Демократическое конституционное государство и выборы
Парламентские выборы являются актом, условия и процедура которого регламентируются государством и благодаря которому народ, объявленный в Основном законе началом всей государст- венной власти, выражает свою волю о составе народного пред - ставительства.
Это единственный акт, в котором политическая воля народа непосредственно претворяется во властные полити- ческие структуры, самый важный и единственный на уровне фе- дерации акт, посредством которого народ может определить, причем в обязательной с точки зрения права форме, государственную волю. Таким образом, выборы представляют собой наиважнейшую связь между организационной сферой государства, с одной стороны, и частной (общественной) сферой — с другой. Их организация решает вопрос о шансах и мере претворения в жизнь существующей и выражаемой политической воли.Так как организация выборов находится в руках государства, то сам факт избрания народом депутатов еще ничего не говорит о демократическом характере системы. Из числа многих неде- мократических государств на земном шаре лишь немногие, в большинстве случаев военные диктатуры, полагают, что смогут обойтись без парламента и парламентских выборов.
Необходимость организации выборов государством проистекает не только из того факта, что парламентские выборы, будучи массовым мероприятием, требуют точного определения компетенции, сроков, формальностей и процедуры. Более того, заранее нужно оговорить условия участия в выборах, выдвижения кандидатур, подачи и подсчета голосов, перевода полученных голосов в мандаты, подведения итогов голосования. Все эти условия должны быть определены, чего сам народ как таковой сделать не может. Важнейшие факторы выборов отданы в руки государ - ства, и неудивительно, что оно пользуется этим инструментом, чтобы дать понять народу — первоисточнику государственной власти, что оно думает о нем и его стремлениях.
Государствен - ные органы сами решают вопрос о влиянии, оказываемом на них первоисточником воли.Переводя политическую волю во властные государственные структуры, выборы одновременно дают государственному механизму необходимую демократическую легитимацию. Поскольку они предполагают разделение государства и народа, народ не является конституционным органом в смысле учреждения по улаживанию споров между конституционными органами власти. Между его представителями и другими государственными органа - ми существуют на выборах административно -правовые, а не конституционные отношения. Поэтому недопустимо оказывать на избирателя давление конституционными методами. Он участвует в выборах как гражданин, а не как частичка государственного органа. Выборы создают необходимую демократическую легити- мацию, потому что представляют собой всеобщую, затрагиваю - щую весь народ связь его с государственной властью, потому что они организуются иначе, чем любая другая связь, строго следуя точке зрения демократического равенства, и потому что имеют обязательную силу.
Обязательную силу выборы получают не как нечто само собой разумеющееся, а формально благодаря органам, руководящим проведением выборов и получением их результатов. Окончатель- ное персональное замещение места в народном представительстве зависит в каждом отдельном случае, помимо всего прочего, от того, как избранный воспримет свое избрание. Исключение лю- бой стихийности, большое количество людей, которые заняты в органах, руководящих проведением выборов, однозначный их результат и стабильность процедуры позволяют самому акту вы - боров служить единственным мерилом в этом процессе.
Определяя судьбу каждого отдельного будущего депутата, парламентские выборы в соответствии с непосредственной их целью являются, таким образом, персональными решениями. Однако над привлечением каждого отдельного избирателя к вы - борам и голосованию за того или иного кандидата доминирует скорее косвенная цель, а именно — стремление получить по возможности большую долю власти в парламенте для собственного политического течения.
Поэтому во время парламентских выбо - ров важнейшим является не персональное замещение депутатских мест, а партийный состав парламента, цель — стремление получить большинство мест, а так как в парламентских системах правления наиважнейшей задачей парламента является создание правительства, то выборы — это прежде всего борьба за состав правительства как в землях, так и на уровне федерации.Что касается правительства, находящегося у власти, то речь может идти или о его смене, или о подтверждении полномочий. Если абсолютное большинство одной партии маловероятно, например на уровне федерации, то существует необходимость как можно раньше раскрыть намерения о создании коалиции. Если же это не держится в тайне или уже перед выборами наметилась победа большинства одной партии, то мотивация в борьбе огра- ничивается планами на получение по возможности большей доли во властных структурах. В любом случае выборы депутатов пре - вращаются в выбор политического направления для страны.
На задний план этой преобладающей цели неизбежно отсту - пает характер индивидуального выбора кандидатов, а также возможность превратить выборы в принятие решений по отдельным вопросам. Избиратель благоразумно не будет поддерживать чуждое ему политическое направление только потому, что ему не нравится кандидат собственной партии или больше нравится кандидат другой партии. Он также не станет голосовать против
своей партии, если ему не нравятся действия собственного прави- тельства по отдельным вопросам. Попытки активизировать изби- рателя с целью выразить свое мнение не должны нарушать доми - нирующую цель выборов. В правовых нормах, действующих на вы - борах в Бундестаг, эти попытки исчерпываются предложением подачи голосов, которое в полном соответствии с доминирующей целью выборов является, как правило, вотумом политическому направлению, но не вотумом кандидату.
Так как выборы, несмотря на доминирующую их цель, явля- ются определением персонального состава парламента, даже если речь идет о выборах списком, который представляет собой объе- динение отдельных лиц под знаменем той или иной партии, эти выборы все же остаются общим актом подтверждения старого состава депутатов или обновлением его.
Политические партии ограничивают круг избираемых и предопределяют примерно 80% будущих депутатов фактически уже тем, что выдвигают их канди- датуры. Поэтому вполне логично, что избирательные законы и Закон о политических партиях большое значение придают демо- кратической процедуре выдвижения кандидатов.Одновременно с этим политические партии принимают реше- ние о потенциальном руководящем круге людей в правительстве и парламенте. Так как парламентские статс-секретари обязательно, а министры традиционно являются одновременно депутатами, то свыше 15% членов правительственных фракций относятся к сфере правительства в широком смысле. Руководящий аппарат фракций и Бундестага составляет в маленьких фракциях до 40%, а в больших — 20% их членов. Таким образом, выдвижение кандидатуры и выборы часто решают вопрос о карьере чело - века в качестве профессионального политика.
Выборы как единственное регулярно повторяющ ееся напряже - ние сил политических партий для убеждения народа определяют ритм политической жизни. Ориентируясь на выборы, проводится политика и планируется карьера политиков. Сама эта кампания на протяжении предвыборной борьбы не только мобилизует все политические силы, но и призывает народ занять на выборах определенную политическую позицию.
Голосование является реактивным актом. С этим связан це - лый ряд ограничений юридических и фактических возможностей. Так, избиратель в правовом отношении ограничен предложением, на которое он не оказывает влияния. Доминирующая цель выбо - ров — влияние на тех, кто сформирует правительство, — сокращает при рациональном ходе событий выбор между тремя или четырьмя партиями; реакция на персональное предложение обыч- но подчиняется этому выбору. На практике альтернативы факти - чески ограничиваются еще больше. Избирателю обычно остается выбирать между предложенными политическими направлениями; все другие решения находятся в руках предлагающих.
В большинстве случаев активную роль на выборах играют именно те, кто предлагает кандидатов: они соревнуются в привлечении избирателей.
Поскольку государство, организуя выборы и предоставляя для этого материальные средства, оказывает влияние на ход выборов, важным конституционным фактором является вопрос о том, насколько такое влияние нейтрально по от - ношению к упомянутому соревнованию. Одновременно это озна- чает, что выборы в качестве правового понятия должны включать в себя кроме самой их процедуры и подготовку к ним, т. е. соревнование за привлечение избирателей. Такой подход к феномену выборов имеет смысл в правовом отношении.Голосуя, избиратели определяют тех, кто будет депутатом в парламенте. Так как кандидаты предлагаются партиями, то одно - временно устанавливается доля их участия в замещении депутатских мест и тем самым степень причастности к государственной власти, которая исходит от парламента. Поэтому форма преобразования решений, принятых избирателями, в парламентские ман- даты является наиболее важным фактом.
Самое серьезное предварительное решение касается того, бу- дет ли делиться территория, где проводятся выборы, на изо лиро - ванные замкнутые избирательные округа и будет ли вместе с тем разъединяться единый корпус избирателей, т. е. народ, на ряд изолированных единиц (разъединенный электорат) или мерилом для подсчета голосов и перевода их в мандаты будет служить общий результат на территории проведения выборов (единый электорат). С последним вполне может быть совместимо ее деле - ние на избирательные округа. При едином электорате принцип большинства в качестве мерила для перевода голосов в мандаты практически исключается, потому что иначе все мандаты перейдут к партии, собравшей наибольшее количество голосов. При разъединенном электорате перевод их в мандаты может происходить как согласно принципу большинства, так и в соответствии с пропорциональным принципом. Если действует второй принцип, то он требует установления распределительного метода, включа- ющего избыточные остатки, так как число голосов одной партии практически никогда не составит кратного идеального частного на выборах (ведь распределяются лишь целые мандаты).
Выборы — самый массовый процесс, который только знает право. Он имеет четыре фазы: учет лиц, имеющих право голоса на выборах; сбор заявок на участие в выборах; подготовка про - цедуры выборов; организация подсчета голосов, включая определение результатов голосования и окончательное определение избранных. Временные рамки всех четырех фаз строго ограни - чены, что обеспечивает большую стабильность процесса выборов и влечет за собой определенные последствия для правовой защиты от незаконных процессуальных действий. Так, из - бирательное право располагает собственной системой защиты из - бирательного процесса. Выборы гарантируются наряду с под - крепленными уголовным законом запретами также и тем, что проводятся специальными независимыми органами.
Фундаментальное значение парламентских выборов для демо - кратической системы объясняет влияние Федеральной конститу- ции (в ст. 28, абз. 1) не только на земельные, но и на муниципальные выборы. Основной закон не только ограничивает этим суверенитет земель по одному из важнейших пунктов их собст- венной организации, но и вмешивается в организацию корпора- ций земель. Цель вмешательства — обеспечить однородность всех парламентских выборов на уровне федерации, в землях и на ме- стах.
В прошлом на конституционных совещаниях в Веймаре необ- ходимость такой однородности для рейха и земель во всех поли- тических партиях была бесспорным фактом, но и тогда шел жаркий спор о том, следует ли распространять однородность, ко - торая ясно включала в себя установку на пропорциональные вы - боры, также и на общины, что довольно резко, но безуспешно отвергалось консервативной стороной. В ст. 17 Конституции Веймарской Республики было записано, что политический прин- цип существования нового государства и его реализация с по - мощью оформления процесса выборов должен охватывать равным образом и общины ради стабильности системы. Тем самым общины признавались частью организованной сферы государства» Регулирование самоуправления в той части Конституции, кото - рая была посвящена основным правам (ст. 153 Конституции Вей - марской Республики), могло пониматься иначе. Только объеди- нив регулирование процессов выборов и самоуправления в одной статье, Основной закон окончательно реализовал это признание.
Конституция устанавливает для выборов в Бундестаг (ст. 39, абз. 2) возраст для активного и пассивного избирательного пра- ва, а затем в ст. 39, абз. 1 — время до даты выборов при окончании четырехлетнего легислационного периода или при досрочном роспуске Бундестага. Согласно Основному закону, пять ос - новных принципов — всеобщие, прямые, свободные, равные и тайные выборы, — обязательные в соответствии со ст. 28, абз. 1 Основного закона для выборов в ландтаги и общины, действительны и для выборов в Бундестаг.
В отличие от ст. 17, абз. 1 Конституции Веймарской Респуб- лики и, например, от ст. 80 Конституции земли Рейнланд-Пфальц Основной закон ФРГ воздерживается от категоричного определения избирательной системы. Этот вопрос подробно обсуждался в Парламентском совете и привел к принятию важного решения, согласно которому введение в Основной закон такого права было отклонено после жарких дебатов как несовместимое с положением о равных выборах. Парламентский совет сделал из этого выводы в отношении избирательного закона в первый Бундестаг и принял пропорциональную систему выборов, расширенную за счет мажоритарных элементов, без какой-либо оговорки. Тем, что окончательно провозглашенный избирательный закон все же со - держит 5%-ную оговорку, мы обязаны вмешательству премьер - министров земель, которые получили поддержку оккупационных держав.
Тогда не было споров по вопросу об установлении федераль- ной конституцией основных принципов избирательного права для выборов в ландтаги. Можно сказать, что ст. 28, абз. 1 конкрети- зирует принцип народного представительства в соответствии с принципами выборов в Бундестаг согласно ст. 38 Основного за - кона. Так как в демократическом государстве вся государственная власть исходит от народа, этот принцип указывает одновре- менно на сферы необходимой компетенции народного представительства.
Обращение Основного закона к выборам на местном уровне в ст. 28, абз. 1, несмотря на идентичность содержания, имеет большее значение, чем норма о выборах в ландтаги. Включением общин в сферу требований Федеральной конституции об однород- ности всех уровней признается их значимость как существенной составной части построения государства. Уравнивание в правах народных представительств в округах и общинах с народными представительствами в землях показывает конституционно-правовую равноценность ландтагов и муниципальных представительств с точки зрения однородности требований, к ним предъяв - ляемых.
В общинах вся власть также исходит от народа, и поэтому логично, что и на муниципальные выборы распространяются упо - мянутые пять принципов избирательного права.
2.