Вирішення земельно-правових колізій за правилом «більш пізнього акту»

Загальна характеристика. Темпоральна (часова) колізія є колізією, що виникає внаслідок видання в різний час з того ж самого питання принаймні двох норм права [446, с. 9]. Природно, що питання про час видання акту зазвичай стає актуальним лише тоді, коли колізія виникає між нормами, вміщеними до актів із однаковою юридичною силою.

Існує два способи заміни нормативно-правових актів: прямий та фактичний. При прямому способі більш пізній акт безпосередньо (формально) скасовує дію попереднього, при фактичному - формальна вказівка на скасування попереднього акту відсутня [204, с. 58-59].

Зрозуміло, що при внесенні зміни чи прийнятті нових актів доцільно безпосередньо скасовувати та змінювати ті акти, які суперечать волі нормотворця. Проте оскільки задача такого скасування та зміни є досить складною, і автори законодавчих ініціатив часто просто не бажають виконувати відповідну роботу (враховуючи, що лише за час незалежності в Україні самих законів прийнято майже 4 тисячі [267]) законодавець часто вдається до загального застереження, за яким є нечинними й інші акти, що не були безпосередньо скасовані або змінені [487], але суперечать новому акту. Незважаючи на наявність або відсутність такого застереження, загальновизнано, що «наступний закон з того ж питання скасовує дію попередніх — lex posterior derogat priori» [446, с. 10].

Правило «більш пізнього закону» відоме з часів римського права. «Більш пізні закони мають більше значення, ніж ті, що були раніше» - сказано у Титулі IV Книги І Дігест Юстиніана [268, с. 169]. Численність латинських аналогів цієї формули свідчить про беззаперечне визнання у римському праві темпорального принципу вирішення колізій: «constitutions tempore posteriors potiores sunt his quae ipsas praecesserunt» («пізніші закони вважаються такими, що відміняють попередні»); «distinquenda sunt tempora: distinque tempora, et concordalis leqes» («потрібно відрізняти один час від іншого; розрізняй час і примириш закони»); «leges posteriores, priores contraries abrogant» («нові закони відміняють попередні, які їм суперечать»); «non est novum ut priores leges posteriores trahantur» («не новина, що попередні закони мають поступатися місцем пізнішим») [354, с.

Правило «більш пізнього акту (закону)» по відношенню до міжнародних договорів передбачено у ст. 30 Віденської конвенції про право міжнародних договорів (приєднання до Конвенції відбулося згідно із Указом Президії Верховної Ради УРСР N 2077-XI від 14.04.1986 [97]), воно знаходить своє застосування, зокрема, і при вирішенні колізійних питань застосування норм міжнародного екологічного права [614, с. 14-15]. Принцип «більш пізнього закону» іноді розглядається як «загальний принцип права, що визнається цивілізованими націями», передбачений статтею 38 (1) (с) Статуту Міжнародного суду справедливості, іноді - як звичаєвий принцип тлумачення [605, с. 117]. Як відзначається у спеціальній літературі, правила про дію у часі правових норм національного законодавства ґрунтуються на положеннях ст. 11 Загальної декларації прав людини та ст. 15 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права [376, с. 69].

Принцип lex posterior derogat priori отримав теоретичне обґрунтування і на філософсько-правовому рівні. Як зазначає Г. Кельзен, якщо «... нормовстановчий орган ... буває зазвичай уповноважений до запровадження змінних, а отже, й скасовуваних норм, то положення lex posterior derogat priori сприймається як частина того уповноваження» [293, с. 230].

Широке визнання та міжнародно-правове закріплення принципу, між тим, не означає, що у практичній діяльності колізії між нормами, прийнятими в різний час, вирішуються однозначно.

Так, за ЗК України (ст. 202), державна реєстрація земельних ділянок (у тому числі реєстрація договорів оренди землі) здійснюється у складі державного земельного кадастру; а ведення державного земельного кадастру покладається на «уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів» (ст.

Як і більшість правил, правило «leges posteriores, priores contrarius abrogant» передбачає винятки (що будуть розглянуті нижче), коли більш пізній акт не може скасувати попередній. Правило про перевагу «більш пізнього акту» уточнюється за допомогою правил про момент «народження акту» та про безпосередню дію норми в часі (винятками з якого є правила про ультраактивну та зворотну дію).

Момент «народження» акту. Для застосування правила про перевагу «більш пізнього акту» слід, насамперед, визначитися із моментом «народження» акту. Це елементарне на перший погляд питання при більш глибокому дослідженні виявляється не таким вже й однозначним.

Для того, щоб певний правовий акт почав породжувати права і обов’язки (діяти), необхідна наявність юридичного складу, що передбачає волевиявлення багатьох суб’єктів.

У спеціальній літературі відзначається і те, що порядок набрання різними нормативно-правовими актами чинності фіксується в актах різної юридичної сили [440, с. 70-73].

Також слід звернути увагу, що прикінцеві положення можуть набувати чинності раніше від основного тексту, наприклад, якщо у законі міститься вказівка уряду вжити певних заходів для підготовки запровадження закону. Так, у п. 4 Розділу ІХ «Прикінцеві положення» ЗК України містилася вказівка Кабінету Міністрів України вжити певних дій «у шестимісячний строк після опублікування цього Кодексу». З цього слідує, що даний пункт починає діяти одразу після опублікування, на відміну від основної частини Кодексу.

Як бачимо, для того, щоб законопроект став законом, необхідні волевиявлення Верховної Ради України, її Г олови, Президента України, дії щодо опублікування, а також, у певних випадках, настання обставин, передбачених у прикінцевих положеннях (у випадку із ЗК України - настання 01.01.2002). Постає питання: яка з перерахованих обставин має значення при застосуванні правила про перевагу «більш пізнього закону»? На наше переконання, визначальним є момент волевиявлення органу- видавця нормативно-правового акту - тобто, у наведеному прикладі, Верховної Ради України (25.10.2001). Саме на момент такого волевиявлення остаточно і незворотно формується зміст правових приписів, саме на цей момент при творенні правової норми враховуються існуючі обставини, формується воля законодавця.

Таким чином, можлива ситуація, коли перевагу як «більш пізній акт» матиме нормативно-правовий акт, що набув чинності раніше від іншого нормативно-правового акту, хоч і був прийнятий пізніше. Слід наголосити, що значення має саме дата ухвалення нормативно-правового акту, і саме вона враховується при визначенні «більш пізнього акту». Наприклад, ЦК України, відповідно до п. 1 «Прикінцевих та перехідних положень», набув чинності 01.01.2004. Проте ще до цієї дати Законами від 19.06.2003 [72] та від 18.11.2003 [75] до нього були внесені зміни (набули чинності з 01.01.2004 року).

Варто пам’ятати, що перевага акту, що прийнятий пізніше, може бути реалізовано лише за умови набуття цим актом чинності.

«Безпосередня» дія правових норм. За загальним правилом, правова норма поширюється на юридичні факти, що виникають або існують після набрання відповідним актом чинності [528, с. 88]. «Вимоги правової визначеності і принцип відсутності зворотної сили ... перешкоджають, в принципі, тому, щоб нові норми, встановлені нормативними актами, застосовувалися до правових ситуацій, які стали остаточними на дату набуття ними чинності» [608, с. 12], - таким є загальновизнаний у демократичних країнах принцип «безпосередньої дії правових норм».

Це загальне правило (т. з. «безпосередньої дії») часто фіксується у нормативно-правових актах (див., напр., п. 4 Прикінцевих та перехідних положень ЦК України), проте представники правової доктрини та правозастосовчих органів схильні визнавати його існування у всіх випадках, коли законом не встановлено іншого. Разом із тим, навіть це визнане правило може розумітися неоднозначно - спірні моменти пов’язані із «існуючими» юридичними фактами.

Наприклад, відповідно до ч. 4 ст. 116 ЗК України, «[п]ередача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання». Постає питання: як співвідносити «одноразовість» приватизації із фактом приватизації земельних ділянок відповідно до попереднього ЗК України? Чи можна вважати, що юридичний факт - «приватизація земельної ділянки» - «продовжує існувати» після набрання чинності новим ЗК України? Чи взагалі правомірно говорити про «існування» юридичного факту, що мав місце в минулому? На наш погляд, поширювати дію правової норми можна лише на обставини, що виникли після набрання нормою чинності, або на триваючі обставини, які продовжують існувати (використання земельної ділянки, несплата земельного податку тощо).

Поширення нових правових норм на відносини лише за наявності прямої вказівки закону, на наш погляд, з необхідністю випливає із визнаного принципу «правової визначеності», який розглядається як складова принципу верховенства права. Зокрема, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях, у тому числі й із «земельних справ», розробив чіткі вимоги до правового закону, який повинен бути, зокрема, «передбачуваним» у застосуванні. У цьому відношенні показовою є справа Hentrich V. France [625], по якій було визнане порушення § 1 ст. 1 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, зокрема, з тих підстав, що закон, який передбачав право переважної купівлі земельної ділянки, у даному випадку не був передбачуваним у застосуванні. Як видається, передбачуваність закону буде тим більш відсутньою, коли існуватиме можливість свавільно і необмежено надавати новому закону зворотної сили.

Таким чином, вважаємо, що загальне правило дії правових норм має бути визначено так: правова норма поширюється на відносини, що виникли після набрання нормою чинності, та триваючі відносини, що продовжують існувати на момент набрання нормою чинності. Якщо із фактами, що мали місце до набуття нормою чинності, пов’язані якісь правові наслідки, це має бути прямо застережено у гіпотезі правової норми. Принцип верховенства права зумовлює саме такий висновок незалежно від того, що відповідне правило прямо не закріплено у Конституції України.

Із загального правила про безпосередню дію правової норми є виключення, які у правовій доктрині описуються поняттями ультраактивної та ретроактивної (ретроспективної) дії правової норми.

Ультраактивна дія правових норм. Ультраактивна дія правових норм фактично являє собою виняток із загального правила про перевагу норми, прийнятої пізніше [446, с. 10], оскільки передбачає застосування «попередньої» норми до обставин, що мали місце чи продовжують існувати після формального або фактичного скасування норми. Ультраактивність слід відрізняти від поняття т. з. «залишкової сили» правової норми - її застосування до тих правовідносин, що мали місце під час її дії, і після формального її скасування [374, с. 143]. У регулюванні земельних правовідносин спроби закріпити ультраактивну дію правових норм є порівняно рідкісними, проте вони трапляються. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 27 Закону України «Про угоди про розподіл продукції» [49], «до прав і обов'язків сторін, визначених угодою про розподіл продукції, протягом строку її дії застосовуватиметься законодавство України, чинне на момент її укладення» (крім певних винятків, визначених Законом). А згідно із ч. 2 ст. 8 Закону, в угоді, зокрема, визначаються умови надання земельної ділянки, проект рекультивації земель; права та обов'язки сторін, зокрема права інвестора щодо користування землею, а також його обов'язки щодо раціонального і комплексного використання та охорони довкілля тощо.

У зарубіжній правовій доктрині норма, яка не може бути змінена більш пізньою нормою, називається спеціальним терміном - «entrenched rule» (буквально: «норма, що окопалася», «укріплена норма») [597]. На жаль, зарубіжний досвід встановлення подібних норм бездумно переноситься на український грунт. На наш погляд, в умовах правової системи України заборона на зміну певної норми має бути закріплена в нормі вищого порядку, в іншому випадку вона не є чинною. Лише норми Конституції України як Основного Закону можуть забороняти вносити певні зміни як до самої Конституції, так і до інших законодавчих актів. Виходячи із зазначеного, положення на зразок того, що закріплено у ч. 1 ст. 27 Закону України «Про угоди про розподіл продукції», не узгоджуються із Конституцією України і не мають жодних правових наслідків. Це підтверджує існуюча судова практика, яка зазвичай ігнорує положення про «захищені», «укріплені норми» на користь положень більш пізніх приписів.

Від випадків ультраактивної дії слід відрізняти випадки, у яких певні норми взагалі не можуть бути скасовані. Так, зміни до Конституції України не можуть бути внесені, якщо вони «передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України» (ст. 157 Конституції України). Тому, наприклад, конституційні гарантії права власності (у т. ч. на земельні ділянки - ст. 41 Конституції України) не можуть бути скасовані навіть шляхом внесення змін до Конституції України (звичайно, неможливість внесення змін є відносною. Зміни можуть бути внесені, наприклад, після зміни або скасування заборони на внесення змін).

Також ч. 3 ст. 22 Конституції України встановлено, що «[п]ри прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод». Як видається, ця норма Основного закону була порушена Верховною Радою України при запровадженні мораторію на відчуження певних земель сільськогосподарського призначення. Важливість і гострота цього питання, на наш погляд, виправдовує його більш детальний розгляд.

Звуження права власності на землю при встановленні мораторію на відчуження певних земель сільськогосподарського призначення. У

вигляді, наближеному до сучасного, мораторій був запроваджений з прийняттям 18.01.2001 Закону України «Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)». Закон забороняв відчужувати земельні частки (паї), «крім передачі їх у спадщину та при викупі земельних ділянок для державних і громадських потреб». На прикладі даного Закону можна побачити, що запровадження заборони було скоріше політичним кроком і не обумовлювалося якимись реально існуючими проблемами чи загрозами. За даними Держкомзему України, на момент прийняття Закону власниками було відчужено лише 355 тис. земельних часток (паїв), що складало лише 5,5 % відсотків їх загальної кількості, причому з них 4,1 % становило відчуження в порядку спадкування. Було продано лише 11,7 тис. земельних часток (паїв), що склало лише 0,2 % від загальної кількості. Згодом із прийняттям нового Земельного кодексу України від 25.10.2001 мораторій не лише не було скасовано, навпаки, його сферу було розширено. З 01.01.2002 ЗК України (п. 15 Розділу Х «Перехідні положення») заборонив відчуження не лише земельних часток (паїв), а й земельних ділянок «для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва». Заборона неодноразово продовжувалася, і на сьогодні вона стала фактично безстроковою - її скасування пов’язується із набранням чинності законів про державний земельний кадастр та про ринок земель. Крім того, Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання негативним наслідкам впливу світової фінансової кризи на розвиток агропромислового комплексу» від 04.02.2009 року [95] було ще й встановлено повну «заборону на продаж земель сільськогосподарського призначення до 1 січня 2010року».

Необхідно звернути увагу на те, що законодавство України гарантує право громадян на володіння, користування та розпорядження нерухомістю, у тому числі і земельними ділянками. Це право передбачене ст. 41 Конституції України, в ч. 4 якої проголошено, що «[н]іхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним». Ч. 1 ст. 319 ЦК України встановлено, що власник «володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд». Мораторій не узгоджується з цими положеннями, він також суперечить змісту ст. 1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Крім того, мораторій перешкоджає оптимізації структури сільськогосподарського землекористування. Вкрай негативними є наслідки паювання земель, в результаті проведення якого середній розмір земельних ділянок, що передані у приватну власність селян, складає 4,0 га. Таку ділянку неможливо обробляти із застосуванням прогресивних агротехнологій. В межах колишнього цілого поля сівозміни розташовано 20 і більше земельних ділянок різного правового режиму. В таких умовах ні про які сівозміни, ні про яке відтворення родючості ґрунтів говорити не варто. Надмірне подрібнення земельних ділянок сільськогосподарського призначення (парцеляція) призводить до неощадливого та нераціонального використання земель через натуралізацію виробництва, зниження продуктивності угідь. Про такі наслідки паювання ще на його початковій стадії попереджали вітчизняні вчені, зокрема, Т.О. Коваленко [305, с. 6870], проте, на жаль, їхня думка не була почута. Більш того, встановивши мораторій, законодавець фактично заблокував всі шляхи для виправлення допущеної помилки.

Мораторій перешкоджає ефективному використанню земель, їх поліпшенню, меліорації. Поліпшення земель для землекористувача недоцільне, якщо ці землі використовуються не на праві власності, а на умовах короткострокової оренди. Між тим, те, що українські землі потребують поліпшень, є зараз очевидним.

Викладене свідчить, що мораторій не лише обмежує право розпорядження земельними ділянками (що очевидно), але і робить неможливим їх раціональне використання, право власності за таких умов мало чим відрізняється від «голого титулу» («nudum ius»). Вважаємо, що при запровадженні і продовженні мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення було порушене конституційне правило про заборону звуження змісту існуючих прав і свобод (ч. 3 ст. 22 Конституції України. Саме цей довід, поряд із посиланням на порушення ст.ст. 13, 14, 41 Конституції України (що гарантують право власності) та її ст. 64 (що забороняє обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина крім випадків, що встановлені Конституцією України) ліг в основу конституційного подання Президента України від 30.01.2007 [323], де ставиться питання про визнання неконституційним Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення до прийняття відповідних законодавчих актів» від 19.12.2006 [91]. Вважаємо, що зазначене подання є цілком обґрунтованим; між тим, ухвалою Конституційного Суду України від 26.02.2008 провадження у справі було припинено з тих підстав, що до Конституційного Суду України 14.02.2008 надійшла письмова заява Президента України про відкликання зазначеного конституційного подання. З цього приводу можна висловити лише щирий жаль.

Ретроактивна (зворотна, ретроспективна) дія правових норм. У

радянській та російській дореволюційній правовій доктрині існувала думка, за якою «у застосуванні законів їх зворотна дія - правило, а заборона зворотної дії - виключення» [531, с. 59]. Проте сьогодні діє протилежне правило, за яким нормативно-правові акти не мають зворотної сили («lex ad praeteriam поп valet»), «крім випадків, коли вони

пом'якшують або скасовують відповідальність особи» (ч. 1 ст. 58 Конституції України).

Загалом, зворотна дія закону - явище доволі екзотичне. Між тим, нещодавно законодавець вдався до такого способу регулювання земельних відносин при прийнятті Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 03.06.2008 № 309-VI [93] (далі - Закон № 309-VI). Зокрема, зміни внесені до Законів України «Про плату за землю», «Про оренду землі» (насамперед щодо порядку «набуття права оренди» земельної ділянки державної та комунальної власності на конкурентних засадах та щодо розміру орендної плати за такі землі), до Земельного кодексу України (щодо здійснення права державної власності на деякі земельні ділянки, щодо набуття права оренди земельних ділянок державної та комунальної власності на конкурентних засадах, щодо відмови від продажу державних та комунальних земель за конкурсами, і нарешті, щодо продовження на невизначений строк мораторію на відчуження більшості земельних ділянок сільськогосподарського призначення), Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності. Зміни земельно-правового характеру внесені також до Закону України «Про приватизацію державного майна» (ст.ст. 18-1, 23, 27, 29).

Закон № 309-VI було прийнято «на заміну» визнаних

неконституційними положень розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України». При цьому п. 1 Розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону № 309-VI передбачив положення, за якими «Закон набирає чинності з дня його опублікування та застосовується з дня втрати чинності відповідними положеннями розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України». Оскільки згаданий «день втрати чинності» (22.05.2008, коли Закон було визнано неконституційним рішенням Конституційного Суду України № 10-рп/2008 [6]) передує прийняттю Закону № 309-VI (03.06.2008), не кажучи вже про день його опублікування, йдеться про зворотну силу Закону № 309-VI. Незважаючи на «жонглювання» термінами «набрання чинності» та «застосування», очевидно, саме зворотну силу Закону мав на увазі законодавець. І саме так розуміються положення Закону на практиці.

На наш погляд, не може бути жодних сумнівів, що надання зворотної дії положенням Закону в частині, що адресована громадянам України, є неконституційним, оскільки прямо суперечить ст. 58 Конституції України, яка передбачає, що «[з]акони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи» (на думку Конституційного Суду України, дане положення стосується лише «людини і громадянина», «фізичної особи» - рішення у справі про зворотну дію в часі законів та інших нормативно- правових актів від 09.02.1999 N 1-рп/99 [3]). Вочевидь, всі земельно- правові положення, які вміщені у Закону № 309-VI, стосуються в тому числі і фізичних осіб і жодне із них не передбачає «пом’якшення відповідальності».

Слід наголосити, що фізичних осіб стосуються навіть положення, які визначають порядок розпорядження землями державної та комунальної власності, оскільки громадяни можуть бути потенційно набувачами відповідних ділянок (на праві власності або праві оренди). Якщо Закон «заднім числом» встановив порядок розпорядження землями державної та комунальної власності, це ставить під сумнів законність розпорядження такими ділянками, а отже, підриває правове становище громадян-набувачів земельних ділянок, позбавляє його правової визначеності.

Більш складним є питання про те, чи допустиме надання зворотної дії нормам в частині, що стосується не громадян, а інших суб’єктів. Виходячи із згаданого вище рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999, гарантії ст. 58 Конституції України на цих суб’єктів не поширюються.

Вважаємо підхід Конституційного Суду України цілком помилковим. Практично єдиною підставою для його висновку стало те, що «стаття 58 міститься у розділі II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина», в якому закріплені конституційні права, свободи і обов'язки насамперед людини і громадянина та їх гарантії». Така позиція є поверховою. Вона не враховує того, що встановлення за допомогою ретроактивної дії норми негативних наслідків «на минуле» для юридичної особи неминуче негативно вплине на інтереси якихось фізичних осіб - засновників юридичної особи, її працівників тощо. Абсолютно не враховані міжнародно-правові тенденції захисту прав людини. Так, за практикою застосування Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17.07.1997 (де навіть у назві фігурує лише «людина»), передбачені Конвенцією та протоколами до неї права безумовно визнаються і за юридичними особами [643].

Між тим, на жаль, слово Конституційного Суду сказане, його рішення остаточне, обов’язкове і оскарженню не підлягає. У юридичній літературі (С.П. Погребняк) висловлюються пропозиції «уточнити текст ч. 1 ст. 58 Конституції України, поширивши її дію на юридичних осіб, і дозволивши законодавцю надавати зворотної сили будь-яким сприятливим для фізичних та юридичних осіб законам, а не тільки тим, що пом'якшують або скасовують відповідальність» [445, с. 80]. Дану пропозицію слід визнати слушною, із одним застереженням: не можна надавати зворотної сили нормам, які передбачають більш сприятливі наслідки для одних осіб за рахунок інших (наприклад, у вигляді пом’якшення цивільної відповідальності).

Проте, на наш погляд, є ще краще вирішення проблеми: необхідно законодавчо змінити ситуацію, в якій рішення Конституційного Суду не можуть переглядатися. Існуюча ситуація призводить до того, що Конституційний Суд фактично «заморожує» праворозуміння, існуюче на певний момент. Право є «живим організмом», і природно, що із плином часу праворозуміння змінюється, отже, змінюється і саме право. Одне й те саме положення закону, Конституції в різні історичні періоди сприймається по-різному, що є цілком об’єктивним та бажаним. Проте неможливість переглянути прийняті рішення Конституційного Суду України призводить до того, що «розтлумачені» положення костеніють, застарівають. Іншим проявом даної ситуації є неможливість Конституційного Суду України виправити допущені ним же помилки - саме така помилка, як видається, допущена у випадку із тлумаченням ст. 58 Конституції України.

Водночас, на наш погляд, те, що ст. 58 Конституції України (в теперішньому розумінні її Конституційним Судом України) не надає гарантій проти зворотної сили закону «не фізичним особам», не означає, що такі гарантії на конституційному рівні відсутні взагалі. На наш погляд, вони встановлені положеннями ст. 8, яка передбачає визнання та дію в Україні принципу верховенства права. Вважаємо, що цей принцип з необхідністю передбачає загальну заборону зворотної дії закону («lex ad praeteriam поп valet»), яка відома ще римському праву, і, як зазначає М.В. Оніщук, «належить сьогодні до основоположних правових принципів» [418, с. 13].

Принцип верховенства права не може бути виражений якоюсь сухою формулою. Так само, хоча те, що заборона зворотної дії закону є складовою принципу верховенства права, сумнівів не викликає, відкритим є питання про те, які можуть допускатися винятки з цієї заборони.

Один виняток відомий українському законодавству, як і законодавству практично всіх демократичних країн - це зворотна дія закону, що пом’якшує відповідальність. В деяких правових системах закріплюються й інші винятки - наприклад, у Франції застосування зворотної дії правових норм допускається, «якщо вона базується на спеціальному дозволі законодавця, має на меті заповнити правову прогалину ... або врахувати наслідки спірного скасування того чи іншого рішення» [608, с. 12].

Між тим, проведене нами дослідження не дозволило виявити прикладів, коли правило про загальну заборону зворотної дії правових норм діє лише стосовно фізичних осіб. І вже точно не допускається у демократичних країнах свавільне надання закону зворотної сили виключно із фіскальних міркувань, як це має місце у випадку із Законом № 309-VI (нагадаємо, що вміщені у Законі норми відтворюють положення, що вносили зміни до законодавства у зв’язку із ухваленням державного бюджету України).

Загалом же, на наш погляд, критерієм допустимості винятків із загальної заборони зворотної дії закону має бути відповідність внесених змін принципу правової визначеності. Вчиняючи ту чи іншу дію, особа (чи то фізична, чи то юридична) повинна знати, які негативні юридичні наслідки пов’язані з цією дією. Якщо зворотна дія закону у конкретному випадку тягне для особи будь-які негативні наслідки, які вона раніше не могла передбачити - така зворотна дія порушує принцип верховенства права.

Така теза підтверджується практикою Європейського суду з прав людини, який у своїх рішеннях, у тому числі й із «земельних справ», розробив чіткі вимоги до правового закону, який повинен бути, зокрема, «передбачуваним» у застосуванні [625]. Така передбачуваність буде відсутньою, коли існуватиме можливість свавільно і необмежено надавати новому закону зворотної сили.

Таким чином, хоча гарантії заборони зворотної дії закону, передбачені ст. 58 Конституції України (у її сучасному розумінні Конституційним Судом України) поширюються лише на фізичних осіб, для всіх інших осіб наявність таких гарантій випливає із положень ст. 8 Конституції України, що проголошує в Україні визнання і дію принципу верховенства права. Виходячи із цього, надання Закону № 309-VI зворотної сили, у тому числі в частині регулювання земельних відносин, порушує принцип верховенства права і суперечить ст.ст. 8 та 58 Конституції України. На перший погляд, йдеться про незначний період часу - передбачене застосування Закону «лише» менш як на місяць «назад». Проте враховуючи, що «попередником» Закону № 309-VI були положення розділу II Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України", визнані неконституційними, проглядається надзвичайно небезпечна тенденція свідомого порушення вимог Конституції України Верховною Радою України у своїй законодавчій діяльності, причому «з подачі» Уряду.

Правила про ретроактивну (ретроспективну) дію правових норм уточнюють правило вирішення темпоральних колізій шляхом надання переваги нормі, прийнятій пізніше.

Ретроактивна (ретроспективна) дія може бути простою, коли нова норма застосовується правозастосовчими органами після набуття нормою чинності у випадках, коли з певного питання не прийнято остаточного рішення, та ревізійною, коли після набуття нормою чинності здійснюється перегляд прийнятих раніше остаточних рішень (наприклад, у випадку декриміналізації певних діянь) [204, с. 64; 148, с. 130].

Вже середньовічні юристи, що досліджували явище закону («статутарії») поділяли юридичні акти на два різновиди: actus perfectus (акти повні або довершені) та actus praetoritus nondum finitus (акти, що очікують своєї довершеності від юридичного факту, що повинен відбутися в майбутньому [531, с. 7]. На жаль, сучасний законодавець далеко не завжди усвідомлює важливість такого поділу, формулюючи положення законодавства у такий спосіб, що зрозуміти, яких юридичних фактів - «довершених» або ні - вони стосуються, дуже важко.

Варто зазначити, що й у теорії права не всі дослідники однозначно сприйняли положення, напрацьовані середньовічною правовою доктриною. Наприклад, Д.М. Бахрах пропонує «наступне розуміння типів дії нової норми в часі: а) перспективна - на факти, що виникли після вступу її в силу, що породжують нові правовідносини; б) негайна - на факти минулого та правовідносини, що виникли раніше, що змінює права та обов’язки їх учасників з дати її вступу в силу; в) зворотна - на правовідносини, що виникли до її вступу в силу з якоїсь більш ранньої дати або навіть з моменту їх виникнення» [169, с. 16]. При цьому Д.М. Бахрах висловлює своєрідний підхід до розуміння негайної дії: він вважає, що за негайної дії норма має «негайно» поширюватися на юридичні факти, що існують на момент її вступу в силу [169, с. 14-15]. На його думку, «нова норма, що змінює юридичну оцінку фактів, що мали місце до її вступу в силу, і пов ’язує з ними нові юридичні наслідки, - це норма негайної дії» [169, с. 16]. Виходячи із такого підходу, автор критикує положення законодавства, які забороняють зворотну дію «більш суворого закону»: на його думку, повинна заборонятися не лише зворотна, а і негайна дія такого закону [169, с. 17]. Як нам видається, «неправий» не закон, а все-таки сам автор. Те, що він називає «негайною» дією, насправді є звичайною зворотною дією норми; зворотна ж дія за його концепцією - це т. з. зворотна ревізійна дія норми у загальноприйнятому розумінні [397, с. 232].

Перспективи законодавчого закріплення принципу «більш пізнього акту». У спеціальній літературі вже достатньо давно висловлюються пропозиції нормативно закріпити загальні засади дії правових норм у часі [169, с. 12]. При цьому «було б корисно законодавчо закріпити негайну дію як основний принцип дії норми в часі» [169, с. 17]. Як відзначав М.О. Власенко, істотний негативний вплив на правозастосовчу практику справляє те, що норма про перевагу більш пізнього закону не закріплена в законодавстві прямо [204, с. 59].

У багатьох країнах правило про перевагу більш пізнього закону закріплено нормативно. Так, Закон Республіки Білорусь від 10.01.2000 № 361-З «Про нормативно-правові акти Республіки Білорусь» [266] у ч. 9 ст. 10 встановлює, що «[н]овий нормативний правовий акт має більшу юридичну силу по відношенню до раніше прийнятого (виданого) з того ж питання нормативного правового акту того ж державного органа (посадової особи) ».

Разом із тим, досліджені нами конституції держав Європейського Союзу [319] не містять узагальнених положень щодо вирішення темпоральних колізій. Більш того, у правовій доктрині зарубіжних країн можна виявити досить поширене та визнане твердження щодо того, що, як і «принцип спеціальної норми», принцип «більш пізнього закону» не може застосовуватися автоматично [605].

Видається, що останній підхід є більш вірним. По-перше, темпоральний принцип вирішення колізій випливає із самої можливості видання тих чи інших правових актів. Тому, якщо на даний рахунок немає якихось спеціальних правил, зазвичай орган, що видає той чи інший акт, може його і змінити, у тому числі не прямо, а «фактично», шляхом прийняття більш нового акту з тих самих питань, не скасовуючи попереднього акту. Тому додатково закріплювати темпоральний принцип вирішення колізій видається непотрібним.

Більш того, таке закріплення у певних випадках може бути шкідливим, оскільки, на наше переконання, відсутня можливість однозначного встановлення співвідношення правил «lex posterior» та «lex specialis» (детальніше див. нижче підрозділ 3.4.).

Висновки:

1. Принцип вирішення колізій за правилом «більш пізнього акту» слід застосовувати, виходячи із дати ухвалення акту (а не набрання ним юридичної сили або набрання чинності), оскільки саме на момент ухвалення акту остаточно формується його зміст відповідно до умов, що склалися у суспільстві.

2. Правова норма поширюється на юридичні факти, що виникли після набрання нормою чинності, та обставини, що продовжують існувати на цей момент. Норма поширюється також на факти, що виникли до набрання нею чинності, за наявності прямої вказівки на це у нормативноправовому акті. Гарантії щодо заборони зворотної дії нормативно- правових актів, встановлені ст. 58 Конституції України, повинні розглядатися як універсальні. Позиція Конституційного Суду України з цього питання, за якою такі гарантії поширюються лише на фізичних осіб,

видається помилковою.

3. Запровадження мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення є таким, що суперечить Конституції України, порушуючи заборону на звуження обсягу існуючих прав, а також порушуючи конституційні гарантії права власності.

3.3.