<<
>>

Розвиток теоретичних засад попередження, усунення та вирішення колізій у регулюванні земельних відносин

Право як складну систему уявити без колізій не можна. Протягом усього часу існування права розвивалися і теоретичні уявлення про засади попередження колізій у правовому регулюванні суспільних відносин, їх усунення та вирішення.

Норми, що передбачали відповідні правила (зокрема, подолання суперечностей між законами), містилися ще в Дігестах Юстиніана [235, с. 32, 33, 35, 367-368].

Разом із тим, протягом значного відрізку «радянського» періоду розвитку правової доктрини проблематика правових колізій залишалася поза увагою дослідників. Наприклад, у фундаментальній монографії «Применение советского права» [349] правовим колізіям та їх вирішенню присвячено усього дві сторінки, причому розглядаються лише найпростіші ієрархічні колізії [349, с. 52-54]. Дуже показово, що автор вважає спірною ситуацію, коли «акт нижчого органу за своєю ідеєю суперечить акту вищої інстанції, а в останньому немає конкретних норм, придатних для вирішення конкретної справи» [349, с. 52-53]. Як видається, у сьогоднішніх умовах мало в кого викликатиме сумнів, що в описаній «спірній» ситуації перевага має бути надана акту «вищого» органу (точніше, акту вищої юридичної сили), якими б загальними не були його положення.

Аналогічно, у монографії «Применение советских правовых норм» П.О. Недбайло веде мову лише про ієрархічні колізії, що мають усуватися у процесі правозастосування [394, с. 260-273], а також загальні питання дії правових норм у часі, просторі та за колом осіб [394, с. 281-323].

На жаль, не дістала висвітлення у спеціальній літературі цього періоду і проблема попередження, усунення та вирішення колізій у правовому регулюванні земельних відносин. У земельно-правових дослідженнях у кращому випадку констатувалася наявність тієї чи іншої колізії та пропонувалося вирішити її правотворчим шляхом.

Навіть суміжна із темою юридичних колізій проблема конкуренції правових норм, що невідворотно постає при застосуванні юридичної відповідальності, у радянській юридичній літературі почала розглядатися лише з 1960-х років [499, с.

62]. Можна віднайти чимало прикладів, коли до проблеми правових колізій дослідники підходили з точки зору поглядів, вироблених стосовно конкуренції норм [499, с. 65-68].

Напевно, недостатню увагу до проблематики правових колізій у розглядуваний період значною мірою можна пояснити тим, що законодавство того часу характеризувалося високим ступенем стабільності [391, с. 23], у зв’язку із чим було можливо досягти низького ступеня його колізійності. Разом із тим, як видається, недостатня увага до правових колізій обумовлювалася й ідеологічними причинами. «Соціалістична держава характеризується принциповою єдністю правового режиму. Тому колізії міх нормативними актами всередині країни порівняно нечисленні, вони не носять конфліктного характеру», - вказував

С.С. Алексєєв [148, с. 138].

У правовій доктрині робився наголос на необхідності попередження колізій та їх усунення правотворчим шляхом. Наприклад, у дослідженнях з теорії права С.С. Алєксєєва проблема правових колізій розглядалася насамперед з точки зору необхідності уникнення колізій, викликаних

«помилками у правотворчості, недоліками у кодифікаційній роботі». Що ж стосується колізій, що мали об’єктивний, «природний» характер, з ними пропонувалося боротися за допомогою колізійних норм, «які за своїм юридичним змістом можуть бути поділені на дві основні групи: по-перше, норми, що регулюють вибір між законами різних територій; по-друге, норми, що регулюють вибір між законами, що послідовно змінюють один одного (транзитні норми)» [148, с. 137]. Таким чином, «природні» колізії пропонувалося усувати правотворчим шляхом. Традиційні колізійні принципи вирішення колізій (lex specialis, lex posterior, lex superior) тривалий час взагалі практично не розглядалися.

Слід згадати низку досліджень з кримінального права тих часів, де у контексті відмежування понять «правова колізія» та «конкуренція норм» питання вирішення та усунення колізій дістала певне висвітлення. Між тим, значення таких робіт для проблематики правових колізій є обмеженим, оскільки, як було зазначено нами вище, колізія та конкуренція норм у нашому дослідженні розглядаються як якісно відмінні явища.

У рамках дослідження тлумачення радянського права значний внесок в розвиток уявлення про колізії у законодавстві та шляхи їх подолання зробив А.Ф. Черданцев [557-558]. Дослідник надавав вирішального значення у вирішенні колізій у законодавстві тлумаченню права. Фактично, він надав абсолютного, неспростовного значення відомій ще римському праву юридичної презумпції, за якою законодавець мислить послідовно та не входить у суперечності сам із собою («legislator non praesumitur sibi ipsi contratius») [558].

Як видається, оцінка цього підходу залежить від розуміння терміну «тлумачення права». Якщо розглядати «тлумачення права» як з’ясування конктерного, ізольованого правового припису, можна буде віднайти чимало випадків, коли засобами тлумачення суперечність між різними приписами зняти неможливо. Проте, на наш погляд, під «тлумаченням права» більш доцільно розглядати зміст права як системи. У цьому разі А.Ф. Черданцев, безумовно, має рацію.

Визначною віхою у дослідженні теоретичних засад попередження, усунення та вирішення правових колізій є праця М.О. Власенка «Коллизионные нормы в советском праве» [204]. На думку автора, яка була сприйнята багатьма більш пізніми дослідниками, двома основними формами вирішення суперечностей правового регулювання є їх усунення та подолання [204, с. 29-30; 397, с. 64-70].

Під усуненням колізій, на думку М.О. Власенка, до якого приєднуються і сучасні українські [239, с. 168; 521, с. 148], і зарубіжні дослідники [397, с. 62], слід розуміти повне зняття колізій в результаті законодавчої діяльності. Дослідник вважає, що усунення може відбуватися двома шляхами: нормотворчим (за допомогою відміни однієї з конфліктуючих правових норм, або всіх конфліктуючих норм, крім однієї, або взагалі всіх норм та заміни їх новою нормою), та шляхом видання колізійних норм права [204, с. 29]. Якщо ж колізія існує, а відповідної колізійної норми немає, йдеться, на думку М.О. Власенка, про подолання колізії для кожного конкретного випадку [205, с. 105].

У подальшому вчення про колізійні норми отримало глибокий розвиток. У правовій доктрині колізійна норма традиційно розуміється як припис, що регулює «вибір між нормами в процесі їх застосування» («норма про норми») [146, с. 71, 238]. Колізійні приписи розглядаються як «приписи, що вказують на норми (закон, правову систему), які повинні бути застосовані у даному випадку, тобто приписи, що регулюють вибір між нормами» [146, с. 71]. Колізійні норми також визначаються як спеціальні вказівки, закріплені в законодавстві, щодо дії закону в часі, просторі та за колом осіб тощо [374, с. 138-158], різновид спеціалізованих норм, що «встановлюють порядок вибору і застосування правової норми з кількох норм [523, с. 344]», або як такі, «що покликані усувати суперечності між правовими приписами» [524, с. 287]; як різновид спеціалізованих правових норм, що приймаються з метою усунення колізій, які виникають між юридичними приписами [204, с. 55]. Є і вужче розуміння колізійних норм як норм, «за допомогою яких розв’язуються колізії законів, що можуть виникнути між правовими нормами різних держав, зокрема, у міжнародному приватному праві» [374, с. 106; 184, с.

85]. У нашому дослідженні ми будемо використовувати більш широке розуміння колізійних норм, наведене вище - як правила вибору і застосування правової норми із кількох норм, що можуть перебувати у колізії (а можуть і не перебувати). Відмінністю колізійних норм від загальних колізійних принципів (темпорального, ієрархічного, змістовного) є те, що колізійні норми дозволяють запобігти одночасному поширенню норм на одні й ті самі відносини незалежно від змісту цих норм (приписів), у той час як колізійні принципи діють лише у тому випадку, коли обидві норми поширюються на одні й ті самі відносини і передбачають при цьому різні правила.

На наш погляд, думка про несамостійний характер колізійних норм, висловлена М.М. Богуславським [184, с. 85], повинна призвести до висновку про те, що колізійна норма - це не правова норма у суворому розумінні, а лише елемент гіпотези відповідних правових норм.

Відповідно, наявність колізійної норми означає усунення колізії між правовими нормами, які без колізійного припису перебували б у колізії.

Існує думка, що колізійну норму можна розглядати як норму, яка регламентує поведінку суб’єкта та інших суб’єктів у разі наявності колізії правових норм. За такого підходу гіпотезу колізійної норми буде складати колізійна ситуація, а диспозицію - правило вирішення колізії. Як видається, подібне розуміння є можливим, проте навряд чи доцільним: воно призводить до абстрагування від основного кола матеріальних суспільних відносин, що регулюються.

Таким чином, ми вважаємо, що колізійна норма фактично не є правовою нормою у класичному розумінні. Її структура також відмінна від структури правової норми. Вона складається з двох частин: обсягу (кола правовідносин, яких стосується норма) та прив’язки (вказівки на закон або правову систему, що підлягає застосуванню до цих правовідносин) [184, с. 91]. Така структура також свідчить про те, що колізійна норма - це спосіб формулювання гіпотези «основних» правових норм.

Більшість спірних ситуацій, у яких використовуються колізійні норми, стосуються вибору правової системи (країни, штату тощо) з-поміж кількох можливих, коли правовідносини тією чи іншою мірою стосуються різних правових систем. Для земельних відносин така проблема не актуальна - наскільки б не були ускладнені земельні відносини іноземним елементом, в усіх правових системах використовується колізійна прив’язка lex rei sitae, або lex situs (закон місця розташування речі) [184, с. 92, 180181; 603, с. 8, 244-245]. Як вказує М.М. Богуславський, ведучи мову про зміст права власності, форми та умови його переходу, «право власності на нерухомість регулюється законом місця розташування нерухомості. ... Особливо жорстко даний принцип проводиться по відношенню до такої основної категорії нерухомого майна, як земельні ділянки» ) [184, с. 180181]. Таким чином, проблема вибору правової системи, яка має регламентувати земельні відносини, не стоїть.

Разом із тим, при регулюванні земельних відносин виникає інша важлива проблема - вибору норм, включених до різних галузей законодавства, що дуже часто перебувають у колізії. У правовій доктрині є загальновизнаним, що «предмет галузі законодавства не є таким однорідним, як у галузі права. Він може включати досить різноманітні відносини» [220, с. 89]. Таким чином, земельно-правові норми можна зустріти у конституційному, цивільному, фінансовому, адміністративному та інших галузях законодавства.

Існують колізійні норми, що спрямовані на запобігання окремим різновидам колізій - просторових (складають основну частину міжнародного приватного права [469, с. 419]), змістовних (норми ст. 9 ЦК України, ст. 4 ГК України, що встановлюють пріоритет норм, вміщених до актів спеціального законодавства), часових (ст. 58 Конституції України щодо зворотної дії нормативно-правових актів) тощо. Найпростіша колізійна норма - вказівка при формулюванні певного правила «якщо інше не встановлено законом» - широко використовуються при викладенні норм земельного законодавства. Наприклад, у ЗК України вона вжита у ст.ст. 83, 84, 89, 95, 101, 135.

Напрацювання колізійних норм визнане одним з найефективніших і оптимальних шляхів подолання колізій у законодавстві [354, с. 79]. Зменшення кількості колізій між земельно-правими нормами, вміщеними до різних галузей законодавства, є нагальною проблемою, і перспективним способом реалізації цього завдання є створення відповідних колізійних норм, що «покликані обслуговувати, допомагати предметним,

матеріальним і процесуальним нормам краще, еластичніше дотикатися між собою» [538, с. 4].

До засобів усунення правових колізій М.О. Власенко, та, услід за ним, деякі інші дослідники, відносять тлумачення [204, с. 72]. За своїм основним функціональним призначенням тлумачення спрямоване на з’ясування того, що мав хотіти сказати «ідеальний», «правильний» законодавець (дух закону) і що він фактично сказав (буква закону) [553, с. 54]. Справді, на наш погляд не можна виключати можливість того, що реально існуюча колізія з часом, зі змінами у праворозумінні зникає, оскільки змінюється розуміння змісту приписів, що знаходилися свого часу у колізії.

Способами подолання колізій (без остаточного їх зняття, у конкретній ситуації) М.О. Власенко визначає тлумачення правових норм та правоположення [204, с. 30] - «стійкі типові рішення застосування юридичних норм, що реально здобувають риси загальних правил» [148, с. 93], «юридичні правила, що вироблені у ході правореалізуючої практики та спрямовані на її обслуговування» [205, с. 107]. До правоположень у правовій доктрині зазвичай відносять т. з. колізійні принципи - lex specialis, lex posterior, lex superior [556, с. 136; 396, с. 84]. Як відзначається (Б.В. Яцеленко [593, с. 34-35], З.О. Незнамова [397, с. 59-60], Г.І. Дутка [239, с. 175]), правоположення позбавлені нормативності та формальної визначеності, а тому не є правовими нормами. До моменту відображення в актах правозастосовчих органів вони існують у вигляді теоретичних конструкцій, наукових постулатів.

У радянській правовій доктрині існував підхід (С.С. Алєксєєв), за яким виділялося два принципи вирішення правових колізій: за юридичною силою та за принципом акту, прийнятого пізніше [146, с. 249-250]. Менш поширеним було виділення третього принципу вирішення правових колізій - т. з. змістовного (принципу переваги спеціальної норми над загальною). Усі три принципи були ґрунтовно досліджені згодом М.О. Власенком.

Погляди на сутність подолання колізій, висловлені М.О. Власенком, були в основному сприйнятий більш пізніми дослідниками [193, с. 83; 574, с. 7; 445, с. 161]. Між тим, наприклад, в теорії кримінального права, крім тлумачення правових норм та правоположень, способами подолання колізій називають ще існування колізійних норм (що М.О. Власенко відносив до усунення колізій) [594, с. 188; 391, с. 23-24]. Таким чином, деякі дослідники зазначали, що прийняття колізійних норм не може усунути колізії, тому такі норми слід віднести не до засобів усунення, а до засобів подолання колізій [396, с. 70; 370, с. 157-158]. С.В. Бобровник визначає колізійні норми як норми, спрямовані на вирішення колізій, та відносить до колізійних норм традиційні колізійні принципи - темпоральний, змістовний та ієрархічний [178, с. 156; 525, с. 382-285]. Видається, що у випадку із згаданими принципами доцільніше вести мову про вирішення колізій, а не про їх усунення. Тож, на наш погляд, варто розрізняти колізійні норми (за допомогою яких усуваються конкретні колізії) та колізійні принципи (за допомогою яких існуючі, неусунуті колізії між різними правовими приписами вирішуються). Створення колізійної норми означає розмежування сфери дії норм, що інакше перебували б у колізії. Отже, колізійною нормою колізія справді усувається. Разом із тим, слід повністю погодитися із С.В. Бобровник, коли вона говорить про колізійні просторові норми, як «забезпечують ліквідацію колізій між приписами, що діють у різних просторових межах» [525, с. 384].

Деякі вчені у своїх дослідженнях допускали інше використання терміну «подолання правових колізій». Так, основними шляхами подолання колізій деякі вчені визначали (1) нормотворчість та (2) створення колізійних приписів (С.В. Бобровник [179, с. 18], В.Є. Щебельський [581, с. 157]). До шляхів подолання колізій також відносять (3) тлумачення нормативних приписів (С.В. Бобровник) [179, с. 18]. Таким чином, подолання колізій не лише ототожнювалося із їх усуненням, але й допускалося змішування цих понять.

Ми вважаємо за доцільне використовувати у нашому дослідженні систему термінів, запропоновану М.О. Власенком, за якою усунення колізій означає ліквідацію, повне зняття колізії (у тому числі за допомогою колізійних норм, які розмежовують сферу дії «основних» норм), а подолання (вирішення) колізії - вибір для застосування однієї із кількох норм, які перебувають у колізії (що здійснюється за допомогою колізійних принципів, або правоположень - lex specialis, lex posterior, lex superior).

Подальший розвиток теоретичних уявлень про проблему правових колізій пов’язаний із ідеєю прийняття закону про нормативно-правові акти (або закону про нормативні акти [449, с. 43-50], або «закону про закони»), до якого пропонувалося включити т. з. спеціальні правові засоби, що забезпечили б його дотримання на практиці, і зокрема, «порядок вирішення колізій» [288, с. 9]. Доцільність прийняття такого закону була обґрунтована у правовій доктрині СРСР у 1980 рр. [288, с. 3-7].

Обґрунтовувалася також необхідність «видання нормативного акту (закону або постанови Ради Міністрів СРСР), який би визначив основні підвиди нормативних актів, які можуть видаватися центральними органами державного управління» [279, с. 24]. Пізніше дана ідея дістала розвиток, і у 1992 році групою російських вчених було запропоновано ініціативний проект Закону «Про нормативно-правові акти Російської Федерації» [439, с. 76-86]. Ст. 2, 4, 7-10 проекту були присвячені класифікації нормативно-правових актів за юридичною силою (щоправда, така класифікація, на наш погляд, була не повністю вичерпною). У проекті не містилося спеціальних правил вирішення темпоральних та змістовних колізій.

Постановою Міжпарламентської Асамблеї держав - учасників СНД 13.05.1995 прийнято рекомендаційний акт «Про нормативно-правові акти держав-учасниць СНД». Не без його впливу в Республіці Туркменістан прийнято закон «Про нормативно-правові акти» (18.07.1996), у Республіці Киргизстан - «Про нормативні правові акти Киргизької Республіки (01.07.1996), Республіці Казахстан - «Про нормативні правові акти» (набрав чинності 24.03.1998) [413, с. 119]. Як відзначає А.М. Колодій, в Японії ще у 1898 році було прийняте «Загальне положення про закони», в Болгарії - «Закон про нормативні акти» існує з 29.03.1973, а в Угорщині діє "Закон про правотворчість" з 1987 року. У спеціальній літературі є твердження про те, що відповідні документи є у Австрії, ФРН і США [315, с. 293]. Розробка проекту відповідного акту в Російській Федерації знаходить підтримку в наукових колах [187, с. 106]. Закони про правові акти діють в Італії [522, с. 165], окремих суб’єктах РФ: Якутії (Саха) [239, с. 77], Тверській області, Ставропольському краї [537, с. 2], Воронезькій області [231, с. 136] та ін. Навіть у Ватикані з 1929 року діє Закон про джерела права [288, с. 4]. У 1976 році Декретом Державної Ради Румунії затверджено «Загальну методологію законодавчої техніки», де перераховані, зокрема, й основні категорії нормативних актів (глава ІІІ) [279, с. 25].

На необхідність прийняття закону про закони та інші нормативно- правові акти в Україні ще у 1993 році звертали увагу В. Погорілко та М. Малишко [443, с. 21; 444, с. 51, 53]. Потреба у законі була визнана й іншими авторами [590, с.21; 415, с. 10; 507, с. 22]. Відповідно до розпорядження Голови Верховної Ради України від 31.10.1994 вченими Інституту законодавства Верховної Ради України на чолі з В. Копєйчиковим було розроблено проект Закону України «Про закони і законодавчу діяльність в Україні». У той же час, за ініціативним дорученням Президії Верховної Ради України і Постійної комісії з законодавства і законності Верховної Ради України дванадцятого скликання групою вчених-правознавців Національної юридичної академії України (М.І. Панов - керівник групи, Г.О. Борисов, В.М. Горшеньов, М.П. Воронов, Ю.М. Тодика, М.В. Цвік, Л.Л. Богачова, Б.І. Ольховський) було розроблено проект Закону України «Про нормативні правові акти» [429, с. 140-141; 390, с. 11; 419,с. 5]. Ст.ст. 21-29 проекту визначали ієрархію нормативно-правових актів за юридичною силою [429, с. 146]. Ст. 115 проекту визначила колізію нормативних актів (як «протиріччя між діючими актами чи їх нормами з одного і того ж предмету регулювання» [429, с. 161]). Ст. 117 містила правила вирішення колізій: її п.п. «а»-«д» закріпили різні аспекти ієрархічного принципу вирішення колізій, а п. «е» передбачив, що «у разі протиріччя між нормами, що містяться у різних актах одного і того ж виду, прийнятих тим же органом, діє акт, який набрав чинності пізніше». Між тим, про т. з. змістовний принцип вирішення колізій (lex specialis) у проекті не згадується взагалі [429, с. 161].

Ці законопроекти обговорювалися, зокрема, на круглому столі за участю представників наукових установ, правоохоронних та судових органів, органів виконавчої влади. На жаль, у ході обговорення на питанні попередження, вирішення та усунення правових колізій увага не загострювалася. Дискусія точилася головним чином навколо питання про принципову доцільність прийняття названих законів та про їх співвідношення, про проблему делегованої законотворчості, визначення органу, що уповноважений тлумачити законодавство та ін. [462, с. 63-66; 314, с. 44].

23-24 жовтня 1995 року у Києві відбулася Міжнародна науково- практична конференція «Колізії у законодавстві України: проблеми теорії і практики». Організаторами цієї конференції були Комісія Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової реформи, Верховний Суд України, Вищий арбітражний суд України, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України та Правнича фірма «ЮРІС». Конференція проводилася за участю Німецького Фонду міжнародного правового співробітництва, Фонду сприяння правовим і політичним реформам та Консорціуму «Верховенство права» (США). Головою оргкомітету конференції був директор Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України академік НАН України Ю.С. Шемшученко.

На конференції обговорювалося три групи питань: а) проблеми колізій у національному законодавстві України; б) проблеми колізій у правозастосуванні та процесуальній діяльності судових та інших правоохоронних органів; в) проблеми гармонізації норм міжнародного права з національним законодавством України [313, с. 5]. Результати конференції мали важливе значення для подальшого розвитку теоретичних уявлень про правові колізії, у тому числі в регулюванні земельних відносин.

Зокрема, на конференції обговорювалася й ідея прийняття Закону України «Про нормативні правові акти в Україні», яка дістала широку підтримку багатьох вчених-правників України [227, с. 35; 430, с. 28]. Так, у 1996 році А.П. Зайцем була обґрунтована необхідність «[з]акріплення у законодавстві колізійних норм, які регулювали б порядок подолання суперечностей між законами, іншими актами. Такі норми мають бути закріплені в Законі «Про нормативні правові акти в Україні» [261, с. 5657]. Як зазначав В.М. Стретович, чим скоріше буде прийнято Закон України «Про нормативно-правові акти в Україні», тим якіснішим стане законодавство. Закон України «Про закони та законодавчу діяльність» пропонувалося зробити складовою частиною Закону «Про нормативно- правові акти в Україні» [512, с. 10].

Незважаючи на визнання багатьма представниками правової доктрини необхідності прийняття Закону України «Про нормативно- правові акти», у правовій доктрині все-таки не усталилися і не здобули загального визнання теоретичні погляди, що мали лягти в його основу. Немає і єдиного бачення кола питань, що мають бути вирішені за допомогою закону. Наприклад, А.М. Колодій пропонував прийняти нормативно-правовий акт із вужчою сферою регулювання - Закон України «Про застосування нормативно-правових актів» [315, с. 274]. При цьому автор відзначає, що сам він негативно ставиться до ідеї прийняття загального закону, присвяченого різним загальним питанням

функціонування системи нормативно-правових актів (детальніше див. [384]).

30.03.1999 року Верховна Рада України нарешті ухвалила Закон України «Про нормативно-правові акти», проте в силу він не вступив у зв’язку із застосуванням вето Президента (14.02.2000 [470]). Розглядався парламентом також законопроект «Про закони та законодавчу діяльність» (№ 0894), який також не став чинним законом. Незважаючи на тривалу підготовку, не всі науковці позитивно оцінювали якість цих законопроектів [543,с. 16; 541, с.8]. У подальшому ідея прийняття закону про нормативно-правові акти дістала розвиток у наукових працях, зокрема, Г.І. Дутки [239, с. 176].

До Верховної Ради України VI скликання було подано одразу два альтернативних проекти Закону України «Про нормативно-правові акти»: народного депутата України Р.М. Зварича (р.н. 1343) [470] та народного депутата України О.В. Лавриновича (р.н. 1343-1) [473]. У законопроекті Р.М. Зварича питання «суперечності правових норм» присвячена ст. 31, у законопроекті О.В. Лавриновича - ст. 75. При цьому зміст відповідних норм мав істотні відмінності. Хоча обидва проекти ставили на перше місце ієрархічний принцип вирішення колізій, а на друге - темпоральний, розуміння останнього принципу було різним. Якщо за законопроектом Р.М. Зварича (ч. 2 ст. 31) перевагу слід надавати акту, прийнятому пізніше, та за законопроектом О.В. Лавриновича (ч. 2 ст. 75) - акту, що набрав чинності пізніше. Обидва законопроекти ведуть мову про застосування у разі суперечності «спеціального акту», що, на наш погляд, невірно, адже, на наш погляд порівнювати слід норми, приписи.

Законопроект народного депутата України О.В. Лавриновича (р.н. 1343-1), незважаючи на значну кількість зауважень Головного науково- експертного управління Верховної Ради України, був прийнятий 1 жовтня 2008 року в цілому як закон. Як і при попередній спробі ухвалення Закону, і у цьому разі Президентом України було застосовано право вето [478].

Тривала історія прийняття закону про нормативно-правові акти (закони і законодавчу діяльність) стимулювала наукові дослідження, пов’язані із загальними закономірностями функціонування системи нормативно-правових актів та засадами вирішення правових колізій зокрема. Між тим, вона висвітлила і цілу низку теоретичних проблем, які поки що не отримали свого вирішення.

У 1999 році у рамках досліджень Інституту законодавства Верховної Ради України було звернуто увагу на ще один дуже важливий напрямок запобігання колізіям та їх усунення - систематизацію законодавства [324]. Зокрема, на думку Є.В. Назаренка, «подолання колізій ..., а також гармонізація норм національного законодавства з міжнародним правом найефективніше можуть бути здійснені шляхом систематизації законодавства, особливо його базових галузей» [391, с. 30]. Ця теза цілком слушно стала лейтмотивом цілої низки виконаних у даний період досліджень, які відбувалися на тлі прийняття Постанови Верховної Ради України від 05.03.1998 «Про підготовку до видання Зводу законів України» [108]. На думку П.А. Чеберяка, робота із видання Зводу законів має проводитися «в два етапи: перший - інвентаризація чинних нормативно-правових актів, другий - їх систематизація, зокрема, кодифікація» [555, с. 46]. На жаль, цілком слушні пропозиції науковців щодо подолання колізій та запобігання їм шляхом систематизації законодавства були висловлені в умовах бурхливого та суперечливого розвитку законодавства України, у тому числі земельного, і у той період не були реалізовані. Між тим, це не применшує їх значимості. На наш погляд, у сучасних умовах систематизація земельного законодавства має стати пріоритетним завданням.

Важливою подією на шляху вироблення засад запобігання, усунення та вирішення колізій стало дисертаційне дослідження С.П. Погребняка [445]. Спираючись на праці попередників, зокрема, дослідження М.О. Власенка, вчений здійснив ґрунтовне дослідження колізій у законодавстві, провів їх відмежування від суміжних явищ, дослідив застосування класичних колізійних принципів lex specialis, lex posterior, lex superior в умовах правової системи України, а також запропонував систему теоретичних поглядів на проблему попередження колізій.

Дослідження С.П. Погребняка не стосувалося спеціально колізій при правовому регулюванні земельних відносин. Між тим, більшість зроблених вченим висновків є цілком придатними для використання у якості відправної точки при дослідженні проблематики земельно-правових колізій. Деякі із зроблених висновків, між тим, є дискусійними. Так, наприклад, ми не можемо беззастережно підтримати погляд автора на ієрархію між колізійними принципами, за яким змістовний принцип вирішення колізій (lex specialis) у всіх випадках має перевагу над темпоральним принципом (lex posterior) [446, с. 12]. Наш погляд із даного питання викладено у підрозділі 3.4. даного дослідження «Співвідношення (ієрархія) між правилами вирішення земельно-правових колізій».

Певний вплив на наукові дослідження проблематики колізій у правовому регулюванні справляє зарубіжна, насамперед - російська правова доктрина. Зокрема, у 1999 році у м. Саратов О.Ю. Буяковим було виконане дисертаційне дослідження на тему «Юридичні колізії та способи їх усунення». Дослідник вивчає шляхи попередження (запобігання) та усунення колізій [198, с. 179]. Разом із тим, у роботі наголос робиться на способах запобігання колізіям шляхом підвищення якості законотворчої роботи, усунення дублювання у законодавстві, запровадження певних нових навчальних дисциплін («законознавство») тощо; натомість, у роботі практично не розглядається питання вирішення існуючих темпоральних та змістовних колізій між актами однакової юридичної сили.

Вагомий вклад у дослідження проблематики колізій у законодавстві України вніс Д.Д. Лилак. У його дисертаційному дослідженні наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової задачі, що полягає у дослідженні поняття колізій у законодавстві України, критеріїв їх класифікації, шляхів попередження, виявлення та усунення; зроблено спробу комплексно проаналізувати проблеми колізій у законодавстві України у взаємозв'язку з правозастосовчою практикою господарських судів [355, с. 5].

Дослідник зосередився на аналізі поняття «колізія», виявленні його істотних ознак, проведенні співвідношення із суміжними явищами, природі колізій (об’єктивній та суб’єктивній), їх причинах. Вчений також сформулював комплекс пропозицій, практичне застосування яких сприятиме значному зменшенню кількості проблем, пов'язаних з колізіями у законодавстві України [355, с. 6]. Автор відзначив роль стабільності законодавства у забезпеченні безколізійності системи законодавства [355, с. 16].

Основоположною причиною колізій в законодавстві, на думку Д.Д. Лилака, є передусім неврегульованість правотворчого процесу [354, с. 81]. З даною тезою ми дозволимо собі не погодитися. Правотворчий процес в Україні достатньо детально врегульований (особливо це стосується законотворчості, підготовки актів Президента України та Кабінету Міністрів України). Проблема, як видається, в іншому - недотримання вимог законодавства у процесі правотворчості. Так, Регламент Верховної Ради України вимагає при поданні законопроекту викладення необхідних у зв’язку із його прийняттям змін до інших законів у розділі «Перехідні положення» або у одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті; між тим, ця цілком слушна вимога часто ігнорується, особливо при прийнятті актів земельного законодавства.

Важливим висновком, зробленим у дослідженні Д.Д. Лилака, на наш погляд, є те, що одним із основних шляхів подолання (усунення) колізій у законодавстві було визначено систематизацію законодавства, у чому автор приєднався до пропозицій Є.В. Назаренко та С.В. Бобровник, розвинувши висловлені ними підходи [355, с. 10, 16]. Варто відзначити, що роль систематизації законодавства у зменшенні ступеню його колізійності відзначали й інші автори, серед яких, зокрема, В. Копєйчиков [326, с. 45], який ще у 1994 році висловлював пропозицію щодо інтенсифікації розробки Екологічного кодексу України, який мав би охопити, зокрема, і земельні відносини у складі природноресурсових [326, с. 52]. Аналогічна пропозиція була згодом всебічно обґрунтована В.К. Поповим [453, с. 221225].

Ґрунтовне дослідження систематизації (кодифікації) земельного законодавства, зокрема, як засобу попередження та усунення земельно- правових колізій здійснив О.М. Пащенко. Ним зроблено висновок про те,

що «неприйняття нового загальногалузевого кодифікованого акта, який повинен регулювати земельні відносини, є причиною відсутності в Україні необхідної системи супідрядності земельно-правових норм, зводить нанівець розробку і прийняття багатьох законодавчих актів, є підґрунтям цілої низки суперечностей, які містяться у вже прийнятих нормативних документах» [435, с. 7]. Разом із тим, автор обґрунтовував «можливість і доцільність внутрішньогалузевої кодифікації земельного законодавства України на сучасному етапі його розвитку шляхом прийняття «пакету законів» - системи окремих нормативних актів, які б кодифікували земельне законодавство за його інститутами» [435, с. 8]. Саме таким, половинчастим шляхом і відбувається на даний час «кодифікація» земельного законодавства України, що, на наш погляд, фактично означає процес, зворотний до кодифікації, і не лише не сприяє зменшенню кількості колізій, а, навпаки, множить їх (див. нижче підрозділ 2.2. «Кодифікація земельного законодавства як засіб усунення правових колізій»).

Певною мірою проблематика попередження, усунення та вирішення колізій (головним чином ієрархічних) була розглянута у дисертаційному дослідженні Г.І. Дутки «Закон у системі нормативно-правових актів України». Зокрема, автором було запропоновано положення «про особливості колізій законів як різновиду юридичних колізій, об’єктивні і суб’єктивні причини їх виникнення, шляхи і способи розв’язання: запобігання (застосовуються на стадії підготовки, прийняття і введення в дію законів), усунення (повне зняття колізій в процесі законодавчої діяльності), подолання (переборення колізій в процесі застосування законів без остаточного зняття суперечностей між ними)» [238, с. 7]. Досліджує дисертант і загальнотеоретичні питання: поняття колізії законів, його співвідношення із суміжними явищами, види колізій законів, шляхи та способи розв’язання колізій. Розв’язання колізій автор розглядає як родову категорію, що охоплює попередження (запобігання), подолання та усунення колізій [238, с.14]. На наш погляд, такий підхід слід визнати умовним, і у нашому дослідженні під терміном «розв’язання колізії» ми маємо на увазі «подолання колізії» в розумінні Г.І. Дутки - вибір норми, що підлягає застосуванню, із кількох норм, що перебувають у колізії.

Не можна не погодитися із автором у тому, що особливе значення для усунення колізій має систематизація законодавства, насамперед - його кодифікація, «результатом якої є створення єдиного, логічно цілісного, внутрішньо узгодженого закону - кодексу» [238, с. 14; 239, с. 170].

Способом подолання колізій визначаються колізійні норми, «що встановлюють правила вибору правової норми, яка підлягає застосуванню при наявності розбіжності або суперечності між реально або формально чинними нормами права, які закріплені в законах та регулюють однакові фактичні відносини» [238, с. 15]. Дослідниця вказує і на потребу використання тлумачення як засобу подолання колізій «у тому випадку, якщо вибір між конфліктуючими нормами неможливо зробити на підставі колізійних норм і правоположень або їх недостатньо» [238, с. 15]. Відзначаючи дискусійність наведеного положення, слід визнати також і те, що воно заслуговує на самий серйозний розгляд.

Досліджувала автор і проблему запобігання виникненню колізій. На її думку, «[п]опередженням колізій у законодавстві можна вважати заходи, що дозволяють запобігти їх появі ще на стадії підготовки, прийняття й введення в дію нормативних актів до набуття ними чинності» [239, с. 159].

У 2008 році було захищене дисертаційне дослідження

О.В. Майстренка «Теоретико-правові аспекти колізій у законодавстві України» [360]. На думку автора, «колізії в законодавстві» - це суперечності або розбіжності між приписами нормативно-правових актів, що регулюють однакові правові відносини і виявляються в процесі їх застосування компетентними органами і уповноваженими посадовими особами; колізії є видом суперечностей в законодавстві України, які виникають внаслідок прояву комплексу різних, об’єктивних і суб’єктивних причин економічного, політичного, соціального, юридичного характеру [360, с. 6]. О.В. Майстренко у своєму дослідженні підкреслив роль систематизації і, особливо, кодифікації у попередженні колізій [360, с. 7].

Проблемі колізій правових актів та механізму їх вирішення було присвячено дослідження санкт-петербурзького вченого В.В. Денисенка [231]. Дослідник пропонує власне визначення поняття колізії правових актів [231, с. 27], запроваджує поняття «механізму вирішення колізій правових актів» [231, с. 9], під яким розуміється «система взаємодіючих юридичних засобів, що спрямовані на подолання та усунення колізій правових актів» [231, с. 10]. Значну увагу у дисертації В.В. Денисенка (як і у працях інших російських вчених, що досліджували проблему колізій), було приділено проблемі колізій між федеративним законодавством та законодавством суб’єктів федерації, яка, на щастя, для України не актуальна. На розвиток поглядів М.О. Власенка та О.Ю. Буякова вчений обстоює доцільність ведення мови про необхідність виділення усунення та подолання колізій [231, с. 8, 90].

Практично одночасно із працею В.В. Денисенка було виконано дослідження Е.В. Сухова [516]. Робиться висновок про те, що під правовою колізією варто розуміти не лише суперечності між нормативними актами, але також суперечності між актами правозастосування як між собою, так і з формами права [516, с. 12].

Тема дослідження В.В. Денисенка була певною мірою продовжена у дисертаційній праці іншого російського вченого Р.О. Гончарова, присвяченій механізму вирішення юридичних колізій [221]. Разом із тим, не можна не відзначити, що у роботі Р.О. Гончарова відтворено загальний хід згаданого вище дослідження О.Ю. Буякова, виконаного раніше на сім років. Більш того, у роботі майже дослівно відтворені цілі фрагменти праці

O. Ю. Буякова, причому без відповідних посилань (пор., наприклад, стор. 68-69 дисертації О.Ю. Буякова [198] та стор. 39-40 дисертації

P. О. Гончарова [221]). Зазначене дуже сильно зменшує цінність проведеного Р.О. Гончаровим дослідження і позбавляє його новизни.

У 2007 році побачило світ дослідження російської вченої Н.І. Хлудньової, присвячене колізіям в екологічному праві [551]. Автор дослідила природу колізій в екологічному праві, механізм відвернення та вирішення колізій в екологічному праві, до якого запропонувала включати такі основні елементи: нормотворчість, колізійні норми, сформовані правозастосовчою практикою правоположення, тлумачення, судові процедури, принципи екологічного права, екологізація галузей права, систематизація екологічного законодавства [551, с. 9]. Відзначаючи безумовний інтерес винесених на захист положень, відзначимо, що не всі вони можуть вважатися безспірними. Так, на наш погляд, до складу механізму відвернення та вирішення колізій віднесено різнорідні явища. Також, на наш погляд, заслуговує на подальше дослідження проблема вирішення колізій в екологічному праві за допомогою т. з. правоположень тощо.

Хоча окремі питання, пов’язані із проблематикою колізій у правовому регулюванні земельних відносин, досліджувалися багатьма визначними вченими, у правовій доктрині України тривалий час була відсутня загальновизнана та широковідома концепція запобігання, усунення та вирішення земельно-правових колізій. Тому пріоритетом

даного дослідження є адаптація та екстраполяція існуючих у теорії права підходів до вирішення проблеми подолання колізій у правовому регулюванні саме стосовно сфери регулювання земельних відносин. При цьому виникатиме і потреба у критичному перегляді деяких положень правової теорії.

Підсумовуючи, можна констатувати наявність у сучасній правовій доктрині тенденції до більш активного дослідження проблематики юридичних колізій, у тому числі і на рівні галузевої земельно-правової науки. Проте, як видається, феномен юридичних колізій все-таки не отримує тієї уваги, на яку він заслуговує. Показово, що останні найбільш авторитетні енциклопедичні юридичні видання не містять навіть окремої статті, присвяченої юридичним колізіям або колізіям у законодавстві [201].

Висновки:

1. Правова доктрина створила теоретичне підґрунтя для попередження, усунення та вирішення правових колізій. Зокрема, в цілому усталилися основні погляди на сутність правових колізій, на способи попередження колізій та їх усунення (шляхом закріплення у законодавстві колізійних норм, відміни (зміни) однієї або усіх конфліктуючих норм, що перебувають у колізії тощо). Отримала розвиток ідея, за якою одним з основних шляхів подолання колізій є систематизація законодавства. Загалом існує єдність у визначенні принципів вирішення існуючих колізій - ієрархічного (за юридичною силою), темпорального (часового) та змістовного (на користь спеціальної норми).

2. Разом із тим, існує низка невирішених або не до кінця вирішених проблем або проблем, що потребують додаткової уваги, вирішення на нових засадах. Так, потребує додаткового дослідження питання про наявність універсальної ієрархії джерел права (земельного права, зокрема). Як видається, потребують істотного уточнення погляди на правову природу загальновизнаних колізійних принципів (ієрархічного, темпорального та змістовного) та на проблему існування між ними ієрархії. Існують і специфічні проблеми, які виникають при застосуванні загальних поглядів на попередження та усунення правових колізій на специфічну сферу земельних відносин (щодо «розподілу» земельно- правових норм між різними галузями законодавства, спрямованості та способу здійснення кодифікації земельного законодавства тощо).

<< | >>
Источник: МІРОШНИЧЕНКО Анатолій Миколайович. Колізії у правовому регулюванні земельних відносин в Україні. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Київ - 2009. 2009

Скачать оригинал источника

Еще по теме Розвиток теоретичних засад попередження, усунення та вирішення колізій у регулюванні земельних відносин:

  1. 2.2. Актуальні питання подальшого розвитку законодавства щодо охорони ґрунтів
  2. 2.3. Спеціально-юридичні гарантії права громадян на екологічну безпеку в Україні
  3. ЗМІСТ
  4. ВСТУП
  5. Розвиток теоретичних засад попередження, усунення та вирішення колізій у регулюванні земельних відносин
  6. Висновки до Розділу 1
  7. ВИСНОВКИ
  8. Проблеми адміністративно-правового регулювання здійснення екологічного контролю у сфері ведення лісового господарства в Україні
  9. Функціональні принципи державного контролю у сфері ведення лісового господарства України (адміністративно-правовий аспект)
  10. 4.2. Проблеми законності надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства
  11. Місце і роль податкового контролю в системі функцій державного управління
  12. Зарубіжний досвід здійснення контролю за нотаріальною діяльністю та шляхи його впровадження в національну правову систему
  13. Економіко-правова характеристика капітального будівництва
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -