Міське самоврядування в системі публічної влади в Україні

Досліджуючи конституційно-правову природу місцевого самоврядування, можна зауважити наявність декількох самостійних аспектів, що розкривають суть місцевого самоврядування як комплексного політико-правового явища.

Переходячи до питання ролі та місця міського самоврядування в системі публічної влади, слід зауважити, що Україна є високоурбанізованою країною, адже хоча за офіційними даними в міських поселеннях нашої країни проживає 69,12% населення (на 1 січня 2014 р.) [273], цей показник не відображає реальних наслідків урбанізації, тому що спирається на формальну ознаку адміністративної реєстрації місця проживання громадян, адже за експертними оцінками, рівень урбанізованості України давно вже досяг 75%, тобто фактично країна за цим показником знаходиться в числі найбільш урбанізованих націй. Природно, що і всі проблеми і негативні наслідки урбанізації мають гострий прояв в Україні.

Правове забезпечення побудови системи органів управління в містах, визначення обсягу їх компетенції створюють для юридичної науки і практики низку теоретичних та практичних проблем. По-перше, процеси розвитку міста, що складаються у правовідносини не можуть забезпечуватися простими вертикальними адміністративними зв'язками. І чим крупніше місто, тим менш результативне таке управління, воно не забезпечує все різноманіття рішень, тому що вони найчастіше мають глобальний і неочевидний характер; по-друге, міське самоврядування, будучи, по суті, одним з найважливіших елементів конституційного ладу сучасної індустріальної держави, являє собою самостійну структуру, яка бере активну участь у реалізації функцій держави.

Стосовно міст теоретичне осмислення процесу становлення принципово нового муніципального законодавства необхідно, насамперед, для досягнення реального балансу між центром, регіонами і містами як у сфері взаємодії органів представницької і виконавчої влади, так і в найскладнішому питанні узгодження політичних позицій і економічних інтересів, з одного боку, центральної влади, а з іншого - її територіальних структур, що здійснюють свої функції в особливих, іноді характерних лише для даної території, соціально - економічних умовах і за місцевим укладом (національним, релігійним і т.ін.). У цьому зв'язку виникає проблема правового оформлення статусу великих, середніх і малих міст із погляду можливого ступеня їх самостійності у виборі форм і способів реалізації рішень, прийнятих на вищих рівнях влади, і узгодження цих рішень із місцевими економічними й соціально-політичними умовами.

Важливою теоретичною проблемою міського самоврядування в Україні є визначення його юридичної природи. Незважаючи на чітке віднесення Конституцією України питань місцевого значення до компетенції органів самоврядування, що не входять у систему органів влади, останні мають специфічні особливості, що зближують їх з органами державної влади. Відтак, для сучасної системи міського самоврядування характерні ознаки, що свідчать як про державну, так і про суспільну його природу.

Категорія «місто» як системоутворуюча та первинна щодо міського самоврядування, може бути проаналізована з двох різних сторін. По-перше, різноманітність усередині цієї статусної сукупності настільки велика, що значним чином ускладнює процес правової ідентифікації. По-друге, ці адміністративно-територіальні одиниці дуже різні - від цілком реальних поселень до випадків, коли містом вважається або частина іншого поселення, або кілька окремих поселень, статус якого досить складно визначити.

Визначальним фактором інституціоналізації міського самоврядування є територіальна ознака, яка безпосередньо детермінує модель міського управління в залежності від констиуційно-правового статусу конкретного міста або категорії міст. На сьогодні законодавчо визначено тільки конституційно- правовий статус столиці - міста Києва - Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15 січня 1999 p. [214], y якому відображено особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції та законів України. Особливості функцій столиці України проявляються у тому, що вона є основним центром політичного життя держави [57, с. 3]. Територіальна громада Києва здійснює місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через міську раду, районні ради та їх виконавчі органи, але особливістю здійснення виконавчої влади в Києві є те, що міська та районні ради формують власні виконавчі органи на базі відповідних держадміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади [145, с. 7].

Правовий механізм, закріплений у Законі «Про столицю України — місто- герой Київ», на думку Ю. Скопненко, суперечить концепції поділу влади, закладеній у Конституції України, а також принципам побудови відносин між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, визначеним в Основному Законі України, Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законі «Про місцеві державні адміністрації» [242, с. 20]. Центральною проблемою при цьому повстає питання щодо розподілу повноважень між органами міського самоврядування та органами державної виконавчої влади, адже особливість столиці полягає в тому, що в одному муніципальному організмі поєднано багато складових і не розмежовано, в якій ситуації яка структура є відповідальною, зокрема Київський міський голова та голова Київської міської державної адміністрації.

На сучасному етапі провідну роль відіграють територіальні громади міст - «мільйонерів» та великих міст, які належать до категорій міст державного та обласного значення. Водночас, внаслідок поляризації міського розселення сформувалася розгалужена мережа малих міст, в яких умови діяльності територіальних громад та їх представницьких органів значно гірші, ніж громад у великих та середніх містах [73, с.11].

Г оворячи про публічну владу, спробуємо виділити характерні особливості цього поняття, адже у наукових працях можна простежити два принципово відмінних підходи щодо природи публічної влади та її складу.

Представники першого виділяють наявність певного зв’язку органів місцевого самоврядування з державою і не вважають за доцільне включати їх до державного механізму. При цьому місцеве самоврядування відносять до структур громадянського суспільства, які мають автономне джерело походження і автономне існування [11, с. 10]. Публічна влада, як зазначає Б.П. Андресюк є правом на прийняття рішень щодо публічних справ та їх запровадження через вплив (управління) на соціальні, економічні, політичні процеси на певній території [3, с. 18]. Слушним в цьому сенсі є визначення державної влади в Україні, яке надає Ю.О. Фрицький. На думку вченого, державна влада в Україні, виходячи з її легітимності та підпорядкованості єдиному джерелу влади - народу, принципів верховенства права, розподілу влади, полягає в організації і функціонуванні всіх гілок влади, спрямованих на реалізацію завдань, функцій і повноважень згідно з загальнодержавними програмами, для досягнення мети Української держави - забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя [264, с.

Представники іншого напрямку розглядають органи самоврядування як одну із ланок механізму держави, яка має функціональну близькість органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади. При цьому місцеве самоврядування ні в якому разі не є компонентом апарату державної виконавчої влади. Методологічною підставою для подібних розбіжностей є подвійна природа місцевого самоврядування, яка проявляється в багатьох нормах Конституції і законах України, адже ретельний аналіз Конституції та законів України демонструє, що з одного боку, у системі місцевого самоврядування її складові елементи, згідно зі свою соціальною природою, є автономними інституціями, що незалежні від держави, з іншого, перебираючи частину державних функцій на себе, органи місцевого самоврядування у своїй діяльності реалізують повноваження, надані їм населенням, що мешкає на конкретній території. Подолати таку складну суперечливу природу походження інститутів місцевого самоврядування, яка випливає з Конституції України, на думку В. Шаповала, найкраще за допомогою використання поняття публічна влада, «єдиним джерелом якої є народ», а складовими цієї публічної влади є «державна влада і муніципальна влада, яку, відповідно, реалізують органи державної влади та органи місцевого самоврядування» [278, с. 178].

У вітчизняній науці немає усталеного погляду на юридичну природу правосуб’єктності українського народу в сфері місцевого самоврядування. П.М. Любченко вважає, що сфера компетенції державної влади та місцевого самоврядування визначається народом, в свою чергу, місцеве самоврядування, виступає формою здійснення народного суверенітету та конституційним засобом обмеження державної влади [135, с. 17]. Відтак, правовідносини народовладдя у сфері місцевого самоврядування набувають особливого змісту