<<
>>

1.2. Правовые предпосылки оказания платных образовательных услуг высшим заведением образования МВД

Отнесение платных образовательных услуг к числу объектов гражданского права создает возможность для участия в имущественном обороте тем субъектам, которые осуществляют деятельность по их оказанию.

К числу субъектов, действующих в сфере образования, в настоящее время относятся высшие заведения образования. Таким образом, можно говорить о том, что платные образовательные услуги в настоящее время могут оказывать именно данные субъекты. При этом именно ВЗО выступают единственно возможными лицами, которые оказывают платные образовательные услуги в узком смысле. Создание частных ВЗО, функционирующих за счет средств, получаемых в виде платы за оказанные образовательные услуги в полной мере объясняется отнесением платных образовательных услуг к числу объектов гражданского права. Сложности возникают при выяснении того, имеют ли право оказывать платные образовательные услуги государственные и ведомственные ВЗО, в том числе ВЗО МВД, поскольку государство должно обеспечивать их функционирование посредством выделения бюджетных средств. Тот факт, что государство не может обеспечивать потребности высшей школы в пределах бюджетного финансирования (о чем было сказано выше) объясняет лишь наличие экономических предпосылок предоставления ВЗО МВД права оказывать платные услуги вообще и платные образовательные услуги, в частности. Таким образом, следует выяснить, существуют ли правовые предпосылки для предоставления ВЗО МВД такого права.

Поскольку отношения по поводу оказания платных образовательных услуг, наряду с отношениями по поводу оказания иных услуг, относятся к отношениям гражданского оборота, то можно предположить, что наличие у лица признаков субъекта гражданского права будет достаточно для разрешения вопроса о том, может ли она участвовать в имущественном обороте и оказывать платные услуги. Традиционно организация тогда признается самостоятельным субъектом гражданского права, когда имеет статус юридического лица.

Однако в настоящее время статусом юридического лица наделяются как организации, собственно создаваемые для участия в гражданском обороте, так и иные организации, для которых статус юридического лица необходим лишь поскольку, поскольку это связано с материальным обеспечением их деятельности. Таким образом, правовые предпосылки наделения ВЗО МВД правом оказывать платные образовательные услуги будут связаны с тем, к какому виду юридических лиц относится данная организация.

В качестве основного деления юридических лиц традиционным является их деление на юридические лица частного и публичного права. Данная классификация была присуща дореволюционной России [82, С. 91-92], а также свойственна западной правовой системе [83, С. 40]. Указанные тенденции нашли свое отражение в проекте ГК Украины. Так, ст. 64 проекта ГК Украины предусматривает закрепление деление юридических лиц на юридические лица публичного и частного права и указывает, что ГК регулирует порядок создания, организационно-правовые формы, правовое положение юридических лиц частного права. К юридическим лицам публичного права относятся организации, созданные в распорядительном порядке государственными органами и органами местного самоуправления либо иные организации, отнесенные к данной категории по другим основаниям, определенным законодательством. Порядок их создания, организационно-правовые формы, правовое положение данных организаций определяется публичным законом (п.3 ст. 64 проекта ГК). К числу юридических лиц публичного права будут относиться, наряду с иными государственными образовательными заведениями и ВЗО МВД. Это соответствует взглядам, высказанным в отношении учебных заведений, в юридической литературе [82, С.91-92;]. В связи с поставленной выше задачей наибольший интерес будет представлять вопрос о возможности участия в гражданском обороте юридических лиц публичного права. Традиционно к юридическим лицам публичного права относят само государство, его административно-территориальные подразделения, а также государственные учреждения и организации, выступающие и как хозяйствующие субъекты, и как органы государственного управления.

С развитием предпринимательской деятельности государства стали возникать юридические лица, капитал которых принадлежат государству, но которые в основном осуществляют хозяйственную деятельность [83, С.40-41]. В литературе выделяются такие разновидности правовой организации юридических лиц публичного права: 1) предприятия, существующие в форме хозяйственных обществ; 2) предприятия, капитал которых не разделен на акции или паи; 3) казенные предприятия, не обладающие ни хозяйственной, ни имущественной самостоятельностью, финансирование которых осуществляется через государственный бюджет [84, С.66-72; 85, С.386-387; 86, С.79-85]; 4) государственные предприятия; 5) смешанные компании. К числу первых относятся публичные корпорации и государственные торговые товарищества [83, С.41-42].

В гражданском праве Франции выделяют товарищества и союзы, не преследующие цели извлечения выгод. Товариществам, контролируемым государственной властью или созданным с участием государства придается форма государственного учреждения. Наряду с этим государство имеет право участвовать в создании и дея- тельности таких видов товариществ, как: товарищество смешанной экономики (когда государству принадлежит часть в уставном капитале) и товарищества, полностью принадлежащего государству [87, С.306-307, 322].

Особо следует отметить то, что в праве Англии существует некоторое смешение таких основных организационно-правовых форм частного права, как корпорации и учреждения там, где речь идет о юридических лицах публичного права, именуемых публичными учреждениями либо публичными корпорациями. В связи с этим С.Н. Братусь указывал, что “тип корпоративного учреждения, или корпорации, близкой по своему устройству к учреждению, возникают главным образом из корпораций, преследующих идеальные, т.е. культурные, научные и т.п. цели, сходные с целями, осуществляемые заведениями. В качестве примера можно указать на уни- верситеты”[88, С.47-48]. В английской правовой науке было выработано общее понятие публичного учреждения (корпорации).

«Публичная корпорация - это правовой институт, выполняющий функции экономического и социального характера от имени государства, но в качестве независимого субъекта права... Публичная корпорация ответственна за свою деятельность перед государством, в лице правительства, но в то же время она наделена своим собственным имуществом и обладает юридическими признаками коммерческого предприятия» [86, С.174-175. См. также 83, С.21].

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что юридические лица публичного права могут участвовать в гражданском обороте и даже, более того, в настоящее время некоторые из них именно для такого участия и создаются. Основное условие при этом состоит в том, что в случае участия таких организаций в имущественных отношениях к ним будут применяться нормы гражданского права [88, С.45]. В связи с этим в проекте ГК Украины (ст. 64) закрепляется правило о том, что юридические лица публичного права, принимая участие в гражданских правоотношениях, полностью подчиняются правилам ГК, если отдельные исключения не будут предусмотрены законом [89, С. 8]. В целом, как отмечается в литературе, для зарубежной правовой системы присуще соблюдение принципа распространения норм частного права на отношения государственных юридических лиц, носящих коммерческий харак- тер [90, С.17]. В Украине в настоящее время также закреплено правило о распространении действия норм частного права на деятельность некоммерческих юридических лиц. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона Украины «О предпринимательстве» [91] в отношении юридических лиц, для которых предпринимательская деятельность не является основной, законодательство о предпринимательстве применяется лишь к той части их деятельности, которая по своему характеру является предпринимательской. О том же говорит и проект ГК Украины когда в ст. 64 закрепляет, что юридические лица публичного права, принимая участие в гражданских правоотношениях (к которым ст. 1 этого проекта относит и отношения в сфере предпринимательства) полностью подчиняются правилам ГК, если отдельные исключения не будут предусмотрены законом [89, С.8].

Вместе с тем в литературе высказывается и мнение о том, что категория юридического лица неприменима для иных общественных отношений, кроме имущественных, поскольку является гражданско-правовой категорией [92, С.77].

Второй главной классификацией юридических лиц будет их деление на коммерческие и некоммерческие юридические лица. В основе данного деления лежит, прежде всего, то какая цель преследуется организацией в качестве основной. К коммерческим юридическим лицам будут относиться те, которые в качестве своей основной цели преследуют цель получение прибыли. На этом основании ВЗО МВД будут относиться к некоммерческим организациям. В качестве основного, данное деление нашло свое прямое закрепление, например, в ГК РФ (ст. 50). В действующем законодательстве Украины деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие следует из смысла ст. 2 Закона Украины «О предпринимательстве». Проект ГК Украины прямо не говорит о данном делении. Однако закрепляет, что юридические лица частного права в зависимости от организационно-правовой формы подразделяются на общества и учреждения (ст. 65 проекта ГК). Первые в свою очередь в зависимости от характера (целей) деятельности подразделяются уже на предпринимательские (ст. 66 проекта ГК) и непредпринимательские общества (ст. 67 проекта ГК Украины). Такое деление соответствует мировой практике [93, С.64].

Устанавливая связь между указанными классификациями, можно заметить, что юридические лица частного права предполагаются как преимущественно коммерческие организации, тогда как юридические лица частного права - преимущественно некоммерческие. Однако допускаются случаи, когда юридические лица частного права создаются для достижения целей, не связанных с извлечением прибыли и, наоборот, государство создает организации для участия в имущественном обороте. Таким образом, в основу деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие должна быть положена не только цель, но также и механизм распределения прибыли между участниками, а также особенности управления делами организации.

По общему правилу, некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это необходимо для достижения ими своих уставных задач [94; 95; 96]. При этом они не вправе распределять полученную прибыль между своими учредителями и участниками [51 С.139], а учредители не могут принимать участие в управлении делами [84, С.17]. Как отмечалось в литературе, некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность при одновременном наличии трех условий: 1) деятельность должна служить достижению поставленных перед организацией целей; 2) она должна по своему характеру соответствовать этим целям; 3) полученная прибыль не должна распределяться между участниками [97, С.9].

В силу сказанного можно отметить, что отнесение ВЗО МВД к категории юридических лиц публичного права предопределяет то, что оно может участвовать в имущественном обороте, в том числе и в сфере оказания услуг. Отнесение ВЗО МВД к числу некоммерческих организаций предполагает то, что оказание платных услуг будет возможным, если это не будет основной целью, а также если это будет необходимо для достижения основных задач, определенных в уставе.

На возможность и пределы участия организации в имущественном обороте будет оказывать непосредственное влияние организационно-правовая форма в которой создано и действует данное юридическое лицо. Под организационно-правовой формой следует понимать определенный тип организации, в которой создается и действует юридическое лицо [47, С.137; 98, С.41], совокупность конкретных признаков, объективно выделяющихся в системе общих признаков юридического лица и существенно отличающих данную группу юридических лиц от всех остальных, это избранный собственником юридический способ организации управления его имуществом в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством. Как отмечал С.Н. Братусь, организационная форма создает необходимые для данного образования единство и порядок в его деятельности, делает его организацией [8 8, С.45]. Все юридические лица с учетом их видовых признаков должны облекаться в определенную форму. В качестве критериев, характеризующих организационноправовую форму принято выделять: цель, состав учредителей; правовой режим имущества организации; организацию управления; правовой статус учредителей; условия ответственности юридического лица [99, С.3, 7].

Традиционно организационно-правовая форма юридического лица в значительной степени зависит от того, к какому виду юридических лиц относится рассматриваемая организация. Законодательство Украины имеет ряд особенностей, которые связаны с тем, что достаточно трудно определить, какие из закрепленных организационно-правовых форм применяются только к коммерческим, а какие к некоммерческим юридическим лицам. Так, статья 24 ГК УССР закрепляет такие формы, как предприятие, учреждение и организация. Предприятие осуществляет производственно-хозяйственную, а учреждение - социально-культурную деятельность [100, С.49-50]. Исходя из этого, можно предположить, что к коммерческим юридическим лицам следует отнести первые, а к некоммерческим - вторые. Вместе с тем, очевидно, что данные формы, а также критерии их разграничения не отвечают требованиям имущественного оборота, основанного на началах рынка. В связи с этим можно согласиться с мнением В.И. Жукова, полагающего, что государственное предприятие следует рассматривать как классическое учреждение, поскольку оно полностью соответствует его признакам [101, С.37-38]. Также к организационноправовым формам относятся хозяйственные общества и кооперативы.

В отличие от законодательства Украины ГК РФ прямо предусматривает нормативное закрепление видов организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц (ст. 50, 116-123, 296, 298 ГК РФ). К ним, в частности, отнесены: общественные и религиозные организации, некоммерческие партнерства, учреждения, фонды, ассоциации, союзы (ч. 2 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» [102, см. также 103, С.152]). Данный подход видится целесообразным, поскольку будет заранее известно правовое положение всех возможных участников гражданского оборота. В проекте ГК Украины предусматривается деление юридических лиц частного права на общества и учреждения (ст. 65 проекта ГК).

ВЗО МВД создаются и действуют в организационно-правовой форме учреждения. Следует отметить, что в настоящее время в законодательстве об образовании в отношении субъектов образовательной деятельности используется термин «заведение», однако его содержание полностью соответствует термину «учреждение» [10, С.255]. В настоящее время большинство учреждений в Украине являются государственными, так как основаны на государственной форме собственности. Это организации, осуществляющие управленческие функции (центральные и местные органы государственного управления), правоохранительные органы (суды, органы внутренних дел, прокуратуры), государственные научные и учебные заведения (НИИ, ВЗО), организации здравоохранения и культуры, а также другие государственные организации, осуществляющие социально-культурные или иные функции некоммерческого характера. По-видимому, государственная форма собственности останется для учреждений наиболее распространенной и в будущем. Юридически это связано, прежде всего, с тем, что они не могут быть включены в программу приватизации. Так, в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона Украины «О приватизации имущества государственных предприятий» [104] не подлежит приватизации имущество органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, объекты образования и науки, финансируемые из бюджета, иные объекты, необходимые для выполнения государством своих функций. Во всех перечисленных случаях речь идет об имуществе, принадлежащем различным государственным учреждениям.

Под учреждением в теории гражданского права понимается организация, созданная собственником для осуществления функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично [105, С.132]. Учреждение не имеет членства, а его имущество используется для определенных целей (как правило, не связанных с получением прибыли), которые определяются в момент его образования. Выгодами от деятельности учреждения пользуются лица, которые не являются его участниками [83, С.46]. В литературе отмечается, что учреждения создаются в целях постоянного и длительного служения общечеловеческим интересам путем назначения имущества и определения органов, которые будут его эксплуатировать соответственно назначению [32, С.146; см. также 82, С.92; 106, С.119-120].

Ранее, в советский период, такие субъекты нуждались в признании их юридическими лицами не в связи с их основной деятельностью, а «главным образом, в связи с потребностями материального обеспечения этой их деятельности, поскольку необходимое имущество они могут приобрести лишь вступив в соответствующие гражданские правоотношения» [47, С.134]. По мнению О.С. Иоффе самый профиль работы учреждений приводит к тому, что они, по общему правилу, не извлекают и не могут извлекать доходов [105, С.172]. Вместе с тем автор не отрицает и возможности применения метода хозрасчета к деятельности некоторых учреждений (в частности театров, кредитных учреждений и др.).

Действующее законодательство не дает четкого понятия учреждения, как организационно-правовой формы, как это имеет место, например, в российском законодательстве [31, п.1 ст.120; 102, ст.9]. Данный пробел предполагается восполнить в новом ГК (см. п. 3 ст. 65 проекта ГК Украины). Анализ законодательства, позволяет выделить определенные черты учреждения, к которым относительно высшего заведения образования МВД можно отнести следующие.

Учреждение (ВЗО МВД) является юридическим лицом. Вопрос о юридической личности учреждений в советском гражданском праве был спорным. Причиной тому, в частности, было закрепление в ГК УССР 1922 г. (ст. 13) правил о том, что, с одной стороны, юридическими лицами признаются объединения лиц, учреждения или организации, а, с другой стороны, о том, что в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц выступают государственные предприятия и их объединения (ст. 19) Сложность в данном случае была связана с тем, что в форме учреждения преимущественно создавались органы власти. Исходя из этого, было высказано мнение о том, что государственные учреждения, находящиеся на государственном бюджете, пользуются правами юридического лица только тогда, когда в уставах или положениях о них это будет прямо закреплено [34, С.93]. В конце 30-х гг. Д.М. Генкин предложил различать государственные бюджетные учреждения от органов государственного управления, с тем, чтобы первые считались юридическими лицами, а за последними это качество не признавалось. В 50-х гг. вновь господствующей становится первоначальная точка зрения. Однако при такой позиции было невозможно объяснить имущественные отношения с участием таких организаций. Данную проблему разрешил А.В. Венедиктов, заметивший, что способность государственного учреждения устанавливать имущественные отношения является следствием предоставления его руководителю прав распорядителя кредитов, а потому такие учреждения должны признаваться юридическими лицами. Данное правило получило признание среди ученых и нашло последующее законодательное закрепление (ст. 24 ГК УССР) [107, С.303-304]. Проект ГК Украины стоит на позиции признания юридической личности за всеми учреждениями.

Учреждение является простым юридическим лицом, то есть учредители не входят в его состав, членство отсутствует вообще. В литературе по этому поводу отмечалось в частности, что если имущество обособляется без объединения лиц - это учреждение, его учредители не могут брать участие в его управлении [84, С.17]. Учреждение создается по решению собственника либо уполномоченного им органа (в данном случае им выступает Министерства образования, Министерства внутренних дел). При этом, как справедливо отмечено в литературе, решение о создании не будет являться учредительным документом (как, например, ошибочно указано в п. 1 ст. 14 ФЗ «О некоммерческих организациях», отожествляющего учредительные документы с документами, предоставленными для государственной регистрации), при создании учреждения не требуется и заключения каких-либо договоров между учредителем и созданным им юридическим лицом, так как собственник самостоятельно определяет условия и порядок использования своего имущества (в связи с этим неверно правило, содержащееся в п.п. 6 и 12 ст. 39, п. 1 ст. 41 и п.5 ст. 43 ФЗ «Об образовании») [108, С.267]. Данные особенности необходимо учитывать при формировании гражданского законодательства Украины.

В качестве учредительных документов учреждения могут выступать различные документы (устав, положение). ВЗО МВД создается и действует на основании специального Положения, утвержденном в установленном порядке. В настоящее время таким является «Положение о государственном высшем заведении образования» [80], а также «Положение о высшем заведении образования МВД Украины» [109]. Учредительным документом ВЗО МВД является устав, утвержденный собственником имущества, в котором определяются задачи и цели его деятельности. В законодательстве об образовании предусмотрено, что содержание устава конкретного ВЗО должно определяться на основе Типового устава высшего заведения образования [110]. В числе сведений, которые указываются в уставе ВЗО, включаются и сведения об источниках финансирования, видах деятельности и пр. В связи с этим общим является принцип, согласно которого учреждение не вправе самостоятельно изменять устав и направлять свою деятельность на предмет, отличный от предмета, указанного в уставе или от предмета, соответствующего его природе [87, С.327]. Содержание правоспособности данного субъекта более подробно будет рассмотрено ниже.

Г осударство (как собственник имущества) обязано финансировать учреждение полностью или частично. В связи с этим в литературе высказано мнение о том, что необходимость такого финансирования связана с тем, что результаты их деятельности не могут быть оценены как товар [93, С.134]. По нашему мнению это справедливо лишь для тех учреждений, на которые возложены публичные функции, выполняемые на благо всего общества в виде исполнения обязанностей (власть и управление, фундаментальные научные исследования, подготовка специалистов на условиях государственного заказа и т. п.).

При бюджетном финансировании заведение образования имеет самостоятельную смету и имеет право использовать средства, которые ему перечислены только в пределах этой сметы и с учетом целевого назначения данных средств. В соответствии с «Положением о единой смете доходов и расходов бюджетного учреждения (организации)» [111] смета является основным документом, который определяет общий объем, целевое поступление, использование и распределение средств учреждения (п. 1). Она составляется на календарный год и утверждается вышестоящей организацией. То же касается и ВЗО, кроме тех, которые имеют статус национального. В таких ВЗО смету утверждает сам руководитель (п. 2). Смета состоит из следующих разделов: бюджетные ассигнования и другие средства, расходы за счет превышения доходов над расходами специальных и других внебюджетных средств (п. 7). Выделяются доходная (п.п. 8 - 10) и расходная (п.п. 11 - 15) части сметы. Первая, наряду с бюджетными ассигнованиями на содержание учреждения, предусматривает поступление доходов из других источников, указанных в соответствующих нормативных актах. Характер распределения доходов учреждения еще раз подтверждает ограниченный характер правоспособности учреждения и зависимость содержания последней от законодательных предписаний. Это, тем не менее, не исключает возможности осуществлять деятельность, приносящую доход, в связи с чем, п. 10 данного Положения содержит правило исчисления объема предполагаемых доходов. Ранее высказывалась точка зрения, согласно которой «правовой режим внебюджетных средств исключает использование категории «прибыль». При поступлении доходов в меньшей сумме, чем предусмотрено сметой, соответственно сокращаются расходы, но не размер платежей в бюджет»[112, С.163]. По нашему мнению категория прибыль может и должна применяться во всех случаях, когда организация осуществляет деятельность по получению дохода, и он превышает понесенные затраты.

Можно отметить, что даже в советский период многие государственные учреждения помимо бюджетно-сметных ассигнований имели так называемые внебюджетные специальные средства. Данные средства образовывались за счет доходов, полученных учреждением от реализации продукции, выполнения работ или оказания услуг, а также осуществления иной деятельности (включая деятельность структурных подразделений) и учитывались на отдельной смете [105, С.419]. Данное право предоставлялось при условии, что отсутствует возможность организовать деятельность на началах хозрасчета, но понесенные расходы полностью обеспечиваются получаемыми доходами [113, С.44].

Имущество ВЗО МВД принадлежит ему на праве оперативного управления [80, п.79; 109 п. 10.6]. Некоторые авторы указывают, что данный признак является одним из главных отличительных признаков учреждения [65, С.139]. Право оперативного управления является особым правовым режимом имущества, находящегося в государственной собственности [114, C.41-43]. Так, в соответствии с п. 1 ст. 34 Закона Украины «О собственности»[115] имущество государственных ВЗО является объектом права общегосударственной (республиканской) собственности. Если государственное имущество закрепляется за государственными учреждениями, состоящими на государственном бюджете, а также за казенными предприятиями, оно принадлежит таким учреждениям (казенным предприятиям) на праве оперативного управления [115, ст. 39]. Законодательство прямо закрепляет право свободно использовать имущество для любых целей, в том числе для осуществления хозяйственной деятельности, только за собственником. По поводу возможностей использования имущества, закрепленного за лицом на праве оперативного управления, для участия в имущественном обороте высказано два противоположных мнения [11 6, С.136; 119, С.41-43]. В связи с этим возникает необходимость в выяснении того, создает ли право оперативного управления возможности для оказания ВЗО МВД платных услуг.

В целом, можно отметить, что вопрос о содержании права оперативного управления обусловлен существованием проблемы разграничения прав нескольких лиц на одно имущество. Делая исторический анализ указанной проблемы можно отметить следующее. Римское право характеризовалось наименьшим количеством ограниченных вещных прав, поскольку его идеалом являлась свободная, ничем не ограниченная собственность [32, С.208]. Проблема разграничения правомочий собственности на одно имущество между несколькими лицами впервые возникает в средние века [117, С.56]. Таким образом, теория разделенной собственности была связана, прежде всего, с отношениями феодальной земельной собственности. Она сохраняла свое влияние вплоть до XVIII - XIX вв., когда с развитием капитализма утратила свое значение феодальная иерархическая система [117, С.56-58].

Г ражданскому праву Российской Империи начала ХХ века названный правовой институт также известен не был. Юридические лица владели имуществом на праве собственности, однако, данное право может ограничиваться (например, в отношении правомочия распоряжения) [106, С.123; 118, С.31].

Современное законодательство развитых капиталистических государств, регулирующее отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом в континентальном праве включает два самостоятельных правовых института: права на свои вещи и права на чужие вещи. В англосаксонском праве данные институты объединены в рамках одного института, который именуется «собственность» [9 3, С.66]. В связи с превращением государства в собственника и с его широким участием в обороте посредством создания соответствующих юридических лиц вновь возникает проблема разграничения правомочий на имущество между такими организациями и государством. Одним из способов разрешения данной проблемы является признание юридических лиц собственниками имущества [43, С.248]. Однако право, на котором государственные предприятия владеют имуществом, отягощено различного рода ограничениями. Так более узкий, чем у собственника, объем их правомочий, в том числе по распоряжению имуществом. Такие организации обязаны использовать имущество, не изменяя при этом его целевого предназначения, при этом их правовой статус определяется государством, оно же вправе давать указания, обязательные к исполнению. К числу организаций, правомочия которых в отношении имущества существенно ограничены, в законодательстве стран Запада относятся учреждения.

В англо-американской правовой системе, рассматриваемая проблема решается при помощи института доверительной (фидуциарной) собственности. Содержание доверительной собственности сводится к тому, что одно лицо, устанавливающее доверительную собственность, передает другому лицу (доверительному собственнику) имущество для управления в интересах обозначенного одного или нескольких выгодоприобретателей. Среди доверительных обществ (трастов) выделяют так называемые благотворительные трасты, которые учреждаются в интересах создания учреждений образования, здравоохранения, культуры и т.д. Такие трасты именуются еще публичными трастами и действуют в интересах всего общества [86, С.235-236; 119, С.44-48]. В литературе отмечено, что при создании благотворительных трастов доверительная собственность выполняет те же функции, которые в романо-германской системе права выполняют юридические лица типа учреждений [86, С.239; 85, С.18- 19].

К способам решения проблемы разделенной собственности относится и корпоратизация (акционирование), которую в качестве наиболее предпочтительной рассматривают многие отечественные авторы [93, С.459; 120, С.10-11].

На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что в мировой практике выработаны различные способы разрешения проблемы осуществления правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, принадлежащим на праве собственности другому лицу (которые применяются и в тех случаях, когда собственником является государство). Они направлены на то, чтобы, с одной стороны, предоставить возможность государственным организациям (в том числе учреждениям) принимать участие в имущественном обороте, а, с другой стороны, не допустить совершение со стороны таких организаций случаев злоупотребления предоставленными правомочиями.

В нашем государстве также существует проблема разделенной собственности, которая в настоящее время решается с помощью института права оперативного управления. Возникновение института права оперативного управления в советском праве было обусловлено тем, что в процессе реализации расширенного воспроизводства и управления им, государство закрепляло выделенное из государственной собственности имущество за образованными им же (государством) юридическими лицами, которые непосредственно осуществляют производственно-хозяйственную и иную деятельность [47, С.326]. Первоначально признание за государственными органами иного права, отличного от права собственности не находило поддержки. По словам О.С. Иоффе это было связано с тем, что не подвергалось критике понятие права собственности, а государственным органам предоставлялись те же по наименованию правомочия, что принадлежали собственнику [107, С.180]. Нормативную основу этому создавала ст. 58 ГК УССР 1922г. На этом основании была выдвинута теория, признававшая собственниками имущества сами государственные органы. В соответствии с меновой концепцией частным собственником признавалось непосредственно государство. Особое место занимали взгляды Б.С. Мартынова, который совмещал римский фидуциарий и английский trastee и говорил о том, что госорганы осуществляют доверительное управление имуществом. Его взгляды стали основой двух самостоятельных теорий: теории товарной собственности государства (А.В. Венедиктов) и теории разделенной собственности (Л.Я. Гинцбург). Согласно первой госорган наделяется формальным правом собственности для того, чтобы участвовать в обороте. Согласно второй - право собственности признавалось и за государством и за его органами [36, С.345-346]. Правовую форму закрепления государственного имущества за государственными организациями разработал и обосновал еще в 1948 году А.В. Венедиктов [121, С.328-329][2]. Предусматривалось, что государство, сохраняя за собой право собственности, передает имущество в оперативное управление. Эта теория получила в юридической литературе широкую поддержку [122, С.38] и была воспринята советским законодательством. Право оперативного управления было закреплено в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. [123]. В ГК УССР такая норма нашла свое закрепление в ч. 2 ст. 89. Указом Президиума Верховного Совета УССР от 20.05.85 г. в ГК УССР была введена новая норма - статья 87-1 «Оперативное управление имуществом» [124].

В конце 80-х годов в юридической литературе началась дискуссия об эффективности института права оперативного управления и целесообразности его сохранения в правовой системе. Как альтернатива ему было предложено, что государство может реализовывать свои правомочия через обязательственно-правовую модель, когда имущество и правомочия по его управлению полностью передаются предприятию, а государство является только юридическим собственником данного имущества [125, С.73-82]. В целом право оперативного управления было подвергнуто критике, поскольку не учитывало интересов предприятия, не предоставляло им необходимой степени свободы [125, С.106-107; 93 С.464-466; 126, С.259-263].

Несмотря на указанные недостатки, российские законодатели пошли по пути закрепления института права оперативного управления в новом ГК РФ (ст. ст. 294- 300) [127, С.263]. Наряду с прочим это связано и с тем, что право оперативного управления характеризует имущественную обособленность тех субъектов (государственных предприятий и государственных учреждений), которые остаются наиболее распространенными видами юридических лиц.

Касательно определения места рассматриваемого правового института в системе формирующегося гражданского законодательства Украины в литературе отсутствует единогласие. Так, одни авторы стоят на позиции, что данный правовой институт не совместим с рыночной экономикой [128, С.9-19; 84, С. 12-18; 129, С.28- 29; 130, С.10-11; 131, С.11-13; 132, С.42-44; 133, С.17; 134, С.41; 135, С.89; 99, С.7]. По мнению других авторов более целесообразным видится признание бюджетных организаций субъектами права оперативного управления с соответствующим закреплением последнего в ГК [136, С.75, 78; 137, С.14]. С другой стороны, сами сторонники отмены рассматриваемых институтов соглашаются с тем, что признание государственных и коммунальных юридических лиц собственниками ведет либо к возникновению фигуры двойного собственника, либо к утверждению существования расщепленной собственности [93, С.34; 138, С.89]. Таким образом, можно выделить два основных подхода: отказ от права оперативного управления и признание юридических лиц собственниками имущества и сохранение данного права. В литературе проводится позиция и о том, что право оперативного управления по своей юридической природе является разновидностью доверительной собственности, а потому его дальнейшее развитие и регламентация будут осуществляться не самостоятельно, а в рамках института права доверительной собственности [139, С.77, 106].

Несмотря на указанные тенденции отказа от института права оперативного управления, в соответствии с действующим законодательством право оперативного управления является материальной основой деятельности ВЗО МВД, а потому уяснение его содержания важно для выяснения наличия у него возможностей оказывать платные услуги вообще и платные образовательные услуги, в частности. Это важно и потому, что, по нашему мнению, рассматриваемый институт будет существовать определенное время после принятия нового ГК в течение переходного периода, несмотря на то, что прямо им не предусмотрены. Данный период тем более будет установлен для государственных учреждений, поскольку их имущество не подлежит приватизации (корпоратизации). Можно заметить, что передача государственного имущества в собственность государственным предприятиям с предоставлением государству соответствующих корпоративных прав, аналогичных правам собственника частного предприятия, видится наиболее перспективным способом решения данной проблемы [99, С.7-8]. Вместе с тем следует учитывать господствующую в настоящее время позицию о том, что корпоративные права возникают только при образовании хозяйственных обществ [140, С.16].

Право оперативного управления относится к вещным правам [3], которые возникают с момента образования соответствующего юридического лица и включает в себя полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Под правом оперативного управления в науке гражданского права понимают особое вещное право юридического лица (казенного предприятия, учреждения), выражающееся во владении, пользовании и распоряжении выделенным ему имуществом в пределах, установленных законодательством, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника, назначением имущества [42, С.44; 61, С.99; 121, С.323-331]. Законодательство Украины определяет содержание права оперативного управления в ст. 10 Закона Украины «О предприятиях в Украине»[142]. В ней указано, что государственное имущество, закрепленное за казенным предприятием (а в свете Закона Украины «О собственности» и за учреждением) принадлежит ему на праве оперативного управления, осуществляя данное право казенное предприятие (государственное учреждение) владеет и пользуется указанным имуществом. Гражданское законодательство Российской Федерации в отличие от гражданского законодательства Украины закрепляет особенности правового режима имущества, закрепляемого на праве оперативного управления как за казенным предприятием (ст. 297 ГК РФ), так и за государственным заведением (ст. 298 ГК РФ), которые связаны с особенностями распоряжения вверенным имуществом. Подход, принятый в Украине позволяет применять нормы, регулирующие правовой режим имущества казенных предприятий к государственным учреждениям по аналогии.

Возможность и пределы использования имущества, принадлежащего лицу на каком-либо вещном праве, напрямую зависят от объема правомочий, установленных в отношении данного имущества. При выяснении объема правомочий, принадлежащих ВЗО МВД, следует отметить, что особый интерес будут представлять правомочия пользования и распоряжения. Участие в имущественном обороте предполагает, как правило, наличие у субъекта необходимой степени самостоятельности. Применительно к имуществу такая степень самостоятельности определяется правомочием распоряжения. Таким образом, можно предположить, что чем более полным будет данное правомочие, тем большую имущественную самостоятельность будет иметь лицо. Однако в данном случае, по нашему мнению, определяющим будет не правомочие распоряжения, а правомочие пользования.[4] Это может быть объяснено тем, что экономически гражданский оборот включает в себя несколько составных элементов. Прежде всего, лицо, обладая определенным имуществом, производит товар (как материальный, так и нематериальный). После того, как товар будет произведен, следует его реализация. Правомочие распоряжения, таким образом, важно в данном случае не в отношении имущества, положенного в основу данной деятельности, а в отношении произведенного товара. Для имущества же важным является правомочие пользования, а именно, позволяет ли оно таким извлекать полезные свойства вещи, чтобы производить товар или нет. Таким образом, имущественная самостоятельность должна предполагать наличие достаточных правомочий пользования в отношении вверенного лицу имущества и правомочий распоряжения - в отношении произведенного товара. При этом последнее не будет иметь значения, если в качестве товара будет выступать не вещи, а услуги, работы, и иные объекты гражданского права, не имеющие овеществленного выражения. Правомочие пользование приобретает важное значение, поскольку товар, производимый ВЗО (выраженный в виде платных образовательных услуг), является неовеществленным, однако не может быть произведенным без использования имущества.

Правомочие пользования права оперативного управления характеризуются следующими чертами. Так его осуществление должно осуществляться: 1) в пределах, установленных законодательством; 2) в соответствии с целями деятельности данного лица; 3) в соответствии с заданиями собственника; 4) в соответствии с назначением имущества. Таким образом, в отношении «собственник - учреждение» последнее (и в частности ВЗО МВД) осуществляет права владения, пользования и распоряжения имуществом не свободно, а по принципу «можно только то, что установлено законом, соответствует заданиям собственника и назначению имущества», а собственник действует по своему усмотрению, если иное не предусмотрено законом [116, С.101].

Между указанными требованиями к характеру правомочия пользования существует тесная взаимосвязь. Она проявляется, в частности, в том, что собственник имущества, учреждая организацию и, наделяя ее имуществом на праве оперативного управления, устанавливает определенные цели деятельности. Для достижения поставленных целей формируются конкретные задания. При этом лицо будет наде- ляться таким имуществом, которое по своему назначению будет способно обеспечивать выполнению поставленных заданий и достижению преследуемых целей. Цели и задания закрепляются в учредительных документах организации. При этом они, а также способы их достижения должны осуществляться в пределах, установленных законодательством.

В настоящее время в законодательстве закреплена возможность ВЗО МВД использовать имущество для оказания платных услуг [5, п. 4 ст. 61; 80, п. 82; 109 п. 10.6]. Как было отмечено выше, в числе сведений, указываемых в уставе ВЗО МВД, должны быть сведения об источниках дополнительного финансирования. Правомочие пользования имуществом, переданным ВЗО МВД на праве оперативного управления, будет иметь следующее содержание. Оно должно соответствовать основным целям деятельности данного субъекта. Поскольку к таковым, в соответствии с законодательством об образовании, относятся подготовка специалистов, повышение квалификации, подготовка научно-педагогических кадров, научная работа и т.п., то использование имущества для оказания платных услуг должно соответствовать данным целям. Рассматриваемое правомочие также должно соответствовать назначению имущества. Имущество ВЗО МВД имеет своим назначением организацию и проведение учебного процесса. Имущество включает в себя такие вещи, которые непосредственно направлены на обеспечение целей ВЗО МВД (учебные аудитории, полигоны, лаборатории), а также такое имущество, которое призвано обеспечивать нормальное функционирование ВЗО МВД в целом (транспортные средства, складские и административные помещения). Первая часть имущества должна использоваться только по целевому назначению. В отношении второй его части может быть допущено использование для обслуживания иных лиц, если это делается не в ущерб интересам ВЗО. Сказанное дает основание делать вывод о том, что платные услуги ВЗО МВД должны лежать исключительно в сфере образования (оказание платных образовательных услуг), либо науки (посредством выполнения научноисследовательских работ на договорной основе).

Поскольку в соответствии с п. 2 ст. 39 Закона Украины «О собственности» государственное учреждение, состоящее на государственном бюджете и имеющее

право осуществлять хозяйственную деятельность, имеет право самостоятельно распоряжаться доходами от такой деятельности и имуществом, приобретенным за счет таких доходов, возникает необходимость в проведении исследования и такого права. Такая необходимость связана с тем, что такие доходы (имущество) также могут быть использованы для оказания платных услуг, а потому нужно выяснить, будут ли в таком случае применяться требования, предъявляемые к оперативному управителю или нет.

Прежде всего, необходимо выяснить каковы права, на которых принадлежит заведению образования указанные доходы (имущество). Можно предположить возможность существования нескольких вариантов. Либо такие доходы (имущество) поступают в собственность самого учреждения, либо поступает в оперативное управление, либо закрепляется на каком-либо ином ограниченном вещном праве, или, наконец, выходит за рамки всех существующих вещных прав и закрепляется на особом вещном праве.

Первый вариант возможен в силу того, что в числе первоначальных способов приобретения права собственности в гражданском праве выделяются присвоение продукции и доходов, как результатов хозяйственной эксплуатации имущества, находящегося у лица на законном основании (ст. 324 проекта ГК, ст. 136 ГК РФ). Данный принцип применяется и в случаях аренды имущества, в том числе государственного [144, ст. 23]). В связи с этим, в литературе высказывалась точка зрения, согласно которой допускалась возможность признания права собственности на государственное имущество, как за государством, так и за государственным органом, за которым оно закреплено [148, С.52]. Если встать на позицию проекта ГК Украины о том, что право собственности на имущество, переданное государственным юридическим лицам, принадлежит указанным лицам, и о том, что изготовленная продукция, доходы от использования имущества принадлежат его собственнику, то можно также сделать вывод о возможности признания права собственности на имущество за всеми государственными юридическими лицами. Однако, в силу Закона Украины «О собственности» в настоящее время исключается возможность закрепления за государственными учреждениями имущества на праве собственности, поскольку они прямо названы субъектами права оперативного управления. Тем более что учреждение является субъектом с ограниченной правоспособностью и приобретает права только в соответствии с предписаниями закона, положениями устава. Таким образом, если в законе или уставе не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то можно предположить, что речь в этих случаях может идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права полного хозяйственного ведения [47, С.330; 60, С.251; 127 С.263]. В связи с этим в литературе высказывалось мнение о том, что данное право является «правом самостоятельного распоряжения». Рассматривая такое право отмечалось, что оно включает в себя правомочия юридического лица-учреждения (некоммерческой организации) по самостоятельному распоряжению, владению и пользованию определенными видами государственного или иного имущества в установленных законом пределах, которое возникает в силу прямого указания в законе в случаях предоставления учреждению права дополнительно осуществлять хозяйственную (предпринимательскую) деятельность и извлекать доходы и распространяется на такие доходы и приобретенное за их счет имущество [146, С.292-295]. Однако четкого законодательного закрепления данное право не получило. В связи с этим показательным является опыт России. Так, например, в Законе РФ «О собственности» [147] оно рассматривалось в качестве самостоятельного вещного права (п.п. 4, 5 ст.36), а в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (1991) [148] было отнесено к праву полного хозяйственного ведения (п. 2 ст. 48). Действующее законодательство РФ содержит термин «право самостоятельного распоряжения» в ст. 10 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [149]. Однако поскольку оно не укладывается в перечень вещных прав, предусмотренных ГК РФ, то говорить о нем, как о самостоятельном вещном праве в настоящее время нельзя. В законодательстве Украины (п. 2 ст. 39 «О собственности») речь идет о праве распоряжения доходами от дозволенной хозяйственной деятельности и приобретенным за их счет имуществом. Из содержания данной нормы не совсем понятно, что именно имел в виду законодатель: самостоятельное вещное право либо указание на объем правомочия по распоряжению имуществом. Поскольку действующее законодательство в качестве самостоятельного права указанное право не содержит, то, по-видимому, речь идет о последнем. Проект ГК Украины в перечне вещных прав также не содержит право самостоятельного распоряжения. Очевидно, что самостоятельное распоряжение не может существовать в рамках права оперативного управления в силу особенностей содержания правомочия распоряжения. К тому же, если бы предположить такую возможность, то нарушался бы принцип «nemo plus juris ad alinnum transferre potest, quam ipso habet» (никто не может передать другому больше прав на вещь, чем владеет сам).

Таким образом, можно согласиться с той позицией, согласно которой государственные учреждения, в связи с реализацией возможности оказывать платные услуги приобретает возможность владеть имуществом, которое закрепляется за ними на двух самостоятельных правовых режимах. Одна часть такого имущества, полученная от собственника, закрепляется за учреждением на праве оперативного управления, другая часть в виде доходов от деятельности по оказанию платных услуг и приобретенного за их счет имущества находится в режиме особого вещного права. «Характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно - право хозяйственного ведения», - указывал Е.А. Суханов [127, С.266; см. также 150, С.4], поскольку перечень вещных прав является исчерпывающим. Данное мнение разделяют и другие ученые [60, С.251; 47, С.330;].

На основании сказанного можно сделать вывод о том, что на момент создания государственного учреждения имущество принадлежит ему только на праве оперативного управления. Если оперативному управителю будет разрешено оказывать платные услуги, что будет закреплено в законодательстве и в его учредительных документах, и он воспользуется предоставленным правом, и получит доходы, то такие доходы, а также имущество, приобретенное за их счет (без разницы к каким фондам - основным или оборотным оно будет отнесено) будет принадлежать учреждению на праве полного хозяйственного ведения. В связи с этим высказано мнение о том, что право хозяйственного ведения принадлежит либо предприятию, как коммерче- ской организации, либо учреждению, осуществляемому разрешенную ему собственником предпринимательскую деятельность [127, С.264].

В науке гражданского прав под правом полного хозяйственного ведения принято понимать особое вещное право юридического лица, в соответствии с которым последнее владеет, пользуется и распоряжается предоставленным имуществом в установленных законом пределах для занятия предпринимательской деятельностью [116, С.129-130; 50, С.334; 127, С.263-264].

Не вызывает сомнений, что право полного хозяйственного ведения наряду с правом собственности создает необходимые правовые предпосылки для оказания ВЗО МВД платных образовательных услуг поскольку, «осуществляя право полного хозяйственного ведения, предприятие владеет, пользуется и распоряжается указанным имуществом, совершая в отношении него любые действия, не противоречащие закону и целям деятельности предприятия. К праву полного хозяйственного ведения применяются правила о праве собственности, если иное не установлено законодательными актами Украины» (ч. 2 п. 1 ст. 39 Закона Украины «О собственности») [151, с.173].

На основании сказанного необходимо сделать вывод о необходимости четкого урегулирования данного вопроса на законодательном уровне, а также закрепления в учредительных документах учреждения порядка использования имуществом, переданным в его оперативное управление при осуществлении деятельности, приносящей доход, порядка использования полученных средств, а также порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, приобретенным за счет таких доходов. При этом следует учитывать, что в последнем случае учреждение должно наделяться правомочиями, которые охватываются понятием права полного хозяйственного ведения. Также считаем целесообразным закрепление права оперативного управления и права полного хозяйственного ведения в новом ГК Украины. Тем более что, как было отмечено выше, имущество ВЗО МВД не подлежит приватизации, а право доверительной собственности урегулировано не достаточно, что затрудняет применение данных институтов к рассматриваемому субъекту и иным государственным учреждениям.

С правом оперативного управления непосредственно связаны вопросы о пределах имущественной ответственности учреждения по своим обязательствам. Исходя из сказанного выше, следует, что имущественную ответственность учреждение несет в пределах предоставленных ему средств, а также доходов, полученных в результате оказания платных услуг и имущества, приобретенного за их счет. При недостаточности этих средств собственник имущества обязан нести субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения [115, п. 2 ч. 3 ст. 39]. В советский период действовало несколько иное правило. Так отмечалось, что учреждение самостоятельно отвечает по своим долгам, хотя эта ответственность осуществляется в иных формах, чем ответственность хозрасчетного предприятия [88, С.206]. Оно покрывает свою задолженность за счет средств, предоставленных ему по смете. В случае недостаточности таких средств дополнительные средства отпускаются учреждению из очередных сметных ассигнований. Предоставление этих средств не может рассматриваться как дополнительная (субсидиарная) ответственность государства за долги учреждения [113, С.62]. Таким образом, происходит не перенесение ответственности на другое лицо, а отсрочка платежа по обязательству [88, С.207]. Гражданско-правовая ответственность в любом случае сохраняется за самим учреждением [61, С.41]. В принципе, на подобных началах строится законодательство ряда стран Запада, где государство не несет прямой ответственности по обязательствам созданных им предприятий [90, С.17]. Однако, по нашему мнению, видится более правильным существующее правило о дополнительной ответственности собственника по долгам созданного им учреждения, поскольку этим предоставляются дополнительные гарантии для его контрагентов. Тем более что и для ряда коммерческих юридических лиц (например, общества с дополнительной ответственностью, полного и коммандитного обществ) закон предусматривает возможность возложения дополнительной ответственности участников по долгам общества [152, ст. 65, 74, 75].

В настоящее время указывается, что учреждение самостоятельно отвечает по тем долгам, которые возникли при оказании платных услуг. Как отмечено по этому поводу в литературе, в таких отношениях не должны применяться ограничения, которые касаются возможностей обращения взыскания по долгам учреждения только на его денежные средства, а также отсутствует и субсидиарная ответственность учредителя. Взыскание в таком случае может быть обращено на любое имущество, полученное в результате оказания учреждением платных услуг и т.п. [153, С.332].

<< | >>
Источник: Карчевский Константин Анатольевич. ПЛАТНЫЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УСЛУГИ ВЫСШИХ ЗАВЕДЕНИЙ ОБРАЗОВАНИЯ МВД УКРАИНЫ: ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Харьков-2001. 2001

Скачать оригинал источника

Еще по теме 1.2. Правовые предпосылки оказания платных образовательных услуг высшим заведением образования МВД:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -