<<
>>

Попередження і усунення колізій між земельно-правовими нормами, вміщеними до актів законодавства різних галузей

За слушним спостереженням О.М. Пащенка, «[у] сучасному земельному законодавстві України склалася така ситуація, коли його норми містяться у великому масиві кодифікованих актів, що входять в інші галузі вітчизняного законодавства» [435, с.

158]. Таким чином, чисельність колізій між земельно-правовими приписами, вміщеними до законодавства різних галузей, пояснюється комплексним характером земельного права як галузі права, який проявляється як на загальногалузевому рівні, так і на рівні окремих правових інститутів [262, с. 9; 263, с. 33].

У правовій доктрині робиться спроба відмежувати земельне право від інших галузей права [145, с. 49-50; 412,с. 93-99; 249, с. 36-43]. Поділяємо таке прагнення - адже земельне право, на наше переконання, є самостійною галуззю права. Разом із тим, непродуктивними видаються спроби жорстко відмежувати земельно-правові норми від норм інших галузей права - на наш погляд, в багатьох випадках такі спроби приречені на провал, оскільки одні й ті самі норми часто можуть входити до систем різних галузей права, і таке становище є об’єктивним та неминучим. У земельно-правовій доктрині вже тривалий час міцно закріпилася думка, за якою «земельні правовідносини тісно пов’язані з адміністративними, цивільними, [колгоспними], трудовими та іншими видами [соціалістичних] правовідносин [в СРСР]» [145, с. 48].

Теза про те, що одні й ті самі норми можуть одночасно входити до систем різних галузей права, дістає все більшого визнання у правовій доктрині [167, с. 119]. Вважаємо, що аналогічний висновок цілком справедливий і стосовно земельно-правових норм: незалежно від того, до яких законодавчих актів вони включені, їхня система утворює земельне право.

Поняття земельного законодавства. Термін «земельне

законодавство» можна розглядати у широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні земельне законодавство є сукупністю нормативно- правових актів, що містять земельно-правові норми.

У вузькому розумінні земельне законодавство розглядають як систему нормативно-правових актів, що призначені спеціально або переважно для регулювання саме земельних відносин, тобто тих джерел, основний зміст яких складають земельно-правові норми. Такі джерела у правовій доктрині отримали назву «спеціалізованих» [271, с. 69; 270, с. 44].

На противагу «спеціалізованим» земельно-правовим актам, наприклад, Закон України «Про транспорт» [36] містить лише окремі земельно-правові норми і належить до земельного законодавства у широкому розумінні, проте не охоплюється поняттям земельного законодавства у вузькому розумінні.

У цьому підрозділі термін «земельне законодавство» використовуватиметься нами у вузькому розумінні.

Загальновизнано, що при регулюванні земельних відносин величезна кількість колізій виникає між нормами, вміщеними до актів земельного законодавства та нормами, що містяться у законодавстві інших галузей.

На наш погляд, кількість таких колізій може бути істотно зменшена насамперед за допомогою чіткого розмежування сфери регулювання різних галузей законодавства.

Розглянемо шляхи усунення колізій між нормами, що містяться в земельному законодавстві, та нормами, вміщеними в актах інших галузей законодавства.

Усунення колізій між нормами, вміщеними до актів земельного та цивільного законодавства. Безспірним є той факт, що у багатьох випадках земельні і цивільні відносини тісно «переплітаються» між собою [494, с. 11]. Ціла низка інститутів земельного права є за своїм змістом цивільними [140, с. 91].

Значна кількість колізій при регулюванні земельних відносин виникає між нормами, вміщеними, з одного боку, до актів земельного, а з іншого - цивільного законодавства. Яскравим прикладом подібних колізій є недавній досвід вирішення на різних засадах питання про долю земельної ділянки при переході права на будівлю або споруду: у той час, як ст. 377 ЦК України передбачає «автоматичний» перехід права на земельну ділянку, ст. 120 ЗК України до середини 2007 року за невеликими винятками вимагала для переходу досягнення сторонами окремої домовленості.

Це спричиняло спірні ситуації, неодноманітність відповідної судової практики, коли спори вирішувалися то шляхом застосування норм ЦК України, то шляхом застосування ЗК України [521, с. 146-147].

Велике практичне значення має питання про те, положеннями якого законодавства слід керуватися при визначенні належності приватизованих під час шлюбу земельних ділянок [580, с. 51, 53-56]. У разі застосування до відповідних відносин положень Сімейного кодексу України [61] (який можна віднести до цивільного законодавства) про набуття майна під час шлюбу у спільну сумісну власність фактично вихолощується зміст норм ЗК України про безоплатну приватизацію.

Нарешті, до цих пір не є усунутими численні колізії та неузгодженості між земельним та цивільним законодавством у питанні реєстрації права на землю та інше нерухоме майно. У законодавстві України складається тенденція, найбільш яскраво закріплена у Законі України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» [84], до поглинання системи реєстрації прав на землю системою реєстрації прав на нерухомість. Деякі вчені, насамперед, С.В. Гринько, негативно оцінюють цей процес, мотивуючи свою точку зору відмінностями землі від нерухомого майна [223, с. 27; 224, с. 11]. На наш погляд, у разі реалізації ідеї реєстрації речових прав за принципом «єдиного вікна» можна було б отримати відчутний позитивний ефект, проте непродумані і невиважені спроби «об’єднання» реєстраційних процедур за принципом «перетягування ковдри» між Держкомземом (Держземагентством) України та Мін’юстом України (на фоні опору комунальних підприємств БТІ) призводять лише до множення колізій та дискредитації в принципі позитивної ідеї.

У спеціальній юридичній літературі питанню про співвідношення цивільного та земельного законодавства було приділено велику увагу. В основному, дискусія точилася з приводу того, чи є земля майном, отже, чи можна вважати відносини з приводу землі майновими. Пропонуємо свій погляд на дане питання з урахуванням змін у законодавстві України, що відбулися останніми роками.

Проникнення цивільно-правових норм до земельно-правового регулювання як об’єктивний процес. Навіть за радянських часів, коли земельні ділянки були вилучені з цивільного обігу, концепція, за якою земельні ділянки (або «землю» в розумінні земельних ділянок) слід визнавати майном, мала достатньо сильні позиції [250, с. 11-13]. Як зазначає Ю.Г. Жаріков, «[в] роки застою та попередній період земля формально не вважалася майном, хоча завжди була ним» [259, с. 44]. «Фактично земля ... завжди була майном, оскільки, будучи основним засобом сільськогосподарського виробництва, вона давала доходи і завжди була присутньою у виробничому циклі (циклі виробництва) як державна майнова цінність» [259, с. 47]. «Не дивлячись на виключення раніше землі з цивільного обігу, вона завжди була майном особливого роду, залишаючись таким і в умовах приватної власності на неї», - вказує М.І. Краснов [333, с. 57].

Серйозну аргументацію на користь того, щоб вважати землю майном, наводить С.М. Кравченко. Вона доводить відповідність землі загальноприйнятому розумінню майна та переконливо спростовує усі доводи на користь зворотного. На її думку, землі - це особливий вид майна [331, с. 53-56]. Нерухомим майном (нерухомістю) вважають землю й інші відомі дослідники, зокрема, М.В. Шульга [578, с. 19], В.В. Носік, П.Ф. Кулинич [342, с. 52], вказуючи при цьому на особливі риси землі як майна.

Слід підкреслити, що ті автори, які вважають землю майном, насправді використовують термін «земля» у розумінні земельної ділянки. І законодавство, і доктрина [230, с. 100] визнають відмінності між поняттям «земля» та «земельна ділянка». Проте можна констатувати, що дуже часто у наукових дискусіях відбувається підміна понять, і деякі дослідники доводять, що земельні відносини не є майновими, оперуючи поняттям «земля», і чомусь забуваючи про поняття «земельна ділянка».

За чинним законодавством України, земельна ділянка підпадає як під законодавче визначення речі («предмет матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права і обов ’язки» - ст.

179 ЦК України), так і під визначення майна («окрема річ, сукупність речей, а також майнові права та обов'язки» - ст. 190 ЦК України). Ст. 181 ЦК України прямо і категорично відносить земельні ділянки до нерухомих речей, а отже - до майна.

Водночас, під визначення речі (а відповідно, майна) не підпадає земля у суворому розумінні (як частина навколишнього середовища), оскільки вона, не будучи індивідуалізованою, не може бути об’єктом цивільних прав та обов’язків. Значна частина аргументів на користь неможливості віднесення землі (земель) до майна наводяться

В.І. Андрейцевим, Н.І. Титовою та ін. вченими [152, с. 17-27; 536, с. 10-15; 270, с. 249; 328, с. 127; 248, с. 27]. Проте більшість із цих аргументів насправді мають на увазі землю як природний ресурс, яка не індивідуалізована в окрему річ і, відповідно, не може виступати об’єктом майнових прав.

Більшість із численних аргументів проти визнання землі майном, на наш погляд, лише вказують на специфіку землі як об’єкту правового регулювання, проте не спростовують належності земельної ділянки до майна. Як вірно вказує В.М. Єрмоленко, об’єктом майнового обороту слід вважати виключно земельні ділянки [256, с. 44]. На думку О.Г. Бондаря, що спеціально досліджував дану проблему, «земельна нерухомість не має принципово важливих особливостей, що дозволяють відокремити її від речей, і може розглядатися як особливий різновид нерухомого майна» [186, с. 13]. Повністю поділяємо таку думку.

Також варто зазначити, що значна кількість вчених, що обстоюють віднесення землі до майна, фактично вживають термін «земля» у розумінні саме земельної ділянки. Наприклад, скоріш за все, саме земельну ділянку має на увазі Ю.Г. Жаріков, зазначаючи, що «[н]еможливо вважати землю даровою річчю і у той же час здавати її в оренду або розбазарювати при приватизації» [259, с. 47], і тут же вказуючи, що «земля є особливий рід майна, що істотно відрізняється від інших видів» [259, с. 54].

Отже, земельна ділянка - це, справді, специфічний різновид майна.

Причому йдеться не лише про земельну ділянку у вузькому, землевпорядному розумінні - як ділянку із чітко встановленими межами, присвоєним кадастровим номером тощо, а про будь-яку частину земної поверхні, що може бути індивідуалізована (наприклад, об’єктом права державної власності можуть бути земельні ділянки лише із дуже приблизно визначеними межами, яким не присвоєно кадастрових номерів тощо). Тож відносини з приводу земельних ділянок з усіма підставами можна вважати майновими.

Слід наголосити, що далеко не всі відносини з приводу земельних ділянок можна вважати цивільно-правовими, оскільки не всі вони

«засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників» (ч. 1 ст. 1 ЦК України). На цю обставину справедливо вказує П.Ф. Кулинич [343, с. 83]. М.М. Мисник також відзначає, що «перетинаються земельне і цивільне законодавство лише у тих аспектах регулювання, які стосуються визначення правового режиму земельних ділянок» [379, с. 21]. На думку О.К. Голіченкова, «[к]оло відносин з використання земель набагато ширше, ніж коло відносин із користування земельною ділянкою» [208]. Слушним є і твердження Ю.Г. Жарікова, за яким «було б помилковим вимагати простого поглинання у ході земельної реформи земельного права цивільним» [258, с. 89].

Між тим, частина земельних відносин, справді, повністю відповідає поняттю цивільних відносин. Ще у 1971 році, за умови повного виключення земельних ділянок з обігу, Б.В. Єрофеєв відзначав риси, що, на його думку, зближують земельні правовідносини з цивільними. Зокрема, на його думку, земельні правовідносини, як і цивільні, мають своїм об’єктом матеріальні блага; «земельне право забезпечує всім суб’єктам земельних правовідносин певну відособленість у використанні наданих земельних ділянок», а також «певну автономію» [251, с. 59]. У сучасних же умовах значний масив земельних відносин одночасно підпадає під визначення цивільних відносин. Насамперед, це стосується відносин, що складаються в процесі відчуження земельних ділянок, надання їх в оренду, здійснення прав на земельні ділянки. Ці відносини, поза всяким сумнівом, є майновими, ґрунтуються на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності їх учасників.

Спроби «жорсткого» розмежування цивільного та земельного права. Як вже зазначалося, багато дослідників визнають об’єктивність процесу включення до механізму земельно-правового регулювання цивілістичних аспектів. Водночас, існує й інша думка. Ціла низка вчених пропонує по суті жорстко відмежувати земельно-правове регулювання від цивільно-правового, розмежувати цивільне та земельне право. Так, В.В. Носік вважає, що «[з]емельні відносини за своїм характером є земельними, а не майновими ..., оскільки земля є самостійним, особливим, неповторним об’єктом в структурі правовідносин. Тому в сучасних умовах юридичне значення має не стільки майнова сутність окремих видів земельних відносин, скільки необхідність застосування методів цивільного права до регулювання земельних відносин ...» [405, с. 147].

М.О. Фролов та В.І. Андрейцев вкрай негативно оцінюють «повільне дрейфування земельного законодавства у бік приватно-майнових правовідносин у зв ’язку із прийняттям нового Цивільного кодексу України та Земельного кодексу України, вихідні основи яких створили ситуацію, за якої земля фактично перестала бути основним національним багатством, яке виконує поліфункціональну роль, і прирівняна в окремих випадках за своїм правовим режимом до будь-якого іншого майна» [550]. Як зазначає В.І. Андрейцев, відносини з приводу використання, охорони та відтворення землі потребують правового регулювання у рамках земельного права, з огляду на особливості землі як об’єкта права [158, с. 205]. За умови регулювання земельних відносин виключно цивільно- правовими важелями залишиться поза увагою встановлення правового режиму земель, вимог щодо їх ефективного, безпечного використання, відтворення й охорони [157, с. 60].

Ф.Х. Адіханов вказує, що включення землі у ринковий обіг, багатоманітність форм власності на землю дозволяє говорити про виникнення цивільно-правового аспекту земельних відносин, про те, що вони перестають вписуватись у розуміння земельного права у попередньому його розумінні. На думку вченого, земля може виступати альтернативно або як річ, або як природний об’єкт, відповідно, вчений вважає можливим і потрібним жорстко розмежувати відносини щодо землі як речі та як природного об’єкту. Перші мають регулюватися цивільним правом, другі - земельним [143, с. 32-39].

Р.І. Марусенко вважає, що певний вид суспільних відносин (зокрема, сервітутні правовідносини), «не повинні одночасно регулюватись обома галузями права» (цивільним та земельним правом) [372, с. 18]. На його думку, «до земельних за юридичною природою правовідносин мають застосовуватись принципи саме земельно-правового регулювання ...»; «це дозволить дотриматись традиційного для української правової системи принципу диференціації правового регулювання, ... вирішиться проблема дублювання правового регулювання, яке часто створює правові колізії, ... буде досягнута головна мета правового регулювання ... підвищення ефективності використання земель» [372, с. 19]. Як вважає науковець, «[н]еобхідність регулювання земельних сервітутних відносин саме земельним правом підтверджується перш за все пріоритетами, встановленими Конституцією України, в якій закріплені положення: «власність зобов’язує і не повинна використовуватись на шкоду людині і суспільству» та «земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави» (ст. 13, 14 Конституції України)» [372, с. 20].

Багато дослідників обґрунтовує можливість і необхідність розмежування сфери дії земельного та цивільного права за критерієм методу правового регулювання.

Так, Н.І. Титова вказує на особливості земельних відносин: у них

«задіяні не лише приватноправові, а й публічно правові інтереси»; «землі - не просто один із об’єктів нерухомості, а об’єкт виняткової екологічної цінності» [532, с. 72]. Це, на думку дослідниці, свідчить про те, що навіть «право земельної власності на сьогодні це інститут земельного права» [532, с. 73]. Вчена вважає, що наявність у земельному законодавстві публічно-правових засад «випливає з базового положення Конституції України про те, що земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави» [535, с. 75].

Використовуючи критерій методу правового регулювання, деякі вчені взагалі пропонують «поділити» земельно-правові норми між цивільним та іншими галузями права. Так, В.А. Дозорцевим висловлена думка, за якою, оскільки «земельні відносини розпалися на регульовані цивільним та адміністративним правом, то підстави для визнання земельною галуззю права перестали існувати» [237, с. 26]. Опонуючи йому, М.І. Краснов зазначає, що «розподіл земельних відносин на ті, що регулюються цивільним правом і адміністративним у сучасних умовах неможливий» [333, с. 57].

На наш погляд, хоча поділити земельно-правові відносини на цивільні, адміністративні (фінансові, трудові тощо) цілком можливо, це жодною мірою не означає, що земельне право як галузь права слід «розформувати». Таке «розформування» означає, що земельно-правові норми перестануть розглядатися як єдина система. Вважаємо, що доцільності в такому кроці немає жодної. Розгляд норм, що регулюють земельні відносини, як єдиної системи, як комплексної галузі права (яка, між тим, накладається на системи інших, насамперед «основних» галузей права), дозволяє вибудувати правове регулювання більш послідовно, краще досягати цілей правового регулювання, більш послідовно застосовувати відповідні норми.

Аналогічно, недоцільним видається «розтягування» земельно- правових норм по актах цивільного та адміністративного законодавства (у вузькому їх розумінні як актів, що містять переважно цивільно- чи адміністративно-правові норми), яке випливає із пропозиції «розформувати» земельне право як галузь. Слід підтримати М.М. Мисника у тому, що «не виключені ситуації, коли норми про охорону земель ... будуть «перетягнуті» в акти цивільного законодавства» (хоча вони носитимуть винятковий характер) [379, с. 23]. Таким чином, серед норм загального характеру будуть присутні норми із порівняно вузькою сферою правового регулювання, що зробить акт незручним у використанні.

З іншого боку, немає жодних підстав вважати, що у разі регулювання нормою земельних відносин вона «вибуває» із системи цивільного або адміністративного (фінансового, трудового тощо) права. З огляду на викладене, вважаємо, що із підходом щодо необхідності регулювання земельних відносин лише однією галуззю права - земельним правом - погодитися не можна.

Слід повністю підтримати Ю.Г. Жарікова та інших дослідників [435, с. 136; 433, с.296] у тому, що «земельні відносини лишаються такими незалежно від того, чи вдаємося ми для їх регулювання до норм цивільного, податкового, адміністративного, трудового права чи інших галузей права (законодавства) «[259, с. 48]. Не можна не погодитися і з І.О. Іконицькою та іншими вченими [548, с. 379], які вказують, що регулювання земельних відносин «здійснюється як земельним, так і цивільним законодавством» [280, с. 7]. Очевидно, і земельне, і цивільне законодавство розглядаються тут у вузькому розумінні - як нормативно-правові акти, що містять переважно земельно- та цивільно-правові норми.

У розвиток даної позиції слід зазначити, що норми, які регулюють земельні відносини, «автоматично» будуть земельно-правовими,

незалежно від того, що вони вміщені до акту цивільного законодавства. З іншого боку, якщо врегульовані земельні відносини за своєю природою є також цивільно-правовими, відповідна норма «автоматично» буде також цивільно-правовою, тобто матиме «подвійну прописку». Це явище об’єктивне, і спроби жорстко розмежувати земельне право з цивільним, на наше переконання, приречені на невдачу.

Вважаємо, що дискусія про розмежування земельного та цивільного права є безперспективною. В силу комплексного характеру земельного права воно «за визначенням» включатиме норми інших галузей права - у т. ч. цивільного, і будь-який «жорсткий» розподіл норм буде штучним. Як вказує М.О. Сиродоєв, «спроба замкнутися в рамках однієї галузі, відмовитися від загальних понять та термінів може призвести до абсурду. Адже є загально-правові, немов би наскрізні поняття, хоча вони й вивчаються переважно в рамках однієї галузі права. До таких належать поняття «правочин», а також його різновид «договір» [518, с. 34].

За таких умов мова може йти лише про те, до якого масиву законодавства - земельного чи цивільного - слід помістити норми, що є водночас цивільно- та земельно-правовими.

Спроби розмежування сфер дії земельного та цивільного законодавства. Останнім часом у законодавстві України, як і інших країн близького зарубіжжя, починає складатися тенденція щодо врегулювання всіх земельних відносин, у т. ч. цивільно-правового характеру, земельним законодавством [218, с. 63]. На наш погляд, така тенденція не може вважатися об’єктивною та виправданою. Зокрема, слушною є теза про те, що «при регулюванні цивільно-правових за своєю сутністю відносин ... ЗК у низці випадків або просто не використовує традиційні цивілістичні категорії, або йде «своїм шляхом», «винаходячи» невідомі раніше юридичні конструкції ...» [515, с. 51]. Хоча дана теза була висловлена щодо ЗК Російської Федерації, вона є повністю справедливою і для чинного ЗК України.

Прикладом може бути регламентація питання про способи захисту земельних прав. Законодавець у ст. 152 ЗК України не просто механічно продублював традиційні способи захисту цивільних прав (ст. 6 ЦК УРСР [13], ст. 16 ЦК України), що саме по собі було б просто невиправданим збільшенням правового масиву, але і спотворив їх. Для прикладу, такий спосіб захисту прав, як відновлення становища, яке існувало до порушення, відомий цивільному праву більше двох тисяч років (лат. «in intergrum restituere»), у ст. 152 ЗК України було відтворене як «відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав», що, звичайно, незрівнянно вужче. Результатом такого невдалого «копіювання» до земельного законодавства положень законодавства цивільного може бути тільки помилкове враження про те, що «загально цивілістичними» способами захисту земельні права захистити не можна.

Інший приклад являють положення ч. 2 ст. 132 ЗК України де визначаються вимоги до змісту угод про відчуження земельних ділянок. Замість того, щоб відштовхуватися від звичного поняття істотних умов угоди (правочину, договору), в деталях розробленого у цивільному праві, ЗК України перераховує (вкрай невдало) і умови угод (зокрема, «предмет угоди», причому у розумінні, не характерному для цивільного права - як земельної ділянки), і реквізити угод (наприклад, «назву сторін»), і навіть «документ, що підтверджує право власності на земельну ділянку» (цікаво, як саме угода має містити документ?), тощо. Вимагається і включення до угоди «договірної ціни», що, по суті, заперечує визнану самим ЗК України (ст. 131 та ін.) можливість дарування земельних ділянок. В результаті застосування ч. 2 ст. 132 ЗК України до конкретних правовідносин призводить лише до виникнення проблем.

Відмінності існують у визначенні та розумінні термінів. Такі відмінності існують між ЦК України та ЗК України, щодо поняття сервітуту, на що звернув увагу С.О. Погрібний [447, с. 34-35]. Безумовно, можна навести й інші подібні приклади.

Тому слід повністю підтримати ідею вилучення із земельного законодавства тих норм, які не передбачають жодної специфіки і просто дублюють цивільне законодавство, причому часто із спотвореннями, як, наприклад, у випадку із ст. 152 або ч. 2 ст. 132 ЗК України.

Водночас, не можна погодитися із думкою Є.О. Суханова, за якою із земельного законодавства необхідно вилучити всі цивільно-правові норми [515, с. 53]. Як слушно вказує М.М. Мисник, Цивільний кодекс просто не витримає поповнення земельно-правовими нормами, вилученими із земельного, водного лісового та ін. законодавства «без ризику втратити свою сутність» [379, с. 22]. На нашу думку, із земельного законодавства слід вилучити лише такі цивільно-правові норми, що дублюють більш загальні цивільно-правові норми (тобто такі, що не встановлюють ніяких виправданих особливостей регулювання відносин із земельними ділянками), у тому числі відтворюють положення більш загальних положень цивільного законодавства по відношенню до якоїсь конкретної ситуації.

Однак недостатньо обґрунтованою виглядає пропозиція М.М. Мисника щодо того, щоб «суспільні відносини з приводу земельних ділянок, засновані на рівності, майновій самостійності та автономії волі їх учасників, повинні, як правило, регулюватися абсолютно визначеними нормами або лише земельного, або лише цивільного законодавства» [379, с. 23]. М.М. Мисник пропонує критерієм для розмежування сфер регулювання цивільного та земельного законодавства наступні міркування: «[я]кщо мова йде про охорону землі ..., то відносини це публічні, і повинні регулюватися швидше земельним законодавством ... З тієї ж причини швидше земельним, ніж цивільним законодавством повинні регулюватися і відносини з використання землі за винятком відносин з приводу земельних ділянок, заснованих на рівності, автономії волі та майновій самостійності їх учасників. Останні із вказаних відносин - об’єкт регулювання цивільного законодавства» [379, с. 21]. На думку дослідника, «[у]твердження в законодавчій практиці та науковій доктрині відповідних презумпцій розподілу регулювання земельних відносин між цивільним та земельним законодавством могло б внести чималий внесок у врегулювання колізій між ними» [379, с. 21].

Не можемо погодитися із описаним підходом, оскільки, як видається, він буде достатньо складним і неоднозначним у застосуванні, адже відносини із охорони земель невідривні від відносин із їх використання, що визнається самим автором [379, с. 23]. На нашу думку, при виникненні питання про те, до якого законодавства - земельного або цивільного - слід поміщати правові норми з «подвійною пропискою», слід застосовувати простий тест: чи регулює норма крім суто земельних, інші цивільні відносини? Якщо відповідь позитивна, норма повинна бути поміщена до цивільного законодавства; якщо ні - до земельного.

Слід уникати вміщення до цивільного законодавства норм, спрямованих спеціально на регулювання земельних відносин. Такий хибний підхід характерний, насамперед, для ЦК України, де поряд із нормою ст. 9, яка встановлює пріоритет природоресурсного законодавства перед цивільним, вміщено чимало земельно-правових положень. Така ситуація навіть дала підстави В. Федоровичу зробити висновок, що у ЦК України «земля виведена за межі поняття «природні ресурси» [548, с. 379].

Крім того, слід неухильно дотримуватися принципу, за яким спеціальні правила щодо регулювання земельних відносин слід передбачати лише тоді, коли цього вимагає специфіка землі, земельної ділянки як об’єктів правового регулювання.

Тоді положення земельного законодавства будуть справді спеціальними, і цивільне законодавство буде застосовуватися до земельних відносин субсидіарно, причому незалежно від позитивного законодавчого закріплення такого правила. Існуюча ж на даний час колізійна норма, яка встановлює субсидіарне застосування до земельних відносин цивільного законодавства (ст. 9 ЦК України), часто просто шкодить, оскільки перешкоджає застосуванню до земельних відносин більш спеціальних (або принаймні більш адекватних) положень цивільного законодавства. На даний же час судова практика дає приклади, коли положення ст. 9 ЦК України просто ігноруються. Так, незважаючи на положення ст. 9 ЦК України, ст. 377 кодексу (про «автоматичний» перехід прав на земельну ділянку при відчуженні розташованих на ній будівель і споруд) мала перевагу над начебто «спеціальною» нормою ст. 120 ЗК України (в попередній редакції, що не передбачала «автоматичного» переходу права на земельну ділянку). І таку позицію судів слід визнати правильною: приписи статей були однаковими за колом врегульованих відносин, проте більш пізня норма ст. 377 ЦК України краще враховувала потреби обороту.

Субсидіарне застосування цивільного законодавства до регулювання земельних правовідносин. У правовій доктрині, незважаючи на наявність описаних вище підходів щодо необхідності «жорсткого» розмежування земельно-правового та цивільно-правового регулювання або навіть потреби «розформування» земельного права, пануючою може вважатися позиція щодо можливості (і необхідності) субсидіарного застосування цивільного законодавства до регулювання земельних правовідносин.

Так, М.В. Шульга наголошує на тому, що цивільно-правові приписи навіть по відношенню до права власності на землю повинні носити додатковий, субсидіарний характер [578, с. 24].

Н.І. Титова підтримує думку про співвідношення ЦК України та ЗК України на засадах субсидіарного застосування ЦК України [534, с. 70; 278, с. 22]. Вона зазначає, що «ЦК України 2003 року залишається стосовно ЗК України кодексом загального характеру ... Земельний кодекс в своїй основі є спеціальним кодексом, що, використовуючи загальні засади цивільного законодавства (ст. 3 ЦК) та спеціалізуючи їх, регламентує широку сферу сучасних земельних відносин» [535, с. 74]. З огляду на це, Н. І. Титова слушно звертає увагу, що прийняття ЗК України раніше від ухвалення ЦК України, що регулює набагато ширше коло питань, порушує логіку правового регулювання суспільних відносин [535, с. 72].

О.М. Пащенко також знаходиться на позиціях, які передбачають пріоритет земельного законодавства перед цивільним та можливість застосування останнього до земельних відносин лише субсидіарно [433, с. 295-299]. Цю ж позицію обстоює і О.А. Вівчаренко [203, с. 41]. В цілому підтримують таку думку і представники цивільного права [348, с. 57].

На аналогічних позиціях знаходиться і значна кількість зарубіжних вчених. Як вказує І.О. Іконицька, норми цивільного законодавства стосовно регулювання земельних відносин мають загальний характер, а земельне законодавство повинно встановити особливості регулювання земельних відносин, враховуючи, що земля є не лише об’єктом нерухомості, але і природним ресурсом [280, с. 29].

На думку М.О. Сиродоєва, оптимальним варіантом вирішення питання про співвідношення цивільного та земельного законодавства є субсидіарне застосування норм цивільного законодавства для регулювання земельних відносин «за наявності двох умов: 1) відносини відповідають ознакам відносин, що віднесені до предмету цивільного законодавства; 2) ці відносини не врегульовані у земельному чи іншому галузевому законодавстві» [518, с. 31]. Спроби детально врегулювати земельно- правові питання у цивільному законодавстві призводять до колізій [518, с. 33].

Розгорнуто і обґрунтовано доводить необхідність збереження пріоритету норм земельного законодавства перед цивільним, і, відповідно, субсидіарного застосування останнього до земельних відносин М.І. Краснов [333, с. 57].

Ю.Г. Жаріков вважає, що «земельне законодавство є по відношенню до поземельних відносин спеціальним законом, тоді як цивільне законодавство - загальним законом». Виходячи із правила про перевагу у випадку колізії спеціального закону, дослідник вважає, що норми земельного законодавства користуються пріоритетом, проте «прогалини спеціального права (у даному випадку - земельного) можуть бути подолані шляхом звернення до права цивільного». Вчений вказує на доцільність вирішення земельним правом лише тих питань, що «прямо випливають із особливого характеру поземельних відносин» [259, с. 54]. Цю думку слід повністю підтримати.

Відносно основного акта цивільного законодавства - ЦК України - принцип субсидіарного застосування цивільного законодавства дістав втілення у колізійній нормі ст. 9 кодексу, за якою «[п]оложення цього Кодексу застосовуються до врегулювання відносин, які виникають у сферах використання природних ресурсів ..., якщо вони не врегульовані іншими актами законодавства». Таким чином, колізії між земельним законодавством і ЦК України, на перший погляд, виключаються: якщо земельне законодавство регулює певні відносини, цивільне законодавство до цих відносин начебто просто не застосовується, незалежно від того, чи перебуває воно у колізії із приписами спеціального земельного законодавства. Проте ст. 9 ЦК України стосується виключно положень самого кодексу, і не поширюється на випадки, коли земельні відносини регулюються іншими актами цивільного законодавства.

Наприклад, відповідно до ч. 4 ст. 6 Закону України «Про іпотеку», якщо «земельна ділянка належить іншій особі та була передана іпотекодавцю в оренду (користування), після звернення стягнення на будівлі (споруди) їх новий власник набуває права і обов'язки, які мав іпотекодавець за правочином, яким встановлено умови оренди цієї земельної ділянки (користування нею)». У той же час, Закон України «Про оренду землі» (у т. ч. ст. 7 «Перехід прав на оренду земельної ділянки») переходу права оренди в таких ситуаціях не передбачає. У даному випадку відносини, що виникають при зверненні стягнення на будівлю (споруду), регламентуються одночасно обома законами, але колізійна норма, передбачена ст. 9 ЦК Україна, не здатна усунути колізію між ними.

Крім того, як вже зазначалося вище, у разі, якщо цивільне законодавство містить насправді спеціальну (або більш адекватну) норму, положення ст. 9 ЦК України шкодять досягненню цілей правового регулювання. Як було зазначено вище, існує практика, коли суди просто ігнорують положення даної статті.

М.М. Мисником висловлено цікаву думку щодо того, що «будь-яке знаходження норм, що регулює ці [цивільно-правові] відносини, у актах земельного чи іншого природоресурсного законодавства повинно мати «виправдання» в цивільному законодавстві чи супроводжуватися вказівкою на це у бланкетних нормах ЦК ...» [379, с. 22] (виділення додане - А.М.). Як видається, подібну пропозицію беззастережно підтримати не можна. У разі виникнення колізій вони мають вирішуватися, виходячи із загальних колізійних принципів, і цілком можлива ситуація, коли загальна, але більш пізня норма, вміщена у цивільному законодавстві, повинна буде мати перевагу над застарілим приписом поресурсового (наприклад, земельного законодавства). А неухильне вміщення бланкетних норм у подібних ситуаціях не дозволить зробити вибору на користь загального

припису.

