Элементы социальной государственности

а) Достойный человека прожиточный минимум Для первого этапа развития германского социального государства характерна его ответственность за предоставление каждому гражданину прожиточного минимума.

Следует заметить, что ответственность общества за обеспече- ние человеку достойного существования вторична. Социальное государство руководствуется исходным представлением, согласно которому каждый взрослый имеет возможность и обязан зарабатывать на себя и содержание своей семьи (супруги и детей). С этой целью конституция провозглашает индивида свободной личностью. Ответственность общества наступает лишь в том слу- чае, когда это исходное представление не может реализоваться и потребности человека не могут быть удовлетворены надлежащим образом.

Конечно, все это постоянно порождает трудные проблемы вы - яснения диалектического соотношения ответственности социального государства и автономии общественных процессов и отношений.

Упоминание о заработках предполагает, естественно, наличие работы. Конституции земель и международные соглашения под - черкивают в этой связи существование права на труд. Основной закон ФРГ, напротив, упоминает лишь «право свободного выбора профессии и места работы» (ст. 12, абз. 1 Основного закона). Дан - ное положение обеспечивает свободу в общественной системе тру - довой деятельности. Но право на труд остается и в условиях дей- ствия Основного закона необходимым политическим програм - мным требованием. О том, насколько оно важно, свидетельствует нынешний «кризис трудового общества» (термин XXI Германско - го конгресса социологов—1983 г.). Переворот в организации и распределении труда, характерный для современности, ставит под вопрос всю систему гарантий социальной государственности, вплоть до элементарнейшего требования, согласно которому каж- дый человек должен заботиться о получении трудового дохода для удовлетворения своих потребностей.

Вторым базисным элементом упомянутого исходного представ - ления о личной ответственности каждого за его собственное благосостояние является семья. Именно от нее зависят условия жиз- ни детей. И в этом случае Основной закон выдвигает на первый план принцип автономии (ст. 6, абз. 1), что, конечно, является необходимым, но не всегда достаточным условием для того, что - бы семья оправдывала возлагаемые на нее надежды. Поэтому социальное государство должно защищать и поддерживать в со - циальном плане семью, детей, родителей, но прежде всего матерей. Требование личной ответственности, предъявляемое к чело - веку в обычных ситуациях, может быть ограничено, если удов - летворение определенных потребностей превышает силы индиви - да и его семьи. Именно поэтому социальное государство несет особую ответственность за доступность таких жизненно важных благ, как продовольствие, жилье, помощь в случае болезни, не - обходимый уход и т.

Однако, даже полагаясь на ответственность социального госу- дарства, не следует забывать, что все социальное в существенной мере происходит в обществе и зависит от него. Примат личной ответственности предполагает действие принципа независимости общественных отношений и процессов. Для его осуществления нужно кроме уважения свободы труда и автономии семьи выполнить еще четыре условия. Первое: возможность для индивида получить причитающуюся ему часть благ, обеспечивающих суще - ствование, а также право обладать, пользоваться и распоряжать- ся ими. Главную роль в этой связи играет институт собственно - сти (ст. 14 Основного закона). Второе: возможность для общест- венных сил обеспечивать отдельных людей необходимыми благами и услугами. Здесь решающим средством служит сплав свободного общества и рыночной экономики. Третье: люди должны иметь возможность объединяться в коллективы (помимо семьи) для приобретения необходимых благ и услуг. В этом плане осо- бенно важны свобода союзов (ст. 9, абз. 1) и объединений (ст. 9, абз. 3). И наконец, четвертое: не должно быть монополии госу - дарства на оказание помощи, когда она может быть предоставлена для обеспечения первоочередных нужд людей без него. Обще - ственным силам надо дать простор для оказания альтруистиче- ской помощи. Свобода всех таких действий есть реализация пра- ва на свободное развитие личности (ст. 2, абз. 1), а свобода объединения (ст. 9, абз. 2) — важная гарантия эффективных действий.

б) Социальное равенство

Равенство всех, кто принадлежит к роду человеческому, есть самое общее и самое прочное основание социальных движений. Вместе с тем стремление к равенству было столь универсальной причиной всех политических изменений, происшедших между, XVIII и XX вв., что различные движения могут рассматриваться как многочисленные реки, впадающие в единое море человеческого равенства. Существенное продвижение к равенству связано с переходом от феодально-монархического государства к эгалитарной демократии, и в особенности с отменой сословных при - вилегий.

Но и они по-разному ассоциируются с пониманием социального. Отмена крепостного права, упразднение ипотечной задолженно - сти, ликвидация цехового строя кажутся событиями слишком да - лекого прошлого, чтобы влиять на современное социальное сознание. Напротив, противоречия между трудом и капиталом, пред - принимателями и рабочими представляются классическими про - явлениями социального неравенства. До наших дней для требо - ваний социального равенства характерна тенденция свести воеди- но рабочий вопрос и социальные проблемы.

В самом деле, в течение XIX в. представление о социальном неравенстве все более определенно сводилось к двум связанным между собой, но не идентичным феноменам — бедности и наемному труду. В результате потрясений первой мировой войны со всеми ее последствиями, а затем политических и общественных событий Веймарского периода очень скоро проявились новые при - знаки социального неравенства: в качестве социальных групп, находящихся в затруднительном положении, стали рассматриваться мелкие крестьяне, арендаторы, переселенцы, квартиро - съемщики, многодетные семьи, матери, дети и молодежь, инвалиды войны и т. д. Несколько позже, после второй мировой войны, стало ясно, что качественная оценка положения людей может относиться не только к определенным группам, но и к жизненным ситуациям (например, к возрасту, к регионам проживания), к личным особенностям (здоровью, образованию и т. д.). Оказалось, что проявлений социального неравенства можно насчитать сколько угодно. Но существенной всегда, начиная с коренного рабочего вопроса, остается одна их особенность — экономическая оболочка. Неравенство создает социальные проблемы тогда, когда порождается экономическим неравенством или ведет к нему.

Способы реагирования общества на социальное неравенство, попытки его устранения, смягчения или контроля за его последствиями различны.

Основной закон отражает эту проблематику, прежде всего формулируя общий принцип правового равенства людей (ст. 3, абз. 1). Непосредственно направленная на закрепление равенст- ва перед законом, эта статья не может обойти проблему социального неравенства. Провозглашение общего принципа равенст - ва отражает намерение общества наметить и установить практи- ческие критерии, определяющие основания, виды и степень сглаживания социального неравенства.

Правовые гарантии более четки там, где Конституция форму - лирует конкретные принципы равенства (ст. 3, абз. 2 и 3 Основ - ного закона). Но ввиду экономической обусловленности социального неравенства закон обнаруживает свою истинную силу толь - ко там, где конкретные критерии равенства вырабатываются с учетом неравенства экономических условий или их последствий (например, при уравнивании мужчин и женщин в сфере труда).

в) Социальное обеспечение

Среди тягот, связанных с социальным неравенством, особой проблемой стало неравенство, которое вызвано превратностями судьбы, приводящими к утрате дохода или средств к существованию (такими, как болезнь, инвалидность, старость, потеря кор - мильца, безработица и т. д.), а также к особым расходам (осо- бенно на медицинское обслуживание). Развитие социального обеспечения, противостоящего этим превратностям, стало важным этапом строительства социального государства и отличительной чертой всего социального движения.

Институты социального обеспечения возникли очень давно, но решительный прорыв к их оформлению сделан в XIX в. Старей - шим из таких институтов было обеспечение чиновничества с характерным для него единством служебных отношений, социального обеспечения и материальной поддержки. Этот основной вид помощи (выражаясь языком трудового права — «прямая материальная поддержка работодателем») недостаточен для решения всего многообразия проблем, порожденных трудовыми отношения - ми. Единая система социального обеспечения стала возможной только в форме социального страхования и возникла на основе Манифеста германского кайзера (1881). Она провела четкое раз - личие между самостоятельно приобретенным доходом (в резуль- тате занятости) и социальным обеспечением и поддержкой (отношения социального страхования), создав тем самым возможность сочетания частноправовых отношений занятости с единым публич- но-правовым регулированием социального обеспечения и под - держки.

Существование систем социального обеспечения (типа страхования чиновников или социального страхования) зависит не только от их актуальности. Оно предполагает наличие возможно - стей осуществлять такое обеспечение (в виде помощи и материальной поддержки). Системы социального обеспечения направле- ны на поддержание жизненного стандарта застрахованных на случай возникновения социального риска, что происходит, как правило, в форме оказания социальной помощи. Таким образом, социальное обеспечение не ограничивается поддержанием прожиточного минимума. Оно не только решает первичную задачу со - циального государства — избавление человека от нужды, — но ставит и более высокие цели. Однако реальны они только в от - ношении тех, кто может предварительно заработать необходимые средства, или тех, для кого их зарабатывают другие.

Основной закон рассматривает социальное обеспечение в фор- ме социального страхования как нечто само собой разумеющееся (ст. 74, п. 12; ст. 87, абз. 2; ст. 120, абз. 1). Оно гарантируется также в виде социального обеспечения чиновников (ст. 33, абз. 5 Основного закона). Кроме того, специально или в связи с ре - шением других проблем перечисляются случаи предоставления социального возмещения за понесенный ущерб (от войны и ее по - следствий, от национал-социалистского режима — ст. 74, п. 6, 9, 10; ст. 119, 120, 120а Основного закона).

Глубинным базисом всей системы социального обеспечения служит идея правового государства (ст. 28, абз. 1 основного закона). Эта система позволяет гарантировать гражданам субъек - тивное право на получение заранее определенной, нормативно установленной помощи в типичных ситуациях, когда люди нуж- даются в поддержке. В принципе всякая социальная помощь предоставляется в соответствии с правовой нормой и в преду - смотренных ею размерах, а не по потребностям каждого конкретного лица; во всяком случае это относится к выплатам, заменяю - щим доход, и к размерам таких выплат (например, пенсий). Таким образом, социальные гарантии — это тоже гарантии юридические, что отражает связь между правовым и социальным государством. В последнее время она была развита путем включения социально-правовых гарантий в сферу средств защиты основного права собственности. Что касается возмещения ущерба жертвам войны и нацизма, то это прежде всего проведение в жизнь тре- бований справедливости. Социальное возмещение есть отчасти последовательное осуществление, а отчасти и более полная реализации принципа равенства (ст. З, абз. 1 Основного закона). В то же время оно расширяет конституционные гарантии возме- щения ущерба, нанесенного гражданам как правомерными (ст. 14, абз. 3), так и противоправными действиями государства (ст. 34 Основного закона).

Система социального обеспечения несет на себе особый отпе- чаток диалектических связей между обществом и государством, которые облегчают ее существование, но одновременно порождают определенные противоречия, особенно ощутимые, когда речь заходит о семье. Это первичный институт, призванный дать человеку ощущение надежности существования. Но и сама семья зависит от гарантий ее благополучия. Внутри семьи существуют постоянные противоречия, например между стремлением к ее укреплению и эмансипацией ее членов, между положением зарабатывающего супруга и того, который ведет домашнее хозяйство. Наконец, нужно учесть, что несоответствие между потребностями и возможностями самообеспечения возрастает по мере увеличения семьи.

Однако диалектика отношений между обществом и государством состоит в том, что само общество может производить средства для социального обеспечения, в частности через систему страхования и укрепления личной собственности. Это может снять с государства часть ответственности за организацию социального обеспечения, в особенности за неодинаковую социальную поддержку. Но совместные действия общества и государства по организации социальной помощи порождают опасность «приватизации» шансов на ее получение и «социализации» усилий по ее осуществлению.

г) Общий подъем благосостояния

Внимательно анализируя общие черты социальных движений, мы замечаем две неуклонно преследуемые ими цели: подъем материального благосостояния общества и расширение круга лиц, пользующихся его плодами. Последнее является результатом предоставления всем гражданам элементарных жизненных благ в соответствии с лозунгом достижения «все большего равенства» и выполнения государством его обязанности бороться с нуждой и бедностью. Не столь очевидно, что целью общества должно быть повышение всеобщего благосостояния, хотя это именно так. Общий знаменатель социальных движений был ясен во всех слу- чаях, когда речь заходила об улучшении условий существования низших слоев общества, и столь же неясен, когда поднимался вопрос о снижении уровня жизни высших слоев. «Равенство в бедности» было и остается во всех социальных движениях ско - рее всего целью сектантов. «Равенство на основе роста благосостояния», еще до возникновения самого этого термина, стало во - сприниматься как та его форма, на основе которой скорее всего и можно добиться общественного консенсуса.

На фоне упомянутой выше двойной цели общественных дви- жений понятие социального, конечно, утрачивает определенность. Системы социальной помощи и поддержки, ведущие к уравнива- нию шансов и улучшению жизненного положения, целенаправленно служат вовлечению все более широкого круга лиц в поль- зование материальными благами (таковы, например, пособия на детей, помощь молодежи, стипендии учащимся, поддержка про - фессионального обучения, предоставление средств на оплату жилья и т. п.). Но во всех других сферах (в том числе в образо - вании, здравоохранении, охране окружающей среды и др.) социальные и иные цели не столь однозначны, хотя их связь с ре - шением проблем социального равенства очевидна. Наконец, эко- номическая политика, направленная на обеспечение коммерческо - го успеха, нередко, казалось бы, прямо противоречит социальным задачам, однако ее результаты, предоставляющие в распоряже - ние общества дополнительные материальные ценности, не только служат социальным целям, но и гарантируют их достижение.

Двойная цель социального государства, о которой идет речь, не зафиксирована Основным законом в какой-то одной норме, но многократно отражена в различных его статьях. Системы соци- альной помощи и поддержки упомянуты в связи с определением законодательной компетенции (ст. 74, п. 7, 12, 13 Основного за - кона); намечены в нем главные положения структурной полити - ки, направленной на обеспечение социального равенства и раз - вития (ст. 72, абз. 2, п. 3; ст. 74, п. 18, 19а; ст. 75, п. 4; ст. 94а, абз. 1, п. 1; ст. 916; ст. 104а, абз. 4; ст. 107, абз. 2). Экономиче - ская ответственность государства выходит далеко за пределы возможной социализации (ст. 15; ст. 74, п. 15) и предотвращения злоупотреблений экономической властью (ст. 74, п. 16 Основного закона). Конституция перечисляет задачи экономического стиму- лирования (ст. 74, п. 17; ст. 91а, абз. 1, п. 2 и 3), общие цели выравнивания экономических условий на всей территории страны (ст. 104а, абз. 4, п. 1; ст. 109, абз. 2; ст. 115, абз. 1) и хозяйст- венного развития в целом (ст. 104а, абз. 4, п. 1 Основного закона).

Система прав и свобод личности, закрепленная Основным законом, хотя и косвенно, но настойчиво подчеркивает цели умно - жения общественного богатства и расширения круга лиц, им пользующихся. Достижение этих целей в социальном плане тре- бует как приобщения все большего числа граждан к реальному пользованию основными правами, так и роста возможностей общества. Если его развитие приостанавливается, социальное госу - дарство отбрасывается на уровень борьбы с нищетой и остаточного распределения. Относительно плавное и синхронное осуществление принципов свободы и равенства, характерное для перио - да подъема, сменяется противоречием между свободой и прину- дительным распределением, которое влечет за собой опасность нового неравенства.

Хотя Основной закон умалчивает о проблеме экономического строя, конституционная практика, на нем базирующаяся, показа - ла: как с конституционно -правовой, так и с экономической точки зрения оптимальную стратегию подъема благосостояния и расширения круга лиц, им пользующихся, обеспечивает социальное рыночное хозяйство. Его концепции присущи следующие элементы:

1. Производство и распределение товаров и благ осуществля- ется по возможности посредством рынка, на котором выступают частные субъекты хозяйствования, находящиеся между собой в отношениях конкуренции. Важной государственной задачей яв - ляется поддержание этой конкуренции, а также предотвращение монопольных привилегий и соответствующий контроль.

2. Альтернативой рыночной экономике служит производство и распределение благ демократическим правовым государством, включая входящие в него административные единицы (общины, их объединения и т. д.). Эта альтернатива особенно актуальна:

а) в отношении благ, которые могла бы предложить рыночная экономика, но их распределение тем не менее следовало бы подчинить прямой демократической легитимации и контролю в соответствии с принципами демократической государственности, а по возможности — и с принципами априорного равенства граждан (например, в сфере воспитания и образования);

б) в отношении благ, которые рыночная экономика не может предложить с той надежностью и в столь общедоступной форме. как того требуют интересы общества (пример тому транспортные услуги или другие блага, обеспечиваемые инфраструктурой);

в) блага, которые рыночная экономика не может предоставить людям, в них нуждающимся, поскольку они не обладают в должной мере ни землей, ни капиталом, ни трудом, необходимым для приобретения этих благ (социальное вспомоществование).

3 Поскольку производство и распределение организованы по принципам рыночной экономики, государство в различных фор - мах несет ответственность за их эффективность, в частности за:

а) надежность снабжения;

б) гарантии роста производства, внеэкономическое равенство и участие в производстве и распределении всех работоспособных лиц (т. е. за полную занятость);

в) смягчение последствий вредной нестабильности (регулиро- вание цен, конъюнктурная политика) и ослабление трений, связанных со структурными изменениями (например, с техническими новшествами), а также с колебаниями спроса на международном рынке;

г) снятие внутреннего напряжения в регионах (региональная политика) и между отдельными сферами жизни и группами лю- дей (секторальная экономическая политика).

Социальная рыночная экономика и социальная политика пре - следуют ряд общих целей. Одна из них дополняет другую, рас - полагая эти цели в разной последовательности. Приоритеты со - циального рыночного хозяйства выстраиваются следующим образом: благосостояние, свобода, безопасность, равенство и помощь нуждающимся, — а для социальной политики их последователь - ность такова: помощь нуждающимся, равенство, безопасность, свобода и благосостояние.

VIII.