не влечет за собой такой содер- жательной общности правовых систем земель, которая бы превышала норму однородности, установленную ст. 28, абз. 1 Ос - новного закона.

Конституционно-правовая обязанность земель согласовывать между собой свои законы может реализоваться в том случае, ес- ли подлежащая урегулированию материя выходит за пределы сферы деятельности отдельной земли, как это имеет место, когда необходимо предоставить вакансии в вузах при ограниченных возможностях. Здесь привилегия местных жителей может быть ограничена основными правами граждан, проживающих в других землях. Однако в данном случае имеется в виду не общая норма равенства, оказывающая воздействие да унификацию законода - тельства, а особое право, которое обеспечивает свободу (как это предусмотрено ст. 12, абз. 1 Основного закона), но может быть реализовано лишь при наличии определенных, создаваемых землями условий и потому требует равного доступа к этому отраву, связанному с социальным равенством. Такого рода социально -государственное и институциональное толкование основных пр ав граждан как прав на участие в пользовании благами влечет за собой опасность, что федеративное государство станет распорядителем основных прав граждан, что децентрализованная законодательная компетенция будет переплетаться с исходящей из центра интер- претацией основных прав и фактически исключаться, а принятие решений будет перемещаться из земель в ФКС.

б) Социальное федеративное государство

Федеративное многообразие в принципе уживается с равенством в правовом государстве, однако оказывается в стесненном положении при соприкосновении с социальным равенством, о ко - тором Основной закон говорит в статье, посвященной социально - му государству.

Здесь имеет место антиномия. Цель социального равенства не лимитируется ни территориальными границами земель, ни рамками компетенции федерации. Уменьшение социальных различий влечет за собой выравнивание регио - нальных уровней. Унитаризм как черта социального государства вторгается даже в сферу суверенитета земель, например в области культуры, рассматривая ее классический институт — университет — с позиций социального государства как место распределения жизненных шансов.

Унитаризм социального государства в нашей стране развился в реальной жизни без учета норм Основного закона, которые дают иную картину социальных целей государства в условиях федерации. Социальная цель связывает в равной мере и союз, и земли (ст. 20, абз. 1, я ст. 28, абз. 1 Основного закона). Она формулирует не компетенцию, а директиву по ее реализации. Здесь, как и в иных случаях, компетенция распределена между федерацией и землями соответственно функциям государства. Законодательные полномочия союза здесь также сравнительно узки. Нет общего полномочия, касающегося социальной обеспеченно - сти. Но именно в совместной ответственности союза и земель за всеобщее благо, определяемой соответственно разделению компе - тенции между ними, мог бы проявиться принцип субсидиарности. Децентрализация социальных служб увеличивает шансы проявле- ния гуманности, небюрократического порядка предоставления по - собий, осознания жизненных потребностей, удовлетворению кото- рых должно служить социальное государство. С точки зрения принципа субсидиарности словосочетание «социальное федератив- ное государство», которое используется в ст. 20, абз. 1 Основного закона и возникновение которого в историческом аспекте опреде- лялось лишь редакционными задачами, приобретает материаль - ный смысл.

Идеал социального государства, .который должен осущест - вляться на практике, обстоит а унификации условий жизни на территории федерации.

В тексте Конституции есть предпосылка, при наличии которой федерация вправе пользоваться своей компетенцией принимать конкурирующие законы (ст.

72, абз. 2 Основного закона). Барь- ер, установленный относительно принятия конституционных зако- нов, оказывается в действительности нефункциональным при раз - граничении отдельных частей компетенции. То что должно было быть препятствием, становится движущей силой. В сфере социальных целей государства установлена общая презумпция — вопрос компетенции в этой сфере решается в пользу федерации, поскольку считается, что, в сущности, только она в состоянии установив и обеспечить те правовые и финансовые стандарты, которые необходимы для унификации условий жизни.

Унитарное социальное государство не знает федеративных дифференциации полномочий в области законодательства и фи - нансов. Полномочия в области управления, остающиеся у земель, также предоставляют незначительное пространство для принятия ими решений по социальным вопросам. Следовательно, социаль- ное самоуправление так урегулировало федеральным правом, что федерально-государственная граница между теми носителями со - циального обеспечения, которые непосредственно определены со - юзом согласно ст. 87, абз. 2 Основного закона, и теми, которые определены .непосредственно землями, на практике почти незаметна. Земли вряд ли могут оказывать сопротивление экспан - сии федерации, касающейся социальных вопросов, и меньше всего — ассигнованиям из федерального бюджета, от которых освобождены бюджеты земель, что вообще не связано с проблемами разделения компетенции. Избирающий органы власти народ едва ли также должен мириться с подчеркиванием федеративных особенностей в ущерб социальному равенству.

в) Демократия и партии в федеративном государстве

В федеративном государстве демократическое представительство удваивается. Народ в результате своей двойной организации в государство выступает как в унитаристски-единой, так и в федеративно-расчлененной государственной форме. Демократическая активность граждан расширяется и совершенствуется. Двухуровневая демократия ведет к множеству выборов. Она уравновешивает свойственный Основному закону недостаток — невозможность проведения плебисцита (если это вообще недостаток).

В то время как в едином государстве демократия знает лишь жесткие альтернативы большинства или меньшинства, правитель - ства или оппозиции, федеративная демократия открывает воз - можность такой ситуации, когда политическая партия, на долю которой в федерации выпадает роль парламентской оппозиции, в отдельных землях формирует правительство, тогда как партия, правящая на федеральном уровне, должна довольствоваться в различных ландтагах позицией меньшинства. Федеративно-государственная дифференциация демократических ролей заставляет антагонистические политические силы думать о правительственной ответственности; она распространяет информацию и опыт, придает политической жизни .гласность; смягчает политические разногласия, поскольку увеличивает возможности влияния конку - рирующих сил и содействует сбалансированию противоречивых позиций; она уменьшает склонность к политическим обструкциям, сегрегациям, расколам. Обычная двойная роль больших партий (быть и правящей, и оппозиционной) приглушает склонность большинства к высокомерию, а меньшинства — к радикализму; она воспитывает такие демократические добродетели, как терпимость, способность к переговорам, стремление к примирению. В результате федерализм усиливает как демократическую инте- грацию, так и демократические компоненты в разделении властей.

Политическое единство присуще целостному государству. В его рамках формируются подлинные политические противоречия, ко - торые выражают .и разрешают прежде всего партии. С точки зрения своей основной политической ориентации они являются унитарными. Посредством партий синхронизируется федеральная политика и политика земель, а также различных земель между собой во всех сферах государственной деятельности, .начиная от отношений с иностранными государствами •и кончая .проблемами школьного образования. Земли координируют свою деятельность не в последнюю очередь также по партийно-политической схеме: левые — правые. Партии во многом определяют облик земель, в которых они долгое время располагают большинством голосов. Выборы в Бундестаг и ландтаги выступают в качестве этапов ох - ватывающей все государство борьбы за дележ власти. Земли слу - жат лишь опорными пунктами в этой борьбе, но именно децентрализованными опорными пунктами.

Территориально-государственное деление в федерации побуждает партии к тому, чтобы приспособиться к этому делению посредством организации в землях своих объединений. Федерализа- ция партий, обусловленная политической необходимостью, оказывает в свою очередь обратное воздействие на государственный федерализм. Он расшатывает внутрипартийные структуры и защищает их от чрезмерной концентрации власти центрального пар - тийного руководства, во всяком случае более эффективно, чем предусмотренные Конституцией демократические принципы фор - мирования партийных структур (ст. 21, абз. 1 Основного за - кона).

Федерализация политических партий отражается »а парла- ментарной системе федерации. Здесь может возникнуть полити- ческая поляризация между Бундестагом и Федеральным прави - тельством, с одной стороны, и Бундесратом — с другой. Она становятся очевидной, если партии парламентского большинства составляют в Бундесрате только меньшинство, как это имело ме- сто в социал-либеральную эру (1969—1982 гг.). Поскольку Бундесрат принимает участие в реализации важных функций союза, что относится в особенности к согласию Бундесрата на принятие законов Федеральным парламентом, он может блокировать ак - тивность Бундестага и защитить существующее положение от изменений.

Дилемма, с которой сталкивается демократия большинства, является не результатом .патологического развития, а следствием государственной организации, определяемой Основным законом. Эту дилемму нельзя решать односторонне за счет Бундесрата, например посредством сужения его права участвовать в законо - дательной деятельности Бундестага да основании ограничительного толкования Конституции или путем изменения ее: первое неосуществимо юридически, а второе — политически. Здесь не поможет и призыв сохранить верность федерации, так как эта верность не может рассматриваться односторонне — только как верность Федеральному правительству.

Партийно-политическая несогласованность между Бундестагом и Бундесратом интерпретируется неверно, догматически как антиномия между федеральным государством и демократией, а также как различность субъектов законодательной деятельности. Однако истоки последней идентичны: народ предстает здесь в унитаристской государственной форме, а там — в федеративной. Различие лишь в модусе, в способе формирования соответствую - щих субъектов: тут — непосредственный выбор народа федерация, там — смещенные во времени выборы народов разных земель (каждый из которых, однако, отчасти идентичен народу фе- дерации) и двойное опосредование через ландтаг и правительство земли.

Для выхода из противоречий «демократии большинства» от - крыт только конституционно-правовой .путь: путь к согласию, в котором политические лагери должны искать взаимопонимания, сбалансирования, единения. Там, где решение парламентского большинства наталкивается на границы, в свои права вступает федерализм, но не в его федеративно-государственной территориальной форме, а в форме федерализма партий.

г) Федерация как Республика

Если республика понимается господствующими учениями лишь как отказ от монархии, то она не имеет более актуального значения, в том числе и в аспекте взаимосвязи с конституционным принципом федерализма. Различия между республиканским федеративным государством и монархическим (прежде — тема глубоких теоретических рассуждении) представляют сегодня только исторический интерес. Республиканский принцип, реа- лизованный у нас с 1918 г., со времен Веймарской Конституции, не выявил никаких новых акцентов, необходимых для характерис- тики федерализма. При этом он сам ло себе не дает возможности раскрыть значение названия государства «Федеративная Респуб- лика Германия». В обыденном понимании Федеративная Респуб - лика — это лишь синоним •федеративного государства.

Композиция слов «Федеративная Республика» приобретает, напротив, смысл, если ее рассматривать в аспекте историческом. С учетом этого глубинного пласта термин «Республика» характеризует конституционное •государство в единстве тех его эле - ментов, которые связаны с основными правами граждан, с правовым государством, с демократией и которые символизируют понятие «свободное государство» (это словосочетание применено вместо слова «Республика» в ст. 1, абз. 1 Конституции Свободно - го государства Бавария). Федерализм прибавляет к этому тер - риториальный момент: симбиоз свободы и власти, образуемый посредством территориального структурирования, политическая ор- ганизация свободы в пространстве. Парламентский совет при выборе названия «Федеративная Республика» ориентировал на це - лостность конституционного государства, выступающего в единст- ве его федеративных, демократических, социальных структур и черт государства правового.

В понятии «Республика» воплощается традиция, которая при - вносит в конституционное государство идею всеобщего блага. В условиях федеративного государства она распространяется на небольшие территориальные общности, на граждан. Реальная близость к ним побуждает власти проводить конкретную работу во имя всеобщего блата. В федеративном государстве возрастает многообразие как путей, ведущих ко всеобщему благу, так и со - держательных возможностей его обеспечения. Название государ - ства «Федеративная Республика» является, таким образом, выра- жением целостности нашего конституционного государства в ас - пекте не только его конституционно-правовых институтов, но и государственно-этических требований.

II.

<< | >>
Источник: Г. Г. ФАРНИМ и др.. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО ГЕРМАНИИ. Том 2. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. ISBN 5—201—01291—4 © — Институт государства и права РАН, Москва, 1994. 1994

Еще по теме Федеративное государство в системе государственных структур:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -