Поняття та сутність публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні

Сьогодні, у часи значних суспільних перетворень, намагання органів державної влади запровадити європейські стандарти, у функціонуванні органів державної влади здійснюються кардинальні зміни, на глобальному рівні переосмислюється їх діяльність.

На сучасному етапі розвитку державотворення в нашій країні на нормативно-правовому рівні досі не закріплено визначення таких термінів, як «державне регулювання» і «публічне адміністрування» у сфері економіки. Відсутня також єдина наукова думка щодо вищенаведених понять. Однією з причин цього є перехід від командно-адміністративної системи, що існувала в радянський та пострадянський періоди зі збереженням застарілого понятійно-категоріального апарату, який не розмежовував ці два поняття. У результаті поняття «державне регулювання» і «публічне адміністрування» часто вживаються як взаємозамінювані, без розуміння принципових відмінностей в їх значеннях, а це призводить до плутанини як у теоретичній науковій дискусії, так і в практичному втіленні заходів економічної політики держави в цілому. Слід зазначити, що діяльність уповноважених органів державної влади є ефективною тільки в тому випадку, коли всі суб’єкти економічних відносин, як з боку державних органів, так і з боку приватного підприємництва, здійснюють свою діяльність в одному напрямі [165]. Тож першочергове завдання фахівців і науковців у даному напрямі - дати власну оцінку та внести пропозиції стосовно створення понятійно-категоріального апарату, на основі якого має бути розроблена система конкретних заходів державної економічної політики, яка мала б включати до себе напрями як державного регулювання, так і публічного адміністрування у сфері економіки [173].

Вітчизняна правова наука зосереджує свою увагу в першу чергу на формулюванні та обґрунтуванні чітких заходів у сфері економіки на місцевому рівні, через це понятійно-категоріальний апарат поки що залишається поза увагою науковців. Із цієї причини відсутні поки що чіткі й науково обґрунтовані пропозиції як від науковців, так і від органів державної влади. Зрозуміло, що відсутність чіткого визначення основних понять не дозволяє застосовувати їх з метою реформування системи органів публічного адміністрування у сфері економіки.

Варто зауважити, що більшість науковців, на нашу думку, роблять принципову методологічну помилку, намагаючись дати пояснення поняттям, виходячи з об’єктивної економічної реальності, що їх оточує, у той час як саме об’єктивну економічну реальність необхідно виразити за допомогою справжньої сутності термінів, що використовуються, і лише в цьому випадку визначення поняття буде правильним і повним [165].

У сучасній науковій літературі поняття «державне регулювання» не визначене, разом з тим багато вчених подають різноманітні його форми та методи. Так, ряд учених-економістів вважають, що державне регулювання здійснюється шляхом соціально-економічного прогнозування, за допомогою антимонопольної політики і розвитку конкуренції, державної стандартизації, системи оподаткування, інших форм регулювального впливу держави. Разом із нормативно-правовим регулюванням відповідних сфер господарювання для економічної діяльності держави характерною є розробка комплексних і регіональних програм тощо [109].

Термін «регулювання» походить від лат. regula - норма, правило (англ. arule). (Nulla regulasine exceptine - Немає правил без винятку). Похідному від нього дієслову «regulate» (регулювати) англійський етимологічний словник дає визначення, датоване 1630 р. : «контролювати за допомогою правила, направляти (спрямовувати)» (to control by rule, direct). А похідний від цього дієслова іменник «regulation» (регулювання) той же англійський етимологічний словник визначає як «act of regulating» (акт регулювання) (1670 р.) або «rule for management» (правило для управління) (1715 р.).

Комплексне визначення поняття «державне регулювання», яке, на наш погляд, є найбільш містким і точним, дається виходячи з позиції функціонування соціальних систем: регулювання - форма цілеспрямованого, керівного впливу, орієнтованого на підтримку рівноваги в керованому об’єкті й розвиток його за допомогою введення до нього регуляторів (норм, правил, цілей, зв’язків) [134]. Регулювання являє собою так зване непряме управління поряд із прямим - через завдання об’єкту необхідного результату і шляхів його досягнення. За допомогою регулювання створюються можливості та обмеження діяльності, які мають викликати в керованому об’єкті мотивацію і цілеспрямованість, бажані з точки зору суб’єкта управління [33]. Використання методів регулювання передбачає високий ступінь самостійності керованих об’єктів, розвинені самоврядування й самоорганізацію в них [165].

Регулювання, разом із плануванням (програмуванням) організаційної діяльності, стимулюванням і контролем, державним моніторингом і протекціонізмом (підтримкою приватного підприємництва), правовою організацією державного сектора адміністрування економіки, є одним із напрямів державного впливу на розвиток економічних процесів у широкому розумінні цього слова [109].

Спираючись на дане визначення, спробуємо сформулювати власні визначення терміна «державне регулювання економіки» та охарактеризувати його за певними ознаками.

Так, деякі науковці розглядають регулювання як один із видів діяльності державних органів у сфері економіки. Зокрема, М.І. Небава зазначає, що державне регулювання економіки - це цілеспрямована діяльність органів державної влади, що має за мету формування сприятливих нормативно-правових та соціальних умов для повноцінного функціонування економіки.

Інші дослідники дотримуються думки, згідно з якою «державне регулювання економіки» являє собою певну сукупність заходів. Зокрема, Л. Ходов вважає, що державне регулювання економікою являє собою певну сукупність заходів нормативно-правового, виконавчого та контрольно- наглядового спрямування, які здійснюються вповноваженими органами державної влади для стабільного функціонування економіки відповідно до вимог сьогодення [181, с. 45].

І. Михасюк також відстоює позицію стосовно того, що державне регулювання економікою - це сукупність заходів уповноважених органів, які спрямовані на суб’єкти економічної діяльності з метою досягнення поставлених державними органами вимог [112, с. 8]. На наш погляд, таке визначення дещо мінімізує державні функції, надаючи їм лише контрольно- наглядової ролі.

А. Булатов розуміє державне регулювання економіки як сукупність типових заходів нормативно-правового, виконавчого та контрольно- наглядового змісту, які здійснюються органами державної влади і мають на меті забезпечення стабільності економічних процесів [117, с. 371]. У визначенні, сформульованому А. Булатовим, дещо спірним, на наш погляд, є питання щодо визначення регулювання економікою як «сукупності заходів». Ми вважаємо, що на сьогодні для державного апарату використання традиційних методів адміністрування у сфері економіки є недоцільним, оскільки інституційний сектор в Україні не є ідеальним. Таким чином, заходи, які традиційно здійснювалися органами державної влади, в умовах сьогодення є неефективними, недієздатними. Отже, визначення державного регулювання економіки як сукупності типових заходів є не зовсім доречним.

Д. Зухба, Е. Зухба, Н. Каптуренко визначають регулювання як «комплекс економічних і політичних заходів, здійснюваних державними органами з метою адміністрування економічних процесів, спрямованих на підтримку оптимальних пропорцій суспільного виробництва і запобігання в ньому кризовим ситуаціям» [67]. Прибічники цієї думки не зважають на динамічний аспект, тобто на стимулювання державою динамічного розвитку економіки, а не виключно дотримання стійкого рівноважного стану [109].

До речі, дехто з учених розглядає державне регулювання як сукупність форм та методів впливу на економічні процеси в країні. Скажімо, С. Мочерний дотримується думки про те, що державне регулювання являє собою сукупність форм і методів чіткого впливу уповноважених державних органів на формування суспільного способу виробництва з метою його пристосування до умов сьогодення з подальшою стабілізацією [117, с. 379].

Надто звуженим здається визначення В. Братишко: «...регулювання економіки - це процес цілеспрямованого впливу на підприємство, тобто на створення нових вартостей, а також виробництво і використання ВНП. І входить цей процес до кола інтересів винятково держави як керівної системи в суспільстві» [22]. Оскільки державне регулювання спрямоване не тільки на окремі підприємства, а й на різні сфери прояву суспільних відносин, дане поняття потребувало розширення, що й зроблено було Н. Саніахметовою: «...регулювання економіки - заснована на законодавстві одна з форм державного впливу на економіку шляхом встановлення та застосування державними органами правил, націлених на коригування економічної діяльності фізичних і юридичних осіб, що підтримується можливістю застосування правових санкцій при їх порушенні» [161].

На думку В. Орешиної, державне регулювання економікою проявляється в діяльності уповноважених органів влади щодо забезпечення процесів суспільного відтворення задля забезпечення суспільних благ [101, с. 92]. Нами таке поняття сприймається як дещо узагальнене, таке, що не визначає всієї сукупності діяльності саме уповноважених органів влади.

Л. Головко та Л. Дідківська висловлюють думку, що державне регулювання - це діяльність уповноважених державних органів влади щодо забезпечення соціального розвитку країни [51, с. 14]. Думка є дещо суперечливою, оскільки визначати процес забезпечення соціального розвитку країни як основний напрям державного регулювання - помилково, зважаючи на те, що забезпечення соціального розвитку є наслідком здійснення дієвих економічних процесів. З нашого погляду, визначення, яке найбільше відповідає умовам сьогодення, наведене в працях Д. Стеченко. Державне регулювання, говорить він, можна охарактеризувати як вплив уповноважених державних органів на процеси відтворення у сфері економіки, основною метою яких є спрямування суб’єктів господарювання та суспільства в цілому на досягнення цілей державної політики щодо розвитку суспільства [170, с. 5].

Аналіз викладених вище наукових думок щодо визначення поняття державного регулювання у сфері економіки дозволяє зазначити, що вони різною мірою розкривають суть даного поняття, тож кожна з них і різною мірою характеризує основну мету державного регулювання. Але зауважимо, що кожне з цих визначень містить в собі певні суперечності : в одних вбачаємо відсутність системного підходу, в інших недостатньо охарактеризовано власне об’єкт державного регулювання.

Отже, вчені, які розглядають регулювання як один із видів діяльності державних органів у сфері економіки, в основному вважають, що державне регулювання необхідне перш за все в інтересах держави; науковці, які дотримуються позиції про те, що державне регулювання являє собою певну сукупність заходів, зазначають, що основною метою державного регулювання є трансформація та пристосування сфери економіки до сучасних вимог; дехто з дослідників відстоюють позицію, згідно з якою державне регулювання є сукупністю форм та методів впливу на реформування суспільного виробництва та поліпшення розвитку соціальної сфери в країні. Внаслідок дискусійного характеру визначення поняття державного регулювання розроблено велику кількість різного роду заходів регулювання, але вони не дають очікуваних результатів. На нашу думку, поняття державного регулювання економікою можна визначити як процес адміністративного впливу уповноважених державних органів на сферу економіки для досягнення зростання та стабілізації економічної системи. Таким чином, державне регулювання можна визначити як сукупність заходів адміністрування уповноважених державних органів з метою забезпечення виконання покладених на них функцій.

Маємо зазначити, що згідно з визначенням Р. Склярова [165, c. 58] поняття «регулювання економіки» передбачає таке:

1. Системою - об’єктом регулювання - є економіка. Позасистемним утворенням - суб’єктом регулювання - є держава.

2. Економіка функціонує автономно без участі держави.

3. Державне регулювання здійснюється одночасно відносно тривалості функціонування економіки через внесення змін до законодавства (етимологія слова «регулювання» підтверджує саме нормотворчий характер регулювання будь-якої сфери діяльності суспільства).

4. Зміни до законодавства передбачають включення до законодавчої бази нових норм або зміну вже існуючих, що може сприяти виникненню нових приватних економічних інститутів обо зв’язків в економіці.

5. За рахунок введення в дію нових (змінених) норм та/або економічних інститутів чи зв’язків, що виникли після їх введення в дію, економіка продовжує функціонувати автономно, однак за новим принципом роботи, що автоматично забезпечує її розвиток у рамках і в напрямі, що є корисними для держави.

6. Державне регулювання економіки ліквідує причину недосконалості роботи економіки, її внутрішній дефект, який може бути пов’язаний з інституційними, адміністративними або іншими особливостями діяльності господарських суб’єктів у рамках економіки.

У сучасній адміністративній науці існує погляд щодо існування двох тлумачень поняття «державне регулювання». Дане поняття розглядається в широкому та дещо звуженому трактуванні. Спробуємо дослідити обидва.

Наприклад, К. Колесникова наводить трактування державного регулювання в широкому розумінні: це сукупність усіх видів діяльності держави, що реалізується у функціонуванні органів усіх гілок влади і спрямована на регулювання суспільних відносин [83]. На її думку, широке розуміння державного регулювання охоплює діяльність:

а) органів виконавчої влади - за рахунок здійснення виконавчо- розпорядчої діяльності, спрямованої на втілення в життя приписів норм законів;

б) органів законодавчої та судової влади - за рахунок законотворчої діяльності та здійснення правосуддя;

в) інших державних органів, які не належать до певних гілок влади, - прокуратури, Центральної виборчої комісії, Національного банку тощо;

г) недержавних органів (органів місцевого самоврядування, громадських організацій) в ході реалізації ними делегованих державою повноважень [169].

Ми вважаємо, що така характеристика державного регулювання мала право на існування й розвиток за часів СРСР, оскільки саме в цей період уповноважені органи державної влади працювали за принципами, згідно з якими органи влади не тільки виконували законодавчу функцію, а й безпосередньо забезпечували державне регулювання.

Державне управління у вузькому розумінні - це сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Звідси категорія державного управління у вузькому значенні являє собою відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина держаних органів [4]. Зазначимо, що разом із органами, уповноваженими державними органами, які виконують виконавчо- розпорядчу функцію (саме вони і є основною ланкою державного регулювання), державне регулювання частково також реалізується й іншими державними органами та їх посадовими особами (органи прокуратури, Президент України, а також різного роду органи та організації у випадку надання їм таких делегованих повноважень). Особливість зазначеної діяльності інших (не виконавчих) органів, яка дозволяє чітко відмежувати широке й вузьке розуміння державного права, полягає в такому. Лише та частина з усієї сукупності видів діяльності державних органів, що має виконавчо-розпорядчий характер,є складовою державного регулювання (в його вузькому розумінні). Причому така діяльність не є провідною для зазначених органів - вона має другорядний, допоміжний, внутрішньо організаційний характер. Зауважимо, що в адміністративному праві найвужче розуміння державного регулювання є основним, оскільки такий підхід дозволяє якісно аналізувати виконавчо-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади (для яких державне регулювання є основним напрямом діяльності), а також внутрішньо організаційну діяльність у рамках функціонування інших державних органів [169, с. 18].

Що стосується визначення поняття «публічне адміністрування», то найбільш влучно його відображено в праві та практиці зарубіжних країн.

Відповідно до глосарію ООН публічне адміністрування має багато визначень. Уперше поняття «публічне адміністрування» було використане Десмондом Кілінгом - англійським державним службовцем; зокрема, він висловив думку про те, що публічне адміністрування - це пошук найкращого способу використання важелів державного впливу з метою досягнення першочергових завдань державної політики [199]. Частина науковців дотримується позиції, згідно з якою публічне адміністрування являє собою вертикально підпорядковану організацію виконання рішень уповноважених органів державної влади у сфері державної політики. Деякі вчені характеризують публічне адміністрування як чітке виконання вимог нормативно-правових актів, інших норм, прийнятих уповноваженими органами державної влади. Крім того, існує думка, що публічне адміністрування полягає в чіткому виконанні правових вимог усіх гілок влади задля здійснення державного регулювання [41]. За даними ООН, публічне адміністрування має два тісно пов’язаних значення: 1) цілісний державний апарат (політика, правила, процедури, системи, організаційні структури, персонал тощо), який фінансується з державного бюджету і відповідає за управління та координацію роботи виконавчої гілки влади та його взаємодію з іншими зацікавленими сторонами в державі, суспільстві та зовнішньому середовищі; 2) управління й реалізація всього комплексу державних заходів, що передбачають виконання законів, постанов і рішень уряду та управління, пов’язаних із наданням публічних послуг [41].

На думку Т. Кондратюк, публічне адміністрування являє собою частину соціальної системи, складову суспільства, функціонування та розвиток якої перебувають під впливом решти сфер діяльності суспільства[86].

Виходячи з вищевикладених наукових поглядів, зазначимо, що публічне адміністрування характеризується наявністю певних складових: це уповноважені органи державної влади та громада.

Стосовно визначення публічного адміністрування також існують два підходи. У вузькому розумінні публічне адміністрування розглядається як професійна діяльність державних службовців, яка включає до себе всі види діяльності, спрямовані на реалізацію рішень уряду, як міждисциплінарна академічна сфера, що грунтується на теорії та концепціях економіки, політичних наук, соціології, адміністративного права, менеджменту. У широкому сенсі під публічним адмініструванням розуміють усю систему адміністративних інститутів з ієрархією влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень спускається згори донизу [178]. Таким чином, публічне адміністрування являє собою чіткі дії у сфері державної політики, які здійснюються уповноваженими органами державної влади з метою виконання завдань державної політики та пов’язані з приватними групами й громадянами, які здійснюють свою діяльність у сфері економіки. Що стосується визначення публічного адміністрування у вузькому значенні, то зазначимо, що воно відображає лише діяльність виконавчих органів державної влади й трактується як професійна діяльність працівників уповноважених органів державної влади щодо втілення в життя рішень уповноважених органів виконавчої влади та здійснення політики уряду в усіх сферах суспільства [108, с. 4]. Отже, як поняття «державне регулювання», так і поняття «публічне адміністрування» слід розуміти в широкому та вузькому значенні; до того ж згідно з вищенаведеними значеннями даних понять та науковими поглядами щодо цього вони є досить подібними. Але значення терміна «державне регулювання» можна трактувати як більш авторитарний вид управління (мав місце за часів СРСР), тоді як поняття «публічне адміністрування» стосується більш демократичного суспільства [83]. У деяких наукових працях зустрічається ототожнення понять «публічне адміністрування» та «публічне регулювання». Але за своїм значенням дані поняття зовсім різні. Публічне адміністрування виконує функцію зв’язку між державним управлінням та публічним регулюванням. У нашому дослідженні ми будемо розглядати публічне адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні, спираючись на його визначення в широкому сенсі, тобто як скоординовані групові дії з питань державних справ, які пов’язані з трьома гілками влади.

Розумне співвідношення централізації владних повноважень із делегуванням їх на місцевий рівень є умовою успішності державної політики на місцях. Залежно від сфери, у якій здійснюється публічне адміністрування (економіка, національна безпека), ступінь проявів буде різний. Наприклад, якщо аналізувати адміністрування у сфері економіки, то тут превалює децентралізація, оскільки саме таким чином держава має можливість забезпечити реалізацію права людини на економічну самостійність. Водночас децентралізація не означає повної відсутності держави в тій чи іншій сфері життя. У сфері економіки «втручання» здійснюється в тому числі за рахунок адекватної системи оподаткування, обмеження монополізму, регулювання діяльності спеціальних економічних зон тощо. Тобто держава забезпечує рівні умови та «правила гри». З іншого боку, в галузі національної безпеки прояви централізації є домінантними [169, с. 53, 57]. Варто зазначити, що децентралізація як передача влади з центру на місця є формою, зовнішнім вираженням процесу. Процес децентралізації є основним принципом регіонального (місцевого) розвитку [36, с. 80].

Децентралізація як процес передачі повноважень від центральної влади до місцевої має також чимало проявів. Може виникати внаслідок раціоналізації субнаціональних одиниць публічного адміністрування зверху донизу (модернізації політичних систем) або подолання нерівності економічних чи інших обставин[196].

В умовах зростання глобалізаційних процесів, які суттєво послаблюють роль національної держави на світовій арені, через підвищення ролі локальних спільнот процеси децентралізації посилюються.

У сучасній Європі децентралізація, звільнившись від територіальної обмеженості, за своїм змістом та наслідками поступово перетворюється на глокалізацію - форму залучення більших територій до процесу глобалізації. Взагалі феномен глокалізації характеризується як процес взаємодоповнюваності та взаємопроникнення глобальних і локальних (місцевих) тенденцій. Внутрішньодержавні регіони використовують ту обставину, що на невеликій території має місце концентрація освітніх, наукових, фінансових та інших структур, і в результаті формують власний транснаціональний простір взаємодії в рамках світових економічних і політичних процесів [192, с. 96].

Британський дослідник У. Бульман називає причини децентралізації країн ЄС: спроба надати регіонам широкого простору для маневру, тобто самостійного зростання, внутрішнього розвитку й залучення зовнішніх ресурсів перед лицем глобалізації; спроба виживання сучасних націй-держав в умовах ускладнення економічних проблем, що вимагає іншого підходу, ніж традиційний універсальний підхід зверху донизу; поглиблення інтеграційних процесів та їх проникнення до компетенції регіонів. Є чотири види європейських країн згідно з результатами децентралізації: федеративні системи (Австрія, Бельгія, Німеччина), регіоналізовані унітарні держави (Італія, Іспанія, Велика Британія), унітарні держави, які передають повноваження регіонам (Франція, Нідерланди, Португалія), класичні унітарні держави (решта європейських країн) [198, с. 9 -10].

У структурі місцевої політики провідною є регіональна економічна політика, адже саме вона через відповідні фінансові, кредитні та матеріальні ресурси детермінує вирішення соціальних, екологічних, науково-технічних, демографічних та інших проблем регіону. Регіональна (місцева) економічна політика охоплює:

- бюджетну і податкову політику;

- планування та прогнозування соціально-економічних процесів на певній місцевості;

- реалізацію цільових програм, використання природних ресурсів та управління власністю певної місцевої територіальної громади;

- розміщення продуктивних сил, реструктуризація економіки на місцях тощо [26, с. 24].

Необхідно звернути увагу на те, що економічна територіальна (місцева) політика постає пріоритетним напрямом територіальної політики під час економічної кризи, коли її заходи спрямовуються на збереження виробничого потенціалу, підвищення продуктивності праці та ефективності використання ресурсів регіонів, створення нових робочих місць, розбудову інфраструктури [56].

Особлива роль у контексті розбудови та запровадження новітніх технологій у різних сферах (у тому числі й у сфері економіки) належить інноваційній політиці (політика місцевих ініціатив). Це сучасна місцева (територіальна) політика, яка звертає увагу на виробництво конкурентної продукції, розвиток промислового виробництва й сфери послуг, їх регулярне відновлення. Обласні центри країни мають право самостійно (звичайно за узгодженням з національною стратегією регіональної (місцевої) політики) розробляти програми свого розвитку й шукати ресурси для їх реалізації. Лише окремі території, які з об’єктивних причин не здатні зробити це власними силами, можуть розраховувати на підтримку держави [37].

Важливими вимогами для місцевої влади (територіальної), як форми самоврядування, як того вимагає Європейська хартія місцевого самоврядування, є наявність правової, організаційної та фінансової автономії щодо інших органів місцевого самоврядування, а також стосовно державних органів.

У цьому контексті фінансова автономія - право органу самоврядування на володіння й розпорядження власними коштами, достатніми для здійснення своїх функцій і повноважень. Частина з них має формуватися за рахунок місцевих податків і зборів, ставки яких у рамках закону повинні визначатися самим органом самоврядування [80].

У процесі формування економіки неминучим є підвищення ролі регіонів та їх органів адміністрування в здійсненні відтворювальних процесів в регіональних господарських системах, що підтверджується досвідом країн із розвиненими економічними відносинами. Розв’язання проблем на макроекономічному рівні може бути ефективним лише при всебічній підтримці й активному сприянні заходам на мікроекономічному рівні в рамках здійснення виваженої регіональної політики. Перелік завдань, які сьогодні повинні вирішувати місцеві органи адміністрування, є досить широким: забезпечення оптимального функціонування й розвитку господарства регіону; створення умов для підвищення рівня та якості життя населення територій; формування фінансових ресурсів (у вигляді доходів бюджету), необхідних для реалізації державних і регіональних управлінських структур; розвиток соціальної сфери, необхідної для життєдіяльності населення даної території; охорона навколишнього середовища як єдиного джерела проживання тощо [159]. Реалізація цих завдань неможлива без створення адекватної системи управління на місцевому рівні [184].

Зазначимо, що місцеве адміністрування являє собою певну публічну діяльність уповноважених органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення регуляторної та наглядової діяльності в соціально-економічній сфері на території певної адміністративно- територіальної одиниці (на місцевому рівні). На практиці це є управлінська діяльність уповноважених державних органів влади щодо забезпечення процесів відтворення на місцевому рівні з метою їх розвитку. Розвиток економіки на місцевому рівні досить часто гальмується недосконалістю самого механізму та розділення управлінських функцій за певними рівнями: рівнем держави, галузевим рівнем та місцевим (територіальним). На місцевому рівні (адміністративно-територіальна одиниця) постійно відбувається перетин інтересів державного, галузевого та місцевого (територіального) характеру. З огляду на це виникла необхідність у виробленні дієвої системи публічного адміністрування на місцевому рівні, основним завданням якої має стати забезпечення ефективного функціонування сфери економіки саме на місцевому рівні.

Особливість державної політики на місцевому рівні полягає в її спрямованості на створення оптимальних умов для формування економічної самостійності адміністративно-територіальних одиниць. Мається на увазі розробка і впровадження нормативно-правових та організаційних заходів з метою створення ефективного й дієвого механізму управління процесами економічного розвитку на місцевому рівні та координації державної політики на державному та галузевому рівнях. Це досягається шляхом здійснення певних заходів, спрямованих на економічний розвиток адміністративно- територіальних одиниць, на правильне використання їх потенціалу та забезпечення всіх умов для поліпшення соціально-економічної ситуації громадян, які мешкають на цих територіях. У даному випадку уповноваженими суб’єктами є центральні та місцеві органи влади й місцевого самоврядування, які відповідно до наданих їм повноважень приймають рішення щодо розвитку соціально-економічної сфери на певній місцевості (на місцевому рівні) та забезпечують їх виконання.

Основу формування системи управління місцевим (регіональним) розвитком в механізмі адміністрування економікою становить формування системи цілей, обґрунтування принципів, визначення методів правового забезпечення здійснення нових видів управління, розробка шляхів реалізації поставлених цілей. До комплексу обґрунтованих принципів місцевого управління як базових положень та інтегрованих форм апробації знань на практиці здійснення чіткого впливу на прийняття управлінських рішень можна віднести принципи загального характеру: історизм, системність, комплексність, єдність регіональної політики, науковість, ефективність, оптимальність, варіантність, стимулювання, пріоритетність; специфічні для регіонального управління принципи - принцип єдності всіх видів управління, самостійності та самозабезпеченості потреб регіону, пропорційності, компліментарності, узгодженості інтересів, відповідності, ієрархічності, функціональної інтеграції, зворотного зв’язку, різноманітності, відповідальності. Урахування перелічених принципів сприятиме забезпеченню вдосконалення регіонального управління та прийняттю правильних управлінських рішень, у тому числі й на місцевому рівні[106].

У системі органів публічного адміністрування на місцевому рівні основне місце належить місцевим органам влади. Існують два основних підходи до тлумачення поняття «система місцевого самоврядування». Перший із них, правовий, ґрунтується на ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з нормами якої до системи місцевого самоврядування в Україні включені: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватись районні в місті ради [114, с. 342].

Другий підхід, більш поширений у наукових колах, викладений у працях сучасних учених, зокрема В.В.Мамонової. На її думку, «... система місцевого самоврядування (англ.system of local self-government) - впорядкована сукупність організаційних форм, інститутів місцевої демократії, зв’язків між ними та процесів, через які здійснюються функції місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, а також людський, правовий, матеріальний та фінансовий [потенціал], необхідний для їх реалізації” [114, с. 342].

На сьогодні основним завданням державної політики на місцевому рівні має стати розвиток органів місцевого самоврядування як первинних суб’єктів самоврядування. На уповноважені місцеві органи державної влади покладається здійснення контрольно-наглядової діяльності з дотриманням усіх форм та методів здійснення такої діяльності; вирішення проблем щодо формування витратної частини місцевих бюджетів; комплексу податків (які сплачуються на місцевому рівні) та дотаційних джерел фінансування та визначення їх місця й значення для економічного розвитку адміністративно- територіальної одиниці.

Місцеве адміністрування - це законодавчо забезпечене право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення. О.Д. Лазор і О.Я. Лазор розглядають місцеве адміністрування як «складний механізм, який об’єднує діяльність органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної виконавчої влади на певній території, що є складовою частиною державного механізму управління» [97]. Головне призначення місцевого адміністрування як системи суб’єктивно-об’єктивних взаємозв’язків - це створення та підтримка сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, надання мешканцям територіальних громад якісних і доступних послуг, посилення дієвості та активності громади. До основних сфер впливу місцевого управління, які визначені й офіційно закріплені в Конституції та законодавстві України, належать: управління соціально-економічним розвитком відповідної території, управління у сфері бюджету й фінансів, регулювання розвитку житлово-комунального господарства, побутового та торговельного обслуговування, управління транспортом, зв’язком, освітою, охороною здоров’я, культурою, фізкультурою та спортом [184].

Суб’єктами публічного адміністрування на місцевому рівні є місцеві державні адміністрації, які здійснюють контрольно-наглядову діяльність у сфері економіки на певній території, та органи місцевого самоврядування шляхом реалізації наданих їм повноважень. Об’єктами адміністрування даних органів влади є об’єкти, що мають державну форму власності, передані в законному порядку в їх безпосереднє підпорядкування.

Виконання контрольно-наглядової діяльності уповноважених органів державної влади на місцевому рівні можна охарактеризувати як складний механізм, який включає до себе органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади у сфері економіки. Публічне адміністрування на місцевому рівні - це діяльність уповноважених державних органів та органів місцевого самоврядування щодо забезпечення вирішення певних проблем в межах підвладної їм території компетентними суб’єктами.

Різнобічні функції як основні напрями діяльності місцевих органів влади щодо вирішення завдань місцевого управління, згруповані як владні функції та функції забезпечення громадських послуг, узагальнено за видами діяльності як політичні, економічні, соціальні, екологічні, інформаційні, культурні, побутові та виховні. Згідно із Законом «Про місцеве самоврядування» можна класифікувати функції місцевого самоврядування за формами діяльності: нормотворча; установча; контрольна; правоохоронна; за сферами діяльності: забезпечення комплексного розвитку території громади; планування бюджетно-фінансової діяльності; управління комунальною власністю й місцевими фінансами; забезпечення задоволення потреб населення в житлових, транспортних, торгових та комунально-побутових послугах; соціального захисту населення; розвитку охорони здоров’я, освіти, культури та спорту; природоохоронної діяльності, регулювання земельних відносин; дозвільно-реєстраційну та інформаційну діяльність [162].

Важливе місце в регулюванні економіки на місцевому рівні відведено місцевим фінансам. В.І. Кравченко визначає місцеві фінанси як систему формування, розподілу й використання грошових фондів та інших фінансових ресурсів для реалізації місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань (як власних, так і делегованих) [94, с. 43]. В економічній літературі місцеві фінанси визначаються, зокрема, як: 1) система формування, розподілу та використання доходів територіальними громадами та місцевими органами влади з метою виконання закріплених за ними функцій і завдань [158, с. 217]; 2) система формування, розподілу та використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань - як власних, так і делегованих [155, с. 12]. В узагальненому значенні місцеві фінанси - це сукупність матеріальних благ для забезпечення потреб органів місцевого самоврядування. Також це певна система відносин у сфері економіки щодо накопичення грошових коштів для виконання функцій уповноважених органів державної влади[108].

Перенесення ваги практичного реформування на регіональний рівень насамперед торкнулося фінансових відносин, де на передній план виступають пріоритети місцевих фінансів, сконцентровані в місцевих бюджетах. Місцеві бюджети формують грошові фонди, здійснюють соціальну підтримку незахищених верств населення, розподіляють використання сформованих фондів фінансових ресурсів між галузями економіки, що фінансуються з місцевих бюджетів, здійснюють контроль за фінансово-господарською діяльністю суб’єктів економічної діяльності, що фінансуються з місцевих бюджетів. Місцеві бюджети є фундаментом, на якому побудоване і функціонує місцеве самоврядування, є інструментом керування економічними процесами на місцевому рівні. Ступінь фінансової самостійності місцевих органів влади характеризує як незалежність держави в цілому, можливості її економічного розвитку, так і рівень демократії [172].

В удосконаленні публічного адміністрування на місцевому рівні провідна роль належить активізації інвестиційної діяльності, а також створенню умов для покращення інвестиційної привабливості адміністративно-територіальної одиниці. Основною метою цього є формування конкурентного середовища, залучення інвестицій у пріоритетні галузі та місцеві програми при контрольно-наглядовій участі в даному процесі уповноважених державних органів та органів місцевого самоврядування.

Підсумовуючи все вищесказане, зазначимо, що публічне адміністрування та державне регулювання являють собою певні частини державного управління в цілому. Публічне адміністрування виконує функцію зв’язку між державним управлінням та публічним регулюванням і забезпечує організацію та втілення його рішень. Характерними складовими державного регулювання є уповноважені владні органи, у той час як для публічного адміністрування, відповідно, громадянське суспільство. Головним об’єктом державного регулювання є держава з уповноваженими нею органами влади, а публічного адміністрування - громадянське суспільство разом зі своїми уповноваженими органами. Але державне регулювання притаманне країнам з

авторитарною формою державного правління, тоді як публічне адміністрування - демократичним країнам, - у цьому і полягає їх головна відмінність. Основною метою публічного адміністрування є запровадження демократичних ідеалів, що в майбутньому має сприяти прогресивному розвитку нашої країни в процесі розвитку громадського суспільства.

Використовуючи загальновизнані теоретичні підходи, публічне адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні можна визначати як регламентовану законами та іншими нормативно-правовими актами діяльність органів державної влади, а також інших суб’єктів у разі делегування їм публічних повноважень, спрямовану на виконання повноважень публічного змісту щодо забезпечення місцевих фінансів, бюджету та податків, використання природних ресурсів, впровадження цільових програм з метою забезпечення соціально-економічних процесів на певній адміністративно-територіальній одиниці.

1.2.