Поняття та правова природа відчуження земельної ділянки для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності
Одним з першочергових завдань для правової держави є забезпечення захисту права власності, оскільки це право є основою ринкової економіки та необхідно для реалізації будь-яких соціально-економічних прав.
На сьогоднішній день в Україні превалює захист приватноправових інтересів, одним з аспектів якого є конституційне гарантування захисту права приватної власності. Проте це не виключає за певних обставин домінування публічних інтересів, коли інтересами приватних осіб жертвують заради суспільства.Позбавлення права власності для блага суспільства допускалося ще римським правом. Так, в Інституціях Гая згадується про поширення суспільного блага на частини земельних ділянок, які називаються «секторами, що набувають суспільного блага». У Дигестах Юстиніана вказувалося, що володільці придорожніх земельних ділянок повинні уступити частину своєї землі, якщо дорогу розмивало чи вона руйнувалася з іншої причини.[118] [119] Імператорам надавалась можливість експропріювати землі церков і монастирів лише після повної компенсації, хоча й не завжди компенсацією була сума грошей, інколи взамін надавалася інша земельна ділянка чи певні права.[120] Внаслідок рецепції римського права інститут вилучення земельних ділянок у суспільних інтересах знаходить своє закріплення в законодавствах країн Західної Європи. На сьогоднішній день вилучення земельної ділянки в публічному інтересі з виплатою компенсації власнику існує практично у всіх західноєвропейських державах. У них спеціально оговорюється можливість обмеження права приватної власності «з метою досягнення раціональної експлуатації землі й встановлення справедливих соціальних відносин» (ст. 14 Конституції Італійської республіки 1947 р.), «для суспільного блага» (ст. 14 Основного закону Федеративної Республіки Німеччини), «з причини, що виправдовуються публічною користю або соціальними інтересами» (ст. Основи інституту відчуження земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності (раніше - викупу земельних ділянок для суспільних потреб) на території сучасної України були закладені у той час, коли вона знаходилась у складі Російської імперії та визначалися у Наказі Катерини ІІ від 30 червня 1767 р., відповідно до якого коли для загальної користі була потрібна земля, що належала приватній людині, необхідно було цій людині задовольнити збитки, заподіяні у зв’язку з вилученням в неї цієї землі. Пізніше у низці дореволюційних нормативно-правових актів було визначено порядок визначення та виплати винагороди за відчужувану земельну ділянку, а також закріплено право зворотного викупу земельної ділянки попереднім власником, якщо відпала потреба, задля якої її 122 викуповували. Проте з прийняттям після революції Декрету «Про землю» від 26 123 жовтня 1917 р. , який скасував право приватної власності на землю, припинив свій розвиток і інститут викупу земельних ділянок для суспільних потреб, оскільки уся земля оголошувалася державною власністю. Водночас, певні елементи, спрямовані на забезпечення балансу приватних та публічних інтересів були закріплені у Земельному кодексі УРСР від 29 листопада 1922 р. , а також у постанові ВУЦВК і РНК УРСР «Про вилучення і відведення земель та про привласнення будівель і споруд для державних і громадських потреб», де визначалися порядок та форма клопотання про відчуження земельної ділянки, процедура оцінки та відшкодування шкоди за відчужений об’єкт, хоча й не виключний, але згрупований перелік державних та громадських потреб.[124] [125] Нарешті, важливу роль у становленні інституту викупу земельних ділянок для суспільних потреб в Україні відіграли положення ст. У цілому, в розвитку інституту примусового припинення прав на земельні ділянки можна виділити два етапи. На першому етапі домінують публічно-правові елементи в регулюванні примусового припинення прав на земельні ділянки (1917-1991 рр.). Цей період характеризується системою адміністративно-командного управління державою, знищенням приватних інститутів права, а також розробкою та закріпленням у законодавстві понятійного апарату та термінології. Так, вперше були регламентовані порядок вилучення земель, повноваження органів та порядок відшкодування збитків, пов’язаних з вилученням земель, визначені органи, правомочні приймати постанови про їх реквізицію та конфіскацію відповідно до певних підстав. Другий етап - це період послаблення монополії держави та відродження інститутів приватного права (з 1991 р.). На цьому етапі розширюється перелік підстав для припинення прав на земельні ділянки, визначаються способи користування земельними ділянками, які є підставами для припинення прав на земельні ділянки у випадку їх порушення, визначаються випадки примусового вилучення земельних ділянок, регламентується порядок примусового припинення прав на земельні • 128 ділянки. Сучасним законодавством України врегульовано умови та порядок вилучення земельних ділянок в інтересах суспільства, при цьому законодавець розрізняє поняття викупу земельних ділянок для суспільних потреб та примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності. Норма про вилучення земельних ділянок у суспільних інтересах містяться як у цивільному, так і у земельному законодавстві, тому існує дискусія щодо того, чи слід вважати вказані відносини цивільно-правовими чи то публічно-правовими. Більшість цивілістів доводили, що примусове відчуження землі (яке на той час охоплювалось поняттям експропріації) має публічно-правову [128] природу . Наприклад, А.А. Башмаков розглядав експропріацію як примусове відчуження нерухомості на суспільну користь, при якому право держави набувається через одне лише проявлення сили закону, без будь-якої 130 ініціативи приватної волі. В основі приватноправової концепції була кваліфікація експропріації як примусового правочину купівлі -продажу. Так, А.Д. Градовський вважав, що в ході виконання акту експропріації, адміністративна влада входить у домовленість з приватними особами щодо ціни майна. Якщо угода відбулася, акт відчуження відбувається у формі купівлі-продажу . Такий підхід піддавав критиці Є.В. Васьковський, зазначаючи, що договір купівлі- продажу, як і будь-який договір, припускає вільне волевиявлення і не може 132 бути примусовим . Відповідно до змішаної концепції, експропріація містить в собі як публічно-правовий, так і цивільно-правовий елементи, головним з яких виступає приватноправовий принцип повної винагороди власника за відчуження його майна. Так, Ю.С. Гамбаров визначав експропріацію як обумовлене запитом суспільної солідарності примусове відчуження цивільних прав, здатних до відчуження. М.В. Венецианов кваліфікував експропріацію як односторонній акт державної влади, внаслідок якого, з одного боку, відбувається перехід власності приватної особи державі в силу закону, а з іншого - виникнення приватноправового зобов’язання.[129] [130] [131] [132] [133] [134] Сучасні дослідники також розходяться у думках стосовно природи викупу земельних ділянок для суспільних потреб. Так, на думку В.А. Євстигнєєва, правочини, у яких приймають участь публічні утворення, нерідко мають соціальну складову (соціальну спрямованість), що не дозволяє віднести їх до сугубо ринкових. 135 вважати її квазіправочином. Д.Б. Г орохов висловлює точку зору, що відносини з приводу вилучення земельної ділянки формально не вважаються правочинами, оскільки тут немає «автономії волі», але за своєю сутністю це правочини (квазіправочини). Держава в особі її органів влади при примусовому вилученні земельних ділянок розпоряджується приватними землями. У цьому випадку вона діє не у якості власника, а як публічна влада.[135] [136] [137] Прихильником позиції, згідно якій викуп земельної ділянки є правочином виступає Н.П. Кабитов, який вважає, що викуп земельної ділянки є правомірною дією, юридичним актом, а саме - правочином. Вчений зазначає, що хоча викупу передують прийняття адміністративного акту (рішення про вилучення земельної ділянки) або судового рішення, дані юридичні акти існують поряд з юридичним фактом викупу земельної ділянки і їх не слід змішувати. Викуп земельної ділянки - це дії продавця (приватного власника земельної ділянки) і покупця, спрямовані на відчуження колишнім 137 власником ділянки, набуття її новим власником і виплату покупної ціни. Сучасні українські дослідники також не заперечують можливості кваліфікації викупу земельних ділянок для суспільних потреб як правочину. Так, Ю.В. Туцький зазначає, що ототожнення поняття викупу земельних ділянок для суспільних потреб із правочином також присутнє і у вітчизняному законодавстві. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17 листопада 2009 р., викуп земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна для суспільних потреб визначається як передача земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, за їх згодою у державну чи комунальну власність для задоволення суспільних потреб шляхом укладення договору купівлі- 139 продажу чи іншого правочину у порядку, встановленому законом. У цілому погоджуючись з останніми позиціями, слід звернути увагу на те, що сучасне українське законодавство розрізняє поняття викупу земельних ділянок для суспільних потреб і примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності. І якщо у першому випадку дійсно можна вести мову про правочин викупу, то у другому випадку процедура вилучення земельної ділянки є цілком публічно-правовою, оскільки таке вилучення відбувається в імперативному порядку і на підставі рішення суду. Тому слід зазначити, що при викупі земельної ділянки та примусовому відчуженні земельної ділянки мають місце різні юридичні склади. Тут нам близькою є позиція О.А. Гринь, яка зазначає, що якщо вилучення відбувається шляхом добровільного викупу на підставі укладеної угоди з власником, ці відносини підпадають під ознаки правочину та являються цивільно-правовими. Якщо ж орган публічної влади без волі суб’єкта позбавив його права власності на підставі судового рішення, це є імперативним методом регулювання, що 140 підтверджує неможливість застосування до таких дій поняття правочину. [138] [139] [140] Слід також додати, що як при викупі земельної ділянки, так і при її примусовому відчуженні має місце складний юридичний склад. Так, Н.В. Макарчук зазначає, що для припинення права власності при вилученні земельної ділянки необхідний складний юридичний склад, що включає, крім адміністративного акту про вилучення, прийняття судового рішення або укладення угоди про вилучення з власником, а також інші передбачені 141 законом дії щодо виконання умов та порядку примусового відчуження. А.Н. Тіхонов вказує, що склад юридичних фактів, які визначають відносини з викупу земельних ділянок можна кваліфікувати як правостворюючий однорідний фактичний склад с послідовним накопиченням елементів.[141] [142] До юридичних фактів, які породжують правовідношення викупу земельних ділянок для суспільних потреб слід віднести: дію уповноваженого органу державної влади або місцевого самоврядування (прийняття рішення - адміністративного акту), письмове повідомлення власника про майбутній викуп, укладення договору купівлі-продажу. До юридичних фактів, які породжують правовідношення примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності слід віднести: дію уповноваженого органу державної влади або місцевого самоврядування (прийняття рішення - адміністративного акту), письмове повідомлення власника про майбутній викуп, рішення суду про примусове відчуження земельної ділянки. У будь-якому разі (чи то викуп, чи то примусове відчуження), вилучення земельних ділянок є способом перерозподілу земельних ресурсів та формою реалізації державно-владних повноважень у сфері земельних відносин, тому вдосконалення правового регулювання цього інституту спрямовано на пошук оптимального балансу публічних та приватних • 143 інтересів. Як слушно зазначають дослідники, у разі вилучення земель із приватної власності в суспільних інтересах, виникатимуть конфлікти інтересів власників землі, з одного боку, та територіальних громад і держави з іншого, позаяк постає питання, чи кожен буде згоден віддати свою земельну ділянку для таких потреб. Адже вилучення (примусове відчуження) її на тих умовах, які пропонує держава, для власника земельної ділянки не завжди є вигідним (особливо з огляду оцінювання вартості вилученого об’єкта, яке проводиться, як правило, органом, встановленим державою). Крім того, викуп землі іноді суперечить планам землевласника щодо реалізації її корисного потенціалу, отже, простежується чітке нав’язування волі державних органів власнику землі[143] [144] [145]. Безумовно, суспільні інтереси мають домінувати над потребами індивідуума, але законодавче оформлення домінування суспільного над приватним викликає багато запитань щодо того, чи не підміняє закон домінанту суспільної потреби над приватною на •145 домінування приватного інтересу над чиїмось правом власності . Для обґрунтування необхідності відчуження земельної ділянки у суспільному інтересі, законодавець використовує поняття «суспільна потреба» та «суспільна необхідність», залежно від чого розрізняється процедура вилучення земельної ділянки. Визначення вказаних понять наводяться у Законі України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17 листопада 2009 р., відповідно до якого «суспільна необхідність» - це обумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади виключна необхідність, для забезпечення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у встановленому законом порядку; «суспільна потреба» - це обумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади потреба у земельних ділянках, у тому числі тих, на яких розміщені об'єкти нерухомого майна, викуп яких здійснюється в порядку, встановленому законом. Як бачимо, відмінності між вказаними поняттями зводяться до того, що під суспільною необхідністю розуміється «виключна необхідність», наявність якої дає можливість примусово відчужити земельну ділянку у власника, незалежно від його згоди, що допускається лише у виняткових випадках, тоді як у разі наявності «суспільної потреби» допускається викуп земельної ділянки, належної власнику лише за наявності його згоди. Перелік підстав викупу земельних ділянок, що кваліфікуються як «суспільні потреби» наведено у ст. 7 Закону України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності», відповідно до якої викуп земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, допускається для таких суспільних потреб: - забезпечення національної безпеки і оборони; - будівництво, капітальний ремонт, реконструкція та обслуговування лінійних об'єктів та об'єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, нафто-, газо- та водопроводів, ліній електропередачі, зв'язку, аеропортів, морських портів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об'єктів, необхідних для їх експлуатації; - розміщення іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій в Україні згідно з міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; - розміщення та обслуговування об'єктів, пов'язаних із видобуванням корисних копалин; - будівництво захисних гідротехнічних споруд; - будівництво та обслуговування нафтових і газових свердловин та виробничих споруд, необхідних для їх експлуатації, споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва; - створення міських парків, будівництво дошкільних навчальних закладів, майданчиків відпочинку, стадіонів та кладовищ; - розташування об'єктів природно-заповідного фонду. Підстави примусового відчуження земельних ділянок містяться у ст. 15 вказаного Закону, відповідно до якої земельні ділянки, інші об'єкти нерухомого майна, що на ній розміщені, можуть бути примусово відчужені у державну чи комунальну власність лише як виняток з мотивів суспільної необхідності виключно під розміщення: - об'єктів національної безпеки і оборони; - лінійних об'єктів та об'єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, магістральних трубопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, морських портів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об'єктів, необхідних для їх експлуатації; - об'єктів, пов'язаних із видобуванням корисних копалин загальнодержавного значення; - об'єктів природно-заповідного фонду; - кладовищ. Отже, конкретні випадки примусового вилучення земельних ділянок встановлені у конкретно визначеному вичерпному переліку. Слід зазначити, що законодавчі визначення понять «суспільної потреби» та «суспільної необхідності» зазнають критики, оскільки, по-перше, на думку дослідників, є нечіткими, а, по-друге, суперечать позиції Європейського суду з цього питання, який дійшов висновку, що сформулювати такі поняття неможливо[146] [147] [148]. Дійсно, аналіз практики застосування права держави на примусове вилучення землі та іншої нерухомості у США та Великобританії, що виявляє спільні для всіх країн закономірності відносин держави та особистості, виявляє, що зміст публічного інтересу визначається не законодавчими рамками, а тим, хто .... • • .... 147 реально здатний приймати державні рішення та впливати на їх прийняття . На думку окремих авторів, на сьогоднішній день недоцільно звужувати підстави для примусового вилучення земельних ділянок в суспільних інтересах, оскільки випадки необхідності примусового відчуження рік від року збільшуються, а інститут вилучення чекає ще значний розвиток, а не звуження сфери його застосування, тому підстави для застосування примусового відчуження мають бути встановлені у загальних ознаках . На нашу думку, для попередження зловживань з боку органів державної влади, більш доцільним є все ж таки визначення вичерпного переліку випадків, коли допускається примусове відчуження земельних ділянок, що знаходяться у приватній власності. Це відповідає й конституційному принципу, що допускає примусове позбавлення права власності лише у прямо передбачених законом випадках. Разом із тим, потребує деталізації мета, задля якої допускається вилучення земельних ділянок. Розглянемо підходи інших країн до визначення критерію, який дозволяє позбавити власника права власності на земельну ділянку. У законодавстві Російської Федерації використовується поняття «державних та муніципальних потреб». Це незважаючи на те, що в основі вилучення землі лежить не державний, а суспільний інтерес. Одні автори такий підхід законодавця виправдовують тим, що уявлення про державні потреби, що склалося, у принципі відповідає тому сенсу, який вкладається в поняття «благо суспільства».[149] Наприклад, Є.А. Конюх під державними та муніципальними потребами пропонує розуміти визначені законом та такі, що об’єктивно виникли, суспільно значимі потреби, необхідність у задоволенні яких обумовлена інтересами широкого кола суб’єктів, що реалізуються у встановленому порядку публічно-правовими утвореннями.[150] О.С. Клейменова під державними та муніципальними потребами розуміє таку, що об’єктивно виникла, необхідність Російської Федерації, суб’єкта Російської Федерації чи муніципального утворення у використанні земельної ділянки з метою забезпечення соціально-значимих інтересів та потреб суспільства у цілому, у зв’язку з виконанням міжнародних зобов’язань, розміщенням об’єктів державного та муніципального значення та іншими обставинами, що закріплені чинним законодавством[151] [152] [153]. Разом із тим, вказаний критерій вилучення земельних ділянок піддається критиці у російській юридичній літературі. Наприклад, Н.А. Сироєдов вважає, що доцільним є повернення до поняття «суспільні потреби», оскільки поняття «державні та муніципальні потреби» не завжди співпадає з дійсними потребами суспільства. О.І. Крассов зазначає, що словосполучення «державні та муніципальні потреби», яке використовується законодавством, не відображає в повній мірі всіх цілей, задля яких може бути вилучена земельна ділянка, тому більш точним був би термін «суспільне 153 використання». Дійсно, поняття «державних та муніципальних потреб» є невизначеним та неоднозначно трактується органами влади, що може викликати значні проблеми на практиці, що абсолютно неприпустимо, оскільки може мати наслідком незаконне позбавлення особи права власності. Аналогічна ситуація має місце й у деяких інших країнах пострадянського простору. Так, відповідно до ст. 60 Кодексу Республіки Білорусь про землю, право приватної власності на земельні ділянки припиняється за рішенням обласного, Мінського міського, міського, районного, сільського, селищного виконавчого комітету відповідно до його компетенції або за постановою суду при вилученні земельної ділянки для державних потреб[154]. Відповідно до ст. 81 Земельного кодексу Республіки Казахстан[155], вилучення, у тому числі викуп, земельної ділянки у власника і права землекористування у землекористувача без їхньої згоди не допускається, крім випадків примусового відчуження (у тому числі шляхом викупу) земельної ділянки для державних потреб. Компромісний варіант вирішення проблеми був знайдений законодавцем Республіки Молдова. Так, відповідно до ст. 23 Земельного кодексу РМ[156] [157], припинення права власності на землю може мати місце у випадку вилучення землі для державних та суспільних потреб. Особливості вилучення земельних ділянок та іншого майна у Республіці Молдова врегульовані спеціальним Законом РМ «Про експропріацію для суспільно- корисних цілей» від 8 липня 1999 р., у ст. 5 якого закріплено поняття суспільної корисності та встановлено випадки, коли допускається експропріація майна, у тому числі, земельних ділянок. Зокрема, суспільно корисними вважаються: геологічні розвідка і дослідження; здобуття і переробка корисних копалин; споруди, призначені для виробництва електроенергії; шляхи сполучення і необхідні для їх обслуговування споруди; прокладка, вирівнювання і розширення вулиць; системи зв'язку, теплофікації, каналізації, забезпечення електроенергією, водою і газом; споруди, призначені для охорони навколишнього середовища; греблі для регулювання рівня води в річках і водосховищах, а також для зменшення паводку; гідрометеорологічні, сейсмічні станції і системи попередження і запобігання небезпечним природним явищам і сповіщення населення; роботи по запобіганню глибинним ерозіям грунтів; системи іригації і осушення; земельні ділянки під будівництво житла, що входить до державного фонду, установ освіти, охорони здоров'я, культури, спорту, соціального захисту і забезпечення й інших об'єктів соціального призначення, що є публічною власністю, а також будівель для розміщення публічної адміністрації, судових інстанцій, посольств, консульств, представництв зарубіжних країн і міжнародних організацій; земельні ділянки для організації суспільних парків, кладовищ, а також для накопичення і поховання відходів; реконструкція міст, житлових і промислових зон, існуючих архітектурних комплексів відповідно до містобудівних планів населеного пункту, затвердженими відповідно до закону місцевою радою; порятунок, охорона і відновлення пам'яток, історичних комплексів і місцевостей, національних парків, природних заповідників і пам'яток природи; попередження природних бід: землетрусів, затоплень, обвалів і інших небезпечних природних явищ; оборона країни, громадський порядок і національна безпека; порятунок і охорона культурно- мистецьких і історичних цінностей, що мають виняткове значення для національних відчуттів народу, а також документів, що засвідчують державність країни; порятунок, охорона і забезпечення відтворення видів рослин, тваринних і інших представників живої природи, що знаходяться на межі зникнення. Наведений перелік випадків, коли допускається вилучення земельної ділянки в суспільних інтересах, доцільно врахувати й українському законодавцю. Деякі з наведених підстав закріплені й в Законі України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності», проте, перелік цих підстав в українському законі є значно вужчим, що може викликати проблеми при необхідності виконати певні суспільно-корисні цілі, тому цей перелік підлягає розширенню, про що буде сказано далі. Розглянемо досвід правового регулювання примусового припинення права власності на землю в деяких європейських країнах та США, та проаналізуємо, зокрема, який критерій використовується у вказаних країнах як підстава примусового вилучення земельної ділянки. У США порядок примусового вилучення земельних ділянок регулюється прецедентним правом. За результатами розгляду найбільш значимих справ щодо примусового припинення права власності були сформовані критерії публічного використання як підстави вилучення земельних ділянок, а саме, були виявлені два принципи, якими слід керуватися у випадках примусового припинення права приватної власності на землю. До них відносяться: 1) примусове припинення права власності має бути обумовлено «розумною необхідністю», під якою розуміється, що вилучення земельної ділянки дійсно необхідно для досягнення мети, поставленої державною владою; 2) примусове припинення права власності має задовольняти «розумно осяжні потреби», тобто органи влади мають явно демонструвати суспільні потреби, які задовольняються реалізацією відповідного плану. Крім того, держава може вилучати земельні ділянки за умови, що: 1) після вилучення земля буде передана публічному власнику для розміщення соціально значимих об’єктів; 2) після вилучення земля буде передана для надання соціально значимих послуг; 3) вилучена земельна 158 ділянка передається приватній особі, але для публічного використання. [158] В Англії примусове припинення прав на земельну ділянку регулюється спеціальним законодавством, згідно якому примусове припинення права власності на землю допускається, якщо це буде сприяти розвитку, перебудові або вдосконаленню, яке здійснюється на землі або відноситься до неї. [159] У Німеччині також існують спеціальні закони, які регулюють порядок вилучення земельних ділянок. Вилучення земельних ділянок тут допускається лише в інтересах суспільства, при цьому такі цілі мають бути визначені в законі та мають бути вагомими. Примусове припинення права власності на землю допускається з метою здійснення проектів, які слугують суспільному благу, при цьому мети вилучення неможливо досягнути іншим шляхом. Зокрема, вилучення земельних ділянок допускається для: 1) будівництва об’єктів загального користування, таких як автомобільні, залізничні дороги, аеропорти, для розміщення об’єктів промисловості, енергетики, транспорту, зв’язку тощо, для будівництва об’єктів соціального призначення (будинків старезних, інвалідів, дитячих будинків, шпиталів тощо), а також для будівництва та реконструкції шкіл, вузів та інших установ, які слугують цілям мистецтва, науки чи проведення досліджень; 2) зберігання вигляду міст та живописних місцевостей, забезпечення збереження пам’яток природи та культури, а саме: вилучення земельних ділянок для забезпечення підтримки у належному стані споруд на територіях, на які поширюються вимоги про збереження будівничих споруд та своєрідності місцевості, тобто таких споруд, які створюють особливий вигляд міста та мають велике містобудівне значення, особливо, історичне чи культурне; для забезпечення збереження нерухомих пам’яток у їх первинному стані; у випадку знахідки (відкриття) пам’ятки для забезпечення виконання археологічних розкопок; для забезпечення наукового дослідження та вільного доступу громадськості до такої пам’ятки; 3) забезпечення вилучення земель для потреб безпеки та оборони, а саме, для розміщення та передислокації частин, підрозділів, різноманітних служб; 4) оптимізації меж земельних ділянок - йдеться про обмін земельними ділянками, що німецькими юристами розглядається як форма вилучення землі, тобто всі земельні ділянки на території для будівництва вилучаються та заново перерозподіляються між власниками таким чином, щоб створені земельні ділянки відповідали по розміщенню, формі та розміру будівничим чи іншим цілям; 5) охорони природи, присікання екологічних порушень, недопущення нераціонального використання землі, а саме: з метою реалізації проектів з охорони землі, води й повітря, для проведення заходів з охорони природи та доглядом за ландшафтом. У таких випадках вилучення землі допускається лише якщо воно необхідно для захисту природи, збереження ландшафтів, забезпечення землею з метою відпочинку, при цьому має бути встановлено, що відповідне використання ділянки власником не гарантується, а мета вилучення не може бути досягнута жодними іншими заходами; 6) недопущення вибуття землі з господарського обігу - земельна ділянка може бути вилучена у власника з метою її використання відповідно до плану забудови, а також для того, щоб незабудовані та незначно забудовані земельні ділянки, розташовані всередині забудованої території, використовувати відповідно до будівельних приписів або сприяти будівельному використанню.[160] Вилучення для вказаних цілей потребує підтвердження, що: 1) заявник дійсно прикладав зусиль для придбання земельної ділянки у вільному продажу на прийнятних умовах та 2) заявник підтверджує, що земельна ділянка буде використовуватися протягом відповідного строку для передбаченої мети.[161] У Польщі примусове вилучення земельної ділянки у власника допускається лише коли публічні цілі не можуть бути досягнуті іншим шляхом, при цьому перелік публічних потреб включає: будівництво та експлуатацію публічних доріг та публічних засобів зв’язку, споруд у галузі охорони навколишнього середовища, будівель для публічних установ, будівництво та експлуатацію шкіл, шпиталів, будинків соціальних служб, будівництво та експлуатацію оборонних об’єктів, а також об’єктів забезпечення суспільної безпеки, у тому числі тюрем, колоній тощо.[162] У Хорватії вилучення земельних ділянок допускається у випадках при проведенні робіт або взведенні об’єктів господарської інфраструктури (у тому числі автомобільних та залізничних доріг, енергетичних та телекомунікаційних об’єктів, водогосподарських споруд), при будівництві медичних установ, об’єктів культурного значення, споруд для органів правосуддя, армії та поліції, при розробці та експлуатації надр.[163] У Чехії право власності на землю може бути припинено за відсутності інших способів досягнення певної мети. Загальнокорисними цілями тут визнаються будівництво у суспільних інтересах на підставі плану територіального розвитку, створення санітарно-гігієнічних та охоронних зон і територій, санітарний благоустрій житлових масивів, створення необхідного доступу до земельних ділянок та будівель, а також цільове обмеження у військових зонах.[164] Як бачимо, перелік підстав вилучення земельних ділянок у зв’язку із суспільними інтересами є достатньо широким. Повертаючись до раніше проаналізованого підходу українського законодавця з цього питання, зазначимо, що, з одного боку, видається за доцільне визначення підстав позбавлення власника права на земельну ділянку у вичерпному переліку. Проте, з іншого боку, аналіз досвіду зарубіжних країн з цього питання дозволяє дещо розширити перелік підстав, коли земельна ділянка може бути вилучена для суспільних потреб. У юридичній літературі вже висловлювалися думки щодо необхідності розширити перелік випадків, коли допускається викуп земельних ділянок для суспільних потреб. Зокрема, до таких було запропоновано віднести: - будівництво, капітальний ремонт, реконструкція та (або) обслуговування споруд, призначених для охорони навколишнього природного середовища, для зменшення повені, гідрометеорологічних, сейсмічних станцій та систем попередження та запобігання небезпечних природних явищ, споруд, проти забруднення водних ресурсів або забруднення повітря, або проти інших руйнівних дій промислового або інших видів інженерного обладнання; - роботи по запобіганню глибинних ерозій ґрунтів, систем іригації чи осушення; - вивезення та (або) нейтралізація стічних вод або деяких інших видів викидів, накопичення та (або) захоронення відходів. Видається також за необхідне до випадків, коли земельна ділянка може бути вилучена для суспільних потреб, віднести: - будівництво об’єктів соціального призначення (на сьогоднішній день викуп земельних ділянок для суспільних потреб допускається лише для створення міських парків, будівництва дошкільних навчальних закладів, майданчиків відпочинку, стадіонів та кладовищ, поза увагою залишаються будинки інвалідів, дитячі будинки, медичні установи, об’єкти культурного значення тощо); - збереження пам’яток природи та культури, а саме: для збереження споруд, які мають історичне чи культурне значення; для забезпечення збереження нерухомих пам’яток у їх первинному стані; у випадку знахідки (відкриття) пам’ятки для забезпечення виконання археологічних розкопок; для забезпечення наукового дослідження та вільного доступу громадськості до такої пам’ятки; - охорона природи, недопущення нераціонального використання землі, у тому числі у випадках, коли погіршується якість земельної ділянки у зв’язку з її використанням за цільовим призначенням, коли власник не має можливості поліпшити якість земельної ділянки, а також у випадку погіршення екологічного стану земельної ділянки з причин, що не залежать від власника. Отже, на відміну від країн пострадянського простору, у законодавстві західноєвропейських країн та США використовується поняття «суспільного» або «публічного» інтересу. Так, в Іспанії вилучення земельної ділянки допускається, якщо цього потребують «суспільна доцільність або соціальні інтереси», у Швеції - «важливі суспільні інтереси», в Італії - «спільні інтереси», у Португалії - «суспільні інтереси», в США - «із суспільно- корисною метою», у Німеччині йдеться про «суспільне благо» як про підставу примусового вилучення земельної ділянки.[165] Тобто примусове припинення права приватної власності допускається лише коли це необхідно для забезпечення суспільного інтересу. Таким чином, українське законодавство є більш прогресивним порівняно із законодавствами інших країн пострадянського простору, оскільки використовує поняття не державної, а суспільної потреби, суспільної необхідності. Разом з тим, саме поняття суспільної потреби та необхідності український законодавець визначає через поняття загальнодержавного інтересу та інтересу територіальної громади. Виникає питання, що саме слід розуміти під поняттям державного інтересу і чи співпадає поняття державного та суспільного інтересу. На сьогоднішній день не існує єдиної точки зору на те, що таке «державний інтерес» і в чому конкретно він полягає. Нерідко відбувається підміна його значення думками та уявленнями, що виражають і захищають корпоративні та групові інтереси всупереч суспільним потребам. У сучасній соціально-гуманітарній науці існують різноманітні державно-політичні ідеї і концепції, серед яких, за способом визначення поняття «держава», її призначення та функцій, виділяються два найбільш загальних підходи до розкриття державних інтересів. У рамках першого державу розуміють як відокремлений від суспільства професійний апарат управління, що, захищає, насамперед, інтереси певної соціальної групи (класу, корпорації)[166]. Наслідком цієї інтерпретації є недооцінка загальносоціального призначення держави та, відповідно, значне збіднення змісту поняття «державний інтерес». Наприклад, зведення його до позначення суто охоронної функції згідно до анархістсько-лібертаристського ідеалу «держави як нічного сторожа»[167]. На думку сучасних дослідників категорії «державний інтерес», більш глибоким є другий підхід, за яким держава визначається як особлива політична форма існування суспільства, що забезпечує, передусім, реалізацію суспільних потреб[168]. Це бачення є основою розуміння єдності «суспільних» та «державних» інтересів. Водночас не завжди вдається розпізнати діалектичний характер цієї єдності, в цьому випадку ці поняття механічно ототожнюються і використовуються як синоніми. Можливим ризиком цієї позиції є необгрунтоване включення до змісту поняття «державний інтерес» здійснення функцій недержавних інститутів та організацій, зокрема, виправдання права державного чиновника на дріб’язковий контроль приватного життя особистості в дусі теорії і практики радикального 169 етатизму. Сучасними дослідниками державний інтерес визначається як різновид соціальних інтересів, що становить собою єдність об’єктивного та суб’єктивного, базується на потребах держави і суспільства, що об’єктивовані сприйняттям абсолютних цінностей у відносинах владного характеру, є рушійною силою поступального розвитку держави та діяльності людей в межах загальноприйнятих правил поведінки, визначених у нормах 170 права, та під кутом зору панівних економічних відносин. Слід також провести порівняння понять «публічного» та «державного» і «суспільного» інтересу. Як зазначалось раніше, всі обмеження права приватної власності обґрунтовуються так званим публічним інтересом. Регулювання відносин власності базується на дотриманні балансу між приватними та публічними інтересами. Як було встановлено, публічний інтерес можна визначити як прагнення або потреби суспільства, які виступають об’єктом захисту, оскільки спрямовані на досягнення певного правомірного результату, набуття і здійснення членами спільноти гарантованих державою прав. Досить часто у юридичній літературі підіймається питання, як співвідносяться поняття публічного та державного інтересу і чи можна вважати їх тотожними. Як наголошує О. Майер, категорії публічний та державний інтерес, безумовно, не є тотожними та потребують розмежування . Ю.А. Тихомиров підкреслює, що категорія публічного інтересу ширше, ніж категорія державного інтересу, оскільки публічний інтерес не можна розуміти тільки як інтерес держави, відокремлено від [169] [170] [171] інтересів громадян та суспільства. Публічний інтерес є загальносоціальним, що відображає в концентрованій формі весь спектр інтересів у суспільстві . Як зазначають дослідники, до публічних інтересів відповідно до Конституції України можна віднести: національні інтереси (ст. 18), інтереси національної безпеки (ч. 2 ст. 32, ч. 3 ст. 34, ч. 2 ст. 39), інтереси держави (ч. 2 ст. 121), інтереси територіальної цілісності (ч. 3 ст. 34), спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст (ч. 4 ст. 140), інтереси громадського порядку (ч. 23 ст. 34, ч. 2 ст. 35, ч. 1 ст. 36, ч. 2 ст. 39), інтереси економічного добробуту (ч. 2 ст. 32), інтереси прав людини (ч. 2 ст. 32, ч. 1 ст. 36), інтереси охорони здоров’я (ч. 2 ст. 35, ч. 1 ст. 36), інтереси моральності населення (ч. 2 ст. 35), інтереси суспільства (ч. 7 ст. 41, ч. 4 ст. 89), інтереси всіх 1 7 "З співвітчизників (ч. 3 ст. 79, ч. 3 ст. 104). Отже, поняття публічного інтересу, очевидно, ширше поняття державного інтересу. Поняття публічного інтересу також є ширшим за поняття суспільного інтересу, та включає в себе останній. Як зазначає К. Тот’єв, публічність передбачає здійснення різних видів діяльності для досягнення суспільних цілей. Публічність інтересу означає, що його суб’єктом (носієм) є суспільство як органічне ціле. Найбільшою мірою спільності володіють інтереси всього суспільства (суспільні інтереси). Вони відображають базові потреби людей і у багатьох зумовлюються необхідністю 174 соціального розвитку . Що стосується суспільного інтересу, то у радянській правовій доктрині суспільний інтерес визнавався як такий, що виражає сутнісну основу всіх інших видів інтересів та, відповідно, вважався пріоритетним . Як зазначає В. Сіренко, суспільні інтереси є фактично тотожними всенародним інтересам, оскільки як перші, так і другі виражають відому ступінь [172] [173] [174] [175] конкретності певної сукупності форм спільної діяльності, які склалися внаслідок історичного розвитку[176] [177] [178]. Суспільний інтерес визначається як спонукальні сили діяльності соціальних груп, мас людей, спираючись на які суспільство може вдаватися до необхідних управлінських впливів на цю діяльність. Соціальний інтерес спрямований на соціальні інститути, установи, норми взаємовідносин у суспільстві, від яких залежить розподіл предметів, цінностей і благ, що забезпечують задоволення потреб. При цьому дослідники зазначають, що вихідним пунктом аналізу суспільних інтересів є категорія суспільних потреб. Потреби як спосіб реалізації суспільних відносин становлять іманентну сутність особистості; інтереси — це "зовнішня" форма суспільних відносин. Зміст інтересів формується на основі як потреб, так і соціальних засобів, залучених до реалізації останніх. Людина задовольняє потреби лише в суспільстві, інтереси реалізуються тоді, коли вирішуються протиріччя, спричинені потребами різних соціальних 177 верств і груп . Під суспільними потребами також пропонується розуміти сукупність конкретно-історичних вимог об’єктивної дійсності, сутність яких виражається в необхідності збереження, відновлення єдності природи, IV8 особистості та суспільства. Отже, поняття державного та суспільного інтересу не є тотожними, разом з тим, поняття суспільних потреб є більш пов’язаним з категорією суспільного інтересу. У ст. 41 Конституції України, яка гарантує непорушність права власності, також йдеться про інтереси суспільства. Таким чином, з урахуванням зарубіжного досвіду правового регулювання примусового вилучення земельних ділянок з приватної власності та наведеного вище співвідношення категорій публічного, державного та суспільного інтересу, видається за необхідне визначати поняття суспільної потреби та суспільної необхідності через категорію суспільного інтересу. З урахуванням вказаного пропонується внести відповідні зміни у законодавче визначення понять суспільна потреба та суспільна необхідність, а саме, закріпити, що «суспільна необхідність» - це обумовлена суспільними інтересами виключна необхідність, для забезпечення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у встановленому законом порядку; «суспільна потреба» - це обумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади потреба у земельних ділянках, у тому числі тих, на яких розміщені об'єкти нерухомого майна, викуп яких здійснюється в порядку, встановленому законом. Слід також уточнити поняття «виключної необхідності», за наявності якої допускається примусове вилучення земельних ділянок. Під виключною необхідністю слід розуміти першочергову потребу, без забезпечення якої існування суспільства буде неможливим або суттєво ускладнюється. Виключна необхідність припускає, що вирішити проблему іншим шляхом, ніж через позбавлення особи права приватної власності на земельну ділянку неможливо, тобто, перш за все, відсутні інші варіанти розміщення суспільно необхідних об’єктів, крім того, неможливо здійснити проект за межами певної адміністративно-територіальної одиниці або навіть відмовитися від проекту.[179] [180] Таким чином, законодавець встановлює принцип виключності, яким необхідно керуватися при вирішенні питання про вилучення (викуп) земельної ділянки. Принцип виключності покладає на орган, який приймає рішення про вилучення земельної ділянки, обов’язок довести відсутність 180 інших варіантів розміщення об’єкта, крім як на цій земельній ділянці. Слід зазначити, що у зарубіжній практиці правового регулювання примусового припинення права власності на землю допускається вилучення земельних ділянок для публічних потреб, але для використання у приватному порядку. Так, у США допускається вилучення земельних ділянок для приватного використання, якщо: 1) таке використання спрямовано проти особи, яка має монополію над «використанням» (наприклад, особа володіє територією, яка забезпечує прохід до дороги, що будується); 2) очікуваний ріст економічної вартості власності, що вилучається, перевищує суму всіх ресурсних змін, у тому числі суму витрат отримувача власності, пов’язаних з її покращенням, та витрат на виплату «справедливої компенсації»; 3) потреба приватного отримувача вилученої власності явно перевищує тяготи, які • 181 відчуває власник . У Німеччині також допускається вилучення земельних ділянок на користь приватних осіб, які здійснюють певні задачі на благо суспільства. Однак, оскільки приватні особи не настільки підконтрольні державі як корпорації публічного права, коли приймається рішення про вилучення на користь приватної особи, умовою є гарантування факту, що мета вилучення 182 буде досягнута та надовго забезпечена. На сьогоднішній день питання про можливість вилучення земельних ділянок на користь приватних осіб, які діють у публічному інтересі є спірним. Деякі вчені зазначають, що вилучення земельної ділянки у землевласника, землекористувача, орендатора земельної ділянки, що є об’єктом державної власності, з передачею його для будівництва за заявою громадянина чи юридичної особи є приватним випадком вилучення земельної ділянки для державних потреб. Така позиція піддається критиці, оскільки навряд чи можна визнати державними потребами бажання фізичної [181] [182] [183] або юридичної особи здійснити будівництво якого-небудь об’єкта . Разом з тим, дослідники зазначають, що вилучення земельних ділянок у приватних власників з подальшою їх передачею не у публічну, а у приватну власність іншої особи для використання в суспільних інтересах, не суперечить чинному законодавству. Водночас, такий підхід ще не знайшов чіткого закріплення у законодавстві, проте дослідники убачають доцільність встановлення можливості використання вилучених земельних ділянок у приватному порядку за умови задоволення публічних потреб[184] [185] [186] [187]. На нашу думку, передача вилучених земельних ділянок приватним особам може бути допущена за умови чіткого встановлення мети такого вилучення та гарантування приватною особою факту, що ця мета буде досягнута та надовго забезпечена. Крім того, для допущення вилучення земельних ділянок з передачею їх у приватну власність потребує вдосконалення критерій загальнокорисності. Так, У. Маттеї в ході аналізу застосування принципу загальнокорисності в європейському праві, дійшов висновку, що юридична наука на сучасному етапі свого розвитку визнає, що регулювання примусового відчуження майна значною мірою піддано свавіллю органів влади при прийнятті ними рішень. Тому більш оптимальним було б посилення критерію загальнокорисності, особливо, коли вигодонабувачем в результаті примусового відчуження майна одного приватного власника стає інший приватний власник. Підводячи підсумки стосовно правової природи відчуження земельних ділянок для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, перш за все, слід зазначити, що сучасне українське законодавство розрізняє поняття викупу земельних ділянок для суспільних потреб і примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності, які мають різну правову природу. Якщо у першому випадку має місце правочин викупу, а відносини, що виникають при цьому являються цивільно-правовими, то у другому випадку процедура вилучення земельної ділянки є публічно - правовою, оскільки таке вилучення відбувається в імперативному порядку і на підставі рішення суду. Тому слід зазначити, що при викупі земельної ділянки та примусовому відчуженні земельної ділянки мають місце різні юридичні склади. При цьому як при викупі земельної ділянки, так і при її примусовому відчуженні має місце складний юридичний склад. До юридичних фактів, які породжують правовідношення викупу земельних ділянок для суспільних потреб слід віднести: дію уповноваженого органу державної влади або місцевого самоврядування (прийняття рішення - адміністративного акту), письмове повідомлення власника про майбутній викуп, укладення договору купівлі-продажу. До юридичних фактів, які породжують правовідношення примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності слід віднести: дію уповноваженого органу державної влади або місцевого самоврядування (прийняття рішення - адміністративного акту), письмове повідомлення власника про майбутній викуп, рішення суду про примусове відчуження земельної ділянки. Аналіз вітчизняного та іноземних підходів до визначення підстав вилучення земельних ділянок для суспільних потреб дозволив дійти висновку щодо необхідності розширення переліку таких підстав, з урахуванням зарубіжного досвіду, а саме, віднести до випадків, коли земельна ділянка може бути вилучена для суспільних потреб: - будівництво об’єктів соціального призначення (на сьогоднішній день викуп земельних ділянок для суспільних потреб допускається лише для створення міських парків, будівництва дошкільних навчальних закладів, майданчиків відпочинку, стадіонів та кладовищ, поза увагою залишаються будинки інвалідів, дитячі будинки, медичні установи, об’єкти культурного значення тощо); - збереження пам’яток природи та культури, а саме: для збереження споруд, які мають історичне чи культурне значення; для забезпечення збереження нерухомих пам’яток у їх первинному стані; у випадку знахідки (відкриття) пам’ятки для забезпечення виконання археологічних розкопок; для забезпечення наукового дослідження та вільного доступу громадськості до такої пам’ятки; - охорона природи, недопущення нераціонального використання землі, у тому числі у випадках, коли погіршується якість земельної ділянки у зв’язку з її використанням за цільовим призначенням, коли власник не має можливості поліпшити якість земельної ділянки, а також у випадку погіршення екологічного стану земельної ділянки з причин, що не залежать від власника. В ході дослідження зазнало критиці визначення поняття суспільної потреби та суспільної необхідності через поняття загальнодержавного інтересу та інтересу територіальної громади. Проведений аналіз співвідношення понять «публічний», «державний» та «суспільний» інтерес дозволив зробити висновок, що поняття публічного інтересу ширше, ніж поняття державного інтересу, а також є ширшим за поняття суспільного інтересу, та включає в себе останній. Крім того, поняття державного та суспільного інтересу не є тотожними, разом з тим, поняття суспільних потреб є більш пов’язаним з категорією суспільного інтересу. До того ж, у ст. 41 Конституції України, яка гарантує непорушність права власності, також йдеться про інтереси суспільства. Таким чином, з урахуванням зарубіжного досвіду правового регулювання примусового вилучення земельних ділянок з приватної власності та наведеного вище співвідношення категорій публічного, державного та суспільного інтересу, видається за необхідне визначати поняття суспільної потреби та суспільної необхідності через категорію суспільного інтересу. З урахуванням вказаного пропонується внести відповідні зміни у законодавче визначення понять суспільна потреба та суспільна необхідність, а саме, закріпити, що «суспільна необхідність» - це обумовлена суспільними інтересами виключна необхідність, для забезпечення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у встановленому законом порядку; «суспільна потреба» - це обумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади потреба у земельних ділянках, у тому числі тих, на яких розміщені об'єкти нерухомого майна, викуп яких здійснюється в порядку, встановленому законом. Слід також уточнити поняття «виключної необхідності», за наявності якої допускається примусове вилучення земельних ділянок. Під виключною необхідністю слід розуміти першочергову потребу, без забезпечення якої існування суспільства буде неможливим або суттєво ускладнюється. 2.2.