3.2. Правові вимоги щодо використання земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями

Переходячи до дослідження питання про те, як саме мають чи повинні використовуватись землі, на яких розміщені зелені насадження в населених пунктах, спершу вважаємо за потрібне усвідомити мету такого використання, тобто які ж функції мають виконувати ці об’єкти.

Вивчення спеціальних джерел показує, що функції безпосередньо земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, не були предметом уваги науковців. Проте визначались і вивчались функції зелених насаджень населених пунктів. Із урахуванням нерозривного взаємозв’язку між земельною ділянкою, землею як просторовим базисом та зеленими насадженнями як об’єктами рослинного світу, можна розглядати функції озеленених територій у комплексі з функціями зелених насаджень.

Спочатку відзначимо, що єдиного підходу чи вичерпного переліку функцій зелених насаджень міст та інших населених пунктів не існує.

На доктринальному рівні, а саме в дисертаційному дослідженні, присвяченому правовій охороні зелених насаджень у населених пунктах України, О. В. Толкаченко до функцій зелених насаджень населених пунктів відносить: природоохоронну (оскільки зелені насадження є об’єктами рослинного світу та важливою складовою екосистеми населеного пункту й навколишнього природного середовища в цілому); рекреаційну (базується на природній здатності зелених насаджень сприяти відновленню психічних і фізичних сил людини); оздоровчу та захисну; культурно-освітню, естетичну й науково- дослідну; господарську (пов’язану з позиціонуванням зелених насаджень передусім як об’єкта природокористування і з можливістю вилучення їх корисних властивостей з метою задоволення споживацьких та інших потреб людини, суспільства) [333, с. 35-38]. Дозволимо собі не погодитися з включенням до цього переліку природоохоронної функції. Вважаємо, що суть цієї функції полягає в мінімізації шкідливого впливу на об’єкти навколишнього природного середовища, у тому числі на зелені насадження.

У роботі А. В. Савчука функціями зелених насаджень названо: лікувально- оздоровчу (виявляється через позитивний вплив на здоров’я людини фітонцидів, які виділяються рослинами, а також через створення сприятливого для лікування санітарно-гігієнічного фону); психологічно-релаксаційну (забезпечує емоційний відпочинок та психологічне розвантаження після трудової діяльності); екологічну (покликана забезпечувати зв’язок людини з природою); пізнавальну (зелені насадження дають інформацію про особливості світу рослин); естетичну (покликана задовольняти потребу людини в естетичній красі, надихати її на творчу діяльність); виховну (зелені насадження є засобом естетичного, екологічного, морального виховання суспільства) [297, с. 85-87]. Як бачимо, А. В. Савчук господарської функції не виділяє, що можна поставити під сумнів.

Для всебічного розгляду питання ми звернулись також до джерел іншого виду, які теж містять перелік функцій зелених насаджень — актів органів місцевої влади. Наприклад, у Концепції комплексного озеленення м. Тернополя, затвердженій рішенням міської ради від 31 жовтня 2013 р. № 6/38/11 [89], було закріплено ролі, які виконують зелені насадження, з їх диференціацією залежно від режиму використання останніх. Зокрема, функціями зелених насаджень загального користування названі: природоохоронна, санітарно-оздоровча та рекреаційна. Функції зелених насаджень обмеженого користування додатково розділені залежно від об’єкта, на території якого вони розміщені. Так, функціями зелених насаджень обмеженого користування мікрорайонів і кварталів визначені декоративна, розмежувальна та маскувальна, а функціями зелених насаджень на території закладів охорони здоров’я — створення найсприятливіших санітарно- гігієнічних умов для лікувальних процедур на відкритому повітрі, а також для прогулянок хворих; покращення режиму інсоляції внутрішніх приміщень у лікувальних корпусах; шумо- та пилоізоляційна функція; розмежування території на різні за функціональним призначенням ділянки; ізоляція проїздів від основної території.

Узагальнивши викладене, вважаємо, що функції, які виконують зелені насадження, та, відповідно, функції, які виконують озеленені території в населених пунктах, варто визначати, об’єднавши їх в умовні групи. По-перше, це група санітарно-гігієнічних або захисних функцій. До неї належатимуть: вплив насаджень на регулювання температурного режиму, вплив на вологість повітря (доведено, що зелені масиви значно підвищують показники вологості повітря), вплив на склад та чистоту повітря (тобто його очищення від пилу й газів), вплив на рівень шуму (його поглинання кронами дерев), вплив на швидкість вітру, фітонцидність (зниження рівня бактерій). До другої групи віднесемо рекреаційно-оздоровчі функції зелених насаджень, пов’язані з можливістю задоволення культурних, естетичних потреб людини, відновлення її фізичного та психологічного здоров’я. До третьої — еколого-освітні функції, пов’язані з вивченням об’єктів рослинного світу з навчальною, науковою, дослідною метою, вихованням екологічної культури. До четвертої групи пропонуємо включити містобудівні функції зелених насаджень, такі як архітектурно-художня, структурно-планувальна, функція інженерного благоустрою (пов’язана з регулюванням за допомогою розміщення зелених насаджень рівня снігового покриву, запобігання пожежам, попередженням утворення ярів та зсувів ґрунту, боротьбі із селевими потоками тощо).

Окресливши роль озеленених територій населених пунктів, потрібно дослідити, як саме зацікавлені особи можуть скористатись їх корисними якостями.

І перше, на чому ми хотіли б зупинися, це вид користування землями, зайнятими зеленими насадженнями населених пунктів. Враховуючи той факт, що зелені насадження передусім мають задовольняти рекреаційні та оздоровчі потреби населення, переважна більшість їх використовується в порядку загального природокористування чи, в нашому разі, загального землекористування.

Зміст цього права включає лише одну правомочність — правомочність користування.

За А. М. Мірошниченком, воно являє собою право невиключного безстрокового безоплатного користування земельними ділянками для задоволення життєво необхідних потреб [122, с. 227]. Дещо ширше визначає це поняття І. О. Костяшкін, на думку якого це — комплексний міжгалузевий інститут, що ґрунтується на природно-правовій доктрині й регламентує права та обов’язки, межі й порядок вільного, без закріплення за конкретними суб’єктами і отримання дозволів, безоплатного, рівноправного використання земель як необхідної умови, джерела, засобу й місця забезпечення життєдіяльності людини для задоволення пізнавальних, естетичних, освітніх, наукових, рекреаційних, оздоровчих, туристичних, комунікативних (шляхи сполучення) та інших потреб, гарантує можливість вимагати від держави, всіх юридичних і фізичних осіб виконання обов’язків у сфері цільового використання, відтворення та охорони земель, щодо яких реалізується відповідне право [91, с. 4].

У підрозділі 1.1 нашого дослідження ми наводили слушну думку цього науковця, що основне призначення земельних ділянок під зеленими насадженнями в населених пунктах полягає в задоволенні широкого кола рекреаційних, оздоровчих потреб громадян через вільне їх використання за умови дотримання певних обмежень і заборон [92, с.

Не виключається науковцями можливість загального користування землями, на яких розміщені зелені насадження обмеженого користування чи спеціального призначення. Так, І. М. Шевердіна доводить, що зелені насадження за функціональним призначенням та формою використання — різноплощинні нетотожні явища. Хоча, зазначає автор, незважаючи на використання вказаних об’єктів рослинного світу населених пунктів на загальних підставах, у деяких випадках воно може бути обмежене (наприклад, використання зелених насаджень на території промислових підприємств) [346, с. 143].

Нині проблеми правового врегулювання правового режиму земель загального користування населених пунктів стоять дуже гостро через недосконалість положень законодавства. Це питання ґрунтовно досліджували

І. О. Костяшкін, А. М. Мірошниченко, В. І. Семчик, П. Ф. Кулинич та інші вчені. Ми ж, дивлячись крізь призму земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, додамо, що для гарантії реалізації особами права загального користування озелененими територіями населених пунктів потрібно чіткіше визначити їх склад.

Ознайомлення з досвідом інших країн показує ось що. У Білорусі землями загального користування є землі, зайняті вулицями, проспектами, майданами, проїздами, набережними, бульварами, скверами, парками й іншими

громадськими місцями (ст.

Удосконалюючи правові приписи щодо земель загального користування в населених пунктах, пропонуємо зважати на класифікацію зелених насаджень за видом використання, зокрема в частині зелених насаджень загального користування. Звідси потрібно прописати (а не завуалювати під словом «тощо») у складі земель загального користування землі, на яких розміщені лісопарки, лугопарки, гідропарки, залишивши при цьому перелік земель загального користування невичерпним. Такий крок дасть змогу певною мірою розв’язати проблему визначення земель загального користування та реалізації прав осіб щодо їх використання.

Ці землі, залишаючись у комунальній власності, можуть передаватись в оренду із забороною зведення на них капітальних споруд, хоча це не запобігає масовому знищенню зелених насаджень під тими ж тимчасовими павільйонами, кіосками тощо. Для вдосконалення правового регулювання використання таких земель було запропоновано передбачити в законодавчих актах України, що земельні ділянки загального користування населених пунктів необхідно надавати в користування виключно у громадських інтересах не на договірних засадах (за договором оренди), а в адміністративному порядку на праві тимчасового платного користування землями публічної (державної та комунальної) власності, що, на думку авторів пропозиції, перешкоджатиме зловживанням у разі надання земельних ділянок загального користування населених пунктів у користування [120]. Віддаючи належне висновкам автора, дозволимо собі поставити під сумнів можливість кардинальної зміни ситуацій вказаним способом. На наш погляд, вихід потрібно шукати в установленні більш жорстких умов договорів оренди земель загального користування з акцентуванням на: а) мету їх використання; б) заборону знищення чи пошкодження зелених насаджень; в) відновлення земельної ділянки до того стану, в якому вона була отримана в оренду. Водночас треба посилити контроль за виконанням цих умов та відповідальність у разі їх порушення, встановлення заборони повторного укладання договорів оренди земель загального користування з орендарями, які порушували раніше укладені договори.

Також при здійсненні загального користування озелененими територіями населених пунктів потрібно враховувати положення ст. 9 Закону України «Про рослинний світ» щодо вимог до загального використання природних рослинних ресурсів, ст. 66 Лісового кодексу щодо загального використання лісових ресурсів.

Землі населених пунктів, зайняті зеленими насадженнями, можуть використовуватись також на праві спеціального природокористування.

Останньому було присвячено дисертаційне дослідження В. М. Комарницького, який провів розмежування між загальним і спеціальним природокористуванням. На думку вченого, загальне природокористування здійснюється вільно в незаборонених місцях, без закріплення природних ресурсів за окремими особами з додержанням вимог законодавства щодо охорони природних ресурсів та обмежень, які встановлено власниками природних ресурсів, постійними чи тимчасовими природокористувачами, на підставі загального дозволу власника природних ресурсів. Про наявність загального дозволу свідчить відсутність оприлюдненої інформації про заборону вільного доступу до природного ресурсу. Оприлюдненню підлягає інформація про обмеження, встановлені щодо загального використання природного ресурсу. В усіх інших випадках природні ресурси використовуються на праві спеціального природокористування — користування природними ресурсами, наданими в установленому порядку для певних господарських чи інших цілей конкретним фізичним чи юридичним особам, з дотриманням екологічних, фінансових, технологічних та інших умов і вимог щодо його здійснення, які визначені в законах та інших нормативно-правових актах, а також документах, що породжують право природокористування [84, с. 6].

Законодавство, а саме ч. 3 ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», спеціальне природокористування визначає як використання природних ресурсів громадянами, підприємствами, установами й організаціями на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих в установленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності. Щодо зелених насаджень, як об’єктів рослинного світу, то вимоги щодо їх спеціального використання регламентовані ст. 10 Закону України «Про рослинний світ», спеціального використання лісових ресурсів — ст. 67 Лісового кодексу України. Прикладом спеціального використання може бути спеціальне використання лісових ресурсів міських лісів, використання земель рекреаційного призначення (у тому числі зайнятих зеленими насадженнями) для розміщення об’єктів рекреаційного призначення для здійснення господарської діяльності, пов’язаної з експлуатацією таких земель) тощо.

На можливість користування рекреаційними зонами як у формі загального, так і спеціального природокористування вказувала у своїй праці А. Г. Бобкова [15, с. 154]. Відмітимо, що тут потрібно розмежовувати використання озеленених територій рекреаційного призначення особами, які відпочивають на таких землях (у порядку загального природокористування) та суб’єктів, яким такі землі належать на праві власності, використовуються на праві оренди, сервітуту тощо за плату в порядку спеціального природокористування.

Законодавець оперує лише розглянутими вище видами використання природних ресурсів, у тому числі й земель. Проте такий специфічний об’єкт, як землі населених пунктів, зайняті зеленими насадженнями, використовуються також за формою, що не може бути віднесена до жодної з них.

Мова йде про те, що існування на таких землях специфічних об’єктів, тобто зелених насаджень, викликає необхідність їх утримання, підтримання в належному стані, відтворення, постійного проведення комплексу відповідних робіт, що проводяться, як правило, спеціальними суб’єктами.

Для утримання об’єктів благоустрою (до яких ст. 13 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» відносить усі озеленені території загального користування, прибудинкові території, території будівель та споруд інженерного захисту територій, території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території, а також інші території в межах населених пунктів) ст. 15 цього ж нормативного акта органам державної влади та органам місцевого самоврядування надано право утворювати підприємства для утримання об’єктів благоустрою державної й комунальної власності. У разі відсутності таких підприємств органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень визначають на конкурсних засадах відповідно до закону балансоутримувачів таких об’єктів. За п. 2.1 Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах України в разі визначення балансоутримувача саме на нього покладається відповідальність за утримання та збереження зелених насаджень на підпорядкованих територіях зеленого господарства. Очевидно, що такі підприємства й організації зобов’язані використовувати землі, на яких розміщені зелені насадження за встановленими вимогами, й таке використання належить до мети їхньої діяльності. Окрім того, за таке використання здійснюється плата суб’єктові використання за проведені роботи. Очевидно, що це не є загальним землекористуванням, й до спеціального землекористування за сукупністю ознак віднести його важко. На нашу думку, таку форму використання озеленених територій населених пунктів потрібно розглядати як обов’язкове землекористування, увівши це поняття до законодавчих актів у сфері використання природних ресурсів.

Незалежно від того, на праві загального, спеціального чи обов’язкового користування здійснюється використання земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, цей процес підпорядковується певним правилам і вимогам. У свою чергу, останні визначені в законодавстві, що викликає потребу в дослідженні відповідних нормативних актів та визначенні їх системи.

Враховуючи територіальне розміщення досліджуваних нами земель, вимоги щодо їх використання як до частини земель населених пунктів встановлені передусім актами містобудівного характеру. Базові положення закріплені в таких основних нормативних актах, як Закони України «Про основи містобудування» (ст.ст. 19, 20, 21), «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду» та ін.

Основний масив становлять техніко-юридичні акти містобудівного спрямування, якими встановлюються спеціальні вимоги щодо використання озеленених територій населених пунктів, визначають норми озеленення тих чи інших об’єктів, технологічні вимоги щодо їх розміщення, планування тощо.

Насамперед це державні будівельні норми загального характеру, що поширюються на проектування нових та реконструкцію існуючих населених пунктів. Наразі це ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», які містять вимоги із озеленення сельбищних та ландшафтно-рекреаційних територій населених пунктів, визначають норми озеленення, структуру озеленених територій, розміщення озеленених об’єктів, номенклатуру структурних елементів території комплексної зеленої зони міст та ін.

Для сільських населених пунктів розроблено окремі ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень», які, окрім іншого, визначають норми площі зелених насаджень на одного сільського жителя залежно від природних зон України, встановлюють вимоги до ландшафтно-рекреаційної організації території сіл, здійснення благоустрою. Вкажемо на певну термінологічну неузгодженість ДБН Б.2.4-1-94 із діючим законодавством у сфері зелених насаджень. Цей документ, виділяючи в п. 4.11 категорії зелених насаджень на території сільських рад і населених пунктів, називає ними зелені насадження обмеженого користування, спеціального призначення та зелені насадження спільного користування. Це не відповідає Правилам утримання зелених насаджень у населених пунктах України, в яких (ми вже неодноразово про це згадували) зелені насадження за призначенням ділять на загальні, обмеженого користування та спеціальні. Окрім того, ДБН Б.2.4-1-94 відносить до кожної з цих категорій інші, ніж Правила утримання зелених насаджень, об’єкти. Для покращення практичного застосування та усунення неузгодженості вважаємо за необхідне привести текст ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень» у відповідність до Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах України.

Основні гігієнічні вимоги до планування й забудови як нових, так і існуючих міських та сільських поселень України, їх санітарного упорядкування й оздоровлення, у тому числі й у частині озеленення, встановлюють Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів, затверджені наказом Міністерства охорони здоров’я України від 19 червня 1996 р. № 173 [205].

До цієї ж групи належать РБН 341-86 «Планування і забудова районів індивідуального житлового будівництва в населених пунктах Української РСР» [173], які продовжують діяти на території України, але з об’єктивних причин потребують перегляду.

Далі в системі техніко-юридичних актів, що регламентують використання озеленених територій населених пунктів, ідуть спеціальні акти, що встановлюють вимоги до земельних ділянок, зайнятих зеленими насадженнями, як частини інших об’єктів у межах населених пунктів. До таких належать:

- ДСанПіН «Влаштування, обладнання, утримання дошкільних навчальних закладів та організації життєдіяльності дітей», затверджені наказом Міністерства охорони здоров’я України від 1 серпня 2013 р. № 678 [207];

- ДСанПіН «Гігієнічні вимоги до улаштування, утримання і режиму спеціальних загальноосвітніх шкіл (шкіл-інтернатів) для дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, і навчально-реабілітаційних центрів», затверджені наказом Міністерства охорони здоров’я України від 20 лютого 2013 р. № 144 [208];

- СанПиН 5179-90 «Санітарні правила облаштування, обладнання і експлуатації лікарень, пологових будинків і інших лікувальних стаціонарів», затверджені Постановою Головного державного санітарного лікаря СРСР від 29 червня 1990 р. № 5179-90 [299];

- ДБН 363-92 «Житлові будинки для осіб похилого віку сільської місцевості України» [53];

- ДБН Б.2.2-3-97 «Будинки та споруди навчальних закладів», затверджені наказом Держкомістобудування України від 27 червня 1996 р. № 117 [21];

- ДБН В.2.2-4-97 «Будинки та споруди дитячих дошкільних закладів», затверджені наказом Держкоммістобудування України від 27 червня 1996 р. № 117 [20];

- ДСанПін 5.5.2.008-01 «Державні санітарні правила і норми влаштування, утримання загальноосвітніх навчальних закладів та організації навчально- виховного процесу», затверджені Постановою Головного державного санітарного лікаря України від 14 серпня 2001 р. № 63 [44];

- ДСанПіН 2.2.2.028-99 «Гігієнічні вимоги щодо облаштування і утримання кладовищ в населених пунктах України», затверджені Постановою Головного державного санітарного лікаря України від 1 липня 1999 р. № 28 [33];

- ДБН В.2.3-5-2001 «Споруди транспорту. Вулиці та дороги населених пунктів», затверджені наказом Держбуду України від 11 квітня 2001 р. № 89 [325] та інші.

Встановлені законодавством також вимоги щодо використання озеленених територій як складових об’єктів благоустрою населених пунктів. Серед базових нормативних актів тут є Закон України «Про благоустрій населених пунктів» та Правила утримання зелених насаджень у населених пунктах України. Також діють Державні санітарні норми та правила утримання територій населених місць, затверджені наказом Міністерства охорони здоров’я України від 17 березня 2011 р. № 145 [209] і Правила утримання жилих будинків та прибудинкових територій, затверджені наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 17 травня 2005 р. № 76 [237]. Останні безпосередньо встановлюють обов’язки власників озеленених територій (п. 3.8). Вимоги до проектування нового будівництва, реконструкції та капітального ремонту об’єктів благоустрою, а саме: парків (гідро-, луго-, лісопарків, парків культури та відпочинку, парків-пам’яток садово-паркового мистецтва, спортивних, дитячих, історичних, національних, меморіальних та інших), рекреаційних зон, садів, скверів, пам’яток культурної та історичної спадщини, майданів, площ, бульварів, проспектів, вулиць, доріг, провулків, узвозів, проїздів, пішохідних і велосипедних доріжок, пляжів, кладовищ, інших територій загального користування, прибудинкових територій, територій підприємств та закріплених за ними територій на умовах договору встановлюють ДБН Б.2.2-5:2011 «Благоустрій територій», затверджені наказом Міністерства регіонального розвиту, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 жовтня 2011 р. № 259 [14].

Крім вищенаведеного, вимоги до використання земель населених пунктів встановлюються законодавством щодо категорій тих земель, до яких вони входять (рекреаційного, оздоровчого, природно-заповідного призначення тощо). Насамперед це норми Земельного кодексу України, Лісового кодексу України, Законів України «Про курорти» [251], «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про природно-заповідний фонд України», «Про охорону культурної спадщини» [263]; спеціальні вимоги з озеленення та використання, наприклад, територій об’єктів оздоровлення, встановлені такими актами, як

ДСанПіН 5.5.5.23-99 «Улаштування, утримання і організація режиму діяльності дитячих оздоровчих закладів», затверджені Постановою Головного державного санітарного лікаря України від 26 квітня 1999 р. № 23 [339], Державними санітарними правилами розміщення, улаштування та експлуатації оздоровчих закладів, затвердженими наказом Міністерства охорони здоров’я України від 19 червня 1996 р. № 172 [211] та ін.

Важливу роль у встановленні вимог щодо використання земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, відіграє Порядок розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно - заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. № 1094, оскільки ним передбачено встановлення меж та режиму використання земельних ділянок у межах територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення [233].

Також вимоги до використання земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, встановлюються нормативними актами флористичного законодавства, передусім Закону України «Про рослинний світ», оскільки використання зелених насаджень нерозривно пов’язане з використанням земельної ділянки, на якій вони зростають. Ще В. П. Балєзін вказував, що право землекористування настільки тісно пов’язане з правом користування зеленими насадженнями, що права та обов’язки щодо використання таких насаджень у населених пунктах діючим законодавством фактично включаються в зміст права землекористування [11, с. 160-161]. Це справедливо й сьогодні.

Перейдемо до визначення прав та обов’язків власників і користувачів земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах. Спочатку наголосимо, що основними факторами, які впливають на характер і обсяг прав та обов’язків, є: суб’єкт використання, категорії земель, на яких зростають насадження, форми використання земель, юридичний титул використання, вид та цінність зелених насаджень і їх стан.

Земельний кодекс України в частині визначення прав та обов’язків осіб при використанні земель, на яких можуть розміщуватись зелені насадження в населених пунктах, має відсилочний характер до іншого законодавства. Це ст. 39 щодо використання земель житлової та громадської забудови, ст. 45 щодо земель природно-заповідного фонду, ст. 46 щодо земель іншого природоохоронного призначення, ст. 49 щодо земель оздоровчого призначення, ст. 52 щодо використання земель рекреаційного призначення, ст. 57 щодо земель лісогосподарського призначення та ін.

Вивчення спеціальної літератури та положень діючого законодавства дає пістави зробити висновок, що права із використання озеленених територій населених пунктів є, умовно кажучи, «універсальними» для всіх користувачів — фізичних осіб, виходячи зі змісту права загального природокористування. Зокрема, як відмічає І. О. Костяшкін, фізичні особи мають право вільно перебувати в озеленених зонах, відпочивати, займатись туризмом, фото- та відеозйомкою, задовольняти інші культурні, естетичні, рекреаційні, оздоровчі потреби (з урахуванням обмежень, встановлених законодавством) [91, с. 12]. Оскільки озеленені території населених пунктів здебільшого є рекреаційними зонами, основним правом осіб на них є також здійснення короткострокового та довгострокового відпочинку [18, с. 276]. Мають право фізичні особи також здійснювати загальне використання лісових ресурсів міських лісів у порядку, передбаченому ст. 66 Лісового кодексу України.

Щодо юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, то вони використовують озеленені території населених пунктів, як правило, в порядку спеціального природокористування і обсяг їхніх прав залежатиме від напряму використання, характеру діяльності таких суб’єктів, способів використання, юридичного титулу використання тощо.

Особливістю прав та обов’язків усіх користувачів щодо земель, зайнятих у населених пунктах зеленими насадженнями, є їх підпорядкування вимогам містобудівної документації. При цьому, як зазначено в ч. 2 ст. 59 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», у процесі розроблення генеральних планів розвитку й розміщення населених пунктів сільські, селищні, міські ради встановлюють режим використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки в зелених зонах за погодженням із місцевими радами, на території яких вони перебувають, відповідно до законодавства України. Згідно ж зі ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування й забудова територій передбачає збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об’єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень.

Особливістю використання земель населених пунктів, на яких розміщені зелені насадження, є встановлення обов’язків щодо їх охорони через збереження самих зелених насаджень.

Насамперед це обов’язки суб’єктів під час здійснення забудови земель населених пунктів, на яких зростають зелені насадження, оскільки проведення будівництва, як правило, супроводжується знищенням останніх.

Так, за абз. 1 ч. 2 ст. 35 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виконання підготовчих робіт із видалення зелених насаджень фізичною чи юридичною особою, яка має намір забудови території, може здійснюватись лише на підставі зареєстрованої декларації про початок виконання підготовчих робіт. Хоча вже абз. 2 ч. 2 цієї ж правової норми передбачає можливість видалення зелених насаджень на підставі або зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт, або дозволу на виконання будівельних робіт. Згідно з п. 3 Порядку виконання підготовчих робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 466 підготовчі роботи з видалення зелених насаджень можуть виконуватися замовником за наявності зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт чи дозволу на виконання будівельних робіт [45]. Як бачимо, Порядок не узгоджується із приписами закону, встановлюючи жорсткіші вимоги щодо можливості видалення зелених насаджень у рамках підготовчих робіт. На наш погляд, цю ситуацію потрібно виправити через внесення змін до

Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме вилучити абз. 1 ч. 2 ст. 35.

До обов’язків забудовників входить також сплата відновлювальної вартості знищених зелених насаджень. Це передбачено Порядком видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2006 р. № 1045 [228]. При цьому у 2012 р. були внесені зміни до Методики визначення відновної вартості зелених насаджень [206], і на даний час п. 1.7 цього документа передбачає зменшення відновної вартості в разі видалення зелених насаджень на підставі повідомлення, декларації про початок виконання будівельних робіт чи дозволу на виконання будівельних робіт на суму, передбачену в проектній документації на озеленення прибудинкової території. Проти такого кроку фахівці виступали ще до його офіційного закріплення. Зокрема відмічалось, що забудовник отримає можливість цілком легітимно не сплачувати відновну вартість, адже можна спиляти багаторічні дерева, що заважають будівництву, а потім, прикрившись словосполученням «озеленення прибудинкової території», облаштувати невеличкий газон на кілька квадратних метрів [128]. Як бачимо, ці слушні зауваження не були враховані, окрім того, аналогічні зміни були внесені до ч. 3 ст. 28 Закону України «Про благоустрій населених пунктів». Враховуючи актуальність питання, ми зі свого боку пропонуємо вилучити п. 1.7 із тексту Методики визначення відновної вартості зелених насаджень та речення «розмір відновної вартості видалених зелених насаджень зменшується на суму, передбачену в проектній документації на озеленення території» з абз. 2 ч. 3 ст. 28 Закону України «Про благоустрій населених пунктів».

До недоліків можна віднести й те, що імперативно не встановлена періодичність перерахунку розміру відновної вартості зелених насаджень. Наприклад, у м. Києві діє Порядок видалення зелених насаджень на території міста Києва, затверджений рішенням Київської міської ради від 27 жовтня 2011 р. № 384/6600, яким передбачені суми вартості створення та утримання зелених насаджень у місті Києві на 2011 р. [229]. Проте станом на сьогодні ці показники навряд чи будуть економічно обґрунтованими. Звідси пропонуємо встановити періодичність перегляду місцевих Порядків видалення зелених насаджень не рідше одного разу на рік для актуалізації економічних показників створення й утримання зелених насаджень як основи для визначення відновної вартості. Вказані положення включити до змісту Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах.

Щодо видалення інших зелених насаджень на території населеного пункту, то зацікавлені особи зобов’язані отримати ордер. Виняток становить: видалення аварійних, сухостійних і фаутних дерев на об’єкті благоустрою, яке здійснюється балансоутримувачем на підставі акта, що складається відповідно до п. 4 Порядку видалення дерев, кущів, газонів і квітників у населених пунктах; видалення зелених насаджень у процесі ліквідації наслідків стихійного лиха, аварійної та надзвичайної ситуації, а також у разі, коли стан зелених насаджень загрожує життю, здоров’ю громадян чи майну громадян та/або юридичних осіб, яке здійснюється негайно з подальшим оформленням аналогічного попередньому акта; видалення зелених насаджень на території меморіального комплексу та кладовищі, яке здійснюється за рішенням балансоутримувача; видалення зелених насаджень на земельній ділянці, яка перебуває у приватній формі власності, та на присадибній ділянці, яке здійснюється за рішенням власника (користувача) земельної ділянки.

Разом з тим у п. 7.6 Правил утримання зелених насаджень встановлені обов’язки забудовників під час проведення будь-яких робіт на земельній ділянці, на якій залишились зелені насадження.

Наступний масив прав та обов’язків осіб у процесі використання земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, складають права та обов’язки щодо утримання зелених насаджень як елементів об’єктів благоустрою. Основні з них закріплені в Законі України «Про благоустрій населених пунктів» (ст. 15-18) та Правилах утримання зелених насаджень в населених пунктах України (розділи 4-7 та ін.).

Залежно від суб’єкта, наділеного правами у цій сфері, вони можуть бути, по-перше, загальними для всіх суб’єктів — за ст. 14 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» це право використовувати зелені насадження на об’єктах благоустрою відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини.

По-друге, це права громадян у сфері використання озеленених територій як елементів об’єктів благоустрою населених пунктів (ч. 1 ст. 17 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»), які включають користування об’єктами благоустрою населених пунктів; взяття участі в обговоренні правил і проектів благоустрою території населених пунктів; внесення на розгляд місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій пропозицій з питань благоустрою населених пунктів; отримання в установленому законом порядку повної й достовірної інформації про затвердження правил благоустрою території населеного пункту та внесення до них змін, а також роз’яснення їх змісту; участь у здійсненні заходів із благоустрою населених пунктів, озелененні й утриманні в належному стані садиб, дворів, парків, площ, вулиць, кладовищ, братських могил, обладнанні дитячих і спортивних майданчиків, ремонті шляхів і тротуарів, інших об’єктів благоустрою; вимагання негайного виконання робіт з благоустрою населених пунктів у разі, якщо невиконання таких робіт може завдати шкоди життю, здоров’ю або майну громадян; звернення до суду з позовом про відшкодування шкоди, заподіяної майну чи здоров’ю громадян унаслідок дій чи бездіяльності балансоутримувачів об’єктів благоустрою.

По-третє, це права органів місцевої влади та місцевого самоврядування. Основним із них за ст. 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» є право 1) утворювати підприємства для утримання об’єктів благоустрою державної та комунальної власності чи 2) визначати на конкурсних засадах відповідно до закону балансоутримувачів такі об’єкти. Водночас Правила утримання зелених насаджень в п. 5.1 надають органам державної влади та органам місцевого самоврядування право визначати на конкурсних засадах із числа спеціалізованих підприємств, організацій балансоутримувачів об’єктів благоустрою зеленого господарства державної та комунальної форм власності й не передбачають задекларованої Законом можливості утворення підприємств для утримання цих об’єктів. Зважаючи на вищу силу закону доцільно було б включити це положення в п. 5.1 Правил утримання зелених насаджень.

Якщо зелені насадження є елементом благоустрою приватної форми власності, то власник такого об’єкта наділений правом самостійно визначати балансоутримувача (ст. 15 Закону).

Ця сама правова норма надає право підприємствам, що здійснюють утримання об’єктів благоустрою державної чи комунальної форми власності, а також балансоутримувачам або самостійно забезпечувати утримання об’єкта благоустрою або на конкурсних засадах залучати інші підприємства, установи, організації. Це право є особливо актуальним у межах нашої проблематики, оскільки за п. 5.8 Правил утримання зелених насаджень догляд за зеленими насадженнями на вулицях, площах, бульварах, майданах повинен здійснюватися спеціалізованими підприємствами, організаціями зеленого господарства, які укомплектовані спеціальною технікою й механізмами, кваліфікованими спеціалістами, на умовах договору з балансоутримувачем. Хоча, на наш погляд, у цьому пункті не варто закріплювати вичерпний перелік об’єктів.

Особливі права надано власникам тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, розташованої на території об’єкта благоустрою державної та комунальної власності. Таким суб’єктам п. 4 ст. 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» надається можливість вибору: а) самостійно забезпечити належне утримання прилеглої до тимчасової споруди території; б) укласти договір про пайову участь в утриманні цього об’єкта із балансоутримувачем чи спеціалізованим підприємством. При цьому п. 5.3 підходить до цього питання по-іншому, передбачаючи обов’язок власників цих будівель і споруд: а) забезпечити належне утримання наданої їм земельної ділянки; б) на умовах договору, укладеного з балансоутримувачем, забезпечувати належне утримання закріпленої за ними прилеглої території; в) брати пайову участь в утриманні об’єкта. Знову ж таки, вбачаємо за необхідне привести цю норму у відповідність до Закону України «Про благоустрій населених пунктів».

Щодо договору пайової участі в утриманні об’єкта благоустрою, то це є відносною новелою, введеною Законом України від 17 травня 2012 р. № 4710-VI [192]. Сама ж форма типового договору була затверджена наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12 листопада 2013 р. № 537 [245]. На місцях спостерігалась практика встановлення обов’язковості укладання таких договорів. Як приклад можна навести рішення Черкаської міської ради «Про затвердження Порядку укладання договорів про пайову участь в утриманні об’єктів благоустрою міста» від 9 липня 2010 р. № 5-821 [236]. На даний час позиція однозначна: такий договір укладається на добровільних засадах і обов’язковим бути не може. Вважаємо, що потрібно встановити додаткову умову обов’язкового укладення такого договору, а саме невиконання власником тимчасових споруд свого обов’язку із самостійного належного утримання прилеглих територій.

Окремо виділені законодавцем права підприємств, установ організацій щодо використання об’єктів благоустрою, у тому числі озеленених територій. Це (за ч. 1 ст. 18 Закону України «Про благоустрій населених пунктів») права: брати участь у розробленні планів соціально-економічного розвитку населених пунктів і заходів з благоустрою їх територій; брати участь в обговоренні проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з благоустрою населених пунктів; вимагати зупинення робіт, що виконуються з порушенням правил благоустрою території населених пунктів або призводять до її нецільового використання; вимагати негайного виконання робіт з благоустрою в разі, якщо невиконання таких робіт може завдати шкоди життю або здоров’ю громадян, їхньому майну та майну юридичної особи; вносити на розгляд місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування пропозиції щодо поліпшення благоустрою населених пунктів.

Права балансоутримувача об’єктів благоустрою зеленого господарства державної чи комунальної форми власності на рівні закону не виділені, натомість розділ 6 Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах надає цим суб’єктам право брати участь у розробленні планів соціально-економічного розвитку населених пунктів; брати участь в обговоренні проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань озеленення населених пунктів; залучати на договірних засадах підприємства й організації незалежно від форм власності до виконання окремих робіт на об’єктах зеленого господарства, у тому числі проведення інвентаризації; звертатись з позовом до суду про відшкодування збитків, заподіяних унаслідок пошкодження об’єктів зеленого господарства.

Що стосується обов’язків із використання земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах (як елементів об’єктів благоустрою), то вони можуть бути розділені на дві категорії. Перша — обов’язкові активні дії, друга — утримання від певних дій.

Обов’язки першої категорії закріплені в Законі України «Про благоустрій населених пунктів та диференційовані для громадян (ч. 2 ст. 17), а також для підприємств, установ, організацій (ч. 2 ст. 18).

Спільними для всіх цих суб’єктів є обов’язок 1) утримувати в належному стані об’єкти благоустрою (їх частини), що перебувають у їхній власності або користуванні, а також визначену правилами благоустрою території населеного пункту прилеглу до цих об’єктів територію; 2) відшкодовувати збитки та іншу шкоду, завдану ними внаслідок порушення законодавства з питань благоустрою та охорони навколишнього природного середовища, в порядку та розмірах, установлених законодавством України; 3) допускати на об’єкти благоустрою, що перебувають у їхній власності або користуванні, аварійно-рятувальні та інші служби для здійснення заходів щодо запобігання й ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.

Лише для громадян встановлено обов’язки 1) дотримуватися правил благоустрою території населених пунктів; 2) не порушувати права й законні інтереси інших суб’єктів благоустрою населених пунктів.

Тільки для підприємств, установ та організацій встановлено обов’язки 1) утримувати в належному стані закріплені за ними на умовах договору з балансоутримувачем об’єкти благоустрою (їх частини); 2) усувати на закріплених за ними об’єктах благоустрою (їх частинах) за власний рахунок та в установлені строки пошкодження інженерних мереж або наслідки аварій, що сталися з їхньої вини; 3) усувати на закріплених за ними об’єктах благоустрою (їх частинах) наслідки надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру в установленому порядку; 4) проводити згідно з планами, затвердженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інвентаризацію та паспортизацію закріплених за ними об’єктів благоустрою (їх частин), що здійснюються в порядку, затвердженому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства; 5) у процесі утримання об’єктів благоустрою (їх частин) дотримуватися відповідних технологій щодо їх експлуатації та ремонту, регулярно здійснювати заходи щодо запобігання передчасному зносу об’єктів, забезпечення умов функціонування та утримання їх у чистоті й належному стані.

Правила утримання зелених насаджень у п. 6.2 закріплюють обов’язки балансоутримувачів об’єктів благоустрою зеленого господарства державної чи комунальної форми власності. При цьому видається незрозумілим, чому ці обов’язки визначені лише для балансоутримувачів даних об’єктів благоустрою. На наш погляд, варто на рівні Правил утримання зелених насаджень закріплювати обов’язки всіх балансоутримувачів об’єктів благоустрою всіх форм власності, оскільки саме Правила є документом, в якому положення норм Закону України «Про благоустрій населених пунктів» конкретизуються щодо земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах.

Правила не містять також спеціальних (відносно зелених насаджень) обов’язків громадян та підприємств, установ, організацій, що ми теж розцінюємо як недолік та пропонуємо розробити такі обов’язки й закріпити їх у Правилах.

Щодо обов’язків суб’єктів у вигляді утримання від певних дій, то вони закріплені у ст. 16 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» (щодо всіх об’єктів благоустрою) та у п. 4.2 Правил утримання зелених насаджень (для об’єктів благоустрою зеленого господарства). Спільними серед них є заборони: 1) виконувати роботи без дозволу в разі, якщо обов’язковість його отримання передбачена законом; 2) самовільно облаштовувати городи, створювати, пошкоджувати або знищувати газони, самовільно висаджувати та знищувати дерева, кущі тощо; 3) вивозити і звалювати в не відведених для цього місцях відходи, траву, гілки, деревину, листя, сніг; 4) складувати будівельні матеріали, конструкції, обладнання за межами будівельних майданчиків; 5) самовільно встановлювати об’єкти зовнішньої реклами, торгові лотки, павільйони, кіоски тощо; 6) випасати худобу, вигулювати та дресирувати тварин у не відведених для цього місцях; 7) здійснювати ремонт, обслуговування та миття транспортних засобів, машин, механізмів у не відведених для цього місцях (крім випадків проведення негайного ремонту в разі аварійної зупинки).

На об’єктах благоустрою зеленого господарства додатково забороняється: посипати кухонною сіллю сніг та лід на тротуарах; влаштовувати стоянки автомашин, суден, катерів; влаштовувати зупинки пасажирського транспорту та паркувати автотранспортні засоби на газонах; влаштовувати ігри на газонах; спалювати суху рослинність, розпалювати багаття та порушувати інші правила протипожежної безпеки; підвішувати на деревах гамаки, гойдалки, мотузки для сушіння білизни, прикріплювати рекламні щити, електропроводи та інше, якщо вони можуть пошкодити дерево; добувати з дерев сік, смолу, завдавати механічних пошкоджень; рвати квіти, ламати гілки дерев; винищувати мурашники, ловити птахів і звірів.

Як видно, встановлені обмеження щодо здійснення певних дій стосовно озеленених територій спрямовані або на запобігання їх нецільовому використанню, або на запобігання знищенню чи пошкодженню зелених насаджень як основних (навіть визначальних) елементів на таких землях.

3.3.