<<
>>

Основні етапи становлення і розвитку міського самоврядування в України

Місцеве самоврядування в Україні має давню історію. За часів Київської Русі (V — поч. XIII ст.) поділ князівств на адміністративні одиниці, на думку деяких вчених, не був чітким [146, с.

44]. У літописах згадуються волості і погости. Інші науковці вважають, що в адміністративному плані Київська Русь не була унітарною державою і утворювалася з відносно самостійних земель та волостей, слабко пов'язаних між собою в економічному відношенні [27, с. 36]. Волості об'єднувалися в землі, в яких головними були міста. Волостями і землями на праві родинної власності правили князі.

З найдавніших часів у кожній землі велику і визначну роль відігравали «городи». Це були центри, в яких здавна зосереджувалося політичне, економічне і суспільне життя. Перш за все городи в Київській Русі були центрами військової організації, в яких влада здійснювала заходи з оборони краю від зовнішніх ворогів. Стародавній поділ території Київської Русі був представлений у десятичних округах. Ціла земля становила собою тисячу (ідеальну), яку очолював тисяцький. Тисяцький мав титул воєводи і здійснював поліцейську, судову і фінансову функції. Ці старші городи і провінції поділялися на сотні і десятки з сотниками і десяцькими на чолі. Вони відали податковою і фінансовою системами. Так, Київ складався з тисячі дворів із подальшим

поділом на сотні і десятки [129, с. 133-134].

Отже, військова організація міст Київської Русі мала й адміністративний характер. Така система управління (виконавчої влади) на містах Київської Русі в історії отримала назву десяточна. Поступово її змінила двірсько-вотчинна система, яка мала приватно-публічний характер. Органом центрального управління був князь. На місцях визначну роль як представники центральної князівської влади відігравали посадники.

Із послабленням центральної князівської влади підвищується роль народних віче, на яких вирішувалися всі важливі справи життя міста.

На народному віче нерідко вирішувалась доля князя та інших державних органів і посадових осіб [147, с. 9], а також рішення про управління, договори з князями та іншими землями, оголошувалися війни, укладався мир, робилися розпорядження про збір війська і захист країни тощо [112, с. 254].

Постанови віч «старшого города» (міста), тобто центральної громади землі, були обов'язковими для пригородів. У «Руській Правді» згадується стара адміністративна одиниця — вервь, яка об'єднувала людей територіальними зв'язками. Збори (сходи) верві (територіальних спільностей, громад) були органами самоврядування жителів кількох сіл чи інших населених пунктів. Ціла громада, все її населення керувалося в суспільних відносинах стародавніми правовими звичаями. Вервь у особі дорослого чоловічого населення захищала членів общини і представляла їх інтереси у взаємовідносинах з органами і посадовими особами державної влади та сусідніми общинами [146, с. 18]. Вервь мала також свою судову організацію, відому під назвою копного суду.

Самоврядні традиції існують в нашій державі ще з часів Київської Русі, коли вічева демократія розвивалася на основі звичаєвого права. Віче до якого входили старші представники від усіх сімей чи родів, було першим представницьким органом місцевого самоврядування на українських землях. Віче мало можливість обговорювати питання про укладення угод, організацію війська, критикувати або підтримувати дії князівських урядовців, обирати начальника народного ополчення. Його роль у суспільному житті Київської Русі значно зростає одночасно з послабленням могутності влади київського князя у другій половині XI та протягом XII ст. [53, с. 56]. Але як інститут місцевого самоврядування в сучасному розумінні воно з'явилося у середні віки в містах, які вибирали для себе привілеї самоврядування - « магдебурзьке право».

Після розпаду Київської Русі на окремі землі на заході колишньої Київської держави виникає — Г алицько-Волинське князівство, територія якого спочатку поділялася на тисячі та сотні, потім — на воєводства і волості, які очолювали відповідно воєводи і волостелі, яких призначав князь.

У межах своєї компетенції вони володіли адміністративними, військовими, фінансовими та судовими повноваженнями [27, с. 57]. Центрами воєводств і волостей були міста. Міста територіально поділялися на сотні та вулиці, очолювані відповідними чиновниками. Містами управляли тисяцькі та посадники, яких теж призначав князь [90, с. 89]. Вони мали в своєму розпорядженні допоміжний адміністративний персонал, на який спиралися при виконанні обов'язків з управління підвладною територією. В общинах (селах) обиралися старости, які відали адміністративними та дрібними судовими справами у межах територій, якими вони управляли. В Галицько-Волинській державі існувало віче, яке скликалося князем. Однак віче не відігравало практично ніякої політичної ролі в житті міста і не мало значного впливу, як у часи існування Київської Русі.

Запровадження норм магдебурзького права починає поширюватися на українські міста починаючи з середини XIV ст.. Воно передбачало надання міській громаді права запровадити модель міського самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом і в деяких документах отримало назву саксонського або німецького права.

Важливим фактором у той час було впровадження в українські землі магдебурзького права, яке виникло у Німеччині і до ХІІІ ст. поширилося в країнах Західної Європи, сприяло розвитку німецької колонізації в Східну Європу. Це право унормувало самостійність міст, їх самоврядування, економічний статус. У Х^ - на початку XV ст. до загального процесу розповсюдження магдебурзького права долучилися українські міста: Сянок (1339), Львів (1356), Кам’янець-Подільський (1374), Луцьк (1432), Житомир (1444) і найпізніше Київ (1494) [96].

Поширення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після входження її земель до складу Великого Князівства Литовського та Королівства Польського. Наприкінці XIV ст. після проведення у Великому Князівстві Литовському адміністративної реформи територія держави поділялася на землі, воєводства, а вони, в свою чергу, — на повіти та волості.

За правовим становищем у Великому Князівстві Литовському виділяли великокнязівські (королівські), приватновласницькі та церковні міста. Так, із 206 міст у Київському воєводстві було 46 королівських, 150 приватновласницьких і 10 церковних міст [146, с. 85].

Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах та містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. Виникає досить складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами, зумовлена статусом конкретного міста. Міське самоврядування у формі війтівства набуває юридизації в Литовських статутах (1529, 1566, 1688 pp.), якими були узаконені міські віча. В містах, які знаходилися у приватному володінні, систему місцевого самоврядування визначав власник. У таких містах тих, що знаходилися в церковній власності, функціонувала замкова адміністрація, яку очолював призначений власником намісник, урядник, тіун тощо [121, с. 18-19].

Люблінською унією 1569 p., підписаною між Литвою і Польщею, було створено нову державу — Річ Посполиту. В цей період на території України було створено шість воєводств — Руське, Белзьке, Київське, Чернігівське, Подільське, Брацлавське [27, с.77-79]. Система управління містом не була однаковою в містах держави, оскільки більшість міст вже придбала магдебурзьке право. Відповідно до третього Литовського статуту стали розрізняти привілейовані міста, тобто міста з магдебурзьким правом, і такі, що цього права не мали. Магдебурзьке право надавалося місту Великим князем

Литовським або Королем Польським і оформлювалося так званими магдебурзькими грамотами, які відігравали роль хартій (статутів) західноєвропейських міст.

Місцевий устрій, обсяг прав місцевих органів залежали від характеру прав, окреслених у відповідному привілеї при наданні кожному конкретному місту магдебурзького права. Особливістю тогочасних міст слід вважати малочисельність їх населення, своєрідне поєднання міського і сільського укладів життя, ремісничої і торгівельної діяльності міщан із заняттям сільським господарством.

Звідси магдебурзьке право в краї запроваджувалося в обмеженому вигляді: спочатку воно надавалося не всім міщанам, а лише колоністам, запрошеним переселенцям та привілейованим громадам (полякам, німцям), згодом його поширили на руську, вірменську та інші общини, досить часто власники і державні чиновники втручалися в міське самоврядування [91, с. 94].

Систему органів міського самоврядування (магістратів) у містах із повним магдебурзьким правом утворювали ради, які були представницькими органами влади, і лави — органи судової влади. Ради обиралися на один рік. їх очолювали один або два бургомістри, які обиралися колегіями радників. Ради були не лише представницькими органами міської влади, а й судами із розгляду і вирішення цивільних справ. Лави як органи судової влади розглядали кримінальні справи міщан, їх очолював війт, що призначався королем, хоча в окремих містах дозволялось його обирати (наприклад у Києві). Війт вважався вищою посадовою особою в місті. На думку деяких авторів [43, с. 83], існувала і третя категорія міст (приватно-панські) до якої відносилися переважно села [96, с. 82]. Такі міста мали найменші права і одержували привілеї на устрій за магдебурзьким правом з волі та ласки здебільшого від свого пана-власника, який міг змінити або взагалі його скасувати.

Прискорило процес поширення магдебурзького права в українських містах їх входження до складу Великого Князівства Литовського та Королівства Польського. Великий князь Литовський чи Король Польський дарували містам магдебурзьке право своїми грамотами, які мали ще назву «магдебурзька грамота» і на той час виконували функцію статуту міста. У деяких випадках, надавши місту магдебурзьке право, монарх вправі був переглянути власне рішення. Варто згадати історію м. Біла Церква. Одержавши в 1588 р. магдебурзьке право, жителі цього міста були позбавлені цього права вже в 1589 р.

У час Гетьманщини налічувалось всього 12 міст, які мали магдебурзьке право [100, с. 55]. Такі міста відзначались незалежною судовою системою та адміністрацією.

За винятком Полтави, ці міста були розташовані на більш заселеній, традиційно урбанізованій Півночі. Вони мали добре організовану торгівлю, ремісники в них були організовані в цехи. Міський уряд наглядав за ремісничими й торговельними цехами, збирав податки, утримував поліцію та пожежників. У місті існував суд, до компетенції якого входило вирішення як цивільних, так і кримінальних справ.

Міста без магдебурзького права були, як правило, меншими, мали простішу структуру самоврядування та вужчу юридичну автономію. Там міське судочинство й адміністрацію здійснював козацький уряд. Розвиток місцевого самоврядування у цих містах сильно залежав від волі гетьманської влади. Показовою у цьому відношенні є положення Конституції Пилипа Орлика: «Силою цього Виборчого Акту ухвалюється, щоб столичне місто Русі Київ та інші міста України зберігали недоторканими й непорушними всі свої справедливо отримані закони та привілеї й це мусить у відповідний час обов'язково підтверджуватися гетьманською владою» [88, с. 42].

Правовим наслідком надання місту магдебурзького права стало виведення міста з під юрисдикції феодалів, воєвод і т.д. й запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату, який складався із двох колегій — ради та лави. На раду покладалося виконання функцій адміністративного органу, на лаву — судового. Крім того, із запровадженням магдебурзького права пройшло скасування норм звичаєвого права. Відхід від сформованої локальної правової культури можна розцінювати по-різному, проте немає сумніву, що це об'єктивний історичний процес, який призвів до утворення та розвитку нових

політико-правових форм і методів організації держави та суспільства.

Одним із недоліків магдебурзького права було те, що воно не врегульовувало відносини, скеровані на розвиток централізованої унітарної держави, потреба якої на той час уже об'єктивно назріла. Керуючись нормами цього права, міська влада була неспроможна врегулювати повністю всі види суспільних відносин у галузі територіальної організації держави. І лише завдяки активній нормативній інтервенції центру було забезпечено оптимальне управління одночасно на рівні населеного пункту і рівні тих територій, які перебували в адміністративно-політичному підпорядкуванні міста.

Юридична природа магдебурзького права обумовлювалась дією правових доктрин, тогочасних уявлень про право та державу. Уточнення предмета та методів правового регулювання відповідних галузей права, формуванням нових інститутів права стало підставою подальшої трансформації положень магдебурзького права.

Зазначимо, що норми магдебурзького права врегульовували цивільно - правові, кримінально-правові, цивільно-процесуальні, кримінально-процесуальні, фінансові та інші види суспільних відносин. Тому лише незначна частина положень магдебурзького права стала базою для формування нового правового інституту — місцевого самоврядування.

Після входження України під протекторат Росії відповідно до ст. 10 Московських статей 1665 р. за царським указом у міщан було відібрано королівські привілеї на магдебурзьке право і передано їх до Малоросійського приказу. Пізніше деякі міста отримали царські жалувані грамоти на магдебурзьке право [270, с. 111]. Міста за своїм статусом поділялися на магістратські та ратушні. Магістратські міста, наприклад Київ, Чернігів, Полтава, Переяслав та інші, користувалися магдебурзьким правом, яке надавалося або підтверджувалося гетьманським правлінням і царським урядом. У XVII — XVIII ст. магдебурзьким правом користувалися вісімнадцять міст [89, с. 98]. Ратушні міста не користувалися магдебурзьким правом і залежали повністю від старшинської адміністрації. Всі посади в міському управлінні були виборними, хоча кандидатів заздалегідь пропонували гетьманське правління чи полкова старшина. В цей період міста в Україні починають активно розвиватися. Наприкінці XVIII ст. кількість поселень міського типу досягло двохсот.

Після ліквідації гетьманства і втрати Україною свого автономного статусу в ряді міст України місцеве самоврядування зникло і було замінено домінальним управлінням нових феодальних володільців [10, с. 25-27]. В 1782—1783 pp. на українських землях Російською імперією вводиться новий адміністративно-територіальний, на відповідних українських територіях вводиться губернський поділ і російська система органів місцевого самоврядування, зокрема, міські думи [147, с. 11].

Губернії поділялися на повіти, повіти — на волості. Відповідно до цього поділу запроваджувалися органи місцевого самоврядування. У віданні генерал- губернаторів знаходилося управління декількома губерніями. В Україні в той час існувало три генерал-губернаторства: Київське (сюди входили Київська, Волинська, Подільська губернії), Малоросійське (Чернігівська і Полтавська губернії) і Новоросійсько-Бессарабське (Херсонська, Катеринославська, Таврійська губернії та Бессарабська область). Губернії очолював губернатор, який безпосередньо призначався імператором і наділявся вищою адміністративною, поліцейською, судовою, військовою і наглядовою за всіма місцевими установами владою. При губернаторі існувало губернське управління, до якого входили віце-губернатор, радники, прокурор, галузеві установи відповідних міністерств. У повітах призначений губернатором капітан-справник здійснював адміністративні, поліцейські і судові функції. В українських губерніях всього нараховувалося 85 повітів [89, с. 139]. Волості складалися із сіл. У волостях і селах існували свої органи місцевого самоврядування: у волостях — це представники сільських громад, селах — збори (сходки) дорослих членів громади.

У містах, що перебували у складі російських губерній, самоврядування розвивалося на основі декількох царських актів [158, с. 42]. Окремої уваги заслуговують положення «Грамоти на права та вигоди містам Російської імперії» (21 квітня 1785 р.). Цим актом було визначено систему органів міського самоврядування та порядок її функціонування. За містом визнавалось право власності на землі, поля, сади й інші угіддя, як усередині міста, так і поза його межами. У наукових джерелах зазначається, що реформування місцевого самоврядування на території України, яким характеризується XIX-початок XX ст., охопило не тільки губернські міста, а і повітові [52]. Так, 23 грудня 1834 р. царем Миколою I було видано указ «Про перетворення управління міста Києва», який скасовував привілеї Магдебурзького права і в Києві почала діяти як орган місцевого самоврядування міська Дума, підґрунтям для створення якої стала «Жалувана грамота на права й вигоди містам Російської Імперії». Після проведення Земської реформи 1864 р. (Положення про губернські і повітові земські заклади) в губерніях і повітах діяли заклади земського самоврядування (земства), які відали освітою, охороною здоров'я, будівництвом доріг тощо.

Згодом функціонування місцевого самоврядування в містах Російській імперії здійснювалося на основі статей «Міського положення» (16 червня 1870 р.). На перших порах воно мало впроваджуватися в дев'яти губернських і прирівняних до них містах України. В інших містах реформа проводилася на розсуд міністра внутрішніх справ із врахуванням місцевих особливостей. Так, на Одесу дія цього положення з деякими змінами поширювалась за особливими Правилами, затвердженими 20 червня 1872 р., а на західні губернії — спеціальним законом від 29 квітня 1875 p.

Відповідно до Міського положення 1870 р. у містах було створено міські думи (розпорядчий орган) і міські управи (виконавчий орган), які практично нічим не відрізнялися від земських. Вони займалися благоустроєм міста, розвитком промисловості, міської торгівлі, охороною здоров'я, освітою, станом ринків. Однак, слід наголосити, що вони існували під старими назвами: міські думи й управи. Дума була виборним розпорядчим органом, а її виконавчим органом стала Управа. Спочатку Дума мала станово-представницький характер, а після Міського положення 1870 р. обиралася на основі майнового цензу, і її очолював Голова [51]. Київська міська дума як орган місцевого самоврядування, відповідно до статті 55 Міського положення, виконувала ті самі функції, що й інші міські думи. До її компетенції відносилися питання благоустрою міста, завідування шкільними, медичними, благодійними справами, торгівлею тощо. Міське положення надавало міській Думі розпорядчі права, а також права наглядового та контролюючого органу місцевого самоврядування, що дозволяло діяти «в межах своєї компетенції», але все ж самостійно [260, с. 5-6].

Нове міське положення, введене в дію царським указом від 11 червня 1892 р., зберегло за міськими органами самоврядування весь комплекс питань, якими вони займалися раніше. Недоторканими залишилася і організація громадського управління [47, с. 18-26]. Однак у результаті проведення реформи докорінно змінився характер відносин між державною владою і думами, відбулося посилення вертикалі влади.

Держава підсилила опіку над самоврядуванням, скоротивши межі їх самостійності. З міського положення 1892 року зникло важливе поняття «міської громади», і з'явилося поняття - «міське поселення». У результаті «громадське» управління стало трактуватися як «казенне» управління (стаття 7), як одне з «адміністративних місць» (стаття 137) [282, с. 194].

Сутність нововведень полягала в тому, що місцеве самоврядування згідно реформи 1892 р. потрапило під контроль губернської адміністрації. Справа у тому, що в положенні 1892 р. було скасовано норму про те, що міське громадське управління «у межах своєї компетенції ... діє самостійно».

У статті 11, що визначала компетенцію губернатора, також було зроблене виправлення: замість норми, що надає губернаторові право спостерігати за законністю дій органів міського громадського управління, тобто пропонувала йому «стежити за правильністю і законністю» цих дій. Очевидно, що таке виправлення розширило повноваження губернатора стосовно міської думи. Усе це створювало умови для зміни відносин між урядом і місцевим самоврядуванням в сторону посилення адміністрування.

Органи міського самоврядування також перетерпіли деякі зміни.

Чисельність гласних піддалася скороченню у зв'язку з досить різким скороченням чисельності виборців. У відповідності зі статтею 56 у міських поселеннях, що мають не більш 100 виборців, у думі повинне бути не більш 20 гласних. Там, де число виборців більше 100, на кожні 50 виборців понад це число додається по 3 голосних доти, поки їхнє число не стане в столицях 160, у губернських містах з населенням більш 100000 людей і в м.Одесі - 80, інших містах - 60, в інших міських поселеннях - 40. Про вплив на чисельність виборців збільшення майнового цензу, свідчать дані, наведені Г.А. Шрейдером: «в Петербурзі було більш 21 тисячі виборців, тепер менш 8 тисяч, у Москві було їх більш 20 тисяч, тепер не набагато більше 7 тисяч, у Києві було 6890, тепер 291...» [282, с. 68].

Згідно положення 1892 р. за думою як і раніше залишилися розпорядчі функції, за управою - виконавчі, але разом з тим управа виявилася в більш вигідному положенні стосовно міської думи. Управа одержала новий статус - установи, цілком залежної від держави. Це виявилося, приміром, у тому, що Міське положення допускало можливість для виконавчого органу здійснювати повноваження розпорядчого органа: згідно статті 89, якщо чергові збори думи не відбудуться двічі через неприбуття необхідного числа гласних, то внесені до її розгляду доповіді управи надаються із її висновком губернаторові, і «ті з них, з якими він не матиме підстав не погодитися, направляються до виконання».

Адміністрування чиновницько-бюрократичного апарата відносно до міських дум як метод контролю їх діяльності закріплювався в новому положенні таким чином, що права міських голів, які головували в них, розширювалися: тепер міський голова міг власною владою у випадку незгоди знімати включені до порядку денного засідання думи питання. Раніше для цього було потрібно згода думи. Дума втрачала також права за порушення законності членами управи передати їх до суду. Подібне рішення тепер залежало від визначення губернських органів у міських справах. За законом 1892 р. дума могла лише просити про віддання членів управи до суду. Такий порядок передбачав більшу залежність членів управи від адміністрації, аніж від думи.

Якщо розглядати міське громадське управління 90-х рр. XIX в. у Росії та усі його установи з урахуванням доданих положенням 1892 р. функцій і ступеня розподілу останніх, то необхідно звернутися до статті 62, яка підкреслює, що «...у коло предметів відомства громадського управління думі входить загальна розпорядча влада» [18, с.132].

Незважаючи на те, що після 1892 г. дума стала більш обмеженою у власній компетенції, вона все-таки в загальному відстояла свою колишню владу, у ній залишився центр впливу щодо міського керування. Практично ж виходило, що ця сама «загальна розпорядча влада» не так уже велика, а політика державного тиску на думу скоро зробила її зовсім номінальної.

Таким чином, за Міським положенням 1892 р. у порівнянні з положенням 1870 р. суттєво скорочувалося коло виборців, число гласних у думі було також зменшене, значно скорочувалося поле самостійних дій думи, помітно розширювалися рамки контролю за діяльністю органів міського громадського управління з боку губернської адміністрації. Усе це свідчить про те, що установи міського самоврядування були поставлені в більшу залежність від губернської адміністрації, яка мала можливість на власний розсуд впливати на муніципальну владу. Отже, реформа 1892 року не просунула російське суспільство до створення демократичної, правової держави.

Дещо інакше йшло становлення міського самоврядування на території України, що на той час входила до складу Австро-Угорщини. Так після 1772 р. австрійський уряд обмежив права багатьох міст Західної України. Більшість невеликих міст було переведено в ранг села, а їх мешканці стали кріпаками. Декретом австрійського імператора Йосифа II від 31 липня 1786 р. у Львові було скасовано магдебурзьке право.

Адміністративно-територіальний поділ західноукраїнських земель у складі Австрійської імперії і Угорщини, а згодом — Австро-Угорської держави, значно відрізнявся від поділу територій, які входили до складу Росії. Галичина була однією з губерній Австрійської держави, яку спочатку було поділено на шість циркулів у межах колишніх польських воєводств: Краківське, Сандомирське,

Люблінське, Червоноруське, Белзьке та Подільське. Воєводства, в свою чергу, поділялися на вісімнадцять дистриктів, потім (після ліквідації дистриктів у 1782 р.) — на вісімнадцять циркулів або округів. З 1786 р. Буковина входила до складу Галичини як дев'ятнадцятий циркуль, а в 1849 р. стала окремою провінцією. Очолювали циркулі старости, які вирішували всі адміністративні та поліцейські справи, здійснювали нагляд за торгівлею, промисловістю тощо.

Під час правління Марії-Терези у розвитку Східної Галичини відбулися значні зрушення. Патентом від 15 липня 1 775 р. дозволялося розвивати промисли і торгівлю, надавалися пільги купцям, ремісникам незалежно від їх віросповідання, були ліквідовані приватні митні збори у містах тощо. Найважливіше значення для піднесення економіки Східної Г аличини мав декрет від 13 травня 1784 р. про залучення ремісників з-за кордону для поселення їх у містах і містечках, яким надавалися значні пільги [121, с. 115].

Після запровадження австрійським урядом 1846 р. нового адміністративного поділу територію Галичини було поділено на 74 повіти, очолювані начальниками або старостами. Щодо органів управління на цій території, то поряд із органами державної адміністрації, які організовувалися центральною владою, у Галичині і на Буковині існували також органи крайового і місцевого самоврядування, які не відігравали серйозної ролі. Органами крайового самоврядування були крайові сейми (виборчі органи) і крайові комітети (виконавчі органи). Члени комітетів обиралися з числа депутатів сейму. Галицький сейм і комітет одночасно очолював намісник — маршалок, що призначався імператором. Намісниками з 1850 р. були виключно поляки.

Революційні події 1848 р. змусили австрійський уряд запровадити ряд демократичних змін у державі, у тому числі реформу місцевого самоврядування, яка сприяла підвищенню його ролі і значення в суспільному житті, 5 березня 1862 р. було видано державний закон про місцеве самоврядування. На його підставі у 12 серпня 1866 p. прийнято крайовий закон про громади, згідно з яким встановлювалось, що села, містечка й міста мають самоврядування. Відповідно до положень цього закону створювалися повітові

громади (ґміни), територіальні межі яких збігалися з межами повітів. Органами повітової громади виступали повітова рада - керівний орган і повітовий комітат - виконавчий орган. Головою повітового комітату звичайно був повітовий староста (на свою посаду він заступав тільки після затвердження імператором). Повітові органи самоврядування перебували під повним контролем органів урядової адміністрації.

Крайові центри, наприклад, Львів у Галичині і Чернівці на Буковині, керувалися власними статутами [88, с. 230]. Міста і містечка поділялися на королівські (державні) та приватновласницькі. Великі міста поділялися на мікрорайони — обводи. Найнижчою ланкою цього поділу були домінії, які здійснювали найширший спектр місцевого самоврядування. Королівським містам надавалися значні привілеї. У приватновласницьких містах, на відміну від королівських, становище було значно складніше. Тут все вирішували власники міст, які урізали права жителів. Приватновласницьким містам доводилося виборювати право на розширення торгівлі, відкриття шкіл, побудову храмів, право мати значні місцеві капітали [281, с. 191].

Слід зазначити, що принцип австрійського самоврядування полягав не в залученні громадян у діяльність урядових органів, а в розчленуванні завдань і функцій державного управління й самоврядування. Крайовим законом було надано визначення поняття «членів громади» і «чужих». Членами громади вважалися: а) особи, які мають право приналежності до громади (приналежні до громади, громадяни); б) учасники, тобто особи, у яких право приналежності до громади з'являється внаслідок володіння нерухомістю в межах громади, або які, маючи власне підприємство, оплачують безпосередній податок у громаді» [96, с. 3]. Під цим кутом зору учасниками (членами) громади могли бути, крім фізичних осіб, також і юридичні особи (корпорації, товариства, заклади й фундації). Усі інші особи мали статус «чужих». Окремим розділом у законі регулювалося міське громадянство. Громадянами міста вважалися ті, кому громада міста надала право «горожанства» (громадянства). При цьому міська громада за видатні громадські заслуги могла надати почесне громадянство фізичним особам, громадянам Австрійської держави. Громади сіл і містечок такого права не мали. Права громади представляла Рада громади та її виконавчий орган - Старшина громади.

Процес проведення міської реформи в Західній Україні розтягнувся на 14 років. Урешті-решт міське управління було реформовано у 135 містах і посадах, у 25 містах і посадах залишилося переформованим, у тому числі в усіх 8 приватно-власницьких містах Правобережної України [88, с. 314]. При реформуванні міського самоврядування передусім враховувалися інтереси уряду.

Незважаючи на певні обмеження міського самоврядування в умовах самодержавно-чиновницького і власницького свавілля, воно впродовж ХУ-ХІХ ст. відпрацювало і встановило свої механізми діяльності за європейськими стандартами, взяло на себе організацію управління містами та їх розбудови, відповідальність за збереження і розвиток комунальної власності й правопорядку, виступало гарантом дотримання громадянських прав міщанами. Указом імператора Миколи І магдебурзьке право було скасовано в Україні під владою Росії у 1831 р. (крім Києва до 1835 р.), в західноукраїнських землях у складі Австрійської імперії - у 1786 р. [87, с.45]. Це був відступ від західноєвропейських традицій міського самоврядування і означало повне підкорення міст самодержавними режимами, чиновницькою бюрократією, посилення азійського напряму цивілізаційного розвитку.

Початок XX ст. є одним із найскладніших і найсуперечливіших з усіх попередніх періодів у становленні місцевого самоврядування в Україні. Це пояснюється тим, що в цей час проходила надзвичайно інтенсивна зміна систем органів публічної влади, що суттєво різнились за своєю політико-правовою природою. Особлива увага у цей період відводилась питанню правового регулювання органів місцевого самоврядування. Для українців на той час інститут місцевого самоврядування відігравав особливе значення. Місцеве самоврядування в Україні розглядалося як форма самовираження нації, яка прагне мати свою державу.

У положеннях II Універсалу Української Центральної Ради (20 листопада

1917 р.) вказується на необхідність « ужити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях». Провідні ідеологи, політики УНР не ставили за мету використати модель територіальної організації колишньої Російської імперії. Збагачена науковими дослідженнями професора М. Грушевського, Мала Рада - законодавчий орган, що діяв між сесіями Центральної Ради УНР 6 березня 1918 р. ухвалила закон, згідно з яким на місці старих губерній в УНР встановлювалося 30 нових адміністративно-територіальних одиниць - земель.

Відповідно до §1 Закону про поділ України на землі «.. .поділ України на губернії і уїзди...» було скасовано. Проте, положення цього параграфа не були втілені в життя, причину чого варто шукати у тексті §6. Виявляється, цей закон не був самодостатнім, а додатково потребував закону, за яким мали б врегульовуватися питання місцевого самоврядування й організації влади на рівні земель. Допоки не було прийнято новий закон, продовжувала існувати стара й вивірена система територіального поділу. Тому законодавство часів УНР орієнтувалося на губернську систему.

Окремий інтерес викликає порядок утворення губернських Народних Рад, до яких повітові та рівноправні їм Ради громад окремих міст посилають своїх представників. Рада, за проектом, мала формуватися терміном на один рік. В основі цієї системи стояла «громада», яка делегувала своєму представницькому органу право обрати представників до вищого органу Народної Ради. Додамо, що 1 листопада 1918 р. вийшло спеціальне розпорядження, згідно якого на всій території ліквідовувались усі старі органи місцевої влади і управління. Натомість, шляхом виборів рекомендувалось утворити нові органи публічної влади.

За Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. конституційний лад України мав базуватися на засадах децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5) [91, с. 112]. Ст. 26 Конституції закріплювала принцип організаційної самостійності місцевого самоврядування: «Всякого роду справи місцеві впорядковують виборні Ради і Управи громад, волостей і земель. Їм належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах вирішує Суд Української Народної Республіки». Проте ці конституційні положення не були реалізовані.

Після злуки 22 січня 1919 р. Української Народної Республіки і Західноукраїнської Народної Республіки на українських землях колишньої Австро- Угорщини запроваджується губернсько-повітовий поділ території за моделлю УНР. У післяреволюційний період Україна існувала як унітарна держава і весь час тяжіла до федералізації [88, с. 101], за винятком періоду гетьманства, з поділом території відповідно до губернсько-повітової моделі.

У 20-30 pp. в Галичині та північно-західних українських землях теж спостерігався активний розвиток самоврядних інституцій. Про це свідчить хід підготовки та проведення виборів до громадських рад у 1927 р. Незважаючи на те, що ці території перебували під юрисдикцією польської держави, українське населення своєю активною участю змогло вплинути на результати виборів: у сільських громадах виборці обрали 53277 радних українського походження, у міських - 1055 [129, с. 3].

Принагідне зазначимо, що на той час місцеве самоврядування мало свої особливості як в Галичині, на Волині, Поліссі, чи Холмщині й Підляшшя. Зокрема у Східній Галичині правовий статус сільських громад визначався австрійським законом від 12 серпня 1866 р. «Про устрій громад і громадську виборчу ординацію» (зі змінами та доповненнями від 26 липня 1919 р.); законом від 26 липня 1919 р. «Про злуку двірських обшарів з громадами»; виконавчим розпорядженням міністра внутрішніх справ від 27 липня 1923 р. до закону від 26 липня 1919 р.; розпорядженням польської Ліквідаційної комісії від 23 листопада 1918 p. « Про введення до громадської виборчої ординації четвертого кола».

Самоврядування в містах визначалося положеннями закону від 13 березня 1889 р. «Про громадський закон для 30 більших міст» та закону від 3 липня 1896 р. «Про громадський закон для менших міст, містечок і більших громад». Міста Львів та Краків мали свої окремі статути. Особливої уваги заслуговує раніш згадане розпорядження польської Ліквідаційної комісії від 23 листопада

1918 р. «Про введення до громадської виборчої ординації четвертого кола», положення якого поширювались і на міста.

Статус сільських громад Волині і Полісся визначався розпорядженнями генерального комісара східних земель «Про громадську самоуправу» (26 вересня 1919 р.) та «Про тимчасову виборчу ординацію до громадських зборів і рад» (25 червня 1919 р.). У містах керувалися розпорядженням генерального комісара східних земель «Про вибори до тимчасових міських рад» (25 червня

1919 р.) та «Про міський закон» (14 серпня 1919 р.). На підставі розпорядження від 25 червня 1919 р. було встановлено перелік міст, у яких проведення виборів було скасовано до 1927 р. В інших містах вибори можна було проводити вже з 27 червня 1919 р. Порядок проведення виборів у 1927 p. визначався розпорядженням від 25 червня 1919 р.

Сільські громади Холмщини й Підляшшя у своїй діяльності керувалися положеннями закону «Про громадську самоуправу» (12 лютого 1864 р.),

декрету «Про утворення громадських рад» (27 листопада 1918 р.), виборчого регуляміну (регламентом) до громадських рад в сільських громадах бувшого Конгресового Королівства (1 червня 1927 р.). У містах керувалися декретом «Про вибори до міських рад на території бувшого Конгресового Королівства» (13 листопада 1918 р.), декретом «Про міську самоуправу» (4 лютого 1919 р.), розпорядженням міністра внутрішніх справ, яке містило виборчий регламент до міських рад (24 травня 1927 р.), та законом у справі зачислювання міських осель до міст (20 лютого 1920 р.). На території Волині, Полісся, Холмщини та Підляшшя діяв закон від 30 березня 1922 p. Його положення поширювалися як на міські та сільські громади.

23 березня 1933 р. в Польщі прийнято закон, який вніс зміни в місцеве (сільське, міське та повітове) самоврядування. Він не скасував повністю усієї правової бази, на якій розвивалося місцеве самоврядування, а тільки деякі закони. Зокрема, « Про громадський закон для менших міст, містечок і більших громад», який діяв на Галичині із 3 липня 1896 р. та австрійський закон «Про устрій громад і громадську виборчу ординацію» від 12 серпня 1866 р. Прийняті галицьким сеймом закони про сільське (1866 р.) та міське (1889 р.) самоврядування зберігали свою чинність із змінами та доповненнями внесеними пізнішими та вищеназваним законом [91, с.84].

Закон від 13 березня 1889 р. передбачав, що містечка, які мають понад 3000 мешканців, формують самостійні міські громади. Вищим органом самоврядування в містах визнавалася міська рада (rada miejska), а виконавчим органом — міська управа (zarzand mieska). Ha чолі міської управи стояв бурмістр, у містах, виділених із повітів, — президент. На посаду заступника бурмістра обирали віцебурмістра, президента міста - віце-президента.

Радянський період характеризується не послідовним ставленням до питання правового регулювання статусу місцевих органів влади. На початку цього періоду спостерігається визнання місцевого самоврядування як принципу й інституту права. На це зокрема вказує зміст звернення НКВС РРФСР від 24 грудня 1917 р. «Про організацію місцевого самоврядування» та його інструкція «Про права та обов'язки Рад». Та з часом місцеві ради набули виключно статусу «місцевих органів державної влади». Радянська теорія держави та права визначала Ради як основу політичної системи. Функції та компетенція Рад обумовлювалась соціальним замовленням однопартійної системи, яке не вписується у сучасне уявлення про механізми та форми прояву публічної влади. Проте у той час така модель конституційно-правових відносин повністю задовольняла радянського законодавця.

Конституція УСРР (14 березня 1919 p.), Конституція УСРР (15 травня 1929 р.), Конституція УРСР (30 січня 1937 р.), Конституція УРСР (20 квітня 1978 р.), вносячи не значні зміни, постійно підтверджували сформовану модель організації влади на місцях. Варто зауважити, що подальший розвиток місцевих Рад відбувався в напрямку все більшого їх підпорядкування місцевим партійним органам, які повністю визначали склад місцевих Рад, їх вплив на вирішення всіх

проблем місцевого життя.

На завершення шостого десятиріччя існування радянська система органів публічної влади в містах почала набувати нових організаційних форм. Спроба поєднати державне управління галузями народного господарства з розширенням ініціативи на місцях вилилася в Закон СРСР від 9 квітня 1990 р. №1417-1 «Про основні засади місцевого самоврядування та місцеве господарство в СРСР» [42]. Цим Законом в умовах радянської правової системи вперше юридичне було визнано місцеве самоврядування, як самоорганізацію громадян із метою вирішення безпосередньо або через органи, що ними обираються, усіх питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення й особливостей адміністративно-територіальних одиниць, на основі законів та відповідної матеріальної та фінансової бази (ст. І).

«Центральна влада» намагалася відмежуватись від дріб'язкових питань місцевого життя, зосереджуючи свою увагу на вирішенні питань загальнодержавного значення. Примусивши місцеві органи самостійно приймати рішення, що стосувалися місцевого життя, центр одночасно переклав на них усю політико-правову відповідальність за ці рішення. Варто додати й те, що органи місцевого самоврядування почали нести відповідальність і за наслідки тих політичних та правових рішень, які попередньо були прийняті центральною владою й негативно позначилися на функціонуванні окремих територій.

Новий етап починається з прийняттям Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990 p.) [39]. Через прийняття Закону УРСР від 7 грудня 1990 р. № 533-ХІІ «Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування в Україні» [40] (далі: Закон УРСР про місцеве самоврядування) та ряд інших законодавчих актів 1990-1995 pp. український законодавець здійснював пошук найбільш оптимальної моделі організації місцевої влади. Через скасування підпорядкування Рад народних депутатів і їх виконкомів по вертикалі, заснування інституту комунальної власності, виведення місцевих бюджетів з державного бюджету відбувалось поступове перетворення органів місцевого самоврядування з державних органів у справді самоврядні інституції. В українській правовій системі України місцеве самоврядування починає відроджуватись як самостійний правовий інститут.

Закон України від 26 березня 1992 р. № 2234-ХІІ «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [34] (далі: Закон України про місцеве та регіональне самоврядування) встановив, що органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські Ради народних депутатів, а регіонального самоврядування - районні та обласні Ради народних депутатів, і наділив їх певною компетенцією. Виконавчими органами міських, селищних, міських Рад залишилися виконавчі комітети, які формувалися відповідними Радами і були їм підзвітні.

Ради розглядали й затверджували бюджет, план соціально-економічного розвитку території, приймали звіти про їх виконання, виконували функції власника комунального майна, розпоряджалися землею. Вони мали право скасовувати рішення виконкому й розглядати будь-які питання, що відповідно до законодавства знаходились у віданні місцевого самоврядування. Виконавчий комітет відповідав перед виконавчим комітетом вищого рівня здійснення повноважень, делегованих державою. Однак на рівні областей, районів, міст Києва та Севастополя представницьку владу було реорганізовано. Вирішальні повноваження в місцевих справах при одночасному обмеженні повноважень обраних рад отримали призначувані Представники Президента України. Невідповідність прийнятих законів основним положенням Конституції України, дублювання функцій, нечітке їхнє розмежування призвело фактично до двовладдя.

Наступним етапом із реформування органів державної влади й самоврядування стало прийняття Законів України від 24 лютого 1994 р. № 3996- ХІІ «Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних Рад» [36] та Закону України від 3 лютого 1994 р. № 3917-ХІІ «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» [35]. Основний принцип самоврядування — його самостійність у межах своїх повноважень — у цих законах зберігався. Однак недопрацьованим залишався механізм розподілу представницької й виконавчої функції.

28 червня 1994 року парламент вніс зміни до Закону України від 3 лютого 1994 року № 3117-ХІІ «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» [37]. На голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах і обласних Рад та на очолювані ними виконавчі комітети покладалося здійснення делегованих їм повноважень державної виконавчої влади. Встановлювалася підзвітність і підконтрольність голів й виконкомів відповідним Радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень державної виконавчої влади - Кабінетові Міністрів України, а також голові й виконавчому комітету Ради вищого рівня. Проте залишилися недоліки і прогалини й у цьому законі. По-суті, невизначеним залишився правовий статус місцевих органів влади й самоврядування. Якщо обласні, районні, Київська й Севастопольська міські Ради за цим Законом були одночасно органами самоврядування й органами державної влади, то потребувало пояснення до якої гілки державної влади належать ці органи.

Але в червні 1995 року внаслідок перерозподілу влади в державі згідно з укладеним між Верховною Радою України та Президентом України Конституційним Договором обрані населенням голови в областях і районах, а також в містах Києві та Севастополі підпорядковувалися Президентові України й отримали статус голів місцевих державних адміністрацій, створених замість виконкомів відповідних Рад. При цьому представницькі органи - Ради - знову втратили велику частину самоврядних повноважень, що належали їм за Законом України про місцеве та регіональне самоврядування.

Відповідно до Конституційного Договору Указом Президента України від 30 грудня 1995 р. № 1194/95 [38] головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад були делеговані повноваження державної виконавчої влади та встановлено відповідальність за невиконання або неналежне їх виконання перед Президентом України, Кабінетом Міністрів України, а також відповідними головами державних адміністрацій.

Конституція України в розділі XI Конституції України «Місцеве самоврядування» закріпила місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання в межах Конституції і Законів України. Конституційні положення були розвинуті у Законі України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» [199]. Становлення його нової конституційно-правової природи обумовлювалось як внутрішньодержавними потребами так і пріоритетами зовнішньої політики. Задеклароване бажання інтеграції в ЄС, входження України до Ради Європи передбачало ратифікацію Україною цілої низки нормативно-правових актів. Одним із таких актів була Європейська Хартія місцевого самоврядування.

Як бачимо, місцеве самоврядування на українському грунті має глибокі історичні коріння. Самоврядні традиції спостерігалися на різних історичних етапах розвитку української державності. Зародившись у період вічової демократії, своє становлення вони отримали у період середньовіччя, для якого було характерним поєднання вітчизняних форм місцевого самоврядування з елементами західноєвропейської моделі. Однак на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування його центральною ланкою залишався міський рівень, оскільки міста завжди були джерелом нових віянь і настроїв у суспільно - політичному житті України.

1.3.

<< | >>
Источник: НАЗАРКО АРКАДІЙ ТИМОФІЙОВИЧ. МІСЬКЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. ДИСЕРТАЦІЯ на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Одеса - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме Основні етапи становлення і розвитку міського самоврядування в України:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -