Вирішення земельно-правових колізій за правилом «спеціальної норми»

Загальна характеристика т.з. змістовного принципу вирішення правових колізій. Принцип «спеціальної норми» («спеціального закону») застосовується для вирішення т. з. змістовних колізій, що «являють собою конфліктні відносини між нормами, що виникають у результаті часткового збігу обсягів їх регулювання, обумовленого специфікою суспільних відносин» [446, с.

Як відзначає А.Ф. Черданцев, правило «спеціального закону» «сформульовано ще давньоримськими юристами і визнано, по суті справи, усіма континентальними системами права, що розвиваються на базі римського права» [558, с. 45]. Принцип «lex specialis derogat lege generali» був включений до Зводу Юстиніана («Corpus Iuris Civilis»). Останній передбачав, що «in toto iure generi per speciem derogatur et illudpotissimum habetur, quod ad speciem derectum est» («в праві в цілому спеціальне має перевагу над загальним, і будь-яке положення, що стосується особливостей, розглядається як більш важливе») [605, с. 35-36]. «Lex specialis derogat lex generalis» («спеціальний закон має перевагу над загальним»), «generalis clausula non porrigitur ad ea quae antea specialiter sunt comprehensa» («загальне положення не поширюється на випадки, врегульовані до цього спеціальною нормою») [600] - такий зміст відомих римських формул. Від правила «спеціального закону» слід відрізняти прийом тлумачення «ejusdem generis», за яким тлумачення загальних формулювань підпорядковується вживанню спеціальних термінів [605, с. 35-36].

У загальному вигляді змістовний принцип вирішення колізій у законодавстві України не закріплений, проте він, як і інші колізійні принципи, випливає із об’єктивних закономірностей існування правової системи: при формулюванні спеціальної норми законодавець здатен краще врахувати всі обставини.

Принцип «спеціального закону» загальновизнаний у доктрині, в національному праві різних країн та міжнародному праві [544, с. 130]. Чіткі й однозначні посилання на принцип «спеціального закону» можна віднайти у рішеннях Європейської комісії та Європейського суду з прав людини (див., напр., справу Де Йонг, Бальє та Ван ден Брінк [628]).

Певною специфікою характеризується застосування принципу спеціальної норми у кримінальному праві, де сам факт наявності спеціальної норми виключає застосування норми загальної. Таке явище отримало назву «конкуренції норм» і детально розглядалося нами у підрозділі 1.1. дослідження.

«Спеціальний закон» чи «спеціальна норма»? При формулюванні даного колізійного принципу вживається як термін «спеціальний закон», так і поняття «спеціальна норма». На наш погляд, поняття «спеціальний закон» у контексті вирішення колізій може вживатися лише у розумінні «спеціальної норми». Причому така тенденція має надзвичайно давнє коріння, коли співвідношення між двома нормами, навіть одного й того самого акту, позначалося класичними римськими формулами «lex specialis» та «lex generalis» («спеціальний закон», «загальний закон»).

У спеціальній літературі слушно відзначається, що «... коли мова йде про переважне застосування спеціального закону, то мається на увазі перш за все не закон як нормативно-правовий акт, а відповідна правова норма чи її частина, за змістом якої визначається, є ця норма (її частина) спеціальною чи загальною» [468, с. 9]. Таку позицію займають і деякі юристи-«земельники» [299]. Слід повністю погодитися з такою думкою.

Вживання терміну «спеціальний закон» в розумінні певного нормативно-правового акту слід визнати помилковим. Наприклад, прийнято вважати, що Закон України «Про оренду землі» від 06.10.1998 (в ред. від 02.10.2003) [47] є «спеціальним законом», що регулює земельні відносини, на відміну від Г осподарського кодексу України, як «загального закону», що підтверджується, зокрема, положеннями ч.

На наше переконання, у сучасних умовах при застосуванні колізійного принципу «спеціального закону» слід оцінювати спеціальний характер конкретної норми (правового припису). Говорити про спеціальний характер певного нормативно-правового акту у сучасних умовах вкрай проблематично, враховуючи, що в одному акті можуть міститися сотні й тисячі правових приписів з різною сферою дії. Так, ще І.О. Іконицька звертала увагу на сумнівність застосування формули «спеціальне законодавство» при проведенні співвідношення між ЦК та ЗК [401, с. 101]. Зважаючи на сказане, було б більш коректно вживати для визначення колізійного принципу формулювання «принцип спеціальної норми», проте, зважаючи на усталений характер формул «lex specialis» та «lex generalis», відмова від терміну «принцип спеціального закону» видається малоймовірною.

Від вирішення правових колізій за принципом «спеціальної норми» слід відрізняти визначені законом конкретні положення про дію певних нормативно-правових актів по колу відносин.

Є приклади свідомого ігнорування «антиколізійних норм» і авторитетними представниками доктрини. Так, автори видання «Проблемні питання у застосуванні Цивільного і Г осподарського кодексів України» вважали за можливе, наприклад, переважне застосування як спеціальної ст. 377 ЦК України перед положеннями ст. 120 ЗК України у її попередній редакції (тобто в редакції до набранням чинності Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Цивільного кодексу України» від 27.04.2007) [468, с. 286]. На їх думку, «норма ч. 1 ст. 120 Земельного кодексу включена до змісту законодавчого акту, що в цілому є спеціальним. Проте, ця норма за своїм змістом є загальною.

Загалом, «антиколізійні норми» слід визнати явищем шкідливим. Якщо законодавство побудоване правильно, і у «спеціальному» законодавстві вміщені справді спеціальні норми, «антиколізійна норма» непотрібна. Якщо ж у «спеціальному законодавстві» містяться загальні норми, «антиколізійна норма» лише шкодить.

Критерій «спеціальності». На перший погляд, очевидно, що спеціальною є та норма, що регулює вужче коло відносин «всередині» кола відносин, врегульованих загальною нормою. Проте, на наш погляд, такий висновок не може вважатися єдино вірним.

Слід пригадати, що змістовний принцип вирішення колізій випливає із закономірностей правової системи. Він існує не тому, що хтось колись його закріпив, а тому, що відносини у суспільстві як саморегулівній системі будуть краще врегульовані у тому випадку, коли буде застосоване правило, яке краще враховує існуючу ситуацію, тобто при встановленні якого були враховані якісь особливі обставини, залишені поза увагою при формулюванні загального правила. Таким чином, для того, щоб визнати норму спеціальною, слід відповісти на питання: чи виправдане встановлення спеціального положення якимись особливими мотивами? Відповідно, якщо відповідь буде негативна, на наше переконання, відсутні підстави вважати норму, начебто «спеціальну» за колом врегульованих відносин, «спеціальною» для цілей вирішення колізії.

Іншими словами, слід врахувати відому ще римському праву максиму «ubi lex est specialis, et ratio ejus generalis, generaliter accipienda est» («у випадку, коли закон є спеціальним, але підстава для нього є загальною, він повинен розглядатися як загальний закон») [600].

Для прикладу, порівняємо правила про форму договору оренди землі, встановлені нещодавно виключеною ст. 290 ГК України (вимагала нотаріальної форми договору оренди землі у сфері господарювання) та ст.

14 Закону України «Про оренду землі» (допускає укладення договорів оренди землі у простій письмовій формі).

Якщо порівнювати коло врегульованих відносин, положення ст. 290 ГК України будуть, поза сумнівом, спеціальними, адже вони стосуються договорів оренди землі у сфері господарювання, у той час як ст. 14 Закону України «Про оренду землі» стосується всіх договорів оренди землі без виключення. Проте якщо задати собі питання про те, чи виправдане особливе правило ст. 290 ГК України про більш «жорстку» форму договору якимись спеціальними мотивами, на нього слід буде відповісти негативно. Як відомо, господарський оборот є особливо динамічним і, навпаки, вимагає «легкості» в укладенні договорів, більш ліберальних вимог до їх форми.

Таким чином, на наше переконання, в описаному випадку із колізією приписів ГК України та Закону України «Про оренду землі» до положень першого слід ставитися як до загальних (можна з великою вірогідністю припустити, що при підготовці кодексу розробники механічно продублювали чинні на момент розробки кодексу загальні правила Закону України «Про оренду землі» у відповідній редакції по відношенню до сфери господарювання). Виходячи із цього, колізія між ГК та Законом легко вирішується на користь останнього за темпоральним принципом вирішення колізій (чинна редакція Закону ухвалена пізніше від ГК України).

Загальні, спеціальні, виключні норми. У земельно-правовій доктрині висловлюється думка (І.О. Іконицька), за якою «[Спеціальними нормами можуть бути лише ті, що розраховані на спеціальний суб’єкт або об’єкт» [401, с. 102]. Як видається, спеціальною нормою є будь-яка норма, що в порівнянні із загальною регулює вужче коло суспільних правовідносин, оперуючи посиланням не лише на спеціального суб’єкта, спеціальний об’єкт, а і на особливі обставини тощо.

Наприклад, ч. 4 ст. 22 ЗК України передбачає, що «[з]емлі сільськогосподарського призначення не можуть передаватись у власність іноземним громадянам, особам без громадянства, іноземним юридичним особам ...». Водночас, із ч. 4 ст. 81, ч. 4 ст. 82, ст. 145 ЗК України випливає, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення ці суб’єкти мають право набувати, проте лише у спадщину, і протягом року зобов’язані їх відчужити. У даному випадку припис ч. 4 ст. 22 є загальним (регулює всі відносини щодо набуття певними суб’єктами земель сільськогосподарського призначення у власність), а припис ч. 4 ст. 82 спеціальним (регулює відносини щодо набуття земельних ділянок сільськогосподарського призначення тими ж суб’єктами у власність в порядку спадкування). Слід зазначити, що вирішення питання про співвідношення згаданих норм за принципом «спеціальної норми» підтримується не всіма науковцями: так, на думку О.В. Єлісєєвої, положення ст. 145 та п. «е» ст. 140 ЗК України не встановлюють винятку із загальної і безумовної заборони іноземцям набувати у власність землі сільськогосподарського призначення [254, с. 424]. З мотивів, викладених вище, вважаємо такий підхід помилковим.

Дуже поширеним є формулювання спеціальних норм за об’єктом. Так, встановлено чимало особливостей відчуження земель сільськогосподарського призначення, починаючи з мораторію на відчуження деяких із них (див. п. 15 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України), і закінчуючи їх заставою (ч. 4 ст. 133 ЗК України).

Поряд із загальними та спеціальними нормами у спеціальній літературі іноді виділяють т. з. виключні норми. У той час, коли загальні норми «регулюють певний рід суспільних відносин, а спеціальні - відповідний вид даних відносин», «виключні норми роблять вилучення із загальних та спеціальних норм ... передбачають приписи, протилежні загальним та спеціальним нормам» [523, с. 344]. Виключні норми «включають дію загальних для окремих категорій осіб та організацій або певних відносин» [394, с. 92]. За визначенням А.Ф. Черданцева, виключна норма, на відміну від спеціальної, регулює суспільні відносини істотно протилежним чином [557, с. 74]. Як синонім терміну «виключна норма» вживається також поняття «виняткова норма».

Слід повністю погодитися із С.П. Погребняком у тому, що т. з. виключні норми є особливим різновидом спеціальних норм, і наведений поділ є умовним, тому що одна й та сама норма може бути спеціальною і навіть винятковою по відношенню до однієї норми і загальною по відношенню до іншої [445, с. 117, 125]. Наприклад, в описаному вище прикладі із набуттям земельних ділянок сільськогосподарського призначення у власність іноземних юридичних осіб припис ч. 4 ст. 82 ЗК України (можливість набуття земельних ділянок сільськогосподарського призначення у спадщину із обов’язком подальшого відчуження) є винятковим по відношенню до ч. 4 ст. 22 ЗК України (загальна заборона іноземним юридичним особам набувати ділянки сільськогосподарського призначення у власність). Проте ч. 4 ст. 22, в свою чергу, є спеціальною по відношенню до загальних положень про спадкування ЦК України. Вважаємо, що вибудовування «багатошарових» співвідношень норм за «спеціальністю» є складним, неоднозначним, характеризується великою долею умовності, а головне - позбавлене практичної доцільності, оскільки для вирішення колізій за принципом «спеціальної» норми завжди достатньо порівняти дві норми та визначити, яка із них є загальною, а яка - спеціальною.

З цих же мотивів вважаємо недоцільним окремий аналіз т. з. «партикулярних» норм, що поширюють свою дію на певну місцевість [394, с. 92]. Як видається, ці норми є нічим іншим, як одним із різновидів спеціальних норм. Спеціальний характер подібних норм ґрунтується на специфічній територіальній спрямованості так само, як міг би ґрунтуватися на інших критеріях: колі суб’єктів, яких стосується норма, колі предметів, на відносини щодо яких поширюється норма, специфічному колі обставин тощо.

Загальні норми та принципи права. У правовій літературі висловлюється думка, за якою «основні засади, принципи є положеннями найбільш загального змісту, тому вони не можуть застосовуватись всупереч конкретним (спеціальним) положенням законів» [468, с. 16]. Таким чином, принципи з точки зору юридичної сили розглядаються як звичайні загальні норми, пріоритет перед якими мають спеціальні норми.

На наш погляд, слід відрізняти загальні норми від принципів права.

Як вже зазначалося, загальна норма - це поняття відносне, що застосовується при порівнянні двох норм, двох правових приписів. Що ж стосується правового принципу - це поняття «абсолютне», яке не залежить від порівняння із іншими приписами (детальніше див. підрозділ 3.1. дослідження). Вважаємо, що принципи права в силу самої своєї сутності повинні мати більшу силу, ніж «звичайні» норми, які матимуть «вужчу» сферу правового регулювання. Тому якщо загальна норма у разі колізії поступається спеціальній, то принцип має безумовну перевагу над усіма іншими нормами, хоча останні в більшості випадків матимуть набагато більш спеціальний характер.

Така дія принципів не заперечує загального правила про перевагу «спеціальної норми». Справа у тому, що, як нам видається, вища сила принципів ґрунтується не на їх загальному характері, а на окремому, найвищому місці принципів права в ієрархії джерел права. Тому перевага принципів має своєю основою ієрархічний, а не змістовний принцип вирішення правових колізій.

Показово, що навіть ті автори, що визнають за принципами силу звичайних загальних норм, допускають виправлення недоліків спеціальних норм «шляхом прямого застосування принципів добросовісності, справедливості і розумності» тощо [468, с. 17]. Так, ч. 2 ст. 319 ЦК України «забороняє власникам ... погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі. Якщо викладені положення тлумачити суто буквально, то ... землю орати та обробляти також не можна, оскільки це погіршує природні якості землі, які найкраще зберігаються лише при вирощуванні багаторічних трав. Але таке тлумачення названих положень Цивільного кодексу суперечило б засадам справедливості і розумності» [468, с. 18]. На наш погляд, наведений приклад свідчить, що положенням принципів слід надавати більшої ваги, ніж положенням спеціальних норм.

Особливі підходи до розуміння принципу «спеціального закону».

Як вже зазначалося, існують істотні розбіжності у розумінні принципу «спеціального закону». Поряд із специфічними поглядами, що були викладені вище, заслуговує на увагу підхід І.О. Іконицької, яка вважає, що «при вирішенні питання про пріоритет спеціального закону над загальним слід мати на увазі, що спеціальна норма має пріоритет перед загальною лише всередині певної галузі законодавства ...» [280, с. 7]. Як вважаємо, погодитися із таким твердженням можна лише із застереженнями: норми, вміщені до різних галузей законодавства, не слід порівнювати за принципом «загальна - спеціальна» лише у тому разі, коли їх одночасне застосування виключене т. з. «антиколізійними нормами» (див. вище). І навіть в цьому випадку, як було описано, застосування «антиколізійного припису» може в силу якихось причин виключатися.

Вирішення складних змістовних колізій. Слід визнати, що принцип «спеціальної норми» не завжди дозволяє вирішити змістовні колізії. Зокрема, може існувати ситуація, за якої норми є частково загальними, а частково - спеціальними одна по відношенню до одної. Саме таким є співвідношення між ст.ст. 140 («Підстави припинення права власності на земельну ділянку») та 143 («Підстави для примусового припинення прав на земельну ділянку») ЗК України. Друга стаття з названих містить таку підставу для припинення прав на землю, як «використання земельної ділянки не за цільовим призначенням» (п. «а»), перша - ні. Ст. 140 є спеціальною по відношенню до ст. 143 за видом права, що припиняється (право власності), а ст. 143 по відношенню до ст. 140 - за способом припинення права (примусовим).

В описаному прикладі застосування системного тлумачення призводить до висновку про те, що ст. 143 ЗК України не може бути підставою для примусового припинення права власності у випадках, не згаданих у ст. 140, у чому ми приєднуємося до П.Ф. Кулинича [270, с. 88] та Т.О. Коваленко [304, с. 16]. Зокрема, у земельному законодавстві не передбачено порядку припинення права власності на земельну ділянку у разі її використання не за цільовим призначенням. Слід погодитися з думкою А.В. Луняченка, який вказує, що наявність ст. 145 («Припинення права власності на земельну ділянку особи, якій земельна ділянка не може належати на праві власності») ЗК України не вирішує проблеми. Слід законодавчо визначити процедуру відчуження земельної власності та гарантії прав власників землі [358, с. 133].

Разом із тим, ст. 41 Конституції України передбачає можливість припинення права власності лише «в порядку, визначеному законом». Відсутність відповідного порядку дає додаткові підстави для висновку, за яким при вирішенні описаної колізії слід вважати, що право власності на землю не може бути припинене відповідно до п. «а» ст. 143 - перевагу слід надати положенням ст. 140 ЗК України.

Варто наголосити, що правозастосовчий орган не може усунутися від вирішення подібних складних змістовних колізій. Усі процесуальні кодекси забороняють відмовляти у вирішенні з спору з мотивів «нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини» (ч. 9 ст. 8 Цивільного процесуального кодексу України, ч. 7 ст. 4 Господарського процесуального кодексу України), з мотивів «неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини» (ч. 4 ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України).

Перспективи правового закріплення змістовного принципу вирішення правових колізій. У деяких пострадянських країнах (наприклад, Білорусі [266]) правило про перевагу спеціальної норми (спеціального закону) закріплено нормативно. Разом із тим, досліджені нами конституції держав Європейського Союзу [319] не містять узагальнених положень щодо вирішення змістовних колізій. Як і у випадку із темпоральними колізіями, ймовірною причиною такого становища є те, що принцип «спеціальної норми» не має абсолютного характеру і не може застосовуватися автоматично [605, с. 117]. Іншою причиною є те, що співвідношення норм у площині «загальна-спеціальна» не завжди очевидне і, до того ж, не завжди обумовлюється зовнішнім чинником - колом врегульованих відносин. З огляду на це, нормативне закріплення змістовного принципу вирішення колізій є цілком непотрібним, більш того - шкідливим.

Висновки:

1. Змістовний принцип вирішення колізій (правило «спеціального закону», «спеціальної норми») передбачає порівняння норм (приписів), а не нормативно-правових актів. Крім того, для цілей вирішення колізії «спеціальною» слід вважати лише таку норму (припис), правила якої враховують якусь особливу обставину, не враховану при формулюванні загальної норми (припису). Не може бути достатньою для визнання норми «спеціальною» сама лише її вужча сфера дії.

2. Колізію між загальною та спеціальною нормою слід відрізняти від колізії «звичайної норми» та правового принципу. Правові принципи, незважаючи на свій більш загальний характер, мають перевагу над іншими нормами.

3.4.