Дискреційні повноваження та активність адміністративного суду в податковому правозастосуванні.

Сучасна вітчизняна доктрина сьогодні не дає остаточної відповіді на питання, що саме потрібно розуміти під дискреційними повноваженнями. Така ситуація призводить до необхідності вивчення не лише наукових поглядів щодо обговорюваної проблематики, а й вивчення емпіричної бази, позитивного зарубіжного досвіду виведення дефініції поняття «дискреційні повноваження».

Більш глибокою за своїм змістом є позиція Чернігівського окружного адміністративного суду, зазначена в постанові від 26 квітня 2013 р. по справі № 825/1095/13-а. Суд вважає, що оскільки висновок про повернення з бюджету сум надмірно сплаченого податку на прибуток підприємств та перерахування коштів здійснюється на підставі розгляду заяви платника податку про таке повернення до уповноваженого органу, то це є дискреційним повноваженням відповідного суб'єкта владних повноважень. Зазначається, що згідно зі змістом Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам «Стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень» від 11 березня 1980 р.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не в забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень. Єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності превалює над компетенцією адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Отже, під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, визначених законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення [164]. Аналогічна правова позиція міститься в постанові Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 липня 2012 р. у справі № 2а-6518/12/2670, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2012 р. [163].

У даному разі потребує чіткої регламентації питання щодо можливості обмеження таких дискреційних повноважень суб’єктами податкового правозастосування. З огляду на впорядкування підгалузі податкового права імперативним методом правового регулювання, віднесення платника податків до зобов’язаної сторони податкових відносин та недостатньої визначеності його місця в процесі правозастосування необхідно докладно розглянути діяльність такого правозастосовного суб’єкта, як суд.

Наприкінці 40-х рр. ХХ ст. більшість учених-юристів стверджували, що в СРСР не існує підстав для виникнення і розвитку адміністративної юстиції та адміністративного процесу, а спроби обґрунтувати наявність у СРСР цих інститутів може завдати лише шкоди. Свої міркування автори аргументували, насамперед, тим, що адміністративна юстиція в буржуазних державах має яскраво виражений класовий характер і її завдання - узаконити терор буржуазії та безправ’я трудящих, замаскувати адміністративне свавілля. На їх думку, права та інтереси громадян захищаються і гарантуються всією системою соціалістичних суспільних відносин через відсутність антагонізму між особою і колективом, через солідарність інтересів держави та громадян [153, с. 104-112].

Г оловна причина офіційного невизнання і, отже, відсутності адміністративного судочинства як адміністративного процесу в радянський час полягає в панівній в ті роки державній ідеології, а також у специфіці самої системи права.

Зміцнення політичної влади правлячої партії призвело до одержавлення практично всіх суспільних сфер; в країні була створена тоталітарна система з притаманною їй безмежною ідеологізацією духовного життя, тому і значимість законодавчого встановлення адміністративної юстиції поступово втрачалися, проведення різного роду антибюрократичних заходів у політичних умовах, що виникли, ставало практично неможливим [209, с.

Через два десятиліття, наприкінці 1940-х рр., спроби кодифікації законодавства про судоустрій і судочинство в той період призвели до практичного виділення в структурі цивільно-процесуального законодавства певної категорії справ, при розгляді яких суд здійснював контроль за діями і рішеннями органів управління та посадових осіб. До таких справ належали: справи по скаргах на неправильності у списках виборців; справи, пов’язані з перевіркою законності накладення на громадян адміністративних стягнень за правопорушення; справи про стягнення до державного бюджету з громадян і колгоспів недоїмок за податковими, страховим та іншими

платежами [209, с. 65].

У 1950-ті рр. висловлювались ідеї про необхідність подальшого розширення судового порядку вирішення спорів у сфері житлових, земельних, фінансових та інших правовідносин. Однак наявність теоретичних дискусій не була достатнім чинником для подальшого розвитку цього виду судочинства, і в зазначений період адміністративна юстиція не отримала практичного втілення.

Для порівняння у цей час, як вказує В. А. Сьоміна, у Франції на основі реформ 1953-1966 рр. фактично утвердилась сучасна система адміністративної юстиції. Так, у вересні 1953 р. створено систему адміністративних трибуналів на чолі з Державною Радою. Пізніше декретами 1963 р. та 1966 р. була визнана виключна юрисдикція Державної Ради, а Декретом від 31 грудня 1987 р. запроваджено адміністративні апеляційні суди. В основу побудови адміністративної юстиції покладено міжтериторіальний принцип (по одному трибуналу на кожний регіон, але охоплюють вони своєю діяльністю від 2 до 7 департаментів). Це забезпечує незалежність трибуналів від місцевих органів управління, виключає підпорядкування однієї гілки влади іншій (судової виконавчій). Апеляційна інстанція складається з 5 судів. Державна Рада виступає як касаційна інстанція. Таким чином, судову систему Франції складають дві самостійні гілки: загальна судова система на чолі з Касаційним судом та адміністративна, вищою ланкою якої є Державна Рада [216, с.

Наприкінці 1950-х рр. починається новий етап в історії розвитку адміністративної юстиції, який тривав аж до 1987 р. Цей період, як видається, серед інших характеризується певними особливостями, до яких можна віднести такі: саме за цих часів робиться спроба зміцнення процесуальних гарантій розгляду в адміністративному порядку пропозицій, заяв, скарг громадян; проводиться активна робота із систематизації законодавства. Результатом такої роботи стає прийняття в 1963 р. Цивільного процесуального кодексу УРСР, який містить спеціальні правила судочинства по справах, що виникають з адміністративно-правових відносин.

Значним внеском у розвиток адміністративної юстиції стало також прийняття 1980 р. Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік, а 1984 р. - Кодексу УРСР про адміністративні правопорушення. Цими актами було закріплене право громадян на оскарження в суді винесених управлінцями постанов про притягнення до адміністративної

відповідальності та встановлений порядок подання і розгляду відповідних скарг.

До закріплення в Основах та Кодексі зазначеного права був прийнятий Указ Президії Верховної Ради СРСР від 21 червня 1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку», яким передбачалась можливість оскарження в суді громадянами постанов про накладення на них найпоширенішого адміністративного стягнення - штрафу. Саме завдяки цьому Указу законодавець визнав за необхідне включити ще у 1963 р. до Цивільного процесуального кодексу УРСР норми, які встановлювали порядок розгляду судами справ по скаргах на постанови про накладення штрафу.

Якщо в УРСР у 1960-ті рр. лише були прийняті зміни, які встановлювали порядок розгляду публічно-правових спорів судами загальної юрисдикції, то, наприклад, у Німеччині вже була створена окрема система адміністративних судів. Так, 1960 р. прийнято Положення про адміністративне судочинство, яким закріплювалась трирівнева система адміністративної юстиції. У подальшому Положення про адміністративне судочинство зазнало низки змін, внаслідок чого прийнято 1976 р.

У літературі цей етап розвитку адміністративної юстиції не тільки пов’язується із збільшенням кількості адміністративно-правових спорів, підвідомчих суду, а й визначається як етап конституційного закріплення права на оскарження в суді дій посадових осіб, що порушують права й свободи громадян. Дійсно, у ст. 56 Конституції УРСР 1978 р. зазначалось, що громадяни мають право оскаржити в суді дії посадових осіб, вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які обмежують права громадян. Однак, як зазначає Ю. М. Старилов, керуючись нормами цивільного процесу, суд здійснював контроль лише окремих управлінських рішень. Конституційні норми про судове оскарження дій посадових осіб залишились з точки зору процесуального регулювання поза увагою законодавця, тобто в ті роки так і не був прийнятий відповідний закон, яким чітко визначалася б процедура розгляду судами спорів громадян з адміністрацією [153, с. 104-112].

Саме в цей час проблеми адміністративної юстиції стали безпосередньо розглядатися в контексті теорії адміністративного процесу. На користь самодостатності адміністративного процесу та його рівного статусу щодо двох інших видів юридичного процесу - цивільного і кримінального - наводилися такі аргументи:

1) специфіка адміністративних спорів між громадянами та органами управління, яка характеризується адміністративно-правовими відносинами, що при цьому виникають;

2) рівноправне процесуальне становище позивача (громадянина) і відповідача в адміністративному процесі (орган управління, посадова особа);

3) необхідність поширення на адміністративний процес багатьох принципів процесуального права, наприклад: змагальність, матеріальна істина, рівність сторін, усність процесу [209, с. 21].

Дискусія про сутність адміністративної юстиції зверталася до одного і того самого питання: до якого процесу - цивільного чи адміністративного - відносяться розгляд загальними (звичайними) судами спорів громадян з органами управління та перевірка законності їх дій (рішень)? Віднесення до цивільного процесу було можливим тому, що Цивільний процесуальний кодекс УРСР містив спеціальну главу, присвячену розгляду справ, що випливають з адміністративно-правових відносин, норми якої і застосовувалися при дослідженні обставин справи та винесенні судового рішення; віднесення ж до адміністративного процесу було виправдано тим, що суд перевіряв законність дій або рішень адміністративних органів та їх посадових осіб.

Так, ЦПК УРСР містив спеціальну главу 29, яка називалась «Провадження по справах, що виникають з адміністративно-правових відносин» [243]. Ця глава передбачала перелік справ, що виникають з адміністративно-правових відносин і які розглядаються судами, а саме:

1) по скаргах на неправильності у списках виборців та в списках громадян, які мають право брати участь у референдумі;

2) по скаргах на рішення і дії територіальної, окружної (територіальної) виборчої комісії по виборах депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад та заявах про скасування рішення виборчої комісії про реєстрацію кандидата;

3) по скаргах на дії органів і службових осіб у зв'язку з накладенням адміністративних стягнень та деякі інші категорії справ. До того ж у ЦПК УРСР були окремі глави, які встановлювали особливості розгляду зазначених справ.

Таким чином, процедура розгляду адміністративних спорів про адміністративне право (про порушення суб'єктивних публічних прав) між громадянами та органами управління була в той історичний період цивільно- процесуальна. За твердженням Ю. М. Старилова, такий вид цивільно- процесуального судочинства був названий непозовним судочинством (на відміну від іншого виду судового провадження - позовного). Тим самим навіть і не передбачалося, що громадянин може бути позивачем у суді щодо органів державного управління та їх посадових осіб; відповідно виключалося й те, що дане провадження буде позовним, тобто таким, у якому превалює принцип активності суду в збиранні, дослідженні та оцінці доказів, що принципово, оскільки у громадянина є в розпорядженні свідомо менше процесуальних можливостей, і йому досить важко отримати необхідні відомості в органах управління, тим більше, якщо мова йде про неправомірну поведінку (дії) державних або муніципальних службовців, посадових осіб [209, с. 27].

Радянська Конституція 1977 р. передбачала можливість судового оскарження дій посадових осіб, учинених з порушенням закону, перевищенням повноважень, що зачіпають права громадян. У рамках цивільного процесу суд міг здійснювати деякі контрольні функції щодо окремих управлінських рішень.

Тим не менш, справедливою є думка Ю. М. Старилова, який стверджує, що конституційні норми про судове оскарження дій посадових осіб залишилися в рамках процесуального регулювання неврахованими, тобто в ті роки так і не був прийнятий відповідний закон, який встановлював би точну процедуру розгляду спорів громадян з адміністрацією (з органами державного управління та їх посадовими особами) [209, с. 31]. Перший радянський Закон «Про порядок оскарження в суд неправомірних дій та рішень посадових осіб, що ущемляють права громадян» від 30 червня 1987 р. поширював юрисдикцію суду тільки на діяльність посадових осіб, виключаючи дії колективних суб'єктів права. Обов'язковою процесуальної передумовою для звернення до суду стало розгляд скарги вищестоящою управлінською інстанцією (вищестоящим у порядку підлеглості органом управління). Через деякий час законодавець запропонував альтернативну підвідомчість у справах даної категорії, тобто забезпечив заінтересованим особам право безпосереднього звернення до суду, минаючи відповідну адміністративну процедуру, тобто незалежно від попереднього розгляду скарги в адміністративному порядку. Вперше була встановлена можливість касаційного оскарження судових рішень.

Зазначений радянський закон і внесені до нього зміни навряд чи можна було визнати досягненням демократії та верховенства права, тому що в ньому допускалося оскарження тільки одноосібних дій посадових осіб, що виключало можливість оскарження дій або рішень державних органів як колегіальних суб'єктів права.

У цей час також відбувається реформування адміністративного процесу Німеччини, які були пов’язані з прийняттям Закону «Про нове регулювання адміністративно-судового процесу» від 17 грудня 1990 р. Як наголошують російські вчені, «це перше за останні 30 років великомасштабне реформування адміністративного процесу в Німеччині. Мета нововведення полягала, передусім, у наданні адміністративному процесу гнучкості, міцності та його удосконаленні». Структурна реорганізація Положення про адміністративне судочинство також пов’язана із Законом 1 січня 1993 р. «Про зменшення навантаження на судочинство та на суддю у загальних адміністративних судах». Нарешті, зміцнення та прискорення процесу закріпив Закон від 1 листопада 1997 р., який запровадив особливий режим апеляційної та звичайної скарги [216, с. 143-149].

В УРСР і далі адміністративні спори продовжували розглядатися судами загальної юрисдикції. Тим не менш були здійснені певні кроки в напрямку розширення юрисдикції судів щодо розгляду спорів із суб’єктами владних повноважень. Так, 2 листопада 1989 р. був прийнятий новий законодавчий акт - Закон СРСР «Про порядок оскарження в суд неправомірних дій органів державного управління та посадових осіб, що ущемляють права громадян», який вніс суттєві зміни до порядку розгляду адміністративних справ. Відтепер стало можливим оскаржити до суду рішення самих органів державного управління. Разом з тим громадянину можна було оскаржити до суду лише індивідуальні адміністративні правові акти; при цьому зі сфери судового оскарження були виключені будь-які дії представницьких органів державної влади, у тому числі місцевих Рад народних депутатів; знову було визначено умову попереднього оскарження дій в порядку підлеглості (правило так званої адміністративної преюдиції) [209, с. 35].

Якщо спробувати виявити якусь закономірність у розвитку «практичної» радянської адміністративної юстиції, то можна говорити про повільне, але неухильне розширення компетенції судів загальної юрисдикції з розгляду індивідуальних скарг громадян на дії (рішення) публічної адміністрації та посадових осіб. Зазначені радянські законодавчі акти створили основи для здійснення судом функції контролю за діяльністю органів управління з метою захисту суб'єктивних публічних прав громадян та юридичних осіб. Однак існували в ті роки правові норми не могли вважатися повноцінним правовим інститутом адміністративної юстиції [209, с. 37].

У незалежній Україні вирішення проблеми адміністративних судів гальмувалося аж до 1996 р., Проте, з перших років незалежності нашої держави крок за кроком, послідовно, аргументовано з наукової і політичної точки зору, ця ідея втілювалася в життя. Так, у 1992 р. Концепція судово- правової реформи задекларувала створення адміністративних судів. У цій Концепції вказувалось, що запроваджується адміністративне судочинство, метою якого є розгляд спорів між громадянином і органами державного управління. На рівні району вводяться адміністративні судді, які організаційно входять до складу районних (міських) чи міжрайонних судів. В обласних судах створюються судові колегії в адміністративних справах як суди першої та апеляційної інстанції. У Верховному Суді України діє колегія в адміністративних справах як суд апеляційної та касаційної інстанції. В ході судової реформи суди в адміністративних справах виділяються в окрему систему [174, с. 47].

В 1996 р. Конституція України (статті 55, 124) закріпила функцію судового контролю у формі адміністративної юстиції як невід‘ємну складову судової влади поряд з іншим основним елементом - правосуддям. Після закріплення Конституцією України 1996 р. універсального правила на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб та поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, які виникають у державі, як зазначаєє О. М. Пасенюк, створення вертикалі адміністративних судів стало очевидним. Але для започаткування створення системи адміністративних судів знадобилося майже десять років [147, с. 50-53].

У Концепції адміністративної реформи 1998 р. обґрунтувано роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади. Так, зазначалось, що нагальне значення має створення правової бази для повноцінного запровадження в Україні такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція. Має бути передбачено поетапне формування Вищого адміністративного суду України, а також апеляційних та місцевих адміністративних судів. Процедури розгляду справ у цих судах мають бути врегульовані окремим Адміністративно-процесуальним кодексом

України [172].

Необхідно сказати, що в Україні фактично до 2005 р. не існувало в завершеному вигляді правового захисту фізичних осіб у відносинах з адміністративними органами. О. М. Пасенюк зауважує, що одна з причин такого становища - сумна, але небезпідставна традиційність поглядів на судову владу не як на таку, що захищає, а як на репресивну, таку, що карає. Правовий захист, що забезпечують адміністративні суди, спрямований не на покарання протиправної поведінки, а, якщо таке мало місце, - на поновлення законного стану, на поновлення порушеного права особи. Пріоритети адміністративної юстиції знаходяться у сфері захисту прав громадянина, а не держав, що сприятиме зростанню довіри до судової влади в

країні [147, с. 50-53].

Після малої судової реформи 2001 р. та прийняття Закону України «Про судоустрій України» [178] 2002 р. на законодавчому рівні закріпили, що в Україні, яка проголошена демократичною правовою державою, буде адміністративна юстиція. І вже 1 жовтня 2002 р. було прийнято Указ Президента України про створення Вищого адміністративного суду України [169]. Безумовно, відповідно до статей 8 і 55 Конституції України кожен громадянин, права якого порушені публічною владою, має право на оскарження таких дій у суді. Проте на практиці це право реалізовувалося вкрай рідко і лише у виняткових випадках, з тих чи інших причин. Створення системи адміністративних судів усіх рівнів (суду першої інстанції, апеляційного суду і Вищого адміністративного суду), як зазначає О. М. Пасенюк, робить це право не тільки можливим, а й абсолютно реальним [147, с. 50-53]. Запорукою цьому є, зокрема, принципи адміністративного судочинства.

Вирішальним у становленні адміністративної юстиції як окремої гілки судочинства було 6 липня 2005 р., коли Верховна Рада ухвалила Кодекс адміністративного судочинства, в якому окреслила повноваження адміністративних судів щодо розгляду адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства. І вже з 1 вересня 2005 р. Вищий адміністративний суд України почав розгляд перших адміністративних справ [145].

Вирішальною ознакою адміністративної юстиції, як гілки правосуддя, є наявність спору про право адміністративне. Внутрішня логіка і структура адміністративного права приводять до визнання необхідності включення в його предмет «адміністративно-юстиційного права», тобто сукупності правових норм, які регламентують порядок вирішення спорів між громадянами та публічною владою, що виникають унаслідок діяльності органів управління, і процедур здійснення судового контролю за діями (бездіяльністю) та адміністративними актами державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Для цього існує ряд очевидних передумов:

- адміністративне право має свій особливий предмет - управлінські відносини, діяльність виконавчої влади (державних управлінських органів);

- громадянин України є одним із найважливіших суб'єктів адміністративного права, тобто він володіє адміністративно-правовим статусом і, відповідно, правами і свободами в галузі організації і функціонування виконавчої влади, державного управління та місцевого самоврядування;

- у структурі адміністративного права важливим правовим інструментом є публічна служба;

- основною правовою формою управлінської діяльності є правовий (індивідуальний) акт управління, який приймається посадовою особою в державному органі або органі місцевого самоврядування;

- держава в особі своїх органів і посадових осіб - суб'єктів адміністративної юрисдикції - має важіль влади у виді примусу - як до фізичних, так і до юридичних осіб. І саме тому розв'язання конфлікту між державним органом і громадянином (юридичною особою) від початку містило в собі ознаки нерівності, оскільки державний орган чи посадова (службова) особа мають можливість забезпечити примусове виконання свого рішення, тобто існує потенційна загроза упередженості або заінтересованості у вирішенні цього спору з боку держави [147, с. 50-53].

Становлення адміністративного судочинства як окремого виду судочинства, а разом із тим і принципу офіційного з’ясування всіх обставин у справі, на наше переконання, зумовлено чітко вираженим публічним характером справ адміністративної юрисдикції. З урахуванням останнього адміністративний суд не є стороннім спостерігачем у справі, а наділений повноваженнями, які зумовлюють його активну роль у процесі. Адміністративний суд як орган адміністративної юстиції, у такому разі виступає в ролі арбітра між громадянином (юридичною особою) та державою і є гарантом рівності сторін.

Історично склалося так, що поступове виділення адміністративного судочинства в окремий вид правосуддя відбувалося з усвідомленням законодавцем публічно-правового характеру спорів, що становлять предмет цього судочинства. В сучасній правовій науці не існує єдиної позиції щодо розуміння публічного інтересу, однак видається за можливе погодитися з позицією Ю. О. Тихомирова, який пропонує під публічним інтересом розуміти визнаний державою і забезпечений правом інтерес соціальної спільноти, задоволення якого служить гарантією її існування і розвитку [221, с. 55]. Таким чином, публічні інтереси являють собою загальні інтереси, усереднення особистих, групових інтересів. Без задоволення таких інтересів неможливо, з одного боку, реалізувати приватні інтереси, а з іншого боку - забезпечити цілісність, сталість і нормальний розвиток організацій, соціальних верств, суспільства в цілому.

Цікаво, що Європейський суд розглядає публічний інтерес, насамперед, як інтерес суспільний. Оскільки, як відмічає А. А. Даньков, що Європейський суд, проголошуючи баланс приватного та публічного інтересів, каже про інтереси конкретної особи і основні інтереси суспільства (інтереси всього суспільства, інтереси суспільства в цілому) [52, с. 59]. Пошук та встановлення такого балансу є завданням суду в адміністративному судочинстві, для чого він наділяється певними повноваженнями. При відправленні правосуддя суд одночасно наділяється не тільки обов'язками перед приватними особами, а й перед державою і суспільством. Причому останні так само, як і перші, є проявом загального обов'язку суду перед державою щодо здійснення правосуддя та існують у рамках конкретних процесуальних відносин, але на відміну від перших їм не кореспондують права заінтересованих осіб. Перша група обов’язків - обов'язки суду перед зацінтересованими особами існують остільки, оскільки існують права цих осіб. У цьому сенсі вони мають пасивний характер, встановлені як гарантія реалізації прав таких осіб. В даному разі суд виконує обов'язки лише у відповідь на певні дії заінтересованих осіб, які беруть участь у справі. Інакше кажучи, суд діє не за своєю ініціативою, суд пасивний. Інша справа, коли суд виконує обов'язки перед державою. Тут уже він діє незалежно від ініціативи, бажання і волі заінтересованих у результаті справи осіб, він діє публічно, офіційно (ex officio). Саме при виконанні обов'язків ex officio суд активний, і саме це мають, як правило, на увазі, коли говорять про активність суду в процесі [252, с. 26].

Процесуальна активність суду була предметом дослідження вчених- процесуалістів, таких як Д. І. Азаревич, Т. М. Яблочков, А. Х. Гольмстен, і зокрема фахівців у сфері судочинства, наприклад, у роботах - Р. Е. Г укасян, М. А. Гурвич, Д. М. Чечот, О. П. Чистякова та ін. Науковці вказували, що особливістю судочинства є те, що, маючи головною метою захист приватного інтересу, воно разом з тим охороняє і публічний інтерес. Саме це зумовлює специфіку процесуального становища органу, що здійснює правосуддя. Активні повноваження адміністративного суду лише підкреслюють загальну спрямованість адміністративного судочинства на захист публічних інтересів. Між тим значення принципу офіційного з’ясування обставин у справі полягає також і в тому, що суд повинен сприяти особі у захисті її прав [133, с. 25]. Отже, здійснюючи захист прав та інтересів приватних осіб у сфері публічно-правових відносин, суд тим самим також захищає інтерес суспільства, держави, який проявляється у цих відносинах.

Процесуальна активність суду базується на певних принципах: диспозитивності, змагальності, офіційного з’ясування всіх обставин справи. Принципи диспозитивності та змагальності будуть предметом подальшого розгляду у наступних підрозділах цієї роботи, наразі доцільно зупинитись на притаманному лише для адміністративного судочинства принципі офіційного з’ясування всіх обставин справи.

Принцип офіційного з’ясування всіх обставин справи безпосередньо пов’язаний з принципом об’єктивної істини, запровадженим радянськими процесуалістами. Цей, по суті, розшуковий принцип покладав на суд обов’язок повного, всебічного і об’єктивного з’ясування обставин у справі, а це означало, що стороні достатньо було тільки зініціювати судовий процес, а питання формування предмета доказування, доказової бази було завданням суду, а не сторін. Якщо обставини справи суд з’ясував неповно (насамперед, внаслідок того, що не зібрав усі докази), судове рішення скасовувалося. Навіть якщо у сторін не виникало спору щодо певних обставин, суд міг поставити їх під сумнів і шукати докази на підтвердження чи спростування цих обставин [188, с. 75].

Безумовно, активна роль суду була зумовлена завданням радянського судочинства, яке полягало насамперед в охороні і захисті публічного інтересу радянської держави та суспільства. І це цілком відповідало реаліям та уявленням того часу про призначення суду. Тим не менш така роль суду у процесі не відповідає вимогам сьогодення про неупередженість та безсторонність суду, змагальній моделі судочинства у цілому.

Традиційно принцип об’єктивної істини в судочинстві розглядається у двох аспектах - як формальна та як матеріальна істина. Прибічники позиції формальної істини наголошували на тому, що кожен з учасників має в процесі свій інтерес. А саме сутність найближчого інтересу сторін - відновити правовідносини на свою користь. Держава переслідує іншу мету - запобігти самоуправству і насильству, гарантувати спокій громадян. Природою зазначених інтересів визначається і подальша участь держави і сторін у процесі. Державна влада в процесі не змінює свго державного характеру, не входить в роль позивача або відповідача, не стає на ту чи іншу сторону; для держави важливо відновити нормальні правовідносини, а дбати про те, на чию користь послужить таке відновлення, - це справа не держави, а осіб, які є учасниками судочинства [223, с. 74].

А. Окольський вказував на необхідність покладення обов'язку здійснення всіх дій з підготовки справи до слухання виключно на самих учасників процесу. Суд не повинен вживати без їх вимоги ніяких дій (за винятком тих випадків, коли їх вимагає громадський порядок). При вирішенні спору та застосування до нього закону суд вправі піддати своєму розгляду тільки той фактичний матеріал, який сторони самі зібрали і надали, а також вжити найкращих і правильних способів для відкриття істини [143, с. 167].

Отже, можна дійти висновку, що суд в його активній ролі повинен виступати в процесі тільки щодо постанови рішення по справі, до цього ж моменту в процесі активна діяльність суду повинна стосуватися обговорення, по-перше, придатності представленого сторонами фактичного матеріалу процесу, а по-друге, наявності умов допустимості тих чи інших змагальних дій сторін у процесі як засобів позову і захисту. Виходячи з такої конструкції процесу формальна і матеріальна сторони формування переконання судді припускають зрештою встановлення формальної істини [223, с. 74]. Формальна істина являє собою сформоване на основі аналізу представленого сторонами в обґрунтування своїх вимог фактичного матеріалу переконання судді, не пов'язане якими-небудь рамками відкриття істини в процесі, і відображає всім цим сутність і особливості процесуального права [223, с. 76].

Інша група вчених притримується думки про необхідність встановлення в процесі матеріальної істини. Зокрема, Д. Азаревич категорично стверджував: «Є тільки одна правда, правда - матеріальна, яка полягає в узгодженості уявлення з дійсністю. Так звана формальна або юридична правда не є правда, а є проста фікція, тобто положення, прийняте лише за велінням позитивного закону» [3, с. 2]. Завданням будь-якого процесу, що ведеться і в інтересі публічному, і в інтересі приватному, є ухвалення рішення, згідного з дійсним станом справи. А це є прагнення до матеріальної правди. Суто слідчий або чисто змагальний процес не можуть гарантувати досягнення матеріальної правди. Тому Д. Азаревич бачив найбільш ефективною форму змагальну, що грунтується на слідчих засадах, оскільки це робить пошук правди більш забезпеченим і твердим» [3, с. 7]. Таким чином, завданням суду вчений убачає в тому, що повинно бути повне розкриття дійсних обставин справи і точне застосування до них позитивного закону. І тільки тоді в рішенні суду відіб'ється матеріальна, а не формальна правда.

Роль суду при змагальній формі судочинства зводиться до ролі арбітра, який керує ходом процесу, при цьому він «зв’язаний» тим обставинами та доказами, що повідомлені та надані сторонами, і не виявляє будь-якої ініціативи для самостійного з’ясування фактичних обставин справи, пошуку необхідних доказів і т.д. У такому разі можливе винесення судового рішення, яке в цілому і задовольняє сторони, проте не повністю відповідає, або навіть суперечить дійсним обставинам справи. Зрозуміло, що не можна стверджувати, що інтерес держави полягає саме в цьому. Інтерес держави проявляється у створенні такої системи адміністративної юстиції, яка б захищала права та інтереси фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин так, як вони реально, фактично існують, а не так, як про це суду повідомили сторони.

Концепція «чистої» змагальності найбільшій критиці піддавалася з боку російського вченого Т. М. Яблочкова. Він вважав, що судочинство за своєю природою немислиме без встановлення в ньому об'єктивної істини, що встановлення об'єктивної істини по кожній конкретній справі є безпосереднім завданням, метою судочинства. Вчений писав, що судочинство, спрямоване на вирішення правових конфліктів, грунтується не на якихось самостійних, зовні взятих постулатах, воно грунтується на певних правилах доцільності, що мають один критерій їх правильності - їх відповідність можливому досягненню мети процесу: «встановленню матеріальної правди, під якою ми розуміємо відповідність рішення закону і дійсним обставинам справи, що послужило приводом спору між сторонами» [267, с. 1]. Отже, мета, завдання суду формулюється як встановлення дійсних обставин справи, прав і обов'язків сторін і правильне застосування до дійсних обставин справи закону, а зовсім не як якнайшвидше досягнення примирення між сторонами та вирішення спору. Спір має вирішуватися не стільки з урахуванням інтересів сторін, скільки з фактичними обставинами справи. Таким чином, матеріальна істина являє собою повне розкриття судом, наділеним активними повноваженнями ex offcio, дійсних обставин справи, яке забезпечується реалізацією принципу змагальності сторін [223, с. 81].

Отже, вищевказані підходи вчених щодо розуміння об’єктивної істини в судовому процесі дають змогу зробити висновок, що в адміністративному судочинстві суд не повинен бути стороннім спостерігачем і керуватися виключно тими доказами і обставинами, що надані і повідомлені сторонами, а повинен мати повноваження для самостійного з’ясування, необхідних для правильного вирішення спору, обставин. Тобто змагальність у адміністративному судочинстві має корелюватися з наявністю таких повноважень суду, що дають йому можливість з власної ініціативи збирати докази, виявляти дійсні обставити тих чи інших правовідносин тощо. Отже, принцип об’єктивної істини безпосередньо пов'язаний з активністю суду в адміністративному процесі. З’ясовуючи активність суду в адміністративному судочинстві, важливо встановити основні напрями такої активності та її межі.

Активність суду, тобто здійснення судом повноважень з власної ініціативи, ex officio, слід розглядати у двох основних площинах, у рамках

яких розвивається вся процесуальна діяльність: по-перше, управлінській - що забезпечує рух процесу (його виникнення, розвиток, перехід з однієї стадії на іншу, закінчення); по друге - пізнавальній, що сприяє з’ясуванню всіх обставин справи з метою встановлення істини.

Так, за загальним правилом позивач має право самостійно розпоряджатися предметом позовних вимог, спрямовувати як рух процесу, так і його припинення шляхом відмови від позовних вимог. Проте суд не є простим «реєстратором» волевиявлення позивача, а має самостійно приймати відповідне рішення. І, що важливо, волевиявлення позивача у такому разі не є вирішальним для суду. Наприклад, у справі № 820/1392/13-а за позовом позивача до Валківської районної державної адміністрації Харківської області треті особи Товариство з обмеженою відповідальністю "Огульчанське-Плюс", Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Лан» про скасування розпорядження суд не прийняв відмову позивача від позову з мотивацією, що рішення по цій справі може безпосередньо вплинути на права та інтереси як позивача, так і СТОВ «Лан» (третя особа), оскільки оскаржуваним розпорядженням № 581 від 10.09.2012 року TOB «Огульчанське-Плюс» було надано дозвіл на розроблення технічної документації на ті земельні ділянки, щодо яких Валківською районною державною адміністрацією вже було прийнято рішення про надання їх в оренду ТОВ «Лан». Зважаючи на це, суд дійшов висновку, що заява позивача про відмову від позову не підлягає задоволенню, оскільки така відмова буде порушувати права, свободи або інтереси інших осіб [228].

Активні повноваження суду у пізнавальній сфері щодо з’ясування юридично значимих обставин справи полягають у тому, що суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, зокрема, й такі, як виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, яких, на думку суду, не вистачає.

Наприклад, у справі № К/800/417/15 позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Науково-Технічний проектний центр «Київенергомережпроект» до Державної податкової інспекції у Шевченківському районі Головного управління Міндоходів у м. Києві про визнання протиправними та скасування податкових повідомлень-рішень Вищий адміністративний суд України зазначив таке. Судами попередніх інстанцій не досліджено обставин, що підтверджують або спростовують реальність здійснення самих господарських операцій між позивачем та контрагентом - ТОВ «Преміум білд», а саме: можливостей контрагента позивача щодо виконання укладених з позивачем договорів, зокрема, наявності технічних та технологічних можливостей; питання щодо фактичної сплати позивачем податку на додану вартість в ціні товарів (робіт, послуг), що придбані платником податку; руху активів у процесі здійснення господарських операцій між позивачем та вказаним контрагентом. Для вирішення спору важливе значення також має встановлення факту реєстрації та перебування контрагента платника податку в стані платника податку на додану вартість, що надає право такому платнику видавати податкові накладні, які є підставою для формування податкового кредиту [227].

Таким чином, активні повноваження суду в сфері процесуального пізнання спрямовані за забезпечення всебічного та повного дослідження обставин, що мають значення для правильного вирішення справи. У разі якщо суд не виконує свого обов’язку щодо офіційного з’ясування обставин, це призводить до винесення необґрунтованих рішень.

Отже, можна погодитись із О. П. Чистяковою, що перша група процесуальних повноважень суду підпорядковується принципу диспозитивності, тоді як друга - регулюється принципами об'єктивної (судової) істини і змагальності [252, с. 40].

Аналізуючи ситуаційні (дискреційні) норми процесуального права,

О. П. Чистякова виділяє дві групи процесуальних прав суду, які реалізуються на його розсуд. Першу складають процесуальні повноваження суду, кореспондуючі яким-небудь правам або обов'язкам інших суб'єктів процесуальних відносин [252, с. 30]. Дещо подібні повноваження адміністративного суду ми знаходимо і в КАС України. Відповідно до ч. 1 ст. 102 КАС України пропущений з поважних причин процесуальний строк, встановлений законом, може бути поновлений, а процесуальний строк, встановлений судом, - продовжений судом за клопотанням особи, яка бере участь у справі. Особа, яка звертається із клопотанням про поновлення (продовження) строку, у даному разі наділена правом на поновлення (продовження) процесуального строку, тоді як суд зобов’язаний його поновити (продовжити) якщо він був пропущений із причин, які визнані судом поважними.

Другу групу ситуаційних норм утворюють такі, у зміст яких входять повноваження суду, не пов'язані з якими-небудь процесуальними правами та обов'язками осіб, що беруть участь у справі [252, с. 30]. До цієї групи активних повноважень суду можемо віднести, зокрема, право суду вийти за межі заявлених позовних вимог, витребовувати докази за власною ініціативою та ін. Такі повноваження суду не тільки не кореспондують конкретним процесуальним правам чи обов'язкам заінтересованих осіб, але навіть і протистоять волевиявленням цих осіб, реалізуються судом всупереч останнім. Не викликає сумніву, що такими ситуаційними нормами законодавець також встановлює активні повноваження суду, які реалізуються ним ex officio [252, с. 30].

За загальним правилом суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Однак суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять (ч. 2 ст. 11 КАС України). Також у разі, якщо буде встановлено, що суд першої інстанції допустив порушення, які призвели до неправильного вирішення справи, то суд апеляційної інстанції не зв’язаний доводами апеляційного скарги і може вийти за межі позовних вимог. Необхідно погодитись із О. П. Чистяковою, яка вказує, що активні повноваження суду - це такі його процесуальні обов'язки, яким не кореспондують процесуальні права осіб, які беруть участь у справі, і які встановлені законодавцем як гарантія захисту публічних (державних або громадських) інтересів; при цьому процесуальне становище суду прийнято характеризувати як активне, якщо суд здійснює повноваження з власної ініціативи, ex officio [252, с. 26].

Вирішуючи питання про ступінь активності суду в процесі, пов’язано з питанням про визначення балансу активності суду і учасників процесу. Вчені-процесуалісти і представники науки адміністративного права, як правило, сходяться на думці при визначенні такого балансу, що в адміністративному судочинстві суддя не може бути арбітром за аналогією з розглядом цивільної справи. Як вважає А. С. Вельмін, його завдання полягає в тому, щоб, «дотримуючись принципів змагальності та відкритості процесу, врахувати реальну нерівність у правових позиціях сторін у сфері публічної влади»; суд зобов'язаний в адміністративному судочинстві виконувати активну (інквізиційну) роль; по справах, що виникають із публічно-правових відносин, встановлення істини у справі та постанова законного рішення можливе за умови максимальної активності суду у витребуванні необхідних доказів, без наявності яких неможливо вирішення справи по суті» [31, с. 181].

У цьому контексті слушною є позиція О. П. Чистякової, яка вказує, що співвідношення у загальному обсязі повноважень суду його офіційних обов'язків (активних обов'язків ex officio) і обов'язків перед приватними особами не є випадковим, довільним, а в остаточному визначається реальним співвідношенням у процесі публічного та приватного інтересів [252, с. 39]. Публічний інтерес у справах адміністративної юрисдикції завжди переважає над інтересом приватним.

Простежити реальне співвідношення публічного та приватного інтересів як критерію визначення меж активності суду можна тільки в рамках основних функціональних принципів процесуального права - принципів диспозитивності, змагальності та об'єктивної (судової) істини. Проблема активності суду проявляється як проблема співвідношення офіційних обов'язків суду та його обов'язків перед приватними особами, а точніше, як проблема співвідношення офіційних обов'язків суду та процесуальних прав затересованих осіб (бо обов'язки суду перед приватними особами існують остільки, оскільки існують процесуальні права цих осіб). Співвідношення процесуальних прав заінтересованих осіб та офіційних обов'язків суду якраз і відображають зазначені принципи: принцип диспозитивності зумовлює розподіл ролей суду і заінтересованих осіб в управлінні рухом процесу (дозволяє простежити, як співвідносяться процесуальні права приватних осіб у цій сфері і активні повноваження суду з управління рухом процесу), тоді як принципи змагальності та об'єктивної (судової) істини - ролі суду та осіб, що беруть участь у справі, в процесуальному пізнанні [252, с. 40]. Цей підхід законодавець зберіг у КАС України, закріпивши у ст. 11 вказані принципи - змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі.