Класифікація колізій в правовому регулюванні земельних відносин

У правовій доктрині проблематика класифікації правових колізій є ґрунтовно розробленою. Завданням даного дослідження є насамперед застосування загальнотеоретичних підходів саме до земельно-правових колізій.

На наш погляд, найбільш ґрунтовна та всебічна класифікація правових колізій була запропонована М.О. Власенком (дана класифікація фактично знайшла повну підтримку у наступних працях з проблематики правових колізій [354, с. 74-75; 239, с. 185; 581, с. 157]). На думку дослідника, можливими є класифікації правових колізій за такими основними критеріями: залежно від властивостей та особливостей норм, що конфліктують (темпоральні, просторові, ієрархічні, а також змістовні) [204, с. 27], з позиції системи права та системи законодавства, із врахуванням ступеню зіткнення правових норм (суперечності та відмінності) [204, с. 27]. Також М.О. Власенко виділяє явні та приховані колізії [204, с. 51].

Погоджуючись із С.П. Погребняком, вважаємо за доцільне поділяти колізії також за критерієм їх допустимості на т. з. логіко-структурні дефекти (деформації) та «доброякісні» колізії [446, с. 8] (за термінологією В.І. Андрейцева - «негативні» та «позитивні», або «прогресивні» [153, с. 57]).

Існують і погляди, за якими колізії слід поділяти також на прості та складні (колізійні склади), на об’єктивні та суб’єктивні - за факторами, що їх спричинили (О.Ю. Буяков [197, с. 12], Б.В. Яцеленко [594, с. 98], Г.І. Дутка [239, с. 156], Д.Д. Лилак [354, с. 76]), колізії між нормами однієї статті нормативного акта; колізії між нормами різних статей одного акта; колізії між нормами різних нормативних актів (О.Ю. Буяков [197, с. 13], Г.І. Дутка [239, с. 156]), дистанційні (якщо неузгоджені норми відокремлені одна від одної більш чи менш великими ділянками тексту) та контактні (Г.І. Дутка [239, с. 156]).

Усі наведені класифікаційні критерії використовуватимуться нами при досягненні мети та вирішення завдань даного дослідження.

Так, напевно, чи не найбільш поширеними є т. з. темпоральні часові) колізії.

Як зазначається у спеціальній літературі, темпоральні колізії виникають, коли щодо одного й того самого суспільного правовідношення у різний час видаються різні правові норми [204, с. 57]. При цьому слід враховувати, що дія норми може бути простою (поширюватися на обставини, що виникли або продовжували існувати після набуття нормою чинності), переживаючою (тобто тривати навіть після скасування певного акту), простою зворотною (застосовується при прийнятті нового правозастосовчого акту відносно обставин, що мали місце в минулому; прийняті раніше правозастосовчі акти не переглядаються) та ревізійною зворотною (передбачає перегляд прийнятих раніше правозастосовчих актів) [148, с. 130-134] - вона застосовується, наприклад, при

декриміналізації певних діянь.

В ідеалі, при прийнятті кожного нового нормативно-правового акту має відбуватися скасування та зміна всіх інших актів, що йому суперечать. Проте з ускладненням правового регулювання, враховуючи наявність тисяч нормативно-правових актів, що потенційно можуть містити конфліктуючі норми, забезпечення такого ідеалу є недосяжним (поза сумнівом, це не означає, що до нього не слід прагнути).

На жаль, при прийнятті величезної кількості актів земельного законодавства законодавець навіть не робить спроби внести відповідні зміни до інших актів законодавства. Так, не містив жодного положення щодо внесення змін до інших актів законодавства чинний ЗК України, породивши цим значну кількість колізій. Аналогічно, взагалі не містили положень про приведення законодавства у відповідність до їхніх норм Закони України «Про оренду землі» [47], «Про меліорацію земель» [50], «Про землеустрій» [66], «Про охорону земель» [69], «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [70], «Про використання земель оборони» [76], «Про розмежування земель державної та комунальної власності» [78] та ін., що складають на сьогодні основу земельного законодавства України.

Це дозволяє констатувати, що положення ч. 8 ст. 90 чинного Регламенту Верховної Ради України [109] (та аналогічні норми попередніх Регламентів), що вимагають викладення у законопроекті необхідних у зв’язку із його прийняттям змін до інших законів , при підготовці актів земельного законодавства майже цілковито ігноруються. На цю проблему слушно звертали увагу дослідники - представники теорії держави та права [413, с. 148], проте, на жаль, законодавець мало прислухається до думки науковців.

Набагато менш поширеними і простішими з точки зору вирішення є т. з. просторові колізії земельно-правових норм, що мають місце у випадках, коли правовідносини існують в межах просторової дії кількох норм (наприклад, відносини за участю іноземних суб’єктів) [204, с. 67], у тому числі і внаслідок зміни державних кордонів чи адміністративних меж [204, с. 68]. Правовій системі відомо багато різних правил розв’язання просторових колізій: за принципами «lex rei sitae» («закон

місцезнаходження речі»), «lex loci contractus» («закон місця укладення договору»), «lex fori» («закон суду») тощо. Проте специфіка земельних відносин, основним об’єктом яких є земельні ділянки, призводить до того, що практично усі можливі просторові колізії вирішуються за принципом «lex rei sitae». З огляду на наведене, саме земельним законодавством України визначається правовий режим земельних ділянок, що використовуються в Україні іноземними суб’єктами; аналогічно, земельне законодавство України не може застосовуватися, наприклад, до використання належних українським суб’єктам земельних ділянок, що знаходяться за кордоном. Таким чином, існування просторових колізій не становить серйозної практичної і теоретичної проблеми і нами у даному дослідженні детально не розглядається.

Залежно від юридичної сили норм, що конфліктують, виділяють колізії між нормами однакової юридичної сили та нормами різної юридичної сили [204, с. 27], які називають, відповідно, горизонтальними та вертикальними [211, с. 270]. Колізії між нормами різної юридичної сили (вертикальні) також отримали назву ієрархічних (субординаційних) колізій.

Ієрархічні колізії у земельно-правовому регулюванні є надзвичайно поширеними і суттєво знижують ефективність дії правових норм. Найбільш яскравим прикладом земельно-правових ієрархічних колізій є суперечності, що існують між цілою низкою постанов Кабінету Міністрів України та положеннями чинного ЗК України.

Так, на даний час формально чинним залишається Порядок державної реєстрації договорів оренди землі, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.1998 № 2073 [112]. Водночас, Порядок входить в істотні суперечності із діючим ЗК України. Зокрема, згідно із п. 3 Порядку, «[д]ержавна реєстрація договорів оренди проводиться виконавчим комітетом сільської, селищної та міської ради, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за місцем розташування земельної ділянки». У свою чергу, за ЗК України (ст. 202), державна реєстрація земельних ділянок (у тому числі реєстрація договорів оренди землі) здійснюється у складі державного земельного кадастру; а ведення державного земельного кадастру покладається на «уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів» (ст. 204 ЗК України).

З іншого боку, на жаль, можна відзначити й існування колізій між підзаконними нормативно-правовими актами, та положеннями чинного ЗК України у тих випадках, коли підзаконний акт видавався вже після набрання чинності ЗК України і за всіма канонами нормотворчості мав безумовно врахувати положення кодексу.

Наприклад, Кабінетом Міністрів України постановою від 22.02.2008 № 90 «Деякі питання проведення земельних аукціонів» було затверджено Порядок проведення земельних аукціонів [118]. Разом із тим, земельний аукціон є формою проведення земельних торгів, а згідно із ч. 5 ст. 137 ЗК України, «[з]емельні торги проводяться у порядку, встановленому законом». Тому, як видається, Кабінет Міністрів України порушив не лише загальний принцип діяльності державних органів («в межах, визначених законом» - ч.

Можна наводити й інші аналогічні приклади. Так, Київська міська рада рішенням від 23.05.2002 № 18/18 «Про питання управління земельними ресурсами в місті Києві» [136], посилаючись на пп. 3 п. «б» ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [43] (який надає виконавчим органам місцевих рад повноваження щодо ведення земельно-кадастрової документації) претендує на те, що повноваження із ведення державного земельного кадастру повинен здійснювати саме її виконавчий орган (Київська міська державна адміністрація). На нашу думку, оскільки ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» діє у редакції Закону від 21.05.1997 (тобто прийнятого задовго до 25.10.2001 - дати прийняття ЗК України), у частині, що суперечить ЗК України, пп. 3 п. «б» цієї статті застосовуватися не може, як не можуть бути він і підставою для прийняття підзаконного акту, що суперечить ЗК України.

За об’ємом регулювання колідуючих приписів виділяють колізії між загальними та спеціальними правовими нормами [204, с. 27-28]. Такі колізії у правовій доктрині отримали назву змістовних. Вирішення подібних колізій на практиці часто складає великі труднощі. Змістовна колізія може існувати як між нормами, вміщеними до різних актів, так і між нормами, що вміщені до одного акту.

Прикладом змістовних колізій першого виду є правове закріплення форми договору оренди земельної ділянки. Спеціальний закон - Закон України «Про оренду землі» - у ст. 14 встановлює, що договір оренди земельної ділянки повинен бути укладений у письмовій формі.

Прикладом колізій між нормами, вміщеними до одного й того самого акту, є положення ст. 134 та ст. 129 ЗК України щодо допустимості продажу земельних ділянок державної та комунальної власності без застосування конкурентних засад. Відповідно до ч. 1 ст. 134 кодексу, «[з]емельні ділянки державної чи комунальної власності ... підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті ...». Водночас, ст. 129 встановлює випадок, коли продаж земельних ділянок державної та комунальної власності здійснюється не на конкурентних засадах: йдеться про продаж земельних ділянок державної або комунальної власності іноземним державам, іноземним юридичним особам.

Велику складність являє собою ситуація, коли дві норми, що знаходяться в колізії, є частково загальними та частково спеціальними одна по відношенню до іншої. Саме таким є співвідношення між ст. ст. 140 («Підстави припинення права власності на земельну ділянку») та 143 («Підстави для примусового припинення прав на земельну ділянку») ЗК України. Друга стаття з названих містить таку підставу для припинення прав на землю, як «використання земельної ділянки не за цільовим призначенням» (п. «а»), перша - ні. Складність ситуації полягає у тому, що ст. 140 є спеціальною по відношенню до ст. 143 за видом права, що припиняється (право власності), а ст. 143 по відношенню до ст. 140 - за способом припинення права (примусовим). Лише за допомогою складного системного та цільового тлумачення можна прийти до висновку, що у ст. 143 ЗК України «вибірково об’єднані підстави, що перелічені у ст. 140 ЗК (підстави припинення права власності на земельну ділянку) та ст. 141 ЗК (підстави припинення права користування земельною ділянкою)», тобто «примусове припинення права власності на земельну ділянку може бути тільки у випадках, передбачених ст. 140 ЗК» [283, с. 229]. Причому не всі представники правової доктрини поділяють такий висновок [188, с. 112].

З точки зору системи права та системи законодавства можна виділити міжгалузеві та внутрішньогалузеві колізії [204, с. 28; 231, с. 88]. Колізії також можуть поділятися за видом суспільних відносин на цивільно-правові, кримінально-правові, і, звичайно, земельно-правові тощо. На наш погляд, такий поділ є з точки зору системи права дуже умовним і великого практичного значення не має, адже поділ права на галузі здійснюється за критерієм кола врегульованих суспільних відносин. Враховуючи, що при колізії обидві норми «за визначенням» регулюють ті самі відносини, їхня належність до однієї галузі права не викликає сумнівів. З іншого боку, певне значення має галузева належність актів законодавства, до яких вміщені відповідні норми. Така належність у певних випадках має значення при наданні певній нормі переваги. Наприклад, норми щодо правового режиму земель, вміщені до земельного законодавства, зазвичай будуть мати перевагу над нормами, вміщеними до Цивільного кодексу України [64] (далі - ЦК України), в силу положень ст. 9 ЦК України, за якими «[п]оложення цього Кодексу застосовуються до врегулювання відносин, які виникають у сферах використання природних ресурсів ... якщо вони не врегульовані іншими актами законодавства» (хоча положення ст. 9 і не можна, на наш погляд, сприймати абсолютно, про що буде сказано нижче).

Існує думка, за якою в залежності від ступеню конфлікту (зіткнення) конкуруючих норм слід виділяти «колізії-конфлікти, в яких знаходяться норми, що суперечать одна одній, що пропонують різні, протилежні приписи з одного й того самого питання; колізії, що виступають у формі відмінності, коли конкуруючи норми не суперечать одна одній, а лише по- різному регулюють одні й ті самі суспільні відносини; колізії норм, що повністю співпадають між собою по об’єму регулювання (так звана тотожність правового регулювання)» (виділення наше - А.М.) [397, с. 35-40]. На нашу думку, виділення колізій-тотожностей суперечить усталеному розумінню колізії. У свою чергу, поділ колізій на конфлікти та відмінності є дуже умовним, неформалізованим і позбавлений практичної доцільності.

Колізії у формі відмінностей деякими дослідниками називаються конкуренцією норм [204, с. 28-29]. Вище нами вже наводився аналіз співвідношення понять «колізія норм» та «конкуренція норм». Як вже зазначалося, вважаємо, що про конкуренцію норм доцільно говорити тоді, коли із двох охоронних норм підлягає застосуванню лише одна (спеціальна), при цьому зміст правових наслідків, що передбачаються нормами, взагалі не має значення.

Як видається, дуже корисною при дослідженні правових колізії може бути класифікація колізій на допустимі та недопустимі. Недопустимими колізіями є колізії, що справляють шкідливий, негативний вплив на правову дійсність. Хоча, як слушно зазначає Д.Д. Лилак [354, с. 37-37], поняття позитивного і негативного є «суб’єктивно оціночними», все-таки певні негативні аспекти впливу колізій є очевидними. Колізії, за висловом В.І. Андрейцева, «...дають підставу для альтернативного вибору найбільш зручної, «сприятливої» норми у процесі вирішення конкретної справи» [153, с. 57]. Не можна не погодитися і з Ю.С. Шемшученком [574, с. 6], який вказує на те, що колізії заважають правильному застосуванню законодавства та звужують його ефективність. В умовах, коли через численність колізій невідомо, яку норму застосовувати, ситуація нічим не відрізняється від повної неврегульованості відносин. Колізії на практиці «... трансформуються в правове свавілля і беззаконня ...» (Ю. Дацюк) [231, с. 91]. «Ніщо не є більш неприйнятним у праві, ніж вирішення судом одних і тих самих питань по-різному» (лат. nihil in lege intolerabilus est, eandem rem diverso jure conseri) [355, с. 12], хоча прагнення до одноманітного правозастосування, звичайно, не повинно заперечувати об’єктивності процесу пристосування права судом до обставин, що змінюються.

Колізіями-дефектами є більшість часових та ієрархічних колізій. На жаль, у правовій системі України такі колізії іноді створюються цілком свідомо і стають «нормальним» явищем. Наприклад, основою для паювання земель, переданих у колективну власність, в Україні стали Укази Президента України, якими був запроваджений механізм визначення права на земельну частку (пай), відмінний від передбаченого ЗК України механізму визначення середньої земельної частки. Зокрема, ст. 2 Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» від 10.11.1994 № N 666/94 [98] було передбачено, що «[к]ожному члену підприємства, кооперативу, товариства видається сертифікат на право приватної власності на земельну частку (пай) із зазначенням у ньому розміру частки (паю) в умовних кадастрових гектарах, а також у вартісному виразі». Таким чином, «[з]емельна частка (пай) є особливою юридичною категорією, яка являє собою оцінену в грошовому виразі та визначену в умовних кадастрових гектарах частину переданих у колективну власність сільськогосподарських угідь недержавного сільськогосподарського підприємства, яка визначає рівновелику долю участі члена підприємства в земельному пайовому фонді господарства і може бути у встановленому чинним законодавством порядку витребувана в натурі (на місцевості) у самостійну земельну ділянку» [409, с. 27].

Право на земельну частку (пай), передбачене Указами Президента, істотно відрізняється від права на середню земельну частку, передбаченого чинним на той час ЗК України в ред. 1992 року [25] (ст.ст. 5, 6), як за об’єктом (землями, що підлягали паюванню), так і за колом осіб, що мали право на частку. Неприпустимість змішування двох згаданих понять переконливо обґрунтовують Т.О. Коваленко [303, с. 51] та В.В. Носік [458, с. 83]. Між тим, «середня земельна частка» і «право на земельну частку (пай)» - поняття по суті взаємовиключні, тому положення Указу фактично виключили можливість реалізації норм ЗК України. Незважаючи на явну суперечність акту вищої юридичної сили, положення Указу фактично були впроваджені у життя і процес паювання набув незворотного характеру. Існування прав на земельні частки (паї) було згодом визнано законодавчо (п. п. 16, 17 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України від 25.10.2001, Закон України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» [68] та ін.).

Іншим прикладом свідомого створення колізії-дефекту є локально- правове регулювання продажу земельних ділянок державної та комунальної власності на конкурентних засадах. За ч. 5 ст. 137 ЗК України, «земельні торги проводяться у порядку, встановленому законом» - такий закон до сих пір не прийнято (ним має стати Закон України «Про ринок земель»). Згідно із ст. 14 Конституції України, право власності на землю набувається «виключно відповідно до закону»; крім того, органи державної влади та місцевого самоврядування «зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ч. 2 ст. 19 Конституції України). За умови відсутності законодавчого регулювання, в деяких населених пунктах процедуру проведення земельних торгів визначають місцеві ради. Так, у м. Києві прийнято Рішення Київської міської ради від 14.03.2002 № 304/1738 «Про визначення тимчасового порядку продажу земельних ділянок в місті Києві» [135]. Загалом, вже станом на 01.10.2006 в Україні на земельних торгах було продано 891 земельну ділянку несільськогосподарського призначення, площею 389,45 га, вартістю 421,7 млн. грн. [633].

Найбільш негативно слід оцінити колізії-дефекти, створені в межах одних і тих самих нормативно-правових актів. Наприклад, Закон України «Про оренду землі» містить внутрішню суперечність: з одного боку, акт приймання-передачі об'єкта оренди є невід’ємною частиною договору оренди (ч. 4 ст. 15 Закону), з іншого, набуття чинності договором оренди відбувається після його державної реєстрації (ст. 18), отже, і передача раніше цього моменту відбуватися не може. Неможливість задовільного вирішення цієї колізії в умовах буквального тлумачення обох норм є очевидною. Подібні приклади свідчать про необхідність удосконалення змісту нормативно-правових актів, підвищення рівня юридичної техніки при формулюванні їхніх положень.

Відзначаючи негативний та недопустимий характер величезної кількості земельно-правових колізій, слід водночас погодитися з М.О. Власенком [204, с. 86], С.П. Погребняком [446, с. 8], М.І. Пановим [430, с. 28] та іншими вченими у тому, що, хоча загалом правові колізії є негативним явищем у правовій дійсності (логіко-структурними дефектами), у певних випадках вони все ж таки необхідні. Колізії, що не є дефектами (шкідливими колізіями), іноді називають доброякісними (тобто нешкідливими) колізіями: це, наприклад, більшість змістовних колізій. Є й вчені, що, на наш погляд, заходять надто далеко у позитивній оцінці колізій: так, М.І. Сірий вважає, що «[з]а своєю правовою природою колізії тим і відрізняються від різних форм недосконалості національного законодавства, в т. ч. неузгодженості між окремими нормативними актами, що вони являють собою не аномалію у праві, а абсолютно нормальне і, більш того, необхідне явище, що характеризує розвиненість правової системи» [505, с. 38]. Як видається, така позиція ґрунтується на специфічному розумінні колізій, за яким «колізією» вважається лише таке явище, що у розумінні більшості дослідників є «нешкідливою колізією».

На наш погляд, будь-яка колізія в принципі здатна спричинити негативні наслідки. Якщо є дві норми, різні за змістом, існує і ризик невірного вибору однієї з них. З іншого боку, ризик невірного вибору норми, що підлягає застосуванню, іноді є необхідною платою за лаконічний виклад нормативного матеріалу. Наприклад, якби загальні приписи в усіх випадках містили посилання на існування спеціальних (на зразок «крім випадків, передбачених підпунктом 3 пункту 1 частини третьої статті 25 цього Закону»), нормативно-правові акти незрівнянно збільшилися в обсязі, їх було б важко застосовувати.

Аналогічно, на негативний вплив колізії не можна зважати, наприклад, тоді, коли нова норма вводиться для того, щоб виключити дію інших норм нижчої юридичної сили, які в принципі не можуть бути формально скасовані при прийнятті нового акту. Наприклад, при зміні в законі виникають колізії із підзаконними нормативно-правовими актами, але це, поза сумнівом, не повинно стримати законодавця від прийняття нової норми. У даному випадку створення колізії є допустимим, проте саму колізію слід якнайшвидше усунути шляхом внесення змін до підзаконних актів.

Таким чином, як видається, негативні наслідки будь-якої колізії слід чітко усвідомлювати. Існування ж колізії є допустимим лише тоді, коли воно виправдано відверненням інших негативних наслідків (наприклад, надмірному розростанню обсягів нормативного матеріалу).

С.П. Погребняк пропонує виділяти колізії прості і складні (колізійний склад). Проста колізія має місце у випадку, коли норми знаходяться в суперечності або темпоральній, або ієрархічній, або змістовній. Нерідко ж між нормами одночасно наявні декілька видів колізій: наприклад, темпоральна та змістовна; ієрархічна та змістовна. У такому випадку можна говорити про колізійний склад або збіг колізій. Слід погодитися з дослідником у тому, що ця класифікація необхідна для правильного подолання колізії [446, с. 9].

Наведений перелік класифікацій, поза сумнівом, не можна вважати вичерпним. Наприклад, «в залежності від суб’єктивної сторони» виділяються умисні та неумисні колізії [516, с. 12]. На наш погляд, наведена та інші аналогічні класифікації мають достатньо опосередковане значення для вирішення завдань попередження, усунення та вирішення колізій, тому нами детально не розглядаються.

Висновки:

1. У доктрині виділяють значну кількість критеріїв для класифікації колізій. Видається, що земельно-правові колізії доцільно класифікувати, перш за все, залежно від властивостей та особливостей норм, що конфліктують (на часові, або темпоральні, просторові, ієрархічні, а також змістовні колізії) [204, с. 27], з позиції системи права та системи законодавства [204, с. 27] (внутрішньогалузеві та міжгалузеві), за критерієм їх допустимості (т. з. логіко-структурні дефекти (деформації) та «доброякісні» колізії [446, с. 8]), прості та складні (колізійні склади) колізії. Класифікація колізій необхідна для вироблення чітких правил їх вирішення та усунення.

1.3.