Нормативно-правові засади публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні

Процеси радикальної глобалізації та світової фінансової кризи поставили перед багатьма країнами світу питання щодо модернізації економічної сфери для зменшення соціальних загроз та ризиків.

Координація діяльності суб’єктів публічного адміністрування в процесі дотримання законів та інших нормативно-правових актів через прийняття стратегічних рішень, надання адміністративних послуг, адміністрування цих послуг, безумовно, базується на певних управлінських технологіях, методах, засобах і засадах.

Як було вже доведено у підрозділі 1.1 дисертаційного дослідження, важливою передумовою розбудови правової, соціальної держави є наявність розвиненого публічного адміністрування, іншими словами - управлінської діяльності, побудованої на сучасних демократичних принципах, які, у свою чергу, є фундаментом для реалізації поставлених цілей та розвитку країни [52]. Розробка теорії розвитку законодавства в галузі публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні та формування самого законодавства пов’язуються з визнанням закону як основного нормативного акта в публічному адмініструванні, зміною економічних функцій держави, системи і функцій органів публічного адміністрування всіх рівнів [141].

Як відомо, головною метою публічного адміністрування на місцевому рівні у сфері економіки є задоволення потреб і вирішення конкретних проблем, що виникають на певній території, власними силами в таких напрямах, як бюджетна і податкова політика; планування та прогнозування соціально-економічних процесів на певній місцевості; реалізація цільових програм, використання природних ресурсів та управління власністю певної місцевої територіальної громади; розміщення продуктивних сил, реструктуризація економіки на місцях тощо

Слід наголосити на тому, що саме від ефективності функціонування органів публічного адміністрування безпосередньо залежить рівень задоволення життєвих інтересів, реалізації прав насамперед у сфері економіки. У той же час відсутність чіткого розподілу повноважень між органами влади, дублювання компетенції, недосконалість правового регулювання адміністрування у сфері економіки перешкоджають вирішенню як, власне, питань місцевого значення, так і реалізації делегованих органам місцевої влади державних повноважень. У зв’язку з цим надзвичайно актуальною виявляється проблема досягнення балансу інтересів органів публічної адміністрації, їх взаємодії. Продовжується безперервний процес експериментування з нормативно-правовим регулюванням публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні. Незважаючи на те, що до переліку правових питань місцевого значення постійно вносяться зміни й доповнення, поки що немає підстав стверджувати, що цей процес незабаром буде завершено. Усе це створює значні труднощі в організації влади на місцевому рівні, вимагає перебудови структур адміністрування, а також вишукування необхідних ресурсів. Звідси актуальності набуває питання, що стосується нормативно-правового регулювання передачі предметів відання та повноважень органами виконавчої влади України органам місцевого самоврядування, налагодження чіткої процедури передачі цих повноважень і відповідних ресурсів [126].

Маємо зазначити, що основною правовою формою реалізації державної політики в різних сферах є затверджена Верховною Радою України ціла низка загальнодержавних програм економічного, науково- технічного, національно-культурного розвитку, охорони довкілля.

Одним із найважливіших засобів впливу держави на економіку є право. В об’єктивному розумінні право як система загальнообов’язкових, встановлених і гарантованих державою правил поведінки постає як регулятор суспільних відносин у різних сферах, у тому числі й економічній. Будучи частиною суспільно-політичної надбудови, право, звісно, залежить від економічного базису; водночас через механізми зворотного зв’язку воно закріплює і впорядковує економічні відносини, що утворюються в країні [133, с. 35].

У межах нашого дослідження особливий інтерес для нас становить саме юридична складова механізму забезпечення розвитку публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні в нашій державі. У даному підрозділі спробуємо детально розглянути законодавство, що регламентувало та регламентує адміністративно-правове забезпечення у сфері економіки на місцевому рівні, починаючи з радянських часів до моменту проголошення незалежності й до сьогодення.

Звернемо увагу, що в нашій роботі ми будемо використовувати поняття «законодавство» в широкому його сенсі, тобто виходячи не тільки з нормативно-правових актів, що мають вищу юридичну силу (закони), але й підзаконних нормативно-правових документів (укази, постанови, розпорядження та ін.). Зазначимо, що поняття «законодавство» поки що не має чіткого визначення в нормативно-правових актах, проте воно постійно використовується в науковій діяльності, зокрема в галузі права. Утім існують і наукові погляди на визначення цього поняття. Так, автори юридичної енциклопедії (у шести томах) дотримуються думки, що «законодавство» - це певна системно впорядкована сукупність нормативно-правових актів, які регулюють усі сфери суспільних відносин [189, с. 499]. Вони також констатують, що в нашій країні дане тлумачення трактується в кількох значеннях:

1) система Законів України, що формується Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади.

2) у широкому значенні - система законів та інших нормативних актів, що приймаються Верховною Радою України та вищими органами виконавчої влади: постанови Верховної Ради, укази Президента України, постанови та декрети Кабінету Міністрів України. Ці акти розвивають, конкретизують відповідні закони і не мають їм суперечити. Юридична сила таких нормативних актів визначається компетенцією державного органу, який приймає відповідні акти;

3) у найширшому значенні - система законів і постанов Верховної Ради України, указів Президента України, постанов, декретів і розпоряджень Кабінету Міністрів України, а також нормативних актів міністерств і відомств, місцевих рад та місцевих державних адміністрацій [102].

Тобто законодавством охоплюються нормативно-правові акти всіх рівнів. У зв’язку з наведеним доцільно висвітлити позиції вчених щодо розкриття змісту поняття «нормативно-правовий акт». Так, наприклад, у своїх наукових дослідженнях учені В. В. Копейчиков і С. Д. Гусарев визначають нормативно-правовий акт як рішення компетентних суб’єктів, що приймається в установленому законом порядку, має загальний характер, зовнішній вигляд офіційного документа в письмовій формі, забезпечується державою і породжує юридичні наслідки. На думку зазначених вище авторів, під законом варто розуміти нормативно-правовий акт, що видається законодавчими органами, має вищу юридичну силу і регулює найважливіші суспільні відносини на території певної держави. Зазначена дефініція повністю охоплює коло суб’єктів нормотворчої діяльності, характеризує зовнішню форму її вираження, а також передбачає наявність так званого гаранта дотримання встановлених відповідним актом положень щодо правил поведінки [102, с. 87].

На думку Ю. О. Тихомирова, законодавство - це структурно впорядкована сукупність (система) нормативних правових актів, між якими існує певне усталене співвідношення.

Річ у тім, що на законодавчому рівні відсутнє визначення терміна «нормативно-правовий акт». Лише в проекті Закону України «Про нормативно-правові акти» від 27 січня 2000 р. запропоновано розуміти нормативно-правовий акт як офіційний письмовий документ, прийнятий або виданий уповноваженим на це суб’єктом у визначеній законом формі та за встановленою процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин, встановлення загальнообов’язкових прав та обов’язків для невизначеного кола суб’єктів і розрахований на тривале, багаторазове застосування норм права. Між тим у проекті Закону України «Про нормативно-правові акти» від 30 листопада 2010 р. Ю. Р. Мірошниченко в термін «нормативно-правовий акт» вкладає поняття «офіційний документ, прийнятий (виданий) уповноваженим на це суб’єктом у визначених законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування» [102].

Отже, термін «система нормативно-правових актів» слід розуміти як сукупність офіційних письмових рішень уповноважених органів державної влади, які відповідають встановленим формам і стандартам, прийнятим відповідно до встановленої процедури, і регулюють суспільні відносини в різних сферах діяльності держави з урахуванням волі та інтересів громади через спеціальні інструменти правового характеру, а саме норми права [103].

Стає зрозумілим, що систему нормативно-правових засад публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні становить певна сукупність нормативно-правових актів, які мають різну юридичну силу. Становлення нормативно-правових засад організації діяльності уповноважених органів державної влади на місцевому рівні у сфері економіки розпочалося ще за часів СРСР і було обумовлене специфікою тогочасного авторитарного режиму.

І етап (радянський період) розпочинається з прийняття 31 січня 1924 р. Конституції СРСР [188], якою було передано всі владні повноваження до компетенції Рад, що утворювали чітку вертикальну систему вищих і місцевих владних органів. Усі гілки державної влади були фактично об’єднані в одну структуру органів (законодавчих та виконавчих) у вигляді Рад. Політична сила більшовиків являла собою основу політичної системи СРСР, і все це сприяло злиттю апарату державної влади з політичним. Ключові питання всіх сфер діяльності країни в першу чергу обговорювалися на партійних з’їздах, після цього затверджувалися Радами. Із часом партійні органи стали своєрідним важелем управління органами влади з боку партії.

Конституція СРСР 1924 р. закріпила систему вищих, центральних і місцевих державних органів. Верховним органом влади в СРСР був визнаний З’їзд Рад СРСР. До виняткової компетенції з’їзду належали зміна Конституції й вибори Центрального виконавчого комітету (ЦВК) СРСР. Постійно діючим вищим органом державної влади став ЦВК СРСР і його Президія. ЦВК, що обирався З’їздом Рад СРСР, складався із двох палат: Союзної Ради і Ради Національностей. Обидві палати мали однакові права й розрізнялися лише порядком формування. Союзна Рада складалася з представників союзних республік, число яких було пропорційне чисельності населення кожної з них. Уряд СРСР - Раду народних комісарів - було утворено в липні 1923 р. Формально його очолював В. І. Ленін. Конституція СРСР 1924 р. визначила статус Раднаркому як виконавчого й розпорядчого органу - ЦВК [11, с. 4142].

Що стосується регулювання економічної сфери, то в 1926 р. «Положенням про місцеві фінанси СРСР» було визначено структуру бюджетів місцевого рівня, порядок проведення податкових зборів на місцевому рівні та порядок виконання бюджетів саме на місцевому рівні [139]. Трохи згодом Українським урядом було затверджено «Порядок про місцеві фінанси УРСР», яким було визначено шляхи наповнення та використання коштів бюджетів на місцевому рівні. Цей нормативний акт окреслив основні принципи тогочасного українського бюджетного законодавства, дотримання яких мало сприяти перерозподілу бюджетних коштів та збільшенню фінансування соціальної сфери на місцевому рівні. Тут має місце змішаний характер організації місцевої влади. Відбуваються певна децентралізація єдиної ієрархічної радянської системи, перерозподіл прерогатив у напрямі деякого посилення прав і повноважень її низових ланок; розширення соціально-економічних повноважень місцевих Рад, їх виконавчих органів, формування спеціальних органів керування комунальним господарством (були детальніше визначені компетенція місцевих Рад і виконавчих комітетів, система відділів виконкомів, термін повноважень, форми та методи роботи); спроби більш-менш широкого залучення до виборчого процесу на місцях «працюючих мас», пожвавлення Рад при збереженні твердого політичного контролю з боку правлячої партії; формування самостійної фінансово-матеріальної бази місцевих Рад, відновлення системи оподатковування в умовах реанімації товарно-грошових відносин; створення нормативно-правової основи, що забезпечувала певну «автономізацію» місцевих Рад [81]. Однак відмова від НЕПу наприкінці 20-х рр. поклала край тенденціям розвитку фінансової самостійності місцевих Рад [11, с. 43].

Після прийняття Конституції УРСР в 1937 р. [88] відбулося чітке розмежування повноважень Рад та Виконавчих комітетів, хоча зберігся вертикальний принцип управління та розподілу Рад на Вищі державні органі та місцеві. Органами ж виконавчої влади стали виконкоми. Члени виконкомів були обрані Радами і звітували їм та виконавчому органу вищестоящої Ради.

У період 40 - 80-х рр. суттєвих змін в організації органів державної влади на місцевому рівні в Українській РСР не відбулося. Органи місцевого самоврядування залишаються лише структурною частиною системи радянської державної влади. Було змінено тільки структуру цих органів: зокрема, замість РадНарКому СРСР розпочала свою діяльність Рада Міністрів СРСР, а на рівні республік - ради міністрів союзних республік. Усі рішення щодо соціально-економічного розвитку в цілому і на місцевому рівні вирішувалися лише партійною елітою на вищому рівні. Органи місцевого самоврядування фактично були позбавлені механізмів регулювання економічної сфери на місцевому рівні. Вони лише виконували роль виконавців усіх політичних та економічних рішень центральних органів влади, які зовсім не враховували специфіку національних і територіальних особливостей.

Наприкінці 80-х рр. місцеве самоврядування в СРСР стали розглядати як самостійний рівень здійснення народом конституційно приналежної йому влади. Вважалося, що дійсно демократичне суспільство можливо побудувати лише при відділенні місцевого самоврядування від державної влади [82]. Починається трансформація централізованої радянської системи організації державної влади і місцевого самоврядування в напрямі демократизації та автономізації місцевих органів влади [11].

Влада намагається закріпити процеси, які відбуваються в суспільстві: прагнення громадян забезпечити своє волевиявлення за місцем проживання і вибори керівників підприємств та установ. Законодавством створюється база для подальшого розвитку демократичних інститутів, демократизації суспільства. Населення залучається до процесів економічного, політичного й соціального життя. У квітні 1990 р. приймається Закон СРСР «Про загальні начала місцевого самоврядування й місцевого господарства в СРСР» [142], яким поняття «місцеве самоврядування» трактується як «самоорганізація громадян для рішення безпосередньо або через обрані ними органи всіх питань місцевого значення». Розширюються самостійність та незалежність Рад народних депутатів щодо використання територіальних (природних, комунальних) ресурсів, підвищується їх відповідальність за стан справ на відповідній території, за розвиток місцевого господарства і задоволення потреб громадян. Місцеві Ради отримують право (у межах своєї компетенції) самостійно розробляти й затверджувати плани соціально-економічного розвитку територій. Уперше до закону було включено «Гарантії місцевого самоврядування» (розділ IV). Впроваджувався судовий порядок визнання недійсними актів органів державної влади й управління, місцевого самоврядування, підприємств, організацій та установ, що порушували права громадян [11, с. 45-46].

На початку 90-х рр. в Україні розпочинається зародження демократизації органів державної влади, а саме поступовий перехід від радянської централізованої системи органів всіх органів влади до системи органів місцевого самоврядування, сформованих демократичним шляхом. Основними нормативно-правовими актами цього часу можна вважати Декларацію про державний суверенітет України від 16.07. 1990 р. та Закон Української РСР від 07.12.1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». Саме з їх прийняттям було закладено правовий фундамент формування в Україні органів місцевого самоврядування демократичного характеру.

Вищезгаданим законом місцеве самоврядування визначалося як «територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази» [147]. Це була спроба трансформувати місцеві Ради всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому законодавець виходив з теорії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло своє втілення у визначеному законом статусі місцевих Рад: вони мали подвійну природу - як органи місцевого самоврядування і як органи державної влади [30].

Отже, підсумовуючи вищесказане, маємо зазначити, що організація діяльності всієї вертикалі органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері економіки на місцевому рівні в радянський період мала певні особливості. Зокрема, усі органи державної влади в ті часи формувалися за принципом чіткої вертикальної архітектури, Ради всіх рівнів формували централізовану вертикально побудовану структуру владних органів; органи місцевого самоврядування (місцеві Ради) не здійснювали функції органів місцевого самоврядування, а були просто найнижчим рівнем вертикальної системи владних органів; радянський принцип побудови органів державної влади і місцевого самоврядування передбачав чітку ієрархію та підлеглість між місцевими органами влади (виконкомами Рад усіх рівнів); принцип влади народу був повністю відсутній, у країні діяв тоталітарний режим правлячої Комуністичної партії, у руках якої було зосереджено всі органи державної влади; процес формування органів місцевого самоврядування демократичного характеру розпочався в України лише на початку 90-х рр. разом із демократизацією української державності та модернізацією політичної системи суспільства в Україні.

ІІ етап (1990 - 1998 рр.) бере свій початок із набуттям чинності Закону Української РСР від 07.12.1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» № 533-ХП [147], оскільки саме цим нормативно-правовим актом було визначено поняття місцевого самоврядування. Зокрема, у ст.1 Закону зазначено, що місцеве самоврядування в Україні - це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а його територіальну основу становили сільрада, селище, район, місто, район у місті, область. Також даним нормативно-правовим актом закріплювалася система місцевого самоврядування, до якої входили сільські, селищні, міські Ради народних депутатів та їх органи, інші форми територіальної самоорганізації громадян (громадські комітети і Ради мікрорайонів, житлових комплексів, домові, вуличні, квартальні, дільничні, селищні, сільські комітети і форми безпосереднього волевиявлення населення - місцеві референдуми, загальні збори (сходи) громадян). Районні в містах Ради народних депутатів є складовою міського самоврядування. Сільські, селищні, міські Ради народних депутатів об’єднують і координують на своїй території діяльність інших ланок місцевого самоврядування.

Систему регіонального самоврядування становлять районні та обласні Ради народних депутатів, місцеві референдуми в межах території району, області, інші форми самоорганізації громадян районів та областей [147].

Даний закон став основою для початку процесу формування органів саме публічної влади на місцевому рівні шляхом поєднання функцій органів місцевого самоврядування та уповноважених органів державної влади. Прийняття цього закону було важливим з огляду на спробу відродження місцевого самоврядування в Україні, його інституціоналізацію в правовій системі, реалізацію ідеї «владу Радам». Але хаос, породжений «дикою» самоврядністю місцевих Рад, спонукав органи законодавчої і виконавчої влади вжити заходів. Тому в березні 1992 р. з’явилася нова редакція закону про місцеві ради, місцеве і регіональне самоврядування, яким Ради були обмежені здійсненням функцій місцевого і регіонального самоврядування, а державні функції було передано представникам Президента України в областях і районах [163,с. 150].

Отже, саме в цей період відбувається поступове розділення системи органів публічної влади на місцевому рівні на дві складові - державну та самоврядну. Але в той же час Законом України «Про Представника Президента України» від 05.03.1992 р. була створена посада Представника Президента України, який відповідно до ст. 1 закону був главою місцевої державної адміністрації відповідно в області, містах Києві, Севастополі, районах міст Києва і Севастополя. Таким чином, можна говорити про те, що даним законом було створено чітку вертикаль виконавчої влади на місцевому рівні з Представником Президента на чолі. На нього покладалися повноваження щодо організації функціонування уповноважених органів державної влади та контрольно-наглядова діяльність за органами місцевого самоврядування щодо виконання ними делегованих функцій державних органів [148].

Але Представник Президента України був позбавлений повноважень стосовно вирішення кола питань, що належали до компетенції лише органів місцевого самоврядування, окрім тих, які передбачали виконання ним організаційно-управлінських завдань, переданих уповноваженими органами державної влади до органів місцевого самоврядування. Паралельно з цим місцеві самоврядні органи були позбавлені повноважень щодо вирішення питань, які належали до компетенції Представника Президента України. Що стосувалося виконання повноважень, які були делеговані уповноваженими органами державної влади органам місцевого самоврядування, то за їх виконання вони несли відповідальність безпосередньо перед Представником Президента.

Із прийняттям 26 березня 1992 р. Закону «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» здійснилося формальне роздержавлення місцевих рад: вони стали визначатися лише як органи місцевого (у селах, селищах, містах) і регіонального (у районах та областях) самоврядування; законодавчо було проведено розмежування власних і делегованих державних повноважень, що делегувалися виконавчим комітетам місцевих рад народних депутатів; на рівні районних та обласних рад не було законодавчо передбачено право створювати власні виконавчі органи (ст. 51). Було визначено базовий рівень місцевого самоврядування - село, селище міського типу, місто, і саме радам цього рівня було надано пріоритет. Отже, цей етап характеризується спробою докорінного реформування системи місцевої влади, відходом від радянської моделі до такої, що була побудована на засадах поєднання державного управління через представників Президента з місцевим самоврядуванням. Однак за такої структури публічної влади на місцях власне самоврядування було обмежене здійсненням виключно представницьких функцій, а деякі його елементи ліквідували взагалі, логічним наслідком чого стали «двовладдя» і криза влади на місцях, викликані протистоянням органів місцевого та регіонального самоврядування органам місцевої державної адміністрації [163, с. 152].

Наступним кроком у процесі нормативно-правового забезпечення процесу демократизації публічної влади у сфері економіки на місцевому рівні став Закон України від 03.02.1994 р. «Про формування місцевих органів влади і самоврядування». Зокрема, ним передбачалося створення в органах місцевого самоврядування в Україні виконавчих комітетів, які самостійно могли вирішувати питання, віднесені до їх компетенції [149].

28.06.1996 було прийнято Конституцію України, якою прямо передбачалося, що місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують, зокрема, взаємодію з органами місцевого самоврядування; крім того, здійснюється реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень [87]. Органам місцевого самоврядування можуть бути делеговані певні повноваження уповноважених органів виконавчої влади. Органи державної влади, у свою чергу, забезпечують фінансування делегованих органам місцевого самоврядування повноважень із коштів Державного бюджету України або за рахунок перерозподілу надходжень від частини загальнодержавних податків до місцевого бюджету відповідно до вимог законодавства. Уповноважені органи державної влади мають право щодо передачі органам місцевого самоврядування певних об’єктів державної власності, які необхідні для виконання ними делегованих державною повноважень. У випадку делегування владних повноважень органам місцевого самоврядування органи виконавчої влади здійснюють контрольно-наглядову діяльність щодо виконання цих повноважень.

У подальшому нормативно-правове поле регулювання діяльності органів публічного адміністрування на місцевому рівні доповнили Закони України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р. [146] та «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. [145]. Але тогочасна організація діяльності уповноважених державних органів влади та місцевого самоврядування у сфері економіки не відповідала вимогам високорозвинених країн. Це зумовлювало необхідність чіткого розподілу повноважень у сфері економіки на місцевому рівні між уповноваженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Разом із цим необхідно було зберегти та вдосконалити процес взаємодії даних органів у вищезазначеній сфері. Усі ці фактори спонукали до проведення в Україні адміністративної реформи.

ІІІ Етап. Указом Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22.07.1998 р. [144] чітко визначалося, що нова система державного управління в Україні має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи, оскільки наявна в Україні система державного управління залишається в цілому неефективною: вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові, що сформувалися в період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, унаслідок чого нинішнє державне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ. Тому зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові чинної в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя, з іншого - у розбудові деяких інститутів державного правління, яких Україна ще не створила як суверенна держава[85].

Основними нормативно-правовими актами на початковому етапі запровадження адміністративної реформи в Україні стали Концепція розвитку законодавства про державну службу, ухвалена Указом Президента України 05.01.2005 р., та її оновлена редакція 2006 р. [91]; Концепція державної регіональної політики, ухвалена Кабінетом Міністрів України 02.07. 2008 р.[89], та Концепція реформи місцевого самоврядування, затверджена Кабінетом Міністрів України 29.07.2009 р.

Але попри всі намагання органів державної влади та місцевого самоврядування до 2010 р. окреслених адміністративною реформою цілей в Україні досягнуто не було.

Нового поштовху законодавчому регулюванню взаємовідносин місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування надало формування громадянського суспільства в Україні після революції гідності 2013 - 2014 рр. Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. було схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [90]. Визначаючи обґрунтовану територіальну основу для діяльності органів місцевого самоврядування й органів виконавчої влади з метою забезпечення доступності та належної якості публічних послуг, що надаються такими органами, особливо у сфері економіки, Кабінет Міністрів не відмовився від місцевих державних адміністрацій ані на районному, ані на обласному рівні. Поряд із ними функціонуватимуть і надалі територіальні органи центральних органів виконавчої влади. Усе це свідчить про системну централізацію влади, але вже з певними елементами децентралізації, ураховуючи активний посил на розвиток місцевого самоврядування, оскільки, зокрема, заплановано створення виконавчих органів районних та обласних рад тощо [163].

В умовах сучасного державотворення в Україні розширення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері економіки дає позитивні результати. Органи державної влади шляхом делегування частини власних повноважень, а також розширення можливостей органів місцевого самоврядування забезпечують цілісність адміністративно-територіального устрою нашої країни.

Таким чином, маємо констатувати, що в сучасних умовах проведення адміністративної реформи в Україні одним із найважливіших питань є налагодження чіткої взаємодії та розподілу владних повноважень між уповноваженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. На папері це відображено навіть у Конституції України (ст. 119). Проте адміністративна реформа в нашій країні ще не завершена, і процес переходу до європейської моделі взаємодії органів влади та самоврядування на місцевому рівні перебуває на стадії побудови й пошуку оптимально балансу розподілу повноважень.

Значною проблемою публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні залишається також невідповідність реально існуючого в

Україні місцевого самоврядування на територіальному рівні (обласні та районні ради) Європейській хартії місцевого самоврядування; через відсутність виконавчих органів - неможливість органів місцевого самоврядування повноцінно виконувати своє функціональне призначення. Самостійність органів публічної адміністрації на місцях значно обмежується відсутністю фінансування, оскільки не сформована належна фінансово- економічна база органів публічного адміністрування, яка б дала змогу їм надавати повноцінні громадські послуги та ефективно здійснювати власні функції. На обласному та районному рівні публічного адміністрування, де функціонують одночасно органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, через відсутність належної правової бази щодо розмежування повноважень цих органів виникає небезпека конкуренції їх компетенції [78], а також через відсутність виконавчих органів - неможливість органів місцевого самоврядування повноцінно виконувати своє функціональне призначення [175].

Як випливає з вищенаведеного, публічне адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні - це регламентована законами та іншими нормативно-правовими актами діяльність органів державної влади, а також інших суб’єктів у разі делегування їм публічних повноважень, спрямована на виконання повноважень публічного змісту щодо забезпечення місцевих фінансів, бюджету та податків, використання природних ресурсів, впровадження цільових програм з метою забезпечення соціально- економічних процесів на певній адміністративно-територіальній одиниці Публічне адміністрування є тим організаційно-правовим механізмом, за допомогою якого державна економічна політика втілюється в життя на практиці.

Хоча здійснення публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні пов’язане із застосуванням норм різних галузей права, центральну роль у цьому процесі відіграють норми адміністративного права. Законодавство України сьогодні не позбавлене колізій щодо правового регулювання взаємодії органів публічного адміністрування, розподілу повноважень між ними, дублювання повноважень уповноважених органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Законодавча база не забезпечує умов для ефективного та повноцінного економічного розвитку на місцевому рівні. Першочергового вирішення потребують питання щодо правового статусу тимчасово окупованих територій, стабілізації економічної сфери, зокрема й на місцевому рівні, створення нових робочих місць та подолання неплатоспроможності населення.

Основними вимогами до організації діяльності органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні мають бути дієве використання потенціалу адміністративно-територіальної одиниці, забезпечення прозорої конкурентної боротьби в усіх галузях господарства, зведення до мінімуму дотацій з державного бюджету, стимулювання місцевої економіки, розширення повноважень уповноважених державних органів та органів місцевого самоврядування в економічній сфері. Уся діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування повинна мати партнерський характер і бути спрямованою на реалізацію ефективної економічної політики на місцевому рівні.

Застосування нових підходів державної територіальної політики та економічної політики на місцевому рівні в таких умовах має бути спрямоване:

- на створення на місцевому рівні ефективних господарських структур, орієнтованих на інтенсифікацію використання наявного місцевого ресурсного потенціалу;

- формування конкурентоспроможних самодостатніх виробничих місцевих (територіальних) систем інноваційного типу;

- активізацію коопераційних зв’язків між господарськими комплексами різних територіальних утворень [175].

Остаточним завдання проведення адміністративної реформи в Україні в частині організації діяльності органів публічного адміністрування у сфері економіки на місцевому рівні є, по-перше, створення дієвої моделі організації діяльності органів публічного адміністрування європейського зразка, подруге - нормативно-правове забезпечення структури адміністративно- територіального поділу з урахуванням тимчасово окупованих територій.

Проведення адміністративної реформи щодо діяльності органів публічного адміністрування на місцевому рівні за такими принципами сприятиме поліпшенню соціально-економічного клімату, розвитку економіки та подоланню бідності. Демократизація органів публічного адміністрування в Україні можлива лише за умови ефективної взаємодії уповноважених органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У процесі реалізації адміністративної реформи необхідно створити дієвий механізм цієї взаємодії, заснований на партнерських відносинах із чітким розподілом повноважень та контролюючих функцій.

1.3.