Юридична відповідальність за порушення законодавства про використання та охорону земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах

Продовжуючи дослідження правового режиму земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, наступним логічним кроком є вивчення ще однієї його складової — юридичної відповідальності за порушення законодавства про використання та охорону таких земель.

Юридична відповідальність як правова категорія є ґрунтовно дослідженою в правовій науці. В. І. Андрейцев, О. П. Анісімов, Г. І. Балюк, В. Д. Басай, К. В. Басін, С. В. Бобровник, С. Н. Братусь, Н. С. Гавриш, У. П. Грибанов, О. С. Іоффе, В. В. Костицький, М. В. Краснова, А. М. Мірошниченко, В. Л. Мунтян, В. В. Носік, О. О. Погрібний, П. М. Рабінович, Б. Г. Розовський, В. А. Тархов, Н. І. Титова, Р. О. Халфіна, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульга — це далеко не повний перелік вчених, які порушували ті чи інші питання юридичної відповідальності взагалі та юридичної відповідальності в земельному праві зокрема.

З огляду на обмежений обсяг нашої роботи немає необхідності в детальному аналізі всіх існуючих точок зору щодо визначення поняття «юридична відповідальність». Крім того, в доктрині земельного права запропоновано умовний їх поділ на два підходи: широкий (юридична відповідальність) — це застосування примусових (негативних) заходів до правопорушника або навіть як неухильно суворе, гранично ініціативне виконання всіх обов’язків; вузький (відповідальність) — це покладення обов’язку, який до вчинення правопорушення не існував і виник лише у зв’язку із правопорушенням, або позбавлення існуючого права [124, с. 264-266]. При цьому науковці [359, с. 326] вважають, що саме другий (вузький) підхід є доцільним, з чим ми теж погоджуємось і приєднуємось до А. М. Мірошниченка, який пропонує юридичну відповідальність визначати як правовідносини із примусового покладення на правопорушника додаткових обов’язків негативного характеру або позбавлення його прав у зв’язку із вчиненням правопорушення [125, с.

Зважаючи на предмет нашого дисертаційного дослідження, розглянемо не юридичну відповідальність взагалі, а в першу чергу юридичну відповідальність за порушення земельного законодавства, яка вирізняється певними особливостями. Земельний кодекс містить окремий Розділ VlII «Відповідальність за порушення земельного законодавства», та однойменну ст. 211, що визначає перелік правопорушень, за які громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність. Спеціалісти ж, наприклад А. М. Мірошниченко, стверджують, що дана норма не має жодного регулятивного чи охоронного значення, оскільки відповідальність настане не на її підставі, а на підставі відповідних норм цивільного, адміністративного, кримінального та іншого законодавства [125, с. 484]. На це ж указує С. О. Погрібний, зазначаючи, що земельне право, не маючи всього арсеналу правових санкцій, розрахованих на всебічний вплив на суб’єктів правопорушень, застосовує до них санкції різних галузей права за умови, що порушення земельного законодавства одночасно є порушенням правових норм інших галузей права [175, с. 416]. На бланкетності правових приписів Земельного кодексу та недосконалому рівні систематизації правових норм, які регулюють відносини у сфері відповідальності в земельному праві, наголошує М. В. Шульга [355, с. 470].

Підставою для притягнення до юридичної відповідальності є земельне правопорушення. За Г. В. Чубуковим, земельне правопорушення являє собою винну, протиправну дію чи бездіяльність, що суперечить правовим нормам раціонального використання земельних ресурсів, перешкоджає здійсненню прав і законних інтересів власників землі та землекористувачів, порушує встановлений державою порядок управління земельним фондом як національним багатством країни [344, с. 109]. За М. В. Шульгою, це — суспільно шкідлива дія чи бездіяльність, що суперечить нормам земельного права, за вчинення якої винна, деліктоздатна особа несе юридичну відповідальність [359, с. 330]. За А. М. Мірошниченком, за своїм змістом земельне правопорушення є порушенням норм земельного права, а за формою — порушенням приписів земельного законодавства [124, с.

Важливим є й те, що всі земельні правопорушення залежно від конкретного виду об’єктів заведено умовно ділити на дві групи: власне земельні правопорушення та земельні правопорушення екологічної спрямованості (порушення земельного законодавства, вчинення яких пов’язане із заподіянням шкоди землі або довкіллю в цілому чи створення реальної загрози заподіяння такої шкоди) [359, с. 334-335]. Також потрібно наголосити, що, як доводить О. В. Толкаченко, порушення правового режиму зелених насаджень населених пунктів за своїм змістом є видом екологічного правопорушення й має ознаки, притаманні йому [333, с. 168]. Екологічне ж правопорушення визначається як протиправне діяння (дію або бездіяльність), що порушує встановлений екологічний правопорядок і за вчинення якого законом передбачена юридична відповідальність [95, с. 335].

У нашому випадку матимуть місце як власне суто земельні правопорушення, наприклад, нецільове використання земель, на яких розміщені зелені насадження в населених пунктах, самовільне зайняття, забудова таких зелених ділянок тощо, так і еколого-земельні правопорушення. І саме останні переважатимуть, бо якщо ми ведемо мову про обов’язкову наявність на розглядуваних нами землях об’єктів рослинного світу як зелених насаджень, то їх знищення, пошкодження, невиконання інших встановлених вимог щодо їх використання та охорони тощо автоматично зумовлюють негативні наслідки й для земель, на яких вони розміщені.

Отже, підставою для притягнення осіб до відповідальності за порушення законодавства про використання та охорону земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, єпротиправна дія чи бездіяльність, що порушує правові норми використання й охорони земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, та правові норми використання й охорони зелених насаджень на землях населених пунктів.

Основні види правопорушень передбачені ст. 211 Земельного кодексу України: укладення угод з порушенням земельного законодавства; самовільне зайняття земельних ділянок; псування земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими й іншими відходами; розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об’єктів, що негативно впливають на стан земель; невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням; порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов’язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; знищення межових знаків; приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок; знищення або пошкодження захисних насаджень; відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою; ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та надання недостовірної інформації щодо них.

Спеціальні правопорушення щодо використання та охорони зелених насаджень як елементів об’єктів благоустрою населених пунктів передбачені ст. 42 Закону України «Про благоустрій населених пунктів». Ними є порушення встановлених державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів; проектування об’єктів благоустрою населених пунктів з порушенням затвердженої в установленому законодавством порядку містобудівної документації та державних будівельних норм; порушення встановлених законодавством екологічних, санітарно-гігієнічних вимог і санітарних норм під час проектування, розміщення, будівництва та експлуатації об’єктів благоустрою; порушення правил благоустрою територій населених пунктів; порушення режиму використання й охорони територій та об’єктів рекреаційного призначення; самовільне зайняття території (частини території) об’єкта благоустрою населеного пункту; пошкодження (руйнування чи псування) об’єктів благоустрою населених пунктів; знищення або пошкодження зелених насаджень чи інших об’єктів озеленення населених пунктів; забруднення (засмічення) території населеного пункту; неналежне утримання об’єктів благоустрою. Перелік цих правопорушень в обох нормативних актах є невичерпним.

Також варто згадати приписи Закону України «Про охорону земель» [262], зокрема ст. 48 щодо охорони земель, у тому числі із зеленими насадженнями у процесі містобудівної діяльності та ст. 56 щодо відповідальності за порушення законодавства України про охорону земель; Закону України «Про природно- заповідний фонд України» (ст. 64 щодо територій природно-заповідного фонду із зеленими насадженнями в межах населених пунктів); Закону України «Про рослинний світ» (ст. 40 щодо відповідальності за порушення вимог охорони умов місцезростання об’єктів рослинного світу, порушення вимог щодо охорони, використання та відтворення рослинного світу під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію, експлуатації споруд та об’єктів, які негативно впливають на стан об’єктів рослинного світу); Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.

До найпоширеніших видів юридичної відповідальності за порушення законодавства про використання й охорону земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, належить адміністративна відповідальність, передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі КУпАП) [82] за вчинення адміністративного правопорушення (адміністративного проступку). У свою чергу, останнє визначено ст. 9 КУпАП як протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

У наукових колах були сформульовані визначення адміністративного проступку в галузі земельного законодавства. Наприклад, О. В. Насушна пропонує під ним розуміти суспільно небезпечне, протиправне, винне діяння, вчинене деліктоздатною особою у формі дії чи бездіяльності, яке порушує вимоги земельного законодавства та за яке передбачена адміністративна відповідальність [133, с. 272]. Інший дослідник, Л. В. Мілімко, адміністративним проступком у сфері земельних відносин називає суспільно небезпечну, винну, протиправну дію чи бездіяльність у сфері реалізації прав і законних інтересів власників землі та землекористувачів, раціонального використання, відновлення та охорони земель, діяльності публічних органів управління, їх посадових осіб, за яку до правопорушника застосовуються санкції, згідно із законодавством України [121, с. 18]. Як бачимо, істотно ці визначення не відрізняються і є правильними як для всіх земельних адміністративних проступків, так і для проступків щодо земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями.

Правильним є й те, що підставою адміністративної відповідальності є наявність у діянні традиційних ознак складу правопорушення: суб’єкта відповідальності (фізичної або юридичної особи), вини, протиправного діяння, забороняючої правової норми із санкцією за таке правопорушення.

Аналіз змісту КУпАП показує, що склади адміністративних правопорушень, які пов’язані із використанням та охороною земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, містять Глава 7 «Адміністративні правопорушення у сфері охорони природи, використання природних ресурсів, охорони культурної спадщини», Глава 8 «Адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві та у сфері використання паливно-енергетичних ресурсів», Глава 11 «Адміністративні правопорушення в галузі житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою».

Склад правопорушень у сфері використання земель населених пунктів із зеленими насадженнями як природних ресурсів, по-перше, пов’язаний безпосередньо з землями, це — псування й забруднення земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями (ст. 52 КУпАП), порушення правил використання таких земель (ст. 53 КУпАП), а саме використання земель не за цільовим призначенням, невиконання природоохоронного режиму використання земель, розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об’єктів, які негативно впливають на стан земель. Цією ж нормою передбачено відповідальність за знищення або пошкодження захисних лісонасаджень. На наш погляд, варто передбачати відповідальність не лише за знищення захисних лісонасаджень, а всіх захисних насаджень, незалежно від того, є вони лісовими чи ні. Звідси пропонуємо замінити словосполучення «захисних лісонасаджень» у тексті ст. 53 КУпАП на словосполучення «захисних насаджень». Це додатково узгодить цю норму КУпАП з п. з) ч. 1 ст. 211 Земельного кодексу України.

Можуть бути віднесені до правопорушень у сфері використання та охорони земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, також дії, передбачені ст. 53-1 (самовільне зайняття земельної ділянки), ст. 53-2 (перекручення або приховування даних державного земельного кадастру), ст. 536 (порушення законодавства про Державний земельний кадастр), ст. 54 (порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або не приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням), ст. 55 (порушення правил землеустрою). По-друге, правопорушення, пов’язані з міськими лісами — ст.ст. 63-77 КупАП; по-третє, — з відповідальністю за самовільне випалювання рослинності чи її залишків у парках, інших зелених насадженнях, на газонах населених пунктів передбачено ст. 77-1 КупАП; по-четверте, — з особливо цінними та охоронюваними землями та об’єктами рослинного світу. Це відповідальність за порушення правил охорони й використання територій та об’єктів природно-заповідного фонду (ст. 91 КУпАП).

Що стосується відповідальності за адміністративні правопорушення стосовно земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, при здійсненні будівництва, то вона передбачена ст. 96 та ст. 96-1 КУпАП. Зокрема, у ст. 96 передбачається відповідальність 1) за виконання підготовчих робіт без направлення повідомлення про початок виконання зазначених робіт у випадках, коли направлення такого повідомлення є обов’язковим, а також наведення недостовірних даних у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт; 2) за виконання підготовчих робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, якщо такі роботи не виконувалися на підставі зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт чи дозволу на виконання будівельних робіт, а також наведення недостовірних даних у декларації про початок виконання підготовчих робіт. Вище в роботі ми вже торкалися питання вимог до оформлення проведення підготовчих робіт, які в тому числі передбачають знищення зелених насаджень на земельних ділянках, відведених для будівництва.

Хотілося б зауважити, що інший нормативний акт — Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» [191] встановлює зовсім інші розміри штрафів за такі правопорушення, а саме за перше з наведених передбачено штраф у розмірі п’яти мінімальних заробітних плат (п. 1 ч. 2 ст. 2 Закону). КУпАП же встановлює штраф від ста до ста п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (фактично не більше двох мінімальних заробітних плат). За друге з наведених правопорушень Закон у п. 3 ст. 2 передбачає штраф у розмірі двадцяти мінімальних заробітних плат, а КУпАП — від ста п’ятдесяти до двохсот п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (фактично не більше близько чотирьох мінімальних заробітних плат). Таку практику позитивно оцінити неможливо, й ситуація потребує виправлення через узгодження норм Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та КУпАП, а саме врахування у кодексі приписів закону для посилення відповідальності в частині проведення підготовчих робіт із видалення зелених насаджень при будівництві в населених пунктах.

Стосовно адміністративних правопорушень щодо земель населених пунктів, на яких розміщені зелені насадження як елементи об’єктів благоустрою, то їх склади передбачені ст. 152 КУпАП (порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою населених пунктів), а також ст. 153 (знищення або пошкодження зелених насаджень як об’єктів озеленення населених пунктів). При цьому зазначимо, що Закон України «Про благоустрій населених пунктів» у ст. 42 передбачає значно ширший перелік порушень у сфері благоустрою. На наш погляд, варто включити ці склади до змісту Глави 11 КУпАП, що спростить притягнення винних до відповідальності.

Також до недоліків адміністративної відповідальності вже традиційно відносять низькі розміри штрафів. Найменший розмір штрафу — від 1 до 3 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян передбачено ст. 77 КУпАП. Найбільший — до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян — ч. 1 ст. 96-1. Середній же розмір штрафу становить 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Це не стимулює осіб до утримання від вчинення правопорушень і не відповідає рівню небезпечності діянь, за які ці штрафи встановлені.

Щодо кримінальної відповідальності в досліджуваній нами сфері, то можливість її застосування передбачена передусім ст. 211 Земельного кодексу України, а також безпосередньо Кримінальним кодексом України [100].

Цей вид юридичної відповідальності характеризується низкою ознак, визнаних у наукових колах традиційними: обмеженість підстав виникнення (підставою є лише діяння, що має всі ознаки злочину); особливий порядок притягнення до відповідальності (лише за обвинувальним вироком суду); виключно особистий характер (юридичні особи до кримінальної відповідальності не притягуються) [51, с. 437-438; 175, с. 418].

Розроблені науковцями й різні підходи та критерії класифікації злочинів. Причому це як роботи спеціалістів у галузі кримінального права, так і в галузі природоресурсного та земельного.

Найуніверсальнішим є поділ злочинів за критерієм ступеня тяжкості, що відображає характер і ступінь суспільної небезпечності, важливості об’єкта, тяжкості наслідків. За ним Л. М. Кривоченко й інші автори розрізняють злочини невеликої, середньої тяжкості, тяжкі та особливо тяжкі [99, с. 86]. Цей же поділ закріплений у ч. 1 ст. 12 Кримінального кодексу України.

У працях правників-екологів проводиться класифікація екологічних злочинів на спеціальні, суміжні та додаткові. Враховуючи належність землі до об’єктів навколишнього природного середовища, маємо зважати і на цей поділ. Основний критерій, покладений в його основу, — це функції, які виконуються такими злочинами, що мають відношення до природокористування й охорони навколишнього природного середовища. Так, до спеціальних Н. Д. Красіліч відносить злочини, склади яких вміщені в Розділі VIII «Злочини проти довкілля» Кримінального кодексу України. Суміжними називає ті, що виконують екологічні функції за певних обставин об’єктивного порядку (наприклад, ст.ст. 270, 274, 292, 326; додатковими — ті, які за своєю природою не є екологічними, але за певних обставин можуть бути використані разом з екологічними складами (наприклад, ст.ст. 367, 364, 365) [94, с. 350].

Злочини, пов’язані із земельними відносинами, теж були предметом окремої класифікації. Приміром Б. В. Єрофеєв ділить їх на спеціальні, об’єктом яких безпосередньо є земельні відносини, та загальні, об’єктом яких поряд з іншими суспільними відносинами можуть бути й земельні відносини. Цей же вчений проводить додатковий поділ вказаних злочинів на: 1) злочини, яким притаманний екологічний характер (має місце посягання на землю як об’єкт екосистеми); 2) злочини економічного характеру (посягання на землю як господарський, майновий об’єкт); 3) злочини, які посягають на землю як на об’єкт державного управління; 4) злочини, пов’язані із землею (які мають безпосереднє відношення до того, що вирощується на землі) [51, с. 438-439].

Спираючись на цю класифікацію, О. С. Погрібний до першої групи відносить злочини, передбачені ст.ст. 239, 240, 254, 236, 237, 238, 253 Кримінального кодексу; до другої — ст. 194 та ст. 196 Кримінального кодексу; до четвертої — ст.ст. 245, 246, 247 Кримінального кодексу. Злочини третьої групи (які посягають на землю як на об’єкт державного управління), на думку автора, в діючому українському кримінальному законодавстві не передбачені.

Зі свого боку, розглядаючи кримінальну відповідальність не просто за злочини, що посягають на всі землі, а злочини щодо конкретних земель — зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, ми, з одного боку, можемо брати за основу все вищесказане, а з іншого — маємо врахувати особливості останніх.

Вважаємо правильним за перший критерій поділу взяти ступінь загальності об’єкта суспільно небезпечного винного діяння. За ним ми спочатку виділимо загальні злочини, тобто ті, що можуть бути спрямовані проти всіх земель, у тому числі й щодо земель населених пунктів із зеленими насадженнями. Причому наявність чи відсутність зелених насаджень визначальної ролі не матимуть. До таких, на наш погляд, можуть бути віднесені склади злочинів за ст. 197-1 (самовільне зайняття земельної ділянки), ст. 239 (забруднення та псування земель), ст. 254 (безгосподарне використання земель).

Науковці неодноразово проводили дослідження проблем відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки. Наразі в результаті комплексного дослідження на дисертаційному рівні Р. М. Мовчаном було зроблено висновок, що самовільним зайняттям земельної ділянки є будь-які дії особи, які свідчать про заволодіння та/або користування земельною ділянкою за відсутності прийнятого відповідно до законодавства рішення органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або державного органу приватизації про передання у власність чи надання в користування земельної ділянки, або правочину, яким засвідчується перехід прав на земельну ділянку від попереднього власника чи землекористувача до особи, котра заволодіває земельною ділянкою, а так само за відсутності закону, рішення суду чи інших, передбачених законодавством юридичних фактів, які підтверджують виникнення в особи права власності чи користування земельною ділянкою [127, с. 5-6]. Внаслідок такого діяння можуть займатись (і займаються) землі в межах населених пунктів, у тому числі із зеленими насадженнями, що досить часто поєднується із знищенням останніх.

Щодо злочинів, передбачених ст. 239 та ст. 254 Кримінального кодексу України, то вони мають одночасно як земельний, так і екологічний характер, оскільки шкода заподіюється насамперед нормальному якісному стану земель як невід’ємному елементу довкілля. Зокрема, на це звертала увага Н. Ю. Цвіркун [340, с. 9]. У свою чергу, наслідками забруднення, псування, безгосподарного використання земель можуть бути знищення зелених насаджень.

Існує також ряд злочинів, які можна вважати спеціальними щодо земель, зайнятих зеленими насадженнями. Це злочини, спрямовані проти 1) об’єктів рослинного світу, які одночасно спричинюють негативні наслідки й для земель, на яких ці об’єкти розміщені та 2) особливо цінних об’єктів — природно-заповідного фонду: знищення або пошкодження об’єктів рослинного світу (ст. 245 Кримінального кодексу України), незаконна порубка лісу (ст. 246), порушення законодавства про захист рослин (ст. 247), умисне знищення або пошкодження територій, взятих під охорону держави, та об’єктів природно-заповідного фонду (ст. 252).

Тут треба детальніше зупинитися на положеннях ст. 245 Кримінального кодексу України. Нею передбачена відповідальність за знищення або пошкодження лісових масивів, зелених насаджень навколо населених пунктів, вздовж залізниць, а також стерні, сухих дикоростучих трав, рослинності або її залишків на землях сільськогосподарського призначення вогнем чи іншим загальнонебезпечним способом. Як бачимо, законодавець обмежив перелік об’єктів рослинного світу, не включивши до нього зелені насадження в межах населених пунктів. На наш погляд, це є помилковим, оскільки важливість зелених насаджень у населених пунктах є не меншою, ніж поза їх межами. Звідси пропонуємо вилучити слова «навколо населених пунктів», тим самим розширивши дію ст. 245 на всі зелені насадження.

Також існує ряд злочинів, що можуть стосуватися всіх земельних правопорушень і правопорушень щодо земель із зеленими насадженнями в населених пунктах. Умовно їх можна назвати додатковими. Це злочини у сфері службової та професійної діяльності: зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 Кримінального кодексу), службове підроблення (ст. 366) тощо. Причому вивчення судової практики показує, що притягнення до кримінальної відповідальності саме за цими статтями є поширеним і щодо земель із зеленими насадженнями. Наведемо кілька прикладів із судової практики. Святошинським районним судом м. Києва було притягнуто до кримінальної відповідальності особу — директора ТОВ за ст. 367 «Службова недбалість», яка полягала в незаконному знесенні зелених насаджень і заподіянні шкоди державі в розмірах, що розцінюються як тяжкі наслідки [180]. За аналогічний злочин було притягнуто винного до кримінальної відповідальності й Голосіївським районним судом м. Києва [24]. Проілюструвати практику притягнення до кримінальної відповідальності за ст. 366 Кримінального кодексу України можна за вироком Роменського міськрайонного суду Сумської області від 22 грудня 2008 р. За ним було притягнуто до відповідальності селищного голову за підробку документів для узаконення знесення зелених насаджень [25]. І таких прикладів можна наводити багато.

Ще одним критерієм поділу злочинів у сфері земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, є суб’єкт злочину. За ним виділимо злочини із загальним суб’єктом (ст.ст. 197-1, 245, 246, 247, 252 Кримінального кодексу України); із спеціальним суб’єктом, тобто таким, на якого законодавством покладені обов’язки, що були порушені при вчиненні злочину (ст.ст. 239, 254), та із суб’єктом — службовою особою (ст.ст. 364, 366 та ін. розділу XVII Кримінального кодексу України).

Нарешті за ступенем тяжкості злочини щодо земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, переважно є злочинами невеликої тяжкості (ст.ст. 246, 247, 254) та середньої тяжкості (ст.ст. 197-1, 239). До тяжких злочинів належать передбачені ч. 2 ст. 245 та ч. 2 ст. 252 Кримінального кодексу України.

Також варто відмітити, що українське законодавство встановлює більш жорсткі міри кримінальної відповідальності за охарактеризовані нами злочини, порівняно із законодавством Росії (наприклад, ст. 254 «Псування землі», ст. 262 «Порушення режиму особливо охоронюваних природних територій та природних об’єктів» Кримінального кодексу Російської Федерації [338]). Також вітчизняний Кримінальний кодекс передбачає ширший перелік складів злочинів щодо земель. Законодавство Білорусі, а саме Кримінальний кодекс Республіки

Білорусь [337], теж встановлює більш м’які санкції і, приміром, за ст. 269 прив’язує можливість притягнення до кримінальної відповідальності за псування земель до обов’язкового попереднього накладання адміністративного стягнення за аналогічне правопорушення протягом року. Порівняно з вітчизняним Кримінальний кодекс Республіки Білорусь теж має менше норм, присвячених злочинам щодо землі.

Це дає підстави зробити висновок, що в цілому кримінальна відповідальність за злочини проти земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, врегульована на належному рівні. Разом з тим окремого складу злочину лише щодо таких земель кримінальне законодавство не містить.

За порушення законодавства про використання та охорону земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, може наставати цивільно-правова або майнова відповідальність.

Як відмічає Ю. І. Щуплєцова, цей вид відповідальності є чи не найефективнішим, оскільки до неї можуть притягуватись як фізичні особи незалежно від службового становища, так і юридичні особи; можливість її застосування не залежить від розміру заподіяної шкоди та від способу її заподіяння; вона передбачає диференціацію розміру відшкодування залежно від цінності того чи іншого об’єкта тощо [362, с. 104].

Звертаємо увагу на те, що обов’язковою умовою такої відповідальності є заподіяння шкоди. З огляду на предмет нашого дослідження можемо говорити про можливість заподіяння шкоди, по-перше, власникам земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, чи землекористувачам, а по-друге, заподіяння шкоди землі (і, можливо, одночасно зеленим насадженням) як природному ресурсу, частині навколишнього природного середовища та складової об’єктів благоустрою населених пунктів.

У юридичній науці тривалий час іде дискусія з приводу особливостей застосування майнової відповідальності за порушення законодавства щодо земель. Скажімо, Т. Оверковська вважає, що при відшкодуванні земельно- правової шкоди слід керуватись цивільним законодавством у тих випадках, коли

ці питання не врегульовані землеохоронним або екологічним законодавством [153, с. 69]. Схожу позицію займає М. В. Шульга, зазначаючи, що, оскільки загальні принципи цивільно-правової відповідальності у сфері земельних відносин закріплені земельним законодавством, норми цивільного законодавства застосовуються субсидіарно, якщо ці відносини не регулюються спеціальним законодавством [59, с. 337]. За висновками Х. А. Джавадова, правова природа цивільно-правової відповідальності за порушення земельного законодавства обумовлена необхідністю діалектичного об’єднання механізмів земельноправового регулювання, визначених специфікою суспільних відносин у цій сфері і механізмів цивільно-правової відповідальності за земельні правопорушення, в тому числі у випадках, коли земельне право не містить положень, що визначають правовий механізм відповідальності за земельні правопорушення. Наголошує автор і на тому, що шкода, заподіяна в результаті здійснення земельних правопорушень, хоч і відшкодовується за нормами цивільного законодавства, проте з урахуванням у необхідних випадках вимог земельного та екологічного законодавства [46, с. 6, 14-15]. По-іншому дивиться на проблему

A. М. Мірошниченко, який вважає, що збитки, заподіяні неправомірними діями, відшкодовуються незалежно від того, чи підпадають вони під положення ст. 156 чи ст. 211 ЗКУ, на підставі загальних положень цивільного законодавства (ст.ст. 1166-1194, 1209-1211 ЦКУ). Збитки ж, заподіяні правомірними діями, за загальним правилом (ч. 4 ст. 1166 ЦКУ) відшкодовуються лише у випадках, передбачених законом. Стаття 156 ЗКУ якраз і передбачає деякі такі випадки [125, с. 383].

Що стосується майнової відповідальності за шкоду, заподіяну землі як природному ресурсу, то тут юридична наука оперує ще й поняттям екологічного правопорушення. Відмітимо, що проблеми майнової відповідальності за екологічні правопорушення були предметом досліджень дуже багатьох науковців, серед них В. І. Андрейцев, Г. В. Анісімова, О. С. Баб’як, Г. І. Балюк,

B. Д. Басай, А. Г. Бобкова, А. П. Гетьман, І. І. Каракаш, В. М. Комарницький, В. В. Костицький, М. В. Краснова, Н. Р. Малишева, М. І. Малишко, В. Л. Мунтян,

В. В. Носік, О. О. Погрібний, В. К. Попов, С. В. Размєтаєв, Б. Г. Розовський, В. І. Семчик, Н. І. Титова, В. І. Федорович, В. С. Шахов, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульга та інші.

Виділяється на доктринальному рівні навіть окремий вид юридичної відповідальності — еколого-правова або екологічна. Її суть М. В. Краснова визначає як спосіб попередження та ліквідації (усунення) шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу, з огляду на виключний компенсаційно- відновлювальний, матеріально-фінансовий характер правовідносин, у межах яких вона реалізується. За своїми характеристиками, вказує вона, такий вид відповідальності визначається спеціальним щодо інших видів відповідальності (цивільної, адміністративної тощо), виключно компенсаційним (на противагу каральному), та таким, що гарантує оптимальний для суспільного розвитку екологічний правопорядок [97, с. 6].

Основним аргументом на користь виділення екологічної відповідальності висувається те, що правовідносини з використання природних об’єктів не є тотожними цивільно-правовим і мають суттєву специфіку, зумовлену особливим значенням природних об’єктів, неможливістю швидкого штучного їх відтворення, складністю факторів, що становлять зміст позитивної шкоди, віддаленістю прояву екологічної шкоди в часі і просторі, неодержаних доходів від втрати або пошкодження об’єктів природи, витрат на їх відновлення тощо [93, с. 63-64]. Також у разі заподіяння шкоди землі як природному ресурсу має місце як економічна, так і екологічна шкода. Приміром, Н. І. Палій, досліджуючи проблеми відповідальності за порушення законодавчих вимог щодо використання й охорони земель рекреаційного призначення справедливо стверджує, що економічна шкода проявляється в разі втрати економічної цінності природних рекреаційних ресурсів (рубка дерев, чагарників, псування, знищення рослинного покрову місць відпочинку і т.ін.). Екологічна шкода посягає на інтереси людини, на екологічно небезпечне навколишнє природне середовище, право людини на відпочинок. Вона виявляється в забрудненні земель рекреаційного призначення, знищенні рекреаційної цінності та якості природних об’єктів рекреаційних зон [164, с. 316]. Це абсолютно правильно і стосовно земель із зеленими насадженнями в населених пунктах, причому як на землях рекреаційного, так і іншого призначення.

Крім того зауважимо, що майнова відповідальність за порушення вимог щодо використання й охорони земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах може бути як договірною, так і недоговірною (деліктною).

З урахуванням усього вищесказаного доходимо таких висновків. По-перше, загальні засади та положення цивільно-правової відповідальності в тому числі й у сфері використання й охорони земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, закріплені в цивільному законодавстві, а саме § 1 Г лави 82 Цивільного кодексу України. По-друге, майнова відповідальність за порушення земельного законодавства, вирізняючись спеціальним об’єктом, має свою специфіку, що відображена в земельному законодавстві. Це в першу чергу Глава 24, ст. 211 та інші Земельного кодексу України, Закон України «Про оренду землі» [258] (щодо майнової відповідальності за порушення умов договорів оренди земельних ділянок із зеленими насадженнями в населених пунктах) та інші нормативні акти, у тому числі підзаконні. По-третє, майнова відповідальність за шкоду, заподіяну землям із зеленими насадженнями в населених пунктах як природним ресурсам, накладатиметься із додатковим урахуванням норм природоохоронних актів. По-четверте, майнова відповідальність за шкоду, заподіяну землям із зеленими насадженням в населених пунктах як складовим об’єктів благоустрою, накладатиметься із додатковим урахуванням норм містобудівного законодавства, зокрема про благоустрій. Нарешті, по-п’яте, якщо спеціальні норми щодо майнової відповідальності в досліджуваній нами сфері будуть відсутні, її застосовуватимуть на загальних підставах, визначених цивільним законодавством.

Основною метою майнової відповідальності є відшкодування заподіяної шкоди. Наявність шкоди також є однією з основних умов застосування цього виду юридичної відповідальності. Тому зупинимося детальніше на цьому аспекті. Як зазначає Н. І. Палій, шкода, заподіяна в результаті порушення режиму земель (автор досліджувала лише режим земель рекреаційного призначення, але це є правильним і для інших категорій земель, у тому числі й досліджуваних нами), підлягає компенсації в розмірах і порядку, встановлених законодавством України залежно від виду шкоди, об’єкта посягання [164, с. 317].

Існують різні методи обчислення майнової шкоди, заподіяної землям, у тому числі й зайнятим зеленими насадженнями в населених пунктах. Одним із них є розрахунковий, який, доводить М. В. Краснова, є найбільш виваженим при сучасному визначенні її обсягів у всьому екологічному законодавстві, однак прийняття спеціальних методик розрахунку шкоди викликає складність процесу обчислення всіх елементів збитків, неможливість визначити одразу характер та об’єм усіх наслідків заподіяної шкоди, тому застосування методик на практиці не завжди забезпечує реалізацію принципу повної компенсації шкоди, оскільки вартість робіт щодо порушеного стану природних ресурсів може значно перевищити розмір стягнень, які обчислюються за методиками [97, с. 13]. На даний час діють Методика визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням та засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства [216] та Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу [217].

Оскільки відшкодування шкоди, заподіяної землям із зеленими насадженнями, потрібно розглядати комплексно (тобто шкода завдається не лише землі, а й об’єктам рослинного світу чи навпаки), то застосовується ще й таксовий метод обрахунку розміру шкоди. І на даний час має місце диференціація розміру такс залежно від об’єктів, їх цінності та інших факторів. Скажімо, для обчислення розміру шкоди, заподіяної порушенням законодавства про природно-заповідний фонд, у межах територій та об’єктів природно- заповідного фонду застосовуються такси, встановлені Постановою Кабінету Міністрів України від 24 липня 2013 р. № 541 [242] та положенням Закону

України «Про природно-заповідний фонд України». Також діє спеціальний нормативний акт, що встановлює такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної зеленим насадженням у межах міст та інших населених пунктів. Це постанова Кабінету Міністрів України від 8 квітня 1999 р. № 559 [273]. Такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу, передбачені постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 2008 р. № 665 [241].

Будучи фактично основним механізмом обчислення шкоди, заподіяної природним ресурсам, таксовий метод має суттєві недоліки. Основним із них є встановлення фіксованого розміру шкоди. При цьому очевидним є той факт, що встановлений у 1999 р. розмір такси не відповідатиме реальній шкоді у 2015 р., а з урахуванням сьогоднішніх реалій навіть найбільш пізній зі згаданих актів — 2013 р. теж встановлює розмір такс, що «не встигають» за показниками інфляції та не в змозі забезпечити рівноцінне відшкодування шкоди, заподіяної зеленим насадженням та разом із ними землям, на яких вони зростають.

Спеціалісти, досліджуючи цю проблему, висували пропозицію замінити фіксований розмір такс прожитковим мінімумом, аргументуючи це динамічністю цього показника, прив’язкою його до конкретного ринкового періоду [343, с. 6667]. На наш погляд, такий крок може мати місце, але повною мірою проблему не вирішить.

Звертаючись до досвіту інших країн у цій сфері, хотіли б акцентувати увагу на діючій у м. Москва Методиці оцінювання розміру шкоди, заподіяної навколишньому середовищу пошкодженням та (або) знищенням зелених насаджень на територій міста Москви [151]. Вона передбачає врахування при обрахунку розміру шкоди не лише розмір такси, а й категорію соціально- економічної значущості зелених насаджень (зелених насаджень пам’яток садовопаркового мистецтва, особливо охоронюваних природних територій, інших озеленених територій, зелених насаджень вздовж відкритих водотоків); місцерозташування зелених насаджень (що враховує забезпеченість зеленими насадженнями різних районів міста) та інші фактори через введення поправочних коефіцієнтів. Такий підхід більшою мірою дає можливість врахувати реальний розмір шкоди, заподіяної землям із зеленими насадженнями в населених пунктах.

Звідси можна запропонувати, по-перше, встановити обов’язковість щорічного перегляду розміру такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної природним ресурсам, у тому числі й землям із зеленими насадженнями в населених пунктах; по-друге, розробити й затвердити на рівні постанови Кабінету Міністрів України Методику оцінювання розміру шкоди, заподіяної навколишньому середовищу пошкодженням та (або) знищенням зелених насаджень у населених пунктах України з урахуванням вищенаведеного досвіду Росії.

Відзначимо, що згідно з п. 4 ст. 42 Розділу VIII Закону України «Про благоустрій населених пунктів» шкода, завдана внаслідок порушення законодавства з питань благоустрою населених пунктів, підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі без застосування норм зниження розміру стягнення незалежно від сплати збору за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів у розмірах, які визначаються на підставі затверджених у встановленому порядку такс, методик, розрахунків щодо обрахування шкоди. Відсутність таких такс, методик, розрахунків не може бути підставою для відмови у відшкодуванні шкоди. У такому разі шкода компенсується за фактичними витратами, затвердженими в установленому порядку рішенням органу місцевого самоврядування, на облаштування одного квадратного метра території міста або базової вартості одного квадратного метра землі на відновлення порушеного стану об’єкта благоустрою або довкілля.

Як розрахунковий, так і таксовий метод компенсації шкоди, заподіяної землям із зеленими насадженнями в населених пунктах, є грошовими способами. Проте існує ще й натуральний спосіб її компенсації — так зване компенсаційне озеленення. Причому про нього йде мова лише в ДБН Б.2.2-5:2011 «Благоустрій територій». За п. 4.16 цього документа під час організації робіт з благоустрою територій необхідно передбачати компенсаційні заходи на випадок порушення земель, знесення насаджень тощо з метою їх відновлення. Усунення пошкодження та/або відновлення об’єкта благоустрою треба здійснювати в обсязі, що відповідає стану території до початку проведення робіт. За п. 9.9.14 зелені насадження (дерева або чагарники), знесені під час реконструкції та будівництва нових будівель і споруд, мають бути компенсовані. Обсяг, характер і місце проведення робіт із компенсаційного озеленення визначається в кожному конкретному випадку окремо. Проект компенсаційного озеленення включають як самостійний розділ проекту реконструкції або будівництва. Компенсаційне озеленення проводять у найближчий сезон, придатний для висаджування зелених насаджень, за можливості на тій же ділянці, де була знищена деревно - чагарникова рослинність, при цьому кількість одиниць рослин і займану ними площу не можна зменшувати. Проте як бачимо, ці ДБН передбачають лише компенсаційне озеленення в разі організації робіт із благоустрою.

Для порівняння Закон міста Москва «Про охорону зелених насаджень» містить окрему ст. 4 «Компенсаційне озеленення», якою передбачено обов’язковість такого заходу в усіх випадках пошкодження чи знищення зелених насаджень. Додатково встановлено, що компенсаційне озеленення має бути проведено не пізніше року з моменту, коли спеціально уповноважений орган із захисту зелених насаджень був проінформований про знищення чи пошкодження зелених насаджень. Імперативно встановлюється обов’язок проведення компенсаційного озеленення на тій же ділянці землі, де вони були знищені, причому кількість одиниць рослин і займана ними площа не повинні бути зменшені, або на іншій ділянці землі, але в тому ж адміністративному окрузі в подвійному розмірі як за кількістю одиниць рослинності, так і за площею.

Компенсаційне озеленення проводиться за рахунок коштів громадян або юридичних осіб, в інтересах або внаслідок протиправних дій яких порушені вимоги щодо захисту зелених насаджень, передбачені правовими актами міста Москви. У випадках неможливості встановлення особи, яка заподіяла шкоду, або природної загибелі зелених насаджень фінансування компенсаційного озеленення проводиться за рахунок коштів бюджету міста Москви. Наголосимо, якщо зелені насадження застраховані, то компенсаційне озеленення проводиться за рахунок сум страхового відшкодування, виплачуваних у випадках пошкодження або знищення зелених насаджень.

У Проекті Закону України «Про охорону зелених насаджень у містах та інших населених пунктах» у п. 6 ст. 23 пропонувалось передбачити, що правопорушники в разі протиправного видалення зелених насаджень сплачують адміністративний штраф, компенсацію за таксами для обчислення шкоди, заподіяної зеленим насадженням у межах міст та інших населених пунктів, відновну вартість зелених насаджень та забезпечують компенсаційне озеленення в натуральній чи грошовій формі. Наразі цей документ так і залишився на стадії проекту.

З метою покращення стану правового забезпечення проведення компенсаційного озеленення як способу відшкодування шкоди, заподіяної землям населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, пропонуємо доповнити ст. 42 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» п. 5 такого змісту:

«Компенсаційне озеленення проводиться обов’язково при неправомірному знищенні або пошкодженні зелених насаджень. Компенсаційне озеленення проводять у найближчий сезон, придатний для висаджування зелених насаджень, але не пізніше року з моменту виявлення правопорушення.

Компенсаційне озеленення в разі знищення зелених насаджень проводиться на тій же земельній ділянці, де вони були знищені. При цьому площа озелененої території та кількість одиниць зелених насаджень не може бути зменшена. У разі неможливості проведення компенсаційного озеленення на такій ділянці його проводять на іншій земельній ділянці, але зі збільшенням площі озеленення та кількості рослин удвічі.

Видовий склад і вік дерев та чагарників, що висаджуються для компенсаційного озеленення, визначається органами місцевого самоврядування.

Компенсаційне озеленення проводиться за кошти фізичних чи юридичних осіб, які в установленому законом порядку були визнані винними у знищенні чи пошкодженні зелених насаджень».

Одним із видів відповідальності за порушення законодавства у сфері використання та охорони земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, є дисциплінарна відповідальність. І хоча Земельний кодекс України в ст. 211 такого виду відповідальності не передбачає, аналіз інших нормативних актів дає підстави стверджувати про можливість її застосування.

Дисциплінарна відповідальність являє собою обов’язок працівника понести покарання, передбачене нормами законодавства про працю за протиправне невиконання чи неналежне виконання своїх трудових обов’язків [184, с. 585]. Регламентується трудовим законодавством — Главою Х «Дисципліна праці» Кодексу законів про працю України [80].

Щодо дисциплінарної відповідальності в досліджуваній нами сфері, то з урахуванням загальних положень щодо цього виду відповідальності, по-перше, до неї можуть бути притягнуті лише фізичні осудні особи, що є найманими працівниками. По-друге, підставою такої відповідальності є дисциплінарний проступок, що полягає у протиправному невиконанні або неналежному виконанні працівником трудових обов’язків (обов’язків за трудовим договором). По-третє, її застосовує спеціальний суб’єкт — роботодавець. По-четверте, за вказані порушення може бути лише загальна дисциплінарна відповідальність із застосуванням догани чи звільнення.

Отже, для притягнення особи до вказаної відповідальності за порушення вимог щодо використання та охорони земель, зайнятих зеленими насадженнями, ці обов’язки мають входити до кола трудових обов’язків працівника. Таким чином, дисциплінарна відповідальність може бути застосована до працівників спеціалізованих підприємств та організацій зеленого господарства, а також балансоутримувачів зелених насаджень.