Правове регулювання планування використання земель населених пунктів для розміщення зелених насаджень

Одним із визначальних аспектів у правовому режимі земель населених пунктів є високий ступінь деталізації й регламентації їх використання, оскільки потрібно виконати складне завдання: на обмеженій території розмістити абсолютно різні об’єкти, забезпечити їх функціонування, витримати екологічні, санітарно-гігієнічні, містобудівні та інші вимоги й додатково врахувати як публічні (суспільні, державні), так і приватні інтереси.

Спершу відмітимо, що планування використання розглядуваних нами земель входить до ширшого поняття — планування використання і охорони всіх земель в Україні. Визначення останнього дає О. М. Пащенко: це діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, яка полягає у створенні й упровадженні перспективних програм (схем) використання та охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, історичних, географічних, демографічних та інших особливостей конкретних територій, а також у прийнятті й реалізації на їх основі відповідних рішень [166, с. 372]. Як зазначає О. М. Ковтун, планування використання й охорони всіх земель також є найважливішою функцією, що визначає перспективи раціонального природокористування [79, с. 26]. Підтримуємо останню тезу, оскільки існування зелених насаджень, як одних із природних ресурсів та компонентів природного середовища населених пунктів, безпосередньо залежить від ступеня раціональності природокористування.

Стосовно планування використання земель населених пунктів, то це поняття детально досліджувалося ще в радянський період.

Стосовно законодавчого закріплення поняття планування земель, то цей термін вживається в Земельному кодексі України (глава 30), але самого визначення нормативний акт не містить. Натомість діючий раніше Закон України «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 р. № 1699-Ш оперував поняттям «планування території», визначаючи його в ст. 1 як процес регулювання використання територій, що полягає у створенні й упровадженні містобудівної документації (затверджених текстових і графічних матеріалів, що ними регулюються планування, забудова та інше використання територій, з урахуванням яких визначається цільове призначення земель), ухваленні та реалізації відповідних рішень [265].

Також потрібно згадати, що виділяються й принципи планування (і забудови) земель населених пунктів, які в переважній більшості орієнтовані на збереження природних ресурсів, у тому числі й зелених насаджень. За М. В. Шульгою, цими основними засадами є: збереження і використання цінних природних ресурсів; дотримання нормативів гранично допустимих рівнів екологічного навантаження на природне середовище територій з урахуванням потенційних його можливостей; виділення ландшафтно-рекреаційних територій і заборона на них господарського та іншого будівництва, що перешкоджає використанню даних зон за їх прямим призначенням тощо [360, с. 309]. Водночас згадаємо Містобудівну хартію Співдружності Незалежних Держав, у якій одним із основних напрямів сталого розвитку населених пунктів було закріплено вдосконалення просторової організації населених пунктів, підвищення естетичних якостей їх забудови, благоустрою та озеленення [37].

Узагальнивши вищенаведене, планування використання земель населених пунктів для розміщення зелених насаджень можна розглядати як діяльність уповноважених суб’єктів, спрямовану на визначення територій у межах населених пунктів, на яких розміщується чи в перспективі розміщуватиметься деревна, чагарникова, квіткова, трав’яна рослинність та інші об’єкти рослинного світу природного і штучного походження; визначення можливих напрямів використання таких територій, які забезпечать раціональне і стале їх використання, збереження та відтворення зелених насаджень.

Планування використання земель населених пунктів, у тому числі й для розміщення зелених насаджень, виражається в певних правових формах.

Проаналізуємо, які ж вони існують саме для розглядуваних нами земель.

Із цього приводу спочатку хотілося б навести позицію В. В. Носіка, за якою в чинному земельному законодавстві передбачається дві правові форми планування території України, залежно від того, які землі є об’єктом використання — сільськогосподарського чи несільськогосподарського призначення. Використання й охорона сільськогосподарських угідь, вважає вчений, має здійснюватись відповідно до природно-сільськогосподарського районування земель, тобто поділу території України з урахуванням природних умов і агробіологічних вимог сільськогосподарських культур. Стосовно земель у межах населених пунктів, то В. В. Носік вважає, що в Земельному кодексі України вказується лише така правова форма їх використання, як зонування [136, с. 173-174]. Ідентичної думки дотримується й О. М. Пащенко [166, с. 372-373].

Інші фахівці в галузі земельного права, зокрема О. М. Ковтун та А. М. Мірошниченко, до форм планування використання земель відносять: розроблення та затвердження програм використання земель (державних, регіональних); планування територій; природно-сільськогосподарське районування земель [79, с. 29; 125, с. 418].

Ми здебільшого погоджуємося з останньою позицією, оскільки вважаємо, що стосовно тих самих земель населених пунктів планування їх використання лише зонуванням не вичерпується.

Таким чином, зважаючи на несільськогосподарський характер земель, зайнятих зеленими насадженнями в населених пунктах, враховуючи вищенаведені доктринальні підходи та положення глави 30 Земельного кодексу України правовими формами планування використання земель у населених пунктах, зайнятих зеленими насадженнями, вважатимемо: 1) загальнодержавні програми використання та охорони земель; 2) регіональні програми використання та охорони земель; 3) планування територій на місцевому рівні.

Спершу проаналізуємо загальнодержавні програми використання та охорони земель у контексті їх впливу на планування використання земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями. Правовою основою розроблення таких програм є ст. 177 Земельного кодексу України, Закон України «Про державні цільові програми» від 18 березня 2004 р. № 1621-IV [199], Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» від 23 березня 2000 р. № 1602-Ш [197] та ін.

За ч. 1 ст. 177 Земельного кодексу України метою розроблення таких програм є забезпечення потреб населення та галузей економіки в землі, а також забезпечення її раціонального використання й охорони. Тобто в нашому випадку саме на рівні загальнодержавної програми мало б бути закладено підґрунтя для ефективного цільового використання земель у межах населених пунктів, на яких розміщені зелені насадження. Проте наразі в Україні Загальнодержавної програми використання та охорони земель немає. Однак неодноразово на розгляд Верховної Ради України виносились проекти цього документа, ось два з них.

У 2004 р. був зареєстрований Проект Закону про Загальнодержавну програму використання та охорони земель [203], у якому значна увага приділялась як використанню й охороні земель житлової та громадської забудови, так і земель оздоровчого, рекреаційного, природоохоронного й іншого призначення. Як основні напрями охорони земель житлової та громадської забудови в процесі провадження містобудівної діяльності було визначено максимальне збереження площі земельних ділянок з родючим шаром ґрунту та рослинним покривом; для земель рекреаційного призначення, у тому числі в межах населених пунктів, передбачалось збільшення їх площ, обмеження вилучення (викупу) для інших потреб тощо.

Пізніше, 23 жовтня 2008 р. за № 3310 у Верховній Раді України було зареєстровано ще один Проект Закону про Загальнодержавну програму використання й охорони земель [204]. Після аналізу його змісту ми дійшли висновку про фактичну відсутність у ньому положень щодо земель населених пунктів, на яких є зелені насадження. Як і попередній, цей законопроект не був прийнятий — його знято з розгляду 7 липня 2011 р.

Інші країни пострадянського простору такі програми мають. Наприклад, у Білорусі постановою Кабінету Міністрів Республіки Білорусь від 17 листопада 1994 р. № 183 затверджена Державна програма охорони й раціонального використання земель [140]. Проте вона орієнтована на землі сільськогосподарського призначення. Згадок про землі населених пунктів документ не містить.

Із вищенаведеного випливає, що на даний час в Україні планування використання земель населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, на рівні загальнодержавної програми використання та охорони земель фактично не проводиться. Ми також вважаємо, що під час розроблення цього документа в ньому обов’язково потрібно закріпити основні напрями, засади розвитку використання та охорони всіх категорій земель, у тому числі земель населених пунктів та в їх складі земель з особливою екологічною цінністю (зайнятих зеленими насадженнями).

Планування використання та охорони земель населених пунктів, на яких розміщені зелені насадження, має проводитись також на регіональному рівні на основі регіональних програм використання й охорони земель. Їх розроблення належить до компетенції обласних державних адміністрацій, а затвердження здійснюється обласними радами (ст. 178 Земельного кодексу України). Не вважаючи за потрібне аналізувати всі діючі в Україні програми цього рівня, нами було розглянуто Програму використання та охорони земель Сумської області на 2007-2015 роки [280], Програму використання й охорони земель у Київській області на період 2012-2016 років [281], Програму раціонального використання та охорони земель у Харківській області на 2011-2015 роки [284] і Програму використання та охорони земель Чернігівської області на 2011-2020 роки [282]. Це дало підстави зробити певні висновки.

Найбільше уваги землям населених пунктів приділено в програмі Київської області, якою передбачено проведення робіт з інвентаризації земель населених пунктів; розмежування земель державної та комунальної власності; встановлення меж адміністративно-територіальних утворень; оновлення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів; виготовлення правовстановлювальних документів на об’єкти природно-заповідного фонду та історико-культурного, оздоровчого, рекреаційного призначення й інші заходи, які тією чи іншою мірою стосуються й озеленених територій у населених пунктах області. У програмі

Харківської області заплановано проведення зміни меж населених пунктів, інвентаризації земель населених пунктів, нормативної грошової оцінки. Щодо Чернігівської області, то в ній заплановано лише виконання робіт про розмежування земель державної та комунальної власності й проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів. Нарешті, у програмі Сумської області землі населених пунктів не згадуються. Показовим є й те, що ніяких спеціальних заходів із використання та охорони земель у населених пунктах, на яких розміщені зелені насадження, жодна з вивчених програм не містила, хоча логічним було б саме на регіональному рівні врахувати всі особливості міських і сільських озеленених територій та розробити оптимальні заходи з їх раціонального використання й охорони.

Також хотілося б звернути увагу, що існують програми використання та охорони земель районного рівня і, хоча той же Земельний кодекс про них не згадує, за п. 16 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районні ради такі повноваження мають. Проте на практиці виникає питання доцільності їх існування, оскільки вони, як правило, дублюють зміст обласних програм, відрізняючись лише за обсягами фінансування заходів. Це можна проілюструвати на прикладі Програми використання та охорони земель Бахмацького району Чернігівської області на 2011-2020 роки [275], Програми використання та охорони земель Корюківського району Чернігівської області на 2011-2020 роки [276] та Програми використання та охорони земель Семенівського району Чернігівської області на 2012-2020 роки [279], які повторюють вже згадувану Програму використання та охорони земель Чернігівської області на 2011-2020 роки.

Згідно з ч. 2 ст. 178 Земельного кодексу України Київська та Севастопольська міські державні адміністрації розробляють, а відповідні ради затверджують Програми використання та охорони земель міст Києва та Севастополя. Так, зараз діє Програма використання та охорони земель міста Києва на 2011-2015 роки [277], в якій збереження зелених насаджень позиціонується як основний принцип при оптимізації земельно-господарського устрою території міста. Також позитивним є включення до програми таких заходів, як збереження, поліпшення використання й охорони лісових масивів та інших зелених насаджень загального користування; проведення благоустрою берегів річок, озер та ставків у місцях масового відпочинку населення; резервування найцінніших територій для подальшого їх заповідання; створення для найцінніших об’єктів природно-заповідного фонду міста охоронних зон для забезпечення необхідного режиму охорони природних комплексів та об’єктів і запобігання негативному впливу господарської діяльності на прилеглих до них територіях; паспортизація об’єктів оздоровчого призначення та визначення режиму використання земель під цими об’єктами; збалансованого забезпечення потреб населення в рекреаційних землях, їх захисту від виснаження та деградації а також збереження ландшафтного й біологічного різноманіття.

Щодо міста Севастополь, то з урахуванням існуючої політичної ситуації й невизначеності долі Криму ми не розглядатимемо цього аспекту в нашій роботі.

Паралельно з розглянутою системою планування на загальнодержавному й регіональному рівнях діє містобудівне планування. Як зазначає І. І. Сіряченко, містобудівне регулювання земельних відносин — це передусім дотримання раціональної планувальної організації території та узгодження взаємного розміщення виробничих комплексів, житлових районів, громадських центрів, зон масового відпочинку та інших об’єктів [313, с. 55-56]. На державному рівні діє Генеральна схема планування території України [196], яка за ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є містобудівною документацією, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України. Зокрема, Генеральна схема виділяє території зон урбанізації (з інтенсивною, переважно міською та житловою забудовою) й передбачає регулювання на них містобудівного розвитку з екологічним оздоровленням територій.

На розвиток положень Генеральної схеми розробляються схеми планування території регіонального рівня. Вони згідно зі ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначають принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно- територіальних одиниць та їх окремих частин. Усі вони містять схему планування чи розвитку рекреації, що безпосередньо пов’язано з озелененими територіями і в населених пунктах.

Наступним рівнем планування використання земель населених пунктів, на яких розміщені зелені насадження, є місцевий. Він знаходить своє відображення насамперед у цілій низці містобудівної документації. Тут варто погодитись із Н. Л. Лісіною, що саме крізь призму раціонального містобудування має розглядатись раціональне використання земель у межах населених пунктів [108, с. 59]. На рівні населеного пункту принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання його території визначаються в генеральному плані (ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). У свою чергу, за ст. 22 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» проектування, будівництво та реконструкція об’єктів комплексного благоустрою (у тому числі й озеленення території) здійснюються на основі генерального плану населеного пункту.

Вимоги до складу та змісту генерального плану населеного пункту встановлені ДБН Б. 1.1-15:2012 [315]. Проаналізувавши даний техніко-

юридичний акт, ми помітили, що інформацію про зелені насадження, а саме про розрахункові показники та заходи щодо розвитку озеленених територій загального користування, ландшафтно-рекреаційних територій населеного пункту має містити розділ «Обґрунтування та пропозиції» текстової частини генерального плану (п. 5.3.4.2). У графічних матеріалах генерального плану мають відображатись: ландшафтно-рекреаційні території (ліси, лісопарки); території зелених насаджень загального користування (парки, сквери, бульвари, набережні) — на «Плані існуючого використання території» (п. 5.5.2); території заповідників, заказників, регіональних ландшафтних парків, інших об’єктів природно-заповідного фонду, а також природоохоронного, курортно-оздоровчого та рекреаційного призначення з відповідними охоронними зонами — на Схемі існуючих планувальних обмежень (п. 5.5.3); основні функціональні зони (сельбищні, сільськогосподарські, природно-ландшафтні, виробничі) — на схемі «Модель перспективного розвитку населеного пункту» (п. 5.5.4); перспективне функціональне зонування території населеного пункту в проектних межах, у тому числі ландшафтно-рекреаційної, озеленення загального користування, природно- заповідного фонду — на Основному кресленні генерального плану (п. 5.5.5). Здавалось би, зеленим насадженням у генеральних планах населених пунктів приділена значна увага, проте існує ряд спірних моментів.

Порівняння змісту згадуваних ДБН Б. 1.1-15:2012 із діючими раніше ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів» [317] показав, що останній документ передбачав відображення в розділі «Обґрунтування та пропозиції» не лише розрахунку площі територій зелених насаджень загального користування, а й спеціального призначення, необхідної за діючими нормами. А от новий документ «випустив» зелені насадження спеціального призначення. Окрім того, згадаємо, що за діючими Правилами утримання зелених насаджень у населених пунктах України існують ще й зелені насадження обмеженого призначення. За цим же документом зелені насадження загального користування не вичерпуються парками, скверами, бульварами, набережними (як за ДБН Б.1.1-15:2012). Повертаючись до змісту ДБН Б.1-3-97, наголосимо, що озеленені території як загального користування, так і спеціального призначення наносились на План існуючого населеного пункту (опорний план), а також на основному кресленні генерального плану вказувались існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно- планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови території населеного пункту, у тому числі й озеленених територій загального користування та спеціального призначення.

На нашу думку, в частині планування територій населених пунктів, зайнятих уже чи в перспективі зеленими насадженнями, ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів» повніше враховували це питання, ніж діючі ДБН Б. 1.1-15:2012.

Оскільки генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови його території, для покращення ситуації з озелененням та для збереження зелених насаджень пропонуємо внести зміни до ДБН Б.1.1-15:2012, доповнивши їх положеннями про необхідність відображення в генеральних планах населених пунктів усіх визначених Правилами утримання зелених насаджень у населених пунктах України видів зелених насаджень [328, с. 62].

Наступний важливий аспект, який впливає на стан озеленення населених пунктів, зменшує вірогідність нецільового використання земельних ділянок, зайнятих зеленими насадженнями, та знищення останніх — це наявність та доступність генеральних планів для широкого загалу.

У першій редакції (від 17 лютого 2011 р.) Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» п. 11 ст. 17 передбачав, що загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується його розміщенням на веб-сайті органу місцевого самоврядування та в місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, а також у

загальнодоступному місці у приміщенні такого органу, крім частини, що становить державну таємницю й належить до інформації з обмеженим доступом відповідно до законодавства. Зазначена частина могла включатися до складу генерального плану населеного пункту як окремий розділ. На практиці спостерігалось масове засекречування й приховування генеральних планів. Як приклад можна навести результати ініційованого Східноукраїнським центром громадських ініціатив ще у 2009 р. проекту «Доступ громадськості до генеральних планів міських населених пунктів України»: із 196 міст, до яких були надіслані інформаційні запити щодо генпланів, 27 не надали жодної відповіді, вісім надіслали беззмістовні відповіді, 86 повідомили про обмежений стан доступу до картографічних складових генеральних планів [47, с. 93-95].

Після тривалої роботи в цьому напрямі до ч. 11 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» були внесені зміни, й нині матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» [202] через надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування. Проте за даними Управління містобудування, архітектури та планування територій Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України станом на 1 січня 2015 р. забезпечено доступ в мережі Інтернет лише до 36 % генеральних планів міст обласного та районного значень, 11 % — селищ міського типу, 6 % — сільських населених пунктів [336]. На 2015 р. забезпечення вільного доступу громадян та інвесторів до генеральних планів міст залишається пріоритетним завданням, і цього року заплановано в повному обсязі забезпечити доступ до генпланів населених пунктів [69].

Проте Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» не містить норми про відповідальність у разі невиконання цієї вимоги. Відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації передбачена ст. 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації», яка передбачає перелік відповідних порушень і надає право особам, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, на відшкодування матеріальної й моральної шкоди в порядку, визначеному законом. Ми ж пропонуємо додатково встановити відповідальність посадових осіб органів місцевого самоврядування за неоприлюднення матеріалів генерального плану й додати це положення до ч. 11 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

У межах планування території населених пунктів, зайнятих зеленими насадженнями, на місцевому рівні існує ще один вид містобудівної документації — план зонування території (зонінг). Він передбачений насамперед ст. 180 Земельного кодексу України, яка є дуже лаконічною і лише встановлює, що воно здійснюється: а) в межах населених пунктів; б) для встановлення вимог щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон; в) відповідно до закону (ним є Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності»). У ст. 18 даного закону вказано, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (в його складі або як окремий документ) для встановлення функціонального призначення, вимог до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Будучи відносно новим явищем у вітчизняному земельному праві, зонування території викликало неабиякий інтерес у наукових колах. Аналіз спеціальної літератури дав змогу нам виділити такі основні підходи до визначення сутності зонування території населених пунктів:

- найбільш доречна диференціація земель населеного пункту за цільовим призначенням [11, с. 12];

- спосіб забезпечення використання земель для різних суспільних потреб, за якого цільове призначення встановлюється не для однієї земельної ділянки, а для групи суміжних ділянок, що утворюють функціональну зону і власник земельної ділянки має право вибору її цільового використання в рамках переліку видів цільового використання земель, встановлених для конкретної функціональної зони [329, с. 165];

- розподіл земель населених пунктів на земельні ділянки (масиви) з різним цільовим призначенням та правовим режимом використання з віднесенням земельних ділянок до різного ступеня містобудівної цінності [361, с. 384];

- встановлення дозволеного використання земельних ділянок у містах; процес та результат виділення частин території міста з визначеними видами та обмеженнями їх використання, функціональним призначенням, параметрами використання земельних ділянок при здійсненні містобудівної діяльності [73, с. 130];

- поділ земель у межах населеного пункту на окремі земельні ділянки з урахуванням їх цільового призначення, від якого залежать права та обов’язки землевласника або землекористувача, пов’язані з використанням належної їм ділянки; гарантія прав територіальної громади, землевласників,

землекористувачів [313, с. 63].

Також виникла дискусія з приводу доцільності існування зонування території та його співвідношення із поділом земель на категорії за основним цільовим призначенням. З огляду на предмет нашої роботи не будемо детально розкривати це питання, наведемо лише кілька позицій, які в принципі відображають існуючу нині ситуацію.

Так, за М. І. Максименком, існуючі недоліки системи поділу земель на категорії за цільовим призначенням змушують до заміни її на механізм планування територій. Закріплений у діючому законодавстві України механізм планування територій, відмічає дослідник, здатний визначати правовий режим земельних ділянок та, відповідно, забезпечувати оптимізацію структури землекористування за умови затвердження містобудівної документації на регіональному та місцевому рівнях [113, с. 180]. Інший учений, В. М. Правдюк, також стверджує, що поділ земель за цільовим призначенням повинен бути повністю скасований, оскільки містобудівне зонування за своєю спрямованістю, економічним та соціальним ефектом більше відповідає вимогам сьогодення [181, с. 178].

Ряд учених мають менш категоричний підхід і припускають існування одночасно як зонування, так і поділу земель на категорії. Приміром, В. В. Носік стоїть на позиції, що законодавче закріплення зонування як правової форми й водночас методу регулювання земельних відносин на місцевому рівні змінює сутність і юридичне значення цільового використання земельних ділянок та поділу земель на категорії з різним правовим режимом [136, с. 175]. Такої ж думки дотримується І. І. Сіряченко [313, с. 65]. З точки зору І. В. Ігнатенко, правове регулювання земельних відносин у межах населених пунктів має здійснюватись на основі поєднання принципу поділу земель за основним цільовим призначенням на категорії та зонування земель відповідно до містобудівної та землевпорядної документації [76, с. 227]. Нарешті, Є. О. Іванова аргументовано доводить, що поділ земель у межах міста на категорії полягає у визначенні їх правового режиму, тобто у встановленні порядку використання землі як природного об’єкта, об’єкта власності та господарювання виходячи з їх основного цільового призначення. При цьому, наголошує автор, всередині одного виду міських земель може бути кілька функціональних зон. Цільове призначення конкретної земельної ділянки залежить не тільки від категорії земель, а й від результатів планування і зонування території міста [75, с. 8-9].

Вивчення положень земельного законодавства інших пострадянських країн, а саме Росії та Казахстану, показує, що в них поєднано поділ земель на категорії із зонуванням. За Земельним кодексом Республіки Казахстан зонування є визначенням території земель з установленням їх цільового призначення та режиму використання (ст. 8). Функціональні зони земель населених пунктів визначає ч. 3 ст. 107 цього ж нормативного акта, а у ст. 109 вказується, що цільове призначення земельних ділянок населених пунктів визначається відповідно до функціональних зон [66]. У земельному кодексі Російської Федерації зонування територій застосовується до земель населених пунктів і регламентується ст. 85. Ця ж норма встановлює, що для земельних ділянок, розміщених у межах однієї територіальної зони, встановлюється єдиний містобудівний регламент, який визначає основу правового режиму земельних ділянок та всього, що є над і під поверхнею земельних ділянок [67].

Цей досвід може бути врахований і в Україні. На нашу думку, здійснення зонування територій населених пунктів не суперечить поділу земель на категорії (у тих же населених пунктах), а дає змогу більш чітко та конкретно встановлювати умови можливого використання земельних ділянок, обмеження щодо їх використання з урахуванням особливостей їх цільового призначення, місця розташування, цінності землі, наявності на них певних об’єктів (у тому числі зелених насаджень), публічних та приватних інтересів тощо. Доцільним воно є й тому, що допомагає враховувати ті особливості в різних категоріях земель, які зумовлені розміщенням земельних ділянок саме в межах населених пунктів за відсутності окремої категорії земель населених пунктів.

Що стосується ролі зонування територій населених пунктів для земель, зайнятих зеленими насадженнями, то тут потрібно звернутись до спеціального документа, що встановлює типові вимоги до складу та змісту зонінгу населеного пункту — ДСТУ-Н Б Б. 1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)» [130]. Цей документ серед іншого наводить перелік видів зон, які можна виділити на території населеного пункту. При цьому має місце неузгодженість термінології цього документа з положеннями Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»: перший оперує поняттям «територіальні зони», а другий — «функціональні зони». На цей недолік зверталася увага в наукових працях, зокрема І. В. Ігнатенко обґрунтовано довела необхідність заміни цих термінів у вказаних нормативних актах на термін «містобудівні зони», а термін «функціональні зони» залишити для позначення зон, які виділяються в генеральному плані [76, с. 177]. На жаль, ця слушна пропозиція не була реалізована.

Отож, ДСТУ-Н Б Б. 1.1-12:2011 передбачає можливість виділення у схемах зонування населених пунктів таких 11 основних типів зон: громадської; житлової; рекреаційної; курортної; зони транспортної інфраструктури; зони інженерної інфраструктури; комунально-складської; виробничої; спеціальної; зони земель історико-культурного призначення; зони земель природно- заповідного фонду. У межах цих зон можуть додатково виділятись підзони. Містобудівними регламентами для кожної зони встановлюються переважні, супутні та допустимі види використання. При цьому переважний вид використання території (земельної ділянки) являє собою вид використання, який відповідає переліку дозволених видів для даної територіальної зони і не потребує спеціального погодження. Супутній вид використання території (земельної ділянки) — вид використання, який є дозволеним та необхідним для забезпечення функціонування переважного виду використання земельної ділянки (який не потребує спеціального погодження). Допустимий вид використання

території (земельної ділянки) — вид використання, який не відповідає переліку переважних і супутніх видів для даної територіальної зони, але може бути дозволеним за умови спеціального погодження.

Аналіз ДСТУ-Н Б Б. 1.1-12:2011, а також діючих планів зонування (для прикладу було проаналізовано Плани зонування території міста Суми [170] та Черкас [171]) показав, що розміщення зелених насаджень загального користування є переважним видом використання в громадських зонах (а саме в навчальних зонах і зонах багатоквартирної та громадської забудови); зелених насаджень загального користування й спеціального призначення — в рекреаційних зонах; захисних зелених насаджень — у зонах транспортної інфраструктури; всіх видів зелених насаджень — у зонах природно-заповідного фонду (на землях природних заповідників, національних природних парків, біосферних заповідників, регіональних ландшафтних парків, пам’яток природи, заповідних урочищ, ботанічних садів, дендрологічних парків, зоологічних парків парків-пам’яток садово-паркового мистецтва). Розміщення зелених насаджень обмеженого використання є супутнім видом використання в межах громадських зон (а саме в культурній, спортивній, лікувальній, торговельній); курортних зон. Розміщення зелених насаджень спеціального призначення є супутнім видом використання земель у межах комунально-складських зон, зон інженерної інфраструктури, виробничих та спеціальних зон. Нарешті, як допустимий вид використання встановлюється розміщення клумб, декоративних насаджень у зонах магістральних вулиць, доріг, майданів (у червоних лініях).

Як бачимо, фактично в усіх територіальних (функціональних) зонах передбачається можливість розміщення зелених насаджень. Це дає підстави зробити висновок, що план зонування території населених пунктів є тим засобом планування, який найповніше враховує обмеження й можливості використання земельних ділянок, зумовлені природними особливостями останніх.

Зважаючи на таке значення зонінгу видається непослідовним відсутність у нормативних актах імперативної норми щодо розроблення плану зонування території, його оприлюднення та відповідальності за його відсутність. За ч. 4 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зонінг може розроблятись або у складі генерального плану населеного пункту, або як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Тоді за першим варіантом до нього застосовуватимуться положення про генплан (ми їх дослідили вище), у другому ж варіанті не зрозуміло, чи обов’язково його розробляти та яким чином оприлюднювати. На необхідність розроблення зонінгу вказує ч. 3 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яка встановлює заборону передання (надання) земельних ділянок із земель державної та комунальної власності у власність чи користування фізичним і юридичним особам для містобудівних потреб у разі відсутності плану зонування або детального плану території. Для усунення цих недоліків пропонуємо доповнити ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» ч. 9, якою передбачити обов’язковість розроблення цього документа, порядок його оприлюднення (аналогічно генеральному плану), відповідальність посадових осіб органів місцевого самоврядування за невиконання цих вимог.

Окрім генерального плану населеного пункту та плану зонування територій, місцевий рівень планування використання земель населених пунктів, у тому числі для розміщення зелених насаджень, реалізується через детальний план території. Правову основу цієї містобудівної документації становлять ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ДСТУ-Н Б Б.1.1- 8:2009 «Настанова щодо складу, змісту, порядку розроблення, погодження та затвердження детального плану території» [131]. Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію й розвиток частини території. Наголосимо, що детальний план території визначає функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи кількох земельних ділянок (тобто у цій частині дублює зонінг), визначає містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнює містобудівні умови та обмеження згідно з планом зонування території, визначає інші аспекти (ч. 4 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), у тому числі порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі.

На нашу думку, не потрібно «сплутувати» призначення зонінгу та детального плану території. Ці два види документації мають бути обов’язковими й діяти «паралельно», урегульовуючи кожен свою частину. Для цього пропонуємо внести відповідні зміни до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме до ч. 1, 4 ст. 19 та ч. 3 ст. 24.

Аналіз змісту ДСТУ-Н Б Б.1.1-8:2009 показує, що у складі детального плану території зелені зони повинні бути відображені на плані існуючого стану території; зелені насадження загального користування і спеціального призначення, основні існуючі та запропоновані елементи благоустрою й озеленення на територіях кварталів, мікрорайонів — на основному кресленні детального плану території; зелені насадження із зазначенням розмірів — на кресленнях поперечних профілів вулиць. Текстові матеріали детального плану включають інформацію щодо оцінювання існуючого стану озеленення, комплексного благоустрою з організацією розвитку зелених зон. Як видно, приділяючи значну увагу зеленим насадженням, детальний план не згадує про зелені насадження обмеженого використання, що є негативним і потребує усунення через внесення доповнень до ДСТУ-Н Б Б.1.1-8:2009.

Окрім містобудівного напряму планування використання земель населених пунктів для розміщення зелених насаджень, законодавець у ч. 1 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачає існування в складі генерального плану населеного пункту документа землевпорядного характеру — плану земельно-господарського устрою. Порядок його складення затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2008 р. № 79 [234]. План земельно-господарського устрою території населеного пункту розробляється (за п. 1 Порядку) з метою здійснення організаційно-правових, інженерно-технічних та природоохоронних заходів щодо використання земель відповідно до цільового призначення, розподілу земель за формами власності та користування, зокрема оренди, забезпечення режиму використання земель у межах охоронних зон, зон особливого режиму та захисту від руйнування. За п. 6 цього порядку планом відповідно до законодавства передбачається особливий режим використання земель у межах об’єктів природно-заповідного фонду, зелених зон (парків, скверів тощо), а за п. 5 у ньому наводяться інженерно- економічні відомості щодо структури території і стану земель, у тому числі наданих для розміщення зелених зон і зелених насаджень у межах населеного пункту.

З одного боку, даний план є корисним у контексті врегулювання використання земель, зайнятих зеленими насадженнями, а з іншого (за існування та дотримання плану зонування території та детального плану), його розроблення видається зайвим і таким, що створює додаткове навантаження на органи місцевого самоврядування, додаткові витрати коштів, що на тлі відсутності в багатьох населених пунктах навіть генеральних планів є дуже вагомим. Учені, що займаються проблематикою земельного права, негативно оцінюють існування цього документа. Так, А. І. Ріпенко говорить, що план земельно-господарського устрою території населеного пункту, маючи незрозумілу природу, означає лише дублювання містобудівної планувальної документації землевпорядною. На практиці, зазначає науковець, розроблення планів земельно-господарського устрою не набуло поширення [294, с. 98-99]. Ми повністю погоджуємося з цією думкою.

Дослідження питання планування використання земель населених пунктів для розміщення зелених насаджень було б неповним без ще одного напряму планування, що відображається в документах екологічного змісту, а саме у програмах розвитку і збереження зелених насаджень.

Необхідність розроблення таких програм для забезпечення збереження та розширення площ зелених насаджень у містах та інших населених пунктах з метою поліпшення стану довкілля було визначено Указом Президента України від 4 листопада 2008 р. № 995/2008 «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів і зелених насаджень» [201].

Національним планом дій щодо підвищення рівня благоустрою населених пунктів та прилеглих до них територій, що був затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 4 листопада 2009 р. № 1320-р [220], на Раду міністрів АР Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації було покладено обов’язок протягом 2010-2011 років за участю органів місцевого самоврядування розробити і затвердити програми розвитку та збереження зеленої зони населених пунктів (п.п. 4 п. 2 Плану). Нарешті, для єдиного підходу до порядку складання і складу матеріалів місцевих програм наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 23 грудня 2010 р. № 466 були затверджені Методичні рекомендації з розроблення місцевих програм розвитку та збереження зелених насаджень [218].

Оскільки детальне вивчення змісту всіх існуючих програм розвитку та збереження зелених насаджень не входить до предмета нашої роботи, ми проаналізували кілька на рівні області (Програму розвитку та збереження зелених насаджень Рівненської області на 2013-2017 роки [286], Програму розвитку та збереження зелених насаджень у Полтавській області на 20132017 роки [287]); на рівні району (Програму розвитку та збереження зелених насаджень у Прилуцькому районі Чернігівської області на 2011-2015 роки [288], Програму збереження зелених насаджень населених пунктів Володарсько - Волинського району Житомирської області на 2012-2015 роки [283]); на рівні міст (Києва [240], Одеси [290] та Артемівська [285]) та на рівні сіл (Програму розвитку та збереження зелених насаджень у с. Тарасівка та с. Нове Києво- Святошинського району Київської області на 2011-2015 роки [289]).

У результаті можна стверджувати, що ці Програми, закріплюючи містобудівні параметри формування, функціонування й розвитку озеленених територій населених пунктів, а також визначаючи конкретні організаційно- технічні та інші заходи щодо їх досягнення, безпосередньо впливають на встановлення правового режиму земельних ділянок, на яких розміщені чи будуть розміщені в перспективі зелені насадження загального, обмеженого чи спеціального призначення. Програми є основою наступних робіт щодо інвентаризації, встановлення й закріплення меж озеленених територій та встановлення обмежень (обтяжень) на використання земельних ділянок. Це дає нам змогу говорити про планування використання земель для розміщення зелених насаджень у населених пунктах і за допомогою еколого- природоресурсних актів. І саме в цих документах відображаються спеціальні заходи зі збереження та збільшення озеленених площ, що, безперечно, є дуже важливим.

Утім потрібно звернути увагу на те, що фактично існують Програми регіонального та місцевого рівнів, а от уже згадані Методичні рекомендації розроблялись для встановлення єдиного підходу до порядку складання і складу матеріалів лише місцевих програм розвитку та збереження зелених насаджень. Незважаючи на те, що текст цих рекомендацій (п. 1.6 та 1.7) містить вказівку на те, що програми розвитку та збереження зелених насаджень населених пунктів надаються місцевим органам виконавчої влади для складання зведеної програми по регіону, жодних рекомендацій щодо складання аналогічних Програм на рівні районів чи областей немає. І хоча Програми розвитку та збереження зелених насаджень розробляються на районному та обласному рівнях, вони базуються на Методичних рекомендаціях для рівня місцевого. Вважаємо, що для побудови чіткої системи планування заходів з розвитку та збереження зелених насаджень, що автоматично тягне за собою і планування використання земель населених пунктів, на яких вони розміщені, необхідно розробити Методичні рекомендації з розроблення районних програм розвитку та збереження зелених насаджень і Методичних рекомендацій з розроблення обласних програм розвитку та збереження зелених насаджень.

Однак є й негативний досвід використання програм розвитку і збереження зелених насаджень. Яскравим прикладом цього є Програма розвитку зеленої зони м. Києва до 2010 р. та концепції формування зелених насаджень у центральній частині міста. Її було прийнято для деталізації Генерального плану в частині, присвяченій зеленим зонам. Проте, як відмічають фахівці, відповідно до Програми розвитку зеленої зони Києва столиця втратила 230 га зелених зон.

У більшості випадків з існуючих зелених зон у Програмі були вирізані шматки, віддані вже під забудову попередніми рішеннями Київської міської ради [302]. Це автоматично позбавило громаду можливості довести незаконність забудови зелених зон. Після затвердження Програми 25 скверів Києва повністю зникли з карти, подарувавши владі 21,6 га своїх територій, 28 парків та скверів втратили більше половини своєї території, віддавши чиновникам 64,1 га землі. Нині в Києві забезпеченість зеленими зонами на одну людину становить 16,5 кв. м, що менше норми української (20 кв. м) та європейської (25 кв. м) [302].

У ході виконання Програми теж спостерігається масове зменшення територій, зайнятих зеленими насадженнями. Так, спеціальні джерела наводять інформацію, що на основі рішень Київської міської ради було передано приватним структурам земельних ділянок з вилученням з Програми розвитку зеленої зони площею понад 1500 га. У тому числі на сесії 1 жовтня 2007 р., за даними голови екокомісії, було передано приватним структурам 1180,5 га земель природоохоронного значення, визначених Програмою для збереження й розвитку зеленої зони міста [291].

Вивчення судової практики теж ілюструє негативну тенденцію до зменшення озеленених територій через внесення змін до Програми. Наведемо лише один приклад. 25 липня 2007 р. Київською міською радою було оформлено рішення № 55/716 «Про передачу Закритому акціонерному товариству «Страхова компанія “Укренергополіс”» земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування адміністративно-готельного комплексу із вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського, торговельного призначення, підземним паркінгом та для благоустрою ландшафтної зони на перетині вул. Старонаводницької та бул. Дружби Народів у Печерському районі міста Києва», відповідно до якого вирішено внести зміни до Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 р. та концепції формування зелених насаджень у центральній частині міста, вилучивши з переліку озеленених територій загального користування міста Києва, що відповідають типологічним ознакам та планувальним вимогам земельну ділянку площею 0,53 га на вул. Старонаводницькій. За позовом заступника прокурора міста Києва до Господарського суду м. Києва це рішення було визнано недійсним та скасовано. Це ж рішення було залишено без змін постановою Київського апеляційного господарського суду від 20 червня 2012 р. № 5011-62/2496-2012 [179].

І таких рішень лише по м. Києву можна навести дуже багато. Всі вони порушують законодавство, оскільки внесення змін до Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 р. та концепції формування зелених насаджень у центральній частині міста не свідчить про автоматичне виключення тієї чи іншої земельної ділянки із зелених зон. Для цього потрібне внесення змін до Генерального плану міста. Звідси потрібно запровадити заборону ухвалення рішень органами місцевого самоврядування щодо внесення змін до Програм розвитку та збереження зелених насаджень, спрямованих на зменшення таких територій. Натомість з метою розширення озеленених площ дозволити приймати рішення щодо включення земельних ділянок до зелених зон населених пунктів та вносити відповідні зміни до генпланів за спрощеною процедурою.

2.3.