Узагальнюючи викладене, вважаємо, що «жорстке» розмежування цивільного та земельного права є неможливим, натомість, існує доцільність якомога більш чіткого розмежування сфер регулювання земельного та цивільного законодавства.

В деяких країнах принцип регулювання одних відносин лише одним актом одного рівня закріплений законодавчо ([449, с. 48]). Даний приклад показує, як слушну думку можна довести до абсурду. Між тим, очевидно, що чим менша кількість актів, які існують у правовій системі, тим простішим є процес правозастосування.

При проведенні такого розмежування земельно-правові норми цивільно-правового характеру мають включатися до спеціального земельного законодавства лише у тих випадках, коли вони регулюють виключно цивільні земельні відносини, встановлюючи специфіку правового регулювання. Ті ж норми, які регулюють не лише земельні, а й інші цивільні правовідносини, мають міститися у цивільному законодавстві і в земельному законодавстві дублюватися не повинні.

Слід зазначити, що погляди автора на доцільність існування колізійної норм ч. 1 ст. 9 ЦК України зазнали зміни: від визнання необхідності та цілковитої обґрунтованості норми [381] до переконання у її непотрібності та, у певних випадках, шкідливості. На наше переконання, вирішення колізії між приписами, вміщеними до цивільного та земельного законодавства, повинно підпорядковуватися загальним правилам вирішення ієрархічних та темпоральних колізій. Дійсно, в більшості випадків при колізії перевагу матиме норма спеціальна - цією нормою, при правильній побудові законодавства, справді буде норма земельного законодавства. Але ж не завжди законодавство будується правильно; отже, не завжди норма, вміщена до спеціального законодавства, буде насправді спеціальною. Крім того, можна уявити ситуацію, коли застаріле правове регулювання буде змінюватися шляхом зміни загальних правил. Тому автор вважає, що єдиний рецепт у вигляді колізійного правила ч. 1 ст. 9 ЦК України спрацює далеко не завжди; можливо, в певних випадках таке положення буде заважати. Навіть за умов існування чинних положень ч. 1 ст. 9 ЦК України цілком можливі ситуації, коли системне та інші види тлумачення дозволять правозастосовуючому суб’єкту відступити від її положень і у випадку колізії надати перевагу приписам цивільного законодавства (випадок із ст. 377 ЦК України та старою редакцією ст. 120 ЗК України).

Усунення колізій між нормами, вміщеними до актів земельного та господарського законодавства. Ч. 1 ст. 4 Господарського кодексу передбачає, що земельні відносини не є предметом регулювання кодексу. Разом із тим, кодекс містить цілу низку норм, що фактично земельні відносини регулюють (ст. ст. 19, 48, 100, 109, 152, 197, 283 та ін.). При їх застосуванні можливі й колізії із відповідними нормами земельного законодавства.

Прикладом такої колізії можуть бути норма, встановлена ч. 2 ст. 290 ГК України «Оренда землі у сфері господарювання», що донедавна (стаття виключена Законом України від 11.06.2009 № 1509-VI) передбачала обов’язкову нотаріальну форму договору оренди землі «у сфері господарювання», у той час, як земельним законодавством встановлено правило про просту письмову форму таких договорів. Постає питання, чи справді має місце колізія, чи слід, зважаючи на положення ст. 4 ГК України, ст. 290 взагалі не застосовувати? Якщо розглядати ст. 4 ГК України як загальну норму, то ст. 290 як спеціальна норма повинна мати перед нею перевагу, а отже, застосовуватися до регулювання земельних відносин; якщо ж розуміти правило ст. 4 як колізійну норму, тоді ст. 290 застосовувати взагалі не можна.

У будь-якому випадку, якщо правило ч. 1 ст. 4 ГК України є колізійною нормою, ця норма сформульована вкрай невдало. Більш того, видається, що «вдало» сформулювати її взагалі неможливо: вище вже розглядалася аналогічна ситуація із ст. 9 ЦК України. Повторимо висловлену думку: подібні «колізійні норми» при правильній побудові законодавства непотрібні, а при неправильній - можуть виявитися шкідливими.

Наведений вище приклад із регулюванням орендних відносин не є виключенням. Так, приклади колізій між земельним законодавством та ГК України при визначенні земельної правосуб’єктності суб’єктів господарювання наводить Н.Ю. Гальчинська [212, с. 254-257].

Слід також враховувати, що господарське законодавство не вичерпується ГК України. До складу господарського законодавства входить чимало нормативно-правових актів, що містять окремі земельно- правові норми. Так, за поширеною думкою, до господарського законодавства, зокрема, належать закони, що визначають види і правовий статус господарюючих суб’єктів та закони про окремі види господарської діяльності [582, с. 35]. До першої групи належать, серед іншого, Закони України «Про господарські товариства» [20], «Про колективне сільськогосподарське підприємство» [24], «Про сільськогосподарську кооперацію» [44], до другої - Кодекс торговельного мореплавства [38], Повітряний кодекс [31], Закони України «Про транспорт», «Про трубопровідний транспорт» [40], «Про залізничний транспорт» [41], «Про автомобільний транспорт» [57], «Про телекомунікації» [74] та ін., кожен із яких містить норми, які регулюють земельні відносини. Як було переконливо показано А.Г. Бобковою, чимало «точок дотику» між земельним та господарським законодавством існує у регулюванні такого різновиду господарської діяльності, як рекреаційна діяльність - тобто «діяльність, пов’язана із наданням рекреаційних послуг та забезпеченням цього процесу рекреаційними ресурсами» [176, с. 12; 177, с. 256-259]. А при спільному регулюванні одних і тих самих відносин природно, що між нормами, вміщеними до господарського законодавства та нормами, вміщеними до власне земельного законодавства, є значна кількість колізій.

Ціла низка колізій існує між земельним та господарським законодавством при визначенні долі земельних ділянок у процедурі банкрутства. Детальний аналіз цієї проблеми, зокрема, в частині правового регулювання оцінки земель підприємства-банкрута, можливості їх відчуження, порядку їх продажу на торгах тощо проведений Т.О. Коваленко [304, с. 15-24].

Аналіз земельно-правових норм, що містяться в актах господарського законодавства, дозволяє зробити висновок про те, що земельні відносини у сфері господарювання не мають якихось принципових особливостей, які вимагали б їх врегулювати на якихось інших засадах, ніж інші земельні відносини. Землі вимагають однаково ощадливого та раціонального використання, охорони та відтворення незалежно від того, чи є суб’єкт, який їх використовує, господарюючим, чи ні.

З огляду на сказане, на наш погляд, достатньо очевидним є і шлях подолання колізій між господарським та земельним законодавством: земельно-правові норми мають бути безумовно виключені із господарського законодавства; їх місце - у законодавстві земельному.

Усунення колізій між нормами, вміщеними до актів земельного законодавства та конституційно-процесуального (державно- процесуального) законодавства. У вітчизняній доктрині вважається, що до конституційного законодавства належать, зокрема, нормативно-правові акти, у яких закріплюються порядок, процедури здійснення повноважень, зокрема, органів місцевого самоврядування [356, с. 16]. До джерел конституційного-процесуального права належать, таким чином, і норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Серйозні колізії виникають між приписами земельного законодавства та положеннями законодавства про місцеве самоврядування. Наприклад, за ЗК України (ст. 202), державна реєстрація земельних ділянок здійснюється у складі державного земельного кадастру; ведення державного земельного кадастру покладається на «уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів» (ст. 204 ЗК України). Водночас, деякі органи місцевого самоврядування (зокрема, Київська міська рада рішенням від 23.05.2002 № 18/18 «Про питання управління земельними ресурсами в місті Києві»), посилаючись на пп. 3 п. «б» ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (який надає виконавчим органам місцевих рад повноваження щодо ведення земельно-кадастрової документації), претендують на те, що повноваження із ведення державного земельного кадастру повинні здійснювати саме їх виконавчі органи. Про серйозність колізії свідчить те, що за позовом Кабінету Міністрів України питання вирішувалося у судовому порядку.

Іншим прикладом колізії між земельним законодавством та законодавством про місцеве самоврядування можна навести правове регулювання питання про розпорядження земельними ділянками. П. 5 ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що «[д]о відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать ... вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією». Водночас, ЗК України право виконавчих комітетів розпоряджатися земельними ділянками, у т. ч. шляхом надання ділянок «для містобудівних потреб», не передбачено.

В Україні існує практика делегування місцевими радами їх виконавчим органам повноважень щодо розпорядження земельними ділянками. Разом із тим, п. 34 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає вирішення питань «регулювання земельних відносин» виключно на пленарних засіданнях рад. На думку В.В. Носіка [405, с. 300], процитоване положення Закону стосується лише «визначення правил і порядку розпорядження землями» і не забороняє делегувати повноваження щодо розпорядження землями. З такою думкою погодитися важко, зважаючи на те, що на момент прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» термін «регулювання земельних відносин» стосовно рад визначався чинним тоді ЗК України в ред.1992 р. і охоплював питання розпорядження конкретними земельними ділянками (ст. ст. 9, 10). На наш погляд, немає аргументів, які змусили б після прийняття нового кодексу переглянути розуміння терміну «регулювання земельних відносин», що вжитий у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

На наш погляд, державно-процесуальне законодавство повинно регламентувати справді процесуальні (процедурні) аспекти діяльності органів місцевого самоврядування. Компетенція ж цих органів, зокрема, у галузі земельних відносин, має визначатися спеціальним, земельним законодавством, оскільки будь-яка спроба більш-менш детально «розписати» повноваження, наприклад, місцевої ради у самому Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» приречена на провал хоча б з техніко-юридичних міркувань. Так, вже сьогодні ч. 1 ст. 26 «Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» містить 53 пункти загального характеру. Наприклад, повноваження рад у сфері земельних відносин сформульовані у самий загальний спосіб - як «вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин» (п. 34 ч. 1 ст. 26). Можна уявити, що станеться, якщо кожен із 53 пунктів частини першої ст. 26 буде деталізовано і, наприклад, замість п. 34 ч. 1 ст. 26 в Законі буде відтворено ст. 12 ЗК України «Повноваження сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин», яка сама складається з 15 пунктів. Очевидно, що така спроба деталізувати виклад повноважень призведе до збільшення обсягу статті понад усякі допустимі межі, і через обсяг її стане просто неможливо застосовувати.

З наведених мотивів, на наш погляд, способом усунення колізій між державно-процесуальним та земельним законодавством є виключення конкретних норм про повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування із державного процесуального законодавства. Натомість, слід уникати вміщення у земельному законодавстві положень, що визначають процесуальні (процедурні) питання діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

Усунення колізій між нормами, вміщеними до актів земельного та адміністративного законодавства.

Вважається, що «основними умовами віднесення суспільних відносин до управлінських, що складають предмет адміністративного права, є: а) участь у них відповідного органу виконавчої влади; б) зв ’язок із здійсненням виконавчої влади» [144, с. 21]. Відповідно, до

адміністративного законодавства належать джерела права, що містять норми, які регулюють ці відносини.

Зв’язок земельного права з адміністративним є очевидним і давно визнаним [494, с. 11]. Значна кількість актів адміністративного законодавства містять земельно-правові норми. Такі норми наявні насамперед у актах, що визначають компетенцію органів управління, які здійснюють повноваження у галузі земельних відносин, порядок реалізації окремих функцій управління, засади застосування адміністративної відповідальності за земельні правопорушення [270, с. 19], засади адміністративного захисту прав на землю [336, с. 99-107; 335, с. 5] тощо (див. [272, с. 24-25).

Спеціальні дослідження інституційно-правового забезпечення ефективного використання, відтворення та охорони земель різних категорій засвідчують, що відповідні норми вміщені переважно до актів, які повинні бути визнані як джерелами земельного, так і адміністративного права [307, с. 75-81]. Те саме стосується правового закріплення положень про адміністративну відповідальність за земельні правопорушення [308, с. 68-72].

Не можна заперечити і того факту, що адміністративні норми пронизують земельне законодавство, як і інше природоресурсне та природоохоронне законодавство, вони «являють кістяк регулятивних правил законів про охорону природи» [428, с. 27].

У спеціальній літературі пропонуються певні критерії для розмежування сфери регулювання адміністративного та земельного права за предметом правового регулювання. Зокрема, висловлюється думка, за якою предметом адміністративного права є організація «виконавчої та розпорядчої діяльності органів держави, у тому числі і в галузі організації використання та охорони земель», визначення системи органів управління. З іншого боку, нормами «земельного права визначається змістовна сторона діяльності державних органів управління, основні напрямки їх діяльності з раціонального використання та охорони земель, що складають функції управління земельним фондом» [142, с. 118]. Такий розподіл, на наш погляд, виглядає дещо штучним. Зокрема, навряд чи можна виносити «за рамки» земельного права організацію управління у відповідній сфері та визначення системи органів, що здійснюють таке управління.

У багатьох випадках проблемним є питання про галузеву належність певного акту: значна кількість актів є одночасно джерелами як

адміністративного, так і земельного права, причому часто всі норми, вміщені до акту, одночасно є земельно- та адміністративно-правовими (мають «подвійну прописку»). Для прикладу можна навести Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель». На наш погляд, Закон з усіма підставами можна віднести і до актів земельного законодавства (у вузькому розумінні), і до актів адміністративного законодавства.

Описана ситуація значною мірою повторює випадок із цивільним законодавством, коли значна кількість цивільно-правових норм можуть вважатися також земельно-правовими. Проте, на відміну від випадку із цивільним та земельним законодавством, можливість чіткого розмежування актів земельного та адміністративного законодавства є обмеженою, оскільки таке законодавство часто будується за суб’єктним принципом, і, наприклад, «розтягування» приписів положення про Держкомзем України до «чисто» адміністративного та «чисто» земельного законодавства було б штучним і шкодило б комплексності правового регулювання.

Таким чином, вважаємо, що для актів адміністративного законодавства, що визначають повноваження органів управління, універсального вирішення проблеми колізійності не існує. Ступінь колізійності може бути зменшений, на наш погляд, лише «вручну», за допомогою виявлення конкретних норм, що перебувають у колізії, та узгодження їх змісту.

Що ж стосується актів адміністративного законодавства, які визначають засади здійснення окремих функцій управління (наприклад, Закони України «Про землеустрій», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про державний земельний кадастр», який поки що існує у вигляді законопроекту [470] тощо), видається, що принаймні ті з них, які існують у формі законів, можуть (і повинні) бути включені до ЗК України. Це здатне істотно зменшити кількість колізій у земельно-правовому регулюванні. Крім того, ліквідації колізій на подзаконному рівні сприятиме усунення дублювання у здійсненні окремих функцій управління, що є недоліком не лише ЗК України, а і деяких країн близького зарубіжжя [229, с. 158].

Усунення колізій між нормами, вміщеними до актів земельного та фінансового законодавства. Фінансове право регулює відносини, «що

виникають у процесі мобілізації коштів у публічні централізовані і децентралізовані фонди держави і органів місцевого самоврядування та інші фонди, що визначаються державою публічними, їх розподілу і використання, а також у ході контролю за рухом цих коштів, їх ефективним і цільовим використанням, а також їх емісією та обігом грошових знаків» [210, с. 33]. «Визначальною умовою для віднесення таких відносин саме до фінансових є наявність діяльності щодо мобілізації, розподілу або використання коштів централізованих або децентралізованих фондів» [427, с. 22]. Відповідно, із земельними відносинами ці відносини перекриваються у питаннях регулювання справляння плати за землю, економічного стимулювання раціонального використання, відтворення та охорони земель за рахунок бюджетних коштів, відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Одночасно і фінансовими, і земельними можуть вважатися також відносини із створення механізмів відшкодування шкоди, заподіяної навколишньому середовищу, пільгового кредитування і оподаткування суб’єктів господарської діяльності, що здійснюють ефективну природоохоронну діяльність, екологічного страхування тощо [257, с. 301-302].

На даний час чисельність колізій приписів фінансового законодавства із положеннями земельного законодавства є порівняно

незначною. Між тим, такі колізії є. Наприклад, ст. ст. 2, 5 Закону України «Про плату за землю» [28] визнають об’єктами плати за землю земельні ділянки, а також земельні частки (паї), а ст. 206 ЗК України визначає об’єктом плати за землю (а отже, і земельного податку) лише земельні ділянки. П. «в» ч. 1 ст. 205 ЗК України передбачено звільнення від плати за земельні ділянки, що перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння або поліпшення їх стану згідно з державними та регіональними програмами, а в ч. 2 ст. 12 Закону України «Про плату за землю» при встановленні пільги зі сплати земельного податку згадуються лише землі, які перебувають у стадії сільськогосподарського освоєння. «Хронічно» виникає загроза колізії між положеннями ЗК України, які визначають порядок розподілу коштів, що надходять в порядку відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (ч. 1 ст. 209 чинного ЗК України), та приписами закону про Державний бюджет на відповідний рік, які вирішуються шляхом зупинення дії відповідних норм ЗК України.

Перелік подібних прикладів можна продовжувати.

У правовій доктрині висловлюються думки, за якими відносини щодо справляння плати за землю не є предметом земельного права, а регулюються виключно фінансовим правом. Варто ще раз пригадати тезу Ю.Г. Жарікова про те, що «земельні відносини лишаються такими незалежно від того, чи вдаємося ми для їх регулювання до норм цивільного, податкового, адміністративного, трудового права чи інших галузей права (законодавства)» [259, с. 48]. Тобто відносини щодо землі, у тому числі щодо внесення плати за неї, є земельними, а норми, що їх регулюють - земельно-правовими, незалежно від того, що вони входять одночасно до інших галузей права (наприклад, фінансового). Така ситуація є наслідком комплексного характеру земельного права як галузі права.

З іншого боку, слушною видається пропозиція Є.О. Суханова вилучити із Земельного кодексу фінансово-правові норми [515, с. 53]. На наш погляд, з огляду на специфіку фінансово-правових відносин, де правопорушення майже невідворотно тягнуть негативні наслідки у вигляді різних видів юридичної відповідальності, надзвичайно важливо, щоб суб’єкт правовідносин мав можливість при зверненні до мінімальної кількості актів (в ідеалі - до Податкового кодексу, на сьогодні відсутнього, а також Бюджетного кодексу) з’ясувати всі питання справляння обов’язкових платежів та розподілу бюджетних коштів. Тому місце фінансовим нормам земельно-правового характеру - саме у фінансовому (податковому, бюджетному законодавстві). Це, серед іншого, дозволить ліквідувати колізії між актами фінансового і земельного законодавства.

Співвідношення земельного та екологічного законодавства.

Екологічне право співвідноситься із земельним як ціле та частина [242, с. 25].

Як вказує А.П. Гетьман, у екологічному праві більшість правових інститутів є складними, до яких входять прості: наприклад, до інституту «Облік природних ресурсів і ведення природоресурсних кадастрів», серед іншого, входить інститут обліку земель і ведення державного земельного кадастру; до складного інституту «Просторово-територіальне планування об’єктів природи» належить, зокрема, інститут землевпорядкування, тощо [214, с. 18]. Проте логічно чітке співвідношення «частини та цілого», характерне для земельного та екологічного права, значною мірою втрачається, коли мова заходить про співвідношення земельного та екологічного законодавства в цілому, або земельного законодавства та природоохоронного законодавства. Наприклад, як відзначив В.В. Петров, місцем перетину природоресурсного та природоохоронного законодавства є «суспільні відносини, що включають елементи експлуатації ресурсів та охорони природних об’єктів. Норми природоохоронного права тут реалізуються через відповідні земельні, гірничі, водні, лісові правовідносини» [438, с. 42].

У радянській правовій доктрині існувало широке розуміння земельного права, за яким до його предмету включалися «не лише ті відносини, об’єктом яких є земля, але і відносини з приводу надр, лісів та вод, а також відносини з охорони природи в цілому» [251, с. 54] (тобто відносини, що разом із відносинами по забезпеченню екологічної безпеки складають предмет екологічного права). Проте з часом практично повну перемогу отримало «вузьке» розуміння земельного права, за яким предметом земельного права є «власне або «чисто» земельні відносини. Гірничі, лісові та водні відносини - це предмет відповідних самостійних галузей права: гірничого, лісового та водного» [251, с. 54]. Аналіз дискусій щодо співвідношення земельного та, зокрема, водного права проведено С.Б. Байсаловим, який рельєфно показує еволюцію існуючих у правовій доктрині поглядів від визнання водного права продовженням, частиною земельного права до визнання його самостійною галуззю права [161, с. 127-147]. На думку Б.В. Єрофеєва, остаточну крапку у дискусії поставило прийняття Основ земельного законодавства Союзу РСР та союзних республік [14], де земельне право розглядалося у вузькому розумінні [251, с. 54]. На сьогоднішній день вузьке розуміння земельного права як лише однієї із складових екологічного права усталилося як у законодавстві, так і у правовій доктрині.

Поряд із відзначеною вище тенденцією до диференціації правового регулювання можна відзначити і протилежний процес - його інтеграцію, зокрема, насичення земельного законодавства положеннями про охорону навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки. У спеціальній літературі відзначається екологізація ЗК РФ [228, с. 220; 229, с. 151-158], що справедливо й по відношенню до чинного ЗК

України, одним із принципів якого проголошено пріоритет вимог екологічної безпеки (п. «д» ст. 5 ЗК України). «Закріплення принципу екологізації права полягає у тому, що всі галузі законодавства повинні включати норми і положення про охорону та використання ресурсів навколишнього природного середовища, її охорону та забезпечення екологічної безпеки» [550]. «У регулюванні відносин власності на землю в тій чи іншій мірі використовуються норми ... екологічного права, наприклад, щодо раціонального використання, пріоритетності вимог екологічної безпеки» [269, с. 29]. Це позитивне явище, між тим, іноді ускладнює визначення співвідношення між земельним законодавством та законодавством про екологічну безпеку.

Акти екологічного законодавства у доктрині екологічного права прийнято поділяти на диференційні, інтеграційні та комплексні [151, с. 19]. Очевидно, що акти власне земельного законодавства (у вузькому розумінні) належать саме до першої групи.

Регулювання різних видів екологічних відносин тісно пов’язано. В деяких випадках надзвичайно важко, якщо взагалі можливо, відокремити земельно-правове регулювання від регулювання природоохоронних, антропоохоронних відносин - наприклад, саме такою є ситуація при правовому регулюванні розміщення різного роду промислових об’єктів [461, с. 35-48]. Аналогічно, дуже важко розділити земельні відносини із лісовими, водними гірничими. Адже, як вказує М.В. Шульга, відповідні «природні ресурси хоча і є відносно самостійними, але нерозривно пов’язані із землею ... Як видно, при визначенні понять лісу, надр та вод законодавець виходить з того, що названі об’єкти ... знаходяться між собою у нерозривному зв’язку» [578, с. 15]. Поряд з цим, в більшості випадків можна відокремити різні галузі екологічного законодавства - природоресурсове, природоохоронне, антропоохоронне (хоча навіть можливість такого поділу не є загальновизнаною - наприклад,

М.І. Малишко веде мову лише про природоресурсове та природоохоронне законодавства [367, с. 11]; С.О. Боголюбов поряд із природоохоронним та природноресурсовим веде мову про «третю частину екологічного права», до якої «входять норми інших галузей права, що обслуговують суспільні відносини, пов’язані з охороною навколишнього середовища» [182, с. 1011]).

Між актами власне земельного законодавства та іншими актами екологічного законодавства виникає значна кількість колізій. Розглянемо специфіку колізій між приписами земельного та іншого екологічного законодавства та шляхи усунення стосовно кожної із груп актів екологічного законодавства.

Серед актів екологічного законодавства найбільш часто із земельним законодавством (у вузькому розумінні) «перетинаються» акти інших поресурсних галузей (т. з. «диференційні» акти) - насамперед, лісового, водного, гірничого законодавства, а також законодавства про тваринний світ. В цілому ці акти формують природоресурсне законодавство, а вміщені до них норми - природоресурсне право [494, с. 7-8]. Як вказував М.Д. Казанцев, природоресурсне право - це «інтегрована галузь радянського права, що регулює широку сферу суспільних відносин, які виникають у зв’язку із використанням природних ресурсів» [287, с. 32-33]. Ця думка визнана й іншими видатними правниками. Так, А.Є. Єренов та Н.Б. Мухитдінов вказували, що «формування природоресурсного права ніяк не зачепить самостійного земельного, гірничого, лісового та водного права» [247, с. 201]. На «автономність» земельного та інших галузей права у складі природоресурсного права звертав увагу і В.В. Петров [465, с. 21]. Не лише як автономна, а і як «провідна» складова природоресурсного права розглядається земельне право у сучасній правовій доктрині України (О.О. Погрібний, І.І. Каракаш) [142, с. 120].

Н.Б. Мухитдінов також зазначав, що «природоресурсове право уявляється як галузь, що охоплює земельне, водне, лісове та гірниче право із збереженням за ними якості самостійних галузей права» [389, с. 10]. Якщо питання розмежування земельного та природоресурсного права в цілому не стоїть на порядку денному (названі правові спільності співвідносяться як частина та ціле), питання про співвідношення земельного та інших галузей природоресурсного законодавства є достатньо гострим. Між цими галузями існує безпосередній зв’язок, який «полягає в неможливості використання цих природних ресурсів без використання водночас просторового базису, яким є земля» [270, с. 21]. Аналогічно, здійснення правомочностей власників або користувачів земельних ділянок в більшості випадків зачіпає природні ресурси, що розташовані на ділянці [309, с. 119-122].

«Спорідненими» із земельним правом називають гірниче, лісове та водне право А.Є. Єрьонов, Н.Б. Мухитдінов, Л.В. Ільяшенко [247, с. 159]. Вони також вважають, що «одна й та сама особа в процесі використання землі може одночасно виявитися суб’єктом і земельного, і цивільного, і фінансового, і адміністративного права» [247, с. 164]. Н.Б. Мухитдінов вказував, що «[в]ключення окремих норм гірничого права у земельне законодавство і, навпаки, включення норм земельного права у законодавство про надра характеризує об’єктивно існуючі взаємодії та взаємозв’язки між надрами та поверхнею (землею) ... Тому, не дивлячись на те, що норми земельного законодавства поміщаються до законодавства про надра, вони не можуть бути вилучені із загальної системи земельного права» [247, с. 170]. Разом із тим, автори прагнули «жорстко» розмежувати земельні відносини від інших природо ресурсних [247, с. 178-179], що, на наш погляд, не лише недоцільно, а і навряд чи можливо. Із вихідних посилок, якими керувалися науковці, має слідувати інший висновок: одні й ті самі відносини можуть бути і земельними, і водночас лісовими, гірничими, водними тощо.

Як слушно відзначав О.М. Пащенко, критикуючи ЗК України в ред. 1992 року, «Земельний кодекс детально регулює лише використання, відтворення й охорону земель сільськогосподарського призначення. Тоді як правові режими інших категорії земель регламентуються нормами Лісового, Водного кодексів України й інших нормативних актів». Таке «розсіювання» науковець оцінював негативно [437, с. 90]. Поза сумнівом, така критика справедлива і по відношенню до чинного ЗК України.

Розглянемо більш детально співвідношення земельного законодавства із різними видами поресурсного законодавства.

Дискусія щодо розмежування понять «лісовий фонд» та «землі лісового фонду» [338, с. 10-11], а отже, і сфер регулювання земельного та лісового кодексів точилася ще у 1970 роки, коли було обрано компромісний варіант, за яким регулювання земельних відносин здійснювалося і Земельним, і Лісовим кодексами (хоча, на думку більшості дослідників, поняття лісового фонду не охоплювало землі лісового фонду [338, с. 10-11]). Такою є ситуація і нині [532, с. 72], що дає підстави О.О. Погрібному та І.І. Каракашу розглядати «лісове законодавство як продовження земельного законодавства» [142, с. 120].

Вже наприкінці 1980-х років І. Каракаш відзначав наявність численних колізій між земельним законодавством, з одного боку, та водним, лісовим законодавством, законодавством про надра [289, с. 44], з іншого. На жаль, більшість із описаних колізій не лише не знайшли свого вирішення, а ще більше поглибилися [298, с. 12].

Як відзначав В.І. Андрейцев, практично половина статей Лісового кодексу регулюють земельні відносини [157, с. 59]. І хоча дана теза була висловлена по відношенню до попередньої редакції ЛК України [33], при викладенні кодексу у новій редакції в 2006 році практично нічого не змінилося.

Ми підтримуємо думку, висловлену свого часу О.І. Красовим, за якою, хоча правовий режим земель лісогосподарського призначення «має свої відмінні особливості, які визначаються тією обставиною, що, будучи різними об ’єктами права, ліс та земля знаходяться у нерозривному зв ’язку як елементи єдиного біогеоценозу, ... твердження про те, що такого роду особливості начебто не вкладаються в рамки земельного законодавства ... не є достатньо переконливими» [338, с. 15]. Доцільно усунути дублювання приписів лісового та земельного законодавства та розмежувати їх сферу регулювання [337, с. 15]. З іншого боку, слід визнати, що жорстке і повне розмежування навряд чи є можливим. Зокрема, немає практичної доцільності проводити розмежування функцій щодо обліку лісів та обліку земель лісогосподарського призначення, ведення відповідних кадастрів, розмежовувати лісовпорядкування та землевпорядкування. Нерозривний зв’язок цих функцій управління по відношенню до лісів та земель лісогосподарського призначення (за старою термінологією - лісового фонду) розкривається у працях В.В. Костицького [357, с. 20-21].

В.І. Андрейцев відзначає, що ситуація із регулюванням земельних відносин у Водному кодексі України є аналогічною тій, що має місце у випадку з Лісовим кодексом України [157, с. 59]. Причому у багатьох випадках відсутня навіть спроба якось розмежувати предмет регулювання ЗК та ВК України [39] стосовно земельних відносин: регулювання відбувається «паралельно», породжуючи колізії. Наприклад, між кодексами існують істотні розбіжності у важливому питанні визначення розмірів прибережних захисних смуг навколо морів, морських заток, лиманів та в межах населених пунктів (див. ч. 3 ст. 60 ЗК України, ч. ч. 4, 5 ст. 88 ВК України), що негативно впливає на правозастосовчу практику.

Цікаво, що у сучасних дослідженнях із теорії права знову згадується дискусія 1950-хх років щодо доцільності кодифікації у формі т. з. «водноземельного кодексу» [377, с. 57-58]. Хоча ми вважаємо недоцільним прийняття такого земельного кодексу, сам факт повернення до, здавалося б, давно завершеної дискусії є показовим.

Слід пам’ятати, що свого часу гірничі правовідносини розглядалися як складова земельних, а гірниче право - як складова земельного права [389, с. 8]. Навіть зараз у правовій доктрині час від часу постає питання про включення гірничих відносин до предмету земельного права [490, с. 68-69]. Тому питання про розмежування земельного та «гірничого» регулювання є досить складним та неоднозначним. «Паралельне» із ЗК України регулювання земельних відносин здійснюється й у гірничому законодавстві, причому, незважаючи на порівняно невелику кількість приписів земельно-правового спрямування у Кодексі України про надра [34], вони вступають у серйозні колізії із земельним законодавством. Наприклад, ст. 23 Кодексу України про надра, передбачаючи право землевласників і землекористувачів на видобування корисних копалин місцевого значення, торфу, прісних підземних вод та користування надрами для інших цілей, зовсім не враховує вимог ЗК України щодо дозвільного порядку зняття ґрунтового покриву, встановлених ст. 168 ЗК України.

Б.В. Єрофеєв справедливо відзначає, що «[х]оча гірниче право уже виділилося із земельного права у самостійну галузь, воно продовжує зберігати деякий зв’язок із ним. Цей зв’язок обумовлений тим, що для розробки надр завжди необхідно надання більш чи менш значної ділянки земної поверхні» [251, с. 57]. Водночас, на його думку, «юридичні норми, що регламентують право гірничопромислових підприємств на отримання ділянок земної поверхні, належать до системи не гірничого, а земельного права» [251, с. 58].

Земельно-правові норми містяться навіть у законодавстві про тваринний світ. Так, засади використання земельних ділянок

користувачами мисливських угідь визначені у Законі України «Про мисливське господарство та полювання» [51], який у ч. 6 ст. 21, наприклад, надає користувачам мисливських угідь право «будувати на мисливських угіддях необхідні будівлі та біотехнічні споруди, вирощувати кормові культури, створювати захисні насадження, проводити штучне

обводнення, здійснювати інші заходи, пов'язані з веденням мисливського господарства, які не суперечать законодавству та інтересам власників або користувачів земельних ділянок», тобто передбачає можливість осіб, що не є ні власниками, ні користувачами земельних ділянок, використовувати їх, що не узгоджується із положеннями земельного законодавства.

У правовій доктрині існують різні погляди на питання взаємного узгодження земельно-правових приписів, вміщених до актів природоресурсного законодавства.

Так, Н.І. Титова вважає, що чинним ЗК України «по суті введено пріоритетне становище ЗК в системі екологічних кодексів» [534, с. 70]. Вчена пропонує не лише зосередити у ЗК України всі земельно-правові норми, а й істотно розширити сферу регулювання кодексу, зокрема, визначаючи у ньому правовий режим усіх лісів тощо [532, с. 72]. Таким чином, вчена пропонує повернутися до широкого розуміння земельного права і навіть у певних аспектах ще більше розширити його, наприклад, за рахунок регулювання у ЗК України трудових відносин сільськогосподарських працівників (враховуючи «істотні особливості сільськогосподарської праці - сезонний характер виробництва, невідповідність тривалості виробництва продукції і робочого часу, неможливість завчасного визначення результатів праці, високий рівень виробничого ризику тощо») [532, с. 68]. На наш погляд, такий підхід є невиправданим. Він заперечує об’єктивний процес диференціації правового регулювання, що відбувся у вітчизняній правовій системі.

Разом із тим, у певних випадках спеціальне використання природного ресурсу (лісів, вод тощо) просто неможливе без спеціального використання земельної ділянки (на що звертав увагу ще у 1971 році Б. В. Єрофеєв [251, с. 58]), і потреба послідовного і узгодженого викладення нормативного матеріалу вимагатиме, щоб земельно-правові норми були вміщені до відповідного природоресурсного законодавства. Наприклад, без шкоди для послідовності правового регулювання дуже важко розділити «земельні» та «лісові аспекти» у ст. 18 «Постійне користування лісами» ЛК України, «мисливські» та «земельні» аспекти у ст. 21 «Ведення мисливського господарства» Закону України «Про мисливське господарство і полювання». У цих випадках вважаємо виправданим включення земельно-правових норм до відповідного поресурсного законодавства.

У будь-якому випадку, ситуація подвійного регулювання тих самих відносин земельним та іншими видами природоресурсного законодавства (як, наприклад, у випадку зі ст. 61 ЗК України та ст. 88 ВК України) є неприпустимою. Тобто основна задача у процесі зменшення колізійності - це усунення «паралельного» регулювання одних і тих самих відносин різними галузями природоресурсного законодавства. Проблема колізій і дублювання приписів земельно-правового характеру між актами земельного та іншого природоресурсного законодавства повинна бути вирішена насамперед шляхом зосередження всіх земельно-правових норм у актах саме земельного законодавства. Земельно-правові норми, виключені із лісового, водного, гірничого законодавства та законодавства про тваринний світ, повинні замінюватися відсилочними нормами. Перспективними також слід визнати роботи із кодифікації усього природоресурсного законодавства (дана проблема розглядатиметься нижче у підрозділі 2.2.).

На наш погляд, таким самим має бути підхід до мінімізації кількості колізій між актами земельного законодавства та комплексними актами екологічного законодавства (наприклад, Законом України «Про природно- заповідний фонд України» [27], Законом України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» [54] тощо). Слід максимально зосередити земельно- правові норми у земельному законодавстві, а у випадках, коли для зручності правового регулювання є нагальна потреба у поміщенні земельно-правової норми до комплексного акту, відповідна норма у земельному законодавстві має бути вилучена і замінена відсилкою. Наприклад, процедура зміни цільового призначення земель при створенні об’єкту природно-заповідного фонду є невіддільною від процедури створення самого об’єкту, а режим зони надзвичайної екологічної ситуації автоматично означає встановлення особливого режиму земель, що увійшли до зони [158, с. 203]. У цьому разі земельно-правові норми мають міститися у комплексному акті.

Серед інтеграційних актів екологічного законодавства, що регулюють земельні відносини, слід назвати у першу чергу Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» [17]. Як зазначають М.О. Фролов та В.І. Андрейцев, Закон за своїм змістом є кодифікаційним законодавчим актом, що «згрупував ресурсні кодекси та закони у єдину галузь законодавства і підпорядкував розвиток земельних, водних, лісових, гірничих тощо правовідносин основній меті - збереженню безпечного природного середовища для проживання людини та її екологічній безпеці» [550]. За своїм призначенням Закон мав «очолити» усю систему екологічного законодавства (включаючи земельне законодавство), проте з огляду на те, що юридична сила Закону така сама, як і в «земельно-правових» законів, його вищість перетворюється на умовність. Насправді, законодавець досить часто відступав від букви і духу рамкового закону при регулюванні земельних відносин.

Так, у доктрині звертається увага, що навіть термінологічно ЗК України не завжди відповідає Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», наприклад, використовуючи термін «землі рекреаційного призначення» (у Законі - «рекреаційні зони») [550]. Те саме можна сказати щодо «земель оздоровчого призначення» (за Главою 8 ЗК України) та «курортних та лікувально-оздоровчих зон» (ст. 62 Закону).

Невідповідність ЗК України загальним засадам екологічного законодавства дала підставу В.І. Андрейцеву та М.О. Фролову констатувати, що «сучасне земельно-правове регулювання було штучно відірване від екологічного права» [550]. Названі вчені вважають, що земельно-правове регулювання «майже повністю позбавлене екологічного контексту [550]».

На нашу думку, слід погодитися із тими вченими, які вважають, що земельне законодавство повинно відповідати загальним підходам, закріпленим в природоохоронному (екологічному) законодавстві [218, с. 64]. Існує потреба приведення ЗК України у відповідність до принципів, викладених у основному інтеграційному акті екологічного законодавства - Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища». У деяких випадках в процесі узгодження слід переглянути окремі застарілі норми Закону - наприклад, ч. 2 ст. 4 «Право власності на природні ресурси», яка передбачає існування земель державної, приватної та колективної власності.

П.Ф. Кулиничем висловлена думка про те, що принцип пріоритету вимог екологічної безпеки (ст. 5 ЗК України) фактично встановив пріоритет екологічного законодавства над земельним [344, с. 8]. На наш погляд, пріоритетність мають не всі приписи, вміщені в екологічному законодавстві, а лише ті, що спрямовані на забезпечення екологічної безпеки.

Співвідношення з ядерним законодавством. Аналіз ядерного законодавства свідчить, що у ньому можуть встановлюватися норми земельно-правового характеру. Чимало таких прикладів надає рамковий закон ядерного законодавства - Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» [37]. Зокрема, використання земельних ділянок для розміщення ядерних установок та об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами допускається лише на умовах, визначених ст. 37 Закону; ст. 45 Закону містить положення про санітарно- захисну зону та зону спостереження навколо таких об’єктів тощо.

Після того, як у публікаціях Г.І. Балюк [167, с. 127-128] та інших авторів було висвітлено проблему неврахування специфіки ядерних відносин у правовому регулюванні приватизації земельних ділянок та паювання земель колишньої колективної власності [167, с. 127-128], Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» [15] було доповнено нормою, що надавала право на отримання земельних ділянок в розмірі земельної частки паю для громадян, евакуйованих, відселених або тих, що переселилися з територій, які зазнали радіоактивного забруднення (ч. 3 ст. 35 Закону). Разом із тим, між земельним та ядерним законодавством все ще лишаються певні неузгодженості, які в сукупності перешкоджають реалізації земельних прав громадян [301, с. 83-86].

Л.П. Решетник звернула увагу на неузгодженість визначення ядерної шкоди у ядерному законодавстві та у поресурсному, зокрема, земельному законодавстві. При цьому, на її погляд, основним засобом розв’язання існуючих суперечностей має бути кодифікація екологічного законодавства в цілому [484, с. 535-536].

Як було показано Г.І. Балюк, норми земельного права, що регулюють діяльність у сфері використання ядерної енергії, повинні вважатися одночасно і нормами ядерного права [167, с. 119]. «... Посилення юридичної регламентації і відповідальності в сфері виробництва і використання ядерної енергії органічно поєднується з ... раціональним використанням навколишнього природного середовища в цілому і всіх його складових, взятих окремо (земля, надра, ліси, атмосферне повітря і т.д.)» [166, с. 243]. На наш погляд, з огляду на специфіку ядерних відносин, особливості регулювання тих із них, що можуть вважатися і земельними, мають визначатися саме приписами ядерного законодавства, яке повинно мати у цих питаннях пріоритет перед більш загальними положеннями власне земельного законодавства. Через виключний характер відповідних приписів їх вилучення із ядерного законодавства і вміщення до земельного законодавства видається недоцільним.

Співвідношення із аграрним законодавством. Аграрні відносини нерозривно пов’язані із земельними «за визначенням», оскільки «являють собою взаємопов’язані інтегровані відносини майнового, земельного, членського, учасницького, корпоративного, управлінського й трудового характеру в усій багатогранності їх прояву в процесі здійснення завдань діяльності суб’єктів аграрного підприємництва» [140, с. 12]. Як відзначає В.І. Семчик, «аграрне право - комплексна галузь права, в якій поряд з уніфікованими нормами, що стосуються суто аграрної сфери ., використовуються норми інших галузей права, що стосуються аграрної сфери» [495, с. 450-451].

Питання про співвідношення аграрних та земельних відносин досліджувалося у правовій доктрині через призму об’єкта правовідносин.

Переважає думка, за якою «[з]емля одночасно є об’єктом як земельного, так і аграрного права. Ті суспільні відносини, які виникають та існують з приводу земель сільськогосподарського призначення, є частиною саме аграрних відносин і відповідно - складовою предмету аграрного права. Коло цих відносин охоплює: порядок і умови надання права власності на землю та права землекористування, зміст цих правомочностей, а також питання організаційно-управлінського забезпечення раціонального використання й охорони земель сільськогосподарського призначення» [140, с. 15]. Приєднуємося до наведеної думки і відзначаємо її давні коріння - адже питання щодо співвідношення з земельним правом аналогічно вирішувалося деякими дослідниками у доктрині ще по відношенню до «правопопередника» аграрного права - колгоспного права [483, с. 4, 21, 77, 78, 127-147]. Хоча ще у 1938 році Всесоюзною радою з питань радянської правової науки було прийнято рішення про розподіл єдиної галузі - земельно-колгоспного права - на дві самостійні галузі: земельне право та колгоспне право, після цього до 1960-х років земельне і колгоспне право розглядалися як єдина галузь права, одна навчальна дисципліна [495, с. 446].

Між тим, існували й інші погляди на співвідношення земельного та колгоспного права. У 1950 роки робилися спроби обґрунтувати віднесення до предмету земельного права поряд із власне земельними питаннями також основних сторін «господарського життя колгоспів і радгоспів (організація праці, розподіл доходів, використання коштів тощо)» [410, с. 8; 247, с. 31]. Така позиція здебільшого не знаходила підтримки у правовій доктрині. Навпаки, у наукових дискусіях перемогла пропозиція про виділення окремої галузі права - сільськогосподарського, колгоспного права [500; 501].

Розгорнулася дискусія з проводу доцільності одночасного включення земельних відносин, що складаються у сільськогосподарському виробництві, до предмету земельного та сільськогосподарського права. Окремі автори (І.О. Іконицька, М.І. Краснов) вказували, що це неминуче призведе до «ломки» земельного права, зважаючи, що земельні відносини регулюватимуться у відриві від загальної частини земельного права. Інші автори - М.І. Козир, Г.Є. Бистров та ін. заперечували, вказуючи на можливість одночасного регулювання тих самих відносин основною та комплексною галуззю права [492, с. 27-28].

Нам видається вірною думка, за якою норми земельного права, які інтегруються у спеціалізовану комплексну галузь права (сільськогосподарське право, аграрне право), одночасно належать до обох галузей права [141140, с. 204-205, 208; 492, с. 31]. «Подібні норми мають подвійну природу незалежно від того, у актах яких галузей законодавства вони закріплені» [492, с. 46]. Виходячи із такого співвідношення предметів земельного та аграрного права, акти земельного законодавства традиційно відносяться до джерел аграрного права [140, с. 43], оскільки «[у]сі учасники аграрного підприємництва (всіх форм власності та господарювання) мають справу з використанням землі та інших природних ресурсів» [140, с. 49]. Таким чином, визнається існування діалектичного зв’язку аграрного права із земельним [140, с. 82].

Такий висновок не знімає питання про співвідношення між земельно- правовими нормами, вміщеними до земельного та аграрного законодавства (у вузькому розумінні). Як зазначав Ю.С. Шемшученко, природоохоронні проблеми у сільському господарстві носять комплексний характер [573, с. 5]. Це, безумовно, стосується і проблеми використання землі як природного ресурсу. Отже, постає питання про співвідношення між земельно-правовими нормами, що мають «прописку», з одного боку, у земельному, а з іншого боку - в аграрному законодавстві.

У аграрному законодавстві досить часто робляться спроби врегулювати ті чи інші земельні відносини. Земельно-правові норми присутні практично у будь-якому законі, що визначає статус суб’єктів господарювання в аграрній сфері: «Про колективне сільськогосподарське підприємство» (ст. 10), «Про фермерське господарство» [71] (ст.ст. 7, 1218), «Про особисте селянське господарство» [65] (ст. 5), «Про сільськогосподарську кооперацію» [44] (ст. 22) тощо. У правовій літературі відзначається, що земельний ринок є різновидом аграрного ринку [426, с. 7], що може призвести до спроб врегулювання відносин на ринку землі за допомогою аграрного законодавства. В.І. Семчик у своїх працях звертав увагу на існування колізій та неузгодженостей між земельним та аграрним законодавством при встановленні правового режиму земель сільськогосподарського призначення. На його думку, при неусуненні колізій нормотворчим шляхом їх потрібно вирішувати шляхом застосування до відповідних відносин спеціального закону. При цьому аграрне законодавство дослідник вважає спеціальним [496, с. 230-231].

Слід зазначити, що поширеними є колізії не лише між актами аграрного та земельного законодавства, а і між окремими земельно- правовими нормами, вміщеними до актів аграрного законодавства. Т.О. Коваленко було ретельно досліджено земельно-правові колізії, що мають місце при визначенні в Законі України «Про фермерське господарство» правового режиму земельних ділянок фермерських господарств [302, с. 249-253]. Цю ж проблему досліджувала і М.Я. Ващишин [200].

В умовах, коли у правовій доктрині обґрунтовується доцільність прийняття Аграрного кодексу України [497, с. 239; 172, с. 164-177; 592, с. 46], питання співвідношення аграрного законодавства із земельним стає особливо актуальним.

На наш погляд, усунення колізій між аграрним та земельним законодавством повинно відбуватися на тих самих засадах, що і у випадку із господарським законодавством: земельно-правові норми мають бути виключені із аграрного законодавства; їх місце у земельному законодавстві.

Таке вирішення обумовлюється тим, що виключення земельно- правових норм із аграрного законодавства не порушить його цілісності; разом із тим, протилежне вирішення - виключення відповідних норм із земельного законодавства - виведе за рамки земельного законодавства правовий режим цілої категорії земель - земель сільськогосподарського призначення. Зберігати ж «подвійне» регулювання відповідних відносин і в земельному, і в аграрному законодавстві видається неприпустимим.

Співвідношення із іншими галузями законодавства. Поза сумнівом, наведеним вище розглядом випадків «подвійної прописки» земельно-правових норм проблема не вичерпується. Між тим, на наш погляд, в інших випадках проблема вибору галузі законодавства, у якій слід закріпити земельно-правову норму, є не такою гострою, а її вирішення - більш-менш очевидним.

Так, у спеціальній літературі відзначається, що, хоча «[с]истема відносин з приводу вирішення земельного спору в судах є частиною земельного процесу, однак беззаперечним є його формування та регулювання за рахунок норм Цивільно-процесуального, Господарсько- процесуального чи Кодексу адміністративного судочинства України ...» [284, с. 10]. Поряд із цим, чинний ЗК України робить спроби врегулювати процесуальні відносини: йдеться про ст.ст. 158 та 160 ЗК України. Як видається, така практика нічим не виправдана. Надзвичайно важливо, щоб усі процесуальні відносини певного виду регулювалися саме відповідним процесуальним законодавством. З огляду на це, норми, що регулюють процесуальні відносини (за участю суду) підлягають вилученню із земельного законодавства, особливо зважаючи на те, що на сьогодні вони не передбачають якихось особливостей розгляду земельних спорів судами.

Ще більш очевидним є вирішення питання про співвідношення сфер земельно-правового регулювання між кримінальним та земельним законодавством. Хоча за порушення земельного законодавства може наставати кримінальна відповідальність (причому не лише за «земельними» статтями, а і, наприклад, за ст. 364 - «зловживання владою або службовим становищем» тощо [577; 578, с. 65-70]), немає ніяких сумнівів, що кримінальна відповідальність має встановлюватися саме кримінальним законом.

Загальні закономірності розмежування сфери регулювання земельних відносин між різними актами законодавства. Вище було розглянуте співвідношення при регулюванні земельних відносин між різними галузями законодавства. Принциповим, на наш погляд, є усунення подвійного регулювання земельних відносин. Цілком невиправданим і неприпустимим є, на наше переконання, вміщення аналогічних норм у різних галузях законодавства - прямим і неминучим наслідком цього є колізії.

Усуваючи дублювання та запобігаючи йому, слід керуватися наступним принципом: регулювання відносин має бути настільки загальним, наскільки це можливо. Особливі положення у земельноправовому регулюванні слід вміщувати до законодавства зі спеціальною сферою регулювання, проте особливі положення мають право на існування лише тоді, коли це обумовлено потребою встановити специфіку у регулюванні суспільних відносин. Шкідливою є практика відтворення у спеціальних актах по відношенню до якоїсь більш вузької ситуації загальних положень.

Виходячи із наведеного принципу, недоцільно вміщувати у земельному законодавстві положення щодо угод про відчуження земельних ділянок, які просто відтворюють положення цивільного

законодавства і не встановлюють жодної специфіки правового регулювання. З іншого боку, земельне законодавство не варто обтяжувати вузько специфічними положеннями, які, наприклад, стосуються

розміщення атомних електростанцій - відповідні відносини слід врегулювати спеціальним законодавством.

З іншого боку, невиправданим є встановлення абстрактного співвідношення між приписами різних актів законодавства (на зразок «колізійних норм», закріплених у ст. 9 Цивільного кодексу України, ст. 4 Господарського кодексу України). При правильній побудові законодавства (коли в «спеціальному» законодавстві будуть вміщені дійсно спеціальні приписи, а в «загальному» - загальні) потреби у «колізійних нормах», які визначатимуть співвідношення між різними галузями законодавства, не буде - замість них діятиме загальний колізійний принцип «спеціального закону». Якщо ж законодавство побудоване неправильне і в «загальному» законодавстві вміщено спеціальну норму, «колізійна норма» лише шкодитиме.

Висновки:

1. Існує доцільність чіткого розмежування сфер регулювання земельного та цивільного законодавства. До регулювання майнових земельних відносин у актах земельного законодавства слід вдаватися лише у тих випадках, коли існує потреба у встановленні спеціальних правил, обумовлених специфікою землі (земельної ділянки) як об’єкта права.

2. Специфіка господарських відносин не виправдовує встановлення у ньому спеціальних правил щодо регулювання земельних відносин у сфері господарювання, тому земельно-правові норми повинні бути виключені із господарського законодавства.

3. Способом усунення колізій між державно-процесуальним та земельним законодавством є виключення конкретних норм про повноваження органів місцевого самоврядування та державної влади із державного процесуального законодавства. Ці норми мають бути замінені відповідною відсилкою до земельного законодавства. Натомість, слід уникати вміщення у земельному законодавстві положень, що визначають процесуальні (процедурні) питання діяльності органів місцевого самоврядування та державної влади.

4. Для актів адміністративного законодавства, що визначають повноваження органів управління, універсального вирішення проблеми колізійності із земельним законодавством не існує. Ступінь колізійності може бути зменшений за допомогою виявлення конкретних норм, що перебувають у колізії, та узгодження їх змісту.

5. Загалом, усуваючи дублювання та запобігаючи йому, слід керуватися наступним принципом: регулювання відносин має бути настільки загальним, наскільки це можливо. Особливі положення у земельно-правовому регулюванні слід вміщувати до законодавства зі спеціальною сферою регулювання, проте особливі положення мають право на існування лише тоді, коли це обумовлено потребою встановити специфіку у регулюванні суспільних відносин. Шкідливою є практика відтворення у спеціальних актах по відношенню до якоїсь більш вузької ситуації загальних положень.

2.2.

<< | >>
Источник: МІРОШНИЧЕНКО Анатолій Миколайович. Колізії у правовому регулюванні земельних відносин в Україні. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Київ - 2009. 2009

Скачать оригинал источника

Еще по теме Попередження і усунення колізій між земельно-правовими нормами, вміщеними до актів законодавства різних галузей:

  1. §4. Основні напрями службової діяльності
  2. ЗМІСТ
  3. Розвиток теоретичних засад попередження, усунення та вирішення колізій у регулюванні земельних відносин
  4. РОЗДІЛ 2 ОСНОВНІ НАПРЯМКИ ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА УСУНЕННЯ КОЛІЗІЙ У ПРАВОВОМУ РЕГУЛЮВАННІ ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН
  5. Попередження і усунення колізій між земельно-правовими нормами, вміщеними до актів законодавства різних галузей
  6. Кодифікація як основний засіб усунення правових колізій у межах актів земельного законодавства
  7. ВИСНОВКИ
  8. Права і законні інтереси нотаріусів як об’єкт адміністративно- правового захисту
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -