Правові питання обліку земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями

Проаналізувавши в попередньому підрозділі дисертаційного дослідження стан правового регулювання планування використання земель населених пунктів для розміщення зелених насаджень, зупинимося ще на одному важливому аспекті, безпосередньо з ним пов’язаному, а саме на обліку земель, зайнятих зеленими насадженнями, оскільки точна інформація щодо їх кількості й якості є основою для всіх подальших кроків щодо встановлення правового режиму.

Спочатку підкреслимо, що науковці по-різному підходять до визначення поняття обліку земель. Як певні дії переважно статистико-економічного характеру, що становлять необхідну умову й передумову для всієї правової діяльності радянської держави щодо організації раціонального використання земель, розглядав облік земель ще в 70-ті роки минулого століття В. П. Балєзін [11, с. 52]. Теж через дії, але вже уповноваженого органу державної влади із внесення в державний земельний кадастр, оброблення, систематизації та поновлення юридично значимих відомостей у системі державного земельного кадастру, у сучасних умовах пропонує розуміти облік земель (кадастровий) Т. М. Лебедєва [104, с. 233]. По-іншому підходять до дефініції цього поняття такі вчені, як І. В. Дегтярьов і Л. І. Осіпов, які визначають облік земель як їх кількісне відображення та якісну характеристику. Тобто будь-який облік, зокрема й земельний, зазначають науковці, дає кількісний вираз явищ, для яких характерна визначена якість [40, с. 71]. Енциклопедичні джерела під обліком земель закріплюють систематизацію, зберігання й оновлення відомостей про кількість і якість земельного фонду [17, с. 517]. Визначають облік земель і як юридично визначену, об’єктивно необхідну, вольову діяльність уповноважених суб’єктів, спрямовану на внесення передбачених законодавством належно отриманих відомостей (про площу, склад угідь та про їх природні й набуті властивості, що впливають на їх родючість, а також про ступінь забруднення ґрунтів) у спеціально призначену для цього офіційну земельно-облікову та земельно-звітну документацію [62, с.

Чинне земельне законодавство, а саме Земельний кодекс, закріплює облік земель як складову державного земельного кадастру (Глава 34). У ст. 203 поняття обліку теж розділяється за двома критеріями: обліку кількості земель (ч. 1) та обліку якості земель (ч. 2). Ці самі терміни у ст. 33 визначає інший нормативно-правовий акт — Закон України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 р. № 3613-VI [198]. При цьому, будучи за своєю суттю однорідними, все ж таки вони не є тотожними. За Земельним кодексом облік кількості земель — це відображення у відомостях і документах даних, які характеризують кожну земельну ділянку, а також землі за площею та складом земельних угідь, розподіл земель за власниками, землекористувачами. За ч. 3 ст. 33 Закону України «Про Державний земельний кадастр» — це відображення даних, що характеризують земельні ділянки за площею, складом земельних угідь відповідно до затвердженої класифікації, розподілом земель за власниками (користувачами). Щодо обліку якості земель, то Земельний кодекс його визначає як відображення у відомостях і документах даних, що характеризують земельні угіддя за природними й набутими властивостями, які впливають на їх продуктивність та економічну цінність, а також за ступенем техногенного забруднення ґрунтів. Закон України «Про державний земельний кадастр» (ч. 4 ст. 33), навпаки, визначає поняття обліку якості земельних угідь як відображення даних, що характеризують землі за природними й набутими властивостями, впливають на їх продуктивність та економічну цінність, а також за ступенем техногенного забруднення ґрунтів.

На наш погляд, ці визначення потрібно уніфікувати, оскільки їх існування в сучасній редакції викликає зайве ускладнення у правозастосуванні. Звідси пропонуємо в ст. 203 Земельного кодексу та в ст. 33 Закону України «Про державний земельний кадастр» закріпити поняття 1) обліку кількості земель як «відображення у відомостях та документах даних, які характеризують кожну земельну ділянку, а також землі за площею і складом земельних угідь відповідно до затвердженої класифікації, розподіл земель за власниками (землекористувачами)»; 2) обліку якості земель як «відображення у відомостях і документах даних, які характеризують земельні ділянки за природними і набутими властивостями, що впливають на їх продуктивність та економічну цінність, а також за ступенем техногенного забруднення ґрунтів».

Що стосується обліку не всіх земель, а лише земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, то він співвідноситиметься з першим як частина й ціле та виділятиметься за спеціальним розміщенням земельних ділянок (у межах населених пунктів) і спеціальними об’єктами, на них розміщеними (зеленими насадженнями). Звідси обліком земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, є відображення у відомостях і документах даних, які характеризують кожну земельну ділянку в межах населених пунктів, на якій розміщені деревна, чагарникова, квіткова, трав’яна рослинність та інші об’єкти рослинного світу природного і штучного походження, за площею, природними та набутими властивостями, що впливають на їх продуктивність, економічну й природну цінність, а також розподіл цих земель за власниками і землекористувачами.

Передумовою для ведення обліку будь-яких земель є їх інвентаризація.

Представники економічної науки пропонують розглядати це поняття з двох позицій. Так, на думку О. Ф. Ярмолюк, з одного боку, інвентаризація є способом миттєвого одержання відомостей про наявні земельні ділянки для їх подальшого використання в обліку, а з іншого — це постійний нагляд і сукупність робіт, спрямованих на встановлення правового режиму та фактичного стану використання земельних ділянок, їх меж, розмірів, складу угідь з метою виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, і розроблення заходів з усунення причин порушення земельного законодавства [365, с. 18]. Віддаючи належне такому підходу, дозволимо собі не погодитися з рядом моментів. По-перше, сумнівною є «миттєвість» одержання відомостей про наявні земельні ділянки, по-друге, не варто розглядати інвентаризацію земель як нагляд, по-третє, інвентаризація не спрямована на встановлення правового режиму земельних ділянок і не має на меті розроблення заходів з усунення причин земельних правопорушень, тим більше, що законодавець досить чітко і правильно означив мету інвентаризації земель.

За діючим раніше (до вересня 2013 р.) Положенням про земельно- кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 26 серпня 1997 р. № 85 [222], метою проведення інвентаризації земель населених пунктів є створення інформаційної бази для ведення державного земельного кадастру, регулювання земельних відносин, раціонального використання й охорони земельних ресурсів, оподаткування. За чинним на даний час Порядком проведення інвентаризації земель, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2012 р. № 513 [232], її метою визначено: забезпечення ведення Державного земельного кадастру; забезпечення здійснення контролю за використанням і охороною земель; визначення якісного стану земельних ділянок, їх меж, розміру, складу угідь; узгодження даних, отриманих у результаті проведення інвентаризації земель, з інформацією, що міститься в документах, які посвідчують право на земельну ділянку, та в Державному земельному кадастрі; прийняття за результатами інвентаризації земель Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідних рішень; здійснення землеустрою.

Як видно, зараз інвентаризація земель населених пунктів провадиться на загальних підставах і не існує окремого спеціального документа, який встановлював би особливі вимоги до її здійснення. На наш погляд, було б доцільним усе ж таки прийняти спеціальний документ (у формі Порядку), який регламентував би проведення інвентаризації земель у межах населених пунктів. Базою для нього могло б бути відмінене Положення про земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів, відкориговане за участю фахівців відповідно до чинного законодавства.

Оскільки ми досліджуємо специфічний об’єкт інвентаризації — земельні ділянки, на яких у населених пунктах розміщені зелені насадження, то з ним прямо пов’язана й інвентаризація останніх. Нормативною базою для її проведення є Інструкція з інвентаризації зелених насаджень у населених пунктах України, затверджена наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 24 грудня 2001 р.

З вищенаведеного видно, що проведення інвентаризації зелених насаджень, з урахуванням неможливості їх відокремлення від земельної ділянки, є інформативним і в контексті інвентаризації землі. Якщо ж брати до уваги той факт, що для встановлення правового режиму земельної ділянки, на якій розміщені зелені насадження, об’єктивно необхідно оперувати даними щодо якісного стану об’єктів рослинного світу, то можна зробити висновок, що лише комплексний підхід (інвентаризація земель та інвентаризація зелених насаджень) дасть змогу правильно визначити коло прав і обов’язків власників цих земель чи землекористувачів.

Утім та сама Інструкція з інвентаризації зелених насаджень у населених пунктах України має суттєвий недолік: як зазначається в п.

Як уже зазначалося вище, інвентаризація земель є передумовою, інформаційною базою для здійснення їх обліку. У свою чергу, облік усіх земель України є складовою Державного земельного кадастру. За ст. 1 Закону України «Про державний земельний кадастр» та ст. 193 Земельного кодексу України Державний земельний кадастр — єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розміщені в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

На даний час діє Інструкція із заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем), затверджена наказом Державного комітету статистики України від 5 листопада 1998 р. № 377 [246]. Вона регулює складання звітів про площі земель, що перебувають у власності, постійному або тимчасовому користуванні юридичних і фізичних осіб, у тому числі й щодо земель, які є предметом нашого дослідження.

Порядок ведення Державного земельного кадастру, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 р. № 1051 [225], не передбачає окремого відображення відомостей про земельні ділянки, зайняті зеленими насадженнями в населених пунктах. У п. 22 Порядку передбачено внесення до Державного земельного кадастру відомостей про землі в межах території міст, селищ, сіл, а в пп. 6 цього ж пункту — відомостей про категорії земель у межах адміністративно-територіальних одиниць. Категорії земель визначаються Додатком 3 до Порядку та є тотожними визначеним ст. 19 Земельного кодексу України. Разом з тим для забезпечення обліку земельних ділянок у Державному земельному кадастрі за видами цільового призначення наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 р. № 548 було затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель [215]. Однак тут знову маємо вже не раз проговорену проблему: зелені насадження можуть розміщуватись на землях рекреаційного, лісогосподарського, оздоровчого призначення, землях природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, землях житлової та громадської забудови, землях іншого призначення (загального користування). Тобто Державний земельний кадастр повною мірою не ілюструє кількісно-якісних даних щодо земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями.

Окрім Державного земельного кадастру інформацію щодо обліку розглядуваних нами земель можуть містити інші кадастри природних ресурсів. По-перше, це Державний лісовий кадастр, порядок ведення якого затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 червня 2007 р. № 848 [226] — в контексті обліку міських лісів. По-друге, це Державний кадастр територій та об’єктів природно-заповідного фонду України, ведення якого передбачено Розділом VIII Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 р. № 2456-ХІІ [268] та Інструкцією про зміст та складання документації державного кадастру територій та об’єктів природно-заповідного фонду України, затвердженою наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 16 лютого 2005 р. № 67 [214] — щодо зелених насаджень у природних заповідниках, біосферних заповідниках, національних природних парках, регіональних ландшафтних парках, ботанічних садах, дендрологічних парках, зоологічних парках загальнодержавного значення, інших об’єктах природно-заповідного фонду (які перебувають у межах населених пунктів). По-третє, це Державний кадастр природних територій курортів, порядок створення і ведення якого затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2001 р. № 562 [235]. По-четверте, це Державний кадастр рослинного світу, порядок ведення якого затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 р. № 195 [227]. І нарешті, по- п’яте, це Містобудівний кадастр, положення про який затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 559 [253] і який є державною системою зберігання й використання даних про територію населеного пункту.

Аналіз Положення про містобудівний кадастр показує, що про озеленені території в ньому згадується лише у п. 30 серед переліку відомостей, які вводяться до системи містобудівного кадастру на міському рівні, хоча цей же пункт передбачає внесення до даного кадастру відомостей про генеральний план міста, плани зонування та детальні плани територій.

Детальніше вимоги щодо складу та змісту містобудівного кадастру викладені в ДБН Б. 1.1-16:2013 [316], у яких п. 5 «Склад та зміст інформаційних систем містобудівного кадастру» встановлює, що а) площа ландшафтно- рекреаційної, озелененої території та території природно-заповідного фонду відображається в базі даних про населений пункт, що містить рішення генерального плану та плану зонування території (п.п. 5.14); б) площа території зелених насаджень відображається в базі даних про територію житлового району, мікрорайону, кварталу, що містить рішення детального плану території (п.п. 5.16).

З цього можна було б робити висновок, що саме містобудівний кадастр відображає дані обліку території, зайнятої зеленими насадженнями в населених пунктах. Проте хотілося б звергнути увагу на прив’язку вищезгаданих баз даних до містобудівної документації, недоліки якої ми визначили в попередньому підрозділі роботи. Виникає замкнуте коло — без належно розробленого генерального плану, зонінгу, детального плану території містобудівний кадастр не наповнюється актуальними даними про існуючі площі зелених насаджень, а без ефективного обліку цих земель містобудівна документація не враховує всіх озеленених територій.

Оскільки процес створення містобудівних кадастрів триває, то на практиці, наприклад у м. Києві, інформація про зелені зони була внесена лише в 2013 р. [22]. Даних щодо інших міст України у вільному доступі практично немає.

Важливою також є актуальність даних щодо земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, включених до містобудівних кадастрів, оскільки зелені насадження — специфічний об’єкт, який може дуже динамічно змінюватись від багатьох об’єктивно-суб’єктивних факторів. Наразі за п. 31 Положення про містобудівний кадастр дані, що подаються для його ведення, та періодичність їх поновлення визначаються відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури разом із базовими суб’єктами містобудівного кадастру й іншими заінтересованими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування. На нашу думку, доцільно встановити мінімальний строк оновлення даних про зелені насадження в населених пунктах і разом з тим про площу земельних ділянок, зайнятих ними, в централізованому порядку на рівні Положення про містобудівний кадастр.

Ще хотілося б зауважити, що вчені, які займалися проблематикою правового забезпечення кадастрового обліку земельних ділянок, виробили принципи системи цього обліку. Наприклад, за К. В. Сімоновою, ними є: принцип обов’язковості кадастрового обліку земельних ділянок; принцип пріоритету кадастрового обліку земельних ділянок перед кадровим обліком інших об’єктів нерухомості; принцип єдності технології здійснення кадастрового обліку земельних ділянок; принцип стабільності вимог до документів кадастрового обліку; принцип сумісності одержуваних у результаті кадастрового обліку земельних ділянок відомостей з відомостями, які містять інші державні інформаційні ресурси; принцип забезпечення постійного зберігання документів кадастрового обліку і даних, які він містить [304, с. 11-12].

В Україні практично ці самі й інші принципи закріплені в ст. 3 Закону України «Про Державний земельний кадастр»: обов’язковості внесення до Державного земельного кадастру відомостей про всі його об’єкти; єдності методології ведення Державного земельного кадастру; об’єктивності, достовірності та повноти відомостей у Державному земельному кадастрі; внесення відомостей до Державного земельного кадастру виключно на підставі та відповідно до цього Закону; відкритості й доступності відомостей Державного земельного кадастру, законності їх одержання, поширення і зберігання; безперервності внесення до Державного земельного кадастру відомостей про об’єкти Державного земельного кадастру, що змінюються; документування всіх відомостей Державного земельного кадастру. Принципів ведення інших кадастрів законодавчо не визначено, але ними теж можна вважати перелічені.

Після всього вищесказаного можна зробити висновок, що зараз інформацію про кількісно-якісний склад земельних ділянок у межах населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, містить ціла низка інформаційних систем, що значно ускладнює практичну реалізацію їх обліку. Також коли розглядати кадастровий облік саме цих об’єктів, то спірним є питання про дотримання основних засад (принципів) цього процесу.

На ці недоліки, тільки стосовно обліку земель рекреаційного призначення, вказувала В. А. Радченко [292, с. 5]. Інші вчені пропонували розробити окремий кадастр для земель рекреаційного призначення, в якому вказати основні рекреаційні характеристики певної земельної ділянки, технічні можливості її освоєння та експлуатації, форму власності, розташування, рівень рекреаційної цінності, грошову оцінку [293, с. 142]. Пропонувалось і запровадження ведення державного кадастру земель рекреаційного призначення у складі державного земельного кадастру [163, с. 69].

На рівні програм розвитку зелених насаджень міст (наприклад, Києва, Одеси) було передбачено створення кадастрів зелених насаджень. Причому в Програмі розвитку зеленої зони м. Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень у центральній частині міста додатково пропонувалось розробити Положення про службу моніторингу, кадастру та планування розвитку території зеленої зони і рекреаційної сфери міста.

Зауважимо, що практика функціонування аналогічних кадастрів існує в інших країнах. Наприклад, за ст. 32 Закону Республіки Молдова «Про зелені насадження міських та сільських населених пунктів» від 23 вересня 1999 р. № 591-XIV кадастр зелених насаджень містить дані обліку зелених насаджень за їх якісними й кількісними показниками, функціональністю, а також дані про використання та оцінювання зелених насаджень із господарської, соціальної, декоративної й екологічної точок зору. Ведення кадастру зелених насаджень здійснюється органами місцевого публічного управління на підставі матеріалів щодо облаштування, інвентаризації та досліджень за єдиною системою. Ведення кадастру зелених насаджень узгоджується з територіальними органами [143]. У Берліні складено флористичний кадастр зелених насаджень міста [56].

З урахуванням усього вищенаведеного з метою обліку земельних ділянок у межах населених пунктів, на яких розміщуються зелені насадження за якісними й кількісними показниками, а також для відображення інформації про можливості експлуатації таких земель, форму власності, грошову оцінку, обмеження у використанні тощо пропонуємо створити кадастр зелених насаджень населених пунктів. Для цього Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України необхідно розробити Положення про кадастр зелених насаджень населених пунктів.