<<
>>

Деволюция и федерализация

В отечественной науке распространена позиция, идущая вразрез с представлениями британских авторов, в рамках которой происходит отождествление деволюции и федерализации как способов реформы территориально-политического устройства.

Приведем некоторые из них. Так, Н.В. Еремина утверждает, что «Соединенное Королевство развивается сейчас по федеративному пути, хотя британские политики еще не говорят уверенно о формировании федерации, предпочитая делать заявления о некой деволюционной модели, эволюционирующей в настоящее время»[261]. Схожую позицию мы встречаем и у Е.Ю. Поляковой, которая объясняет отождествление указанных феноменов «британской враждебностью к федерализму у себя дома», в силу чего «в Великобритании упорно отказываются от этого термина, предпочитая называть происходящие процессы деволюцией»[262]. С данными позициями можно не согласиться в силу того факта, что оба автора не являются представителями юридической науки. Однако в то же время и в рамках юридической науки, хотя и не в контексте территориально-политического устройства, встречается позиция, согласно которой федерализация может «употребляться в иносказательном значении... для обозначения процессов децентрализации в унитарном государстве, хотя эти процессы не означают провозглашения федерации, а создают региональные государства»[263].

Федерализация как способ преобразования территориального устройства имеет свои особенности и свою отдельную традицию в британском государствоведении285 [264]. При этом сам проект федеративной реформы вызывает серьезную критику. Цитированная выше С.И. Коданева приводит весьма интересную выдержку из доклада Королевской конституционной комиссии: «Федерация, состоящая из четырех единиц - Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, будет несбалансированной и неработоспособной. В ней будет доминировать более богатая и политически сильная Англия.

Английский парламент будет конкурировать с федеральным парламентом Соединенного Королевства, а самом федеральном парламенте представительство Англии едва ли понизится настолько, чтобы Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия, которые вместе представляют менее 1/5 населения страны, получили перевес. Британская федерация четырех стран с федеральным парламентом и провинциальными парламентами в четырех национальных столицах, таким образом, - нереальный проект»[265].

Наиболее четко определения федерализации как способа реформы территориально-политического устройства Великобритании были в свое время сформулированы Б. Боррусом и Дж. Дентоном. «Сущность федералистской альтернативы, - отмечают они, - заключается в том, что все конституционные нормы вытекают из взаимного согласия составных частей государства... Федеративная система подразумевает полную перестройку конституционной структуры, так как ее установление требует согласия всех провинций. В силу этого некоторые из них не могут иметь ограниченные полномочия. Но что еще более важно, федеративная структура, однажды созданная, может быть изменена только с согласия всех провинций»[266]. Из приводимого определения вытекают все основные отличия деволюционного и федералистского подходов.

Во-первых, основанием федерализма служит не односторонний акт парламента, а взаимное согласие составных частей будущего государства. Важно отметить, что британские конституционалисты в отличие от их российских коллег не разделяют федерации на договорные и конституционные. Для них в первую очередь важен момент общего согласия всех тех единиц, которые образуют федерацию, а не юридическая форма - федеративный договор или конституция, которой оформляется создание федерации.

Во-вторых, при федерализации происходит полная перестройка

конституционной структуры государства. В то же время деволюция такой перестройки не предусматривает. «Деволюция, - отмечает П. Лейланд, - не должна рассматриваться как нечто абсолютно новое», в силу того, что «основополагающие положения, регулирующие проведение деволюции, в результате переговоров были сформулированы на условиях, предложенных официальными лицами Вестминстерского правительства»[267].

Хотя П. Лейланд и называет деволюционный процесс «радикальным конституционным

преобразованием», он не видит в нем коренного пересмотра основ конституционного порядка Великобритании, так как «введение деволюции... не было частью более широкой стратегии, направленной на трансформацию системы государственного управления»[268]. Кроме того, говоря о пересмотре

конституционной структуры Великобритании в контексте трансформации в федерацию, нельзя не отметить, что такое развитие событий должно сопровождаться принятием писанной конституции. При федерализме, как отмечал Дайси, «конституция должна быть писанным документом и, если возможно, писанным документом, условия которого не могут быть ложно истолкованы»[269]. Иными словами, в федеративном государстве конституционные соглашения не могут играть значительной роли, так как они порождают неопределенность и могут быть легко изменены акторами политического процесса. Деволюция же, напротив, ставит конституционные соглашения на важное место, ярким подтверждением чему может служить, например, так называемая процедура Сьюэлла, о которой речь пойдет ниже.

В-третьих, при создании федеративного государства, по мнению британских конституционалистов, всегда должен соблюдаться принцип равноправия. Иными словами, согласно их представлениям, федерация может быть исключительно симметричной. В то же время деволюция обязательно предполагает асимметричность, что наглядно проявляется на примере Великобритании, где «каждая из деволюционных систем Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в значительной мере отличается от других... в то время как в самой Англии никакой деволюции проведено не было»292. Ситуация не изменилась и после наделения Англии правом политической автономии - асимметрия продолжает оставаться одной из отличительных черт Соединенного Королевства как регионалистского государства.

В-четвертых, федерализм подразумевает жесткую, говоря языком Дайси - «неподатливую» или «нерастяжимую», конституцию. В то же время в случае деволюции та или иная норма, содержащаяся в законе о делегировании полномочий, может быть в одностороннем порядке отменена или изменена актом парламента без учета мнения не только всех регионов, но и региона, которому были делегированы определенные полномочия. Принятие же кодифицированной конституции в форме единого акта, определяющее в том числе и сложный механизм внесения изменений в нормы о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, продолжает оставаться лишь элементом дискуссии среди британских экспертов и конституционалистов.

Таковы основные различия федерализации и деволюции. В то же время федерализацию также нельзя отождествлять с концепцией федеральной деволюции ("federal devolution”), в рамках которой слово «федеральный» следует понимать как «распространенный на все регионы Великобритании», т.е. не только на Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию, но и на Англию. В силу этого федеральная деволюция не может рассматриваться в качестве отдельного вида децентрализации власти наряду с административной, исполнительной и законодательной деволюцией, так как в ее основе лежит не характер делегируемых региону полномочий, а количественный критерий. По своей сути рассматриваемая концепция означает политическую автономизацию всех четырех составных частей Соединенного Королевства, т.е. стратегию преобразования последнего в регионалистское государство. Цитируемый выше В. Богданор отмечает, что федеральную деволюцию, однако, нельзя «путать с той организацией государства, которая существует в США и Западной Германии»[270].

В данном контексте весьма необоснованным представляется заявление российского исследователя А.М. Арбузкина: «после сформирования парламентов в Шотландии и Уэльсе и возобновления деятельности органов власти Северной Ирландии получилось так, что только “добрая старая Англия” оказалась не имеющей собственных властных структур, ведь лондонский парламент является общенациональным. В связи с этим в отдельных графствах Англии стали высказываться требования о создании своего парламента. Но если это произойдет [а это уже произошло, но не на уровне отдельных графств, а в Англии в целом. - Н.М.], Великобритания преобразуется в федеративное государство»[271]. Однако цитируемый исследователь не поясняет причину реализации именно такого сценария, основанного исключительно на предположении автора и прямо не вытекающего из текущего состояния деволюционного процесса в

Великобритании. Напротив, территориально-политическое устройство

Великобритании после обретения Англией политической автономии, пускай и в весьма своеобразной форме, не приобрело федеративной формы, а окончательно трансформировалось в регионалистское государство.

В 1997 г. для решения национального вопроса и сохранения государственного единства пришедшее к власти правительство лейбористов во главе с Э. Блэром избрало именно деволюцию, а не федерализацию, в качестве способа реформы территориально-политического устройства Соединенного Королевства, осуществив поэтапно политическую децентрализацию в отношении как кельтских регионов, так и Англии. При этом осуществление деволюционного процесса продолжается и сегодня, что обусловлено не только характерными чертами самой деволюции как способа перераспределения власти между ее уровнями, но и особенностями регионалистского государства как особой формы территориально-политического устройства.

294

Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. - 2-е изд. - М.: Норма, 2010. - С. 510.

3.3.

<< | >>
Источник: Молчаков Никита Юрьевич. КОНЦЕПЦИЯ РЕГИОНАЛИСТСКОГО ГОСУДАРСТВА И ЕЕ РЕАЛИЗАЦИЯ В СОЕДИНЕННОМ КОРОЛЕВСТВЕ ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме Деволюция и федерализация:

  1. Оглавление
  2. Введение
  3. Особенности конституционно-правового регулирования территориального устройства в европейских странах
  4. Определение регионалистского государства в российской конституционно-правовой доктрине
  5. Классификация деволюционных моделей в британском государствоведении
  6. Деволюция и федерализация
  7. Список литературы
  8. § 1. Правовые основы распределения налоговых полномочий между уровнями власти
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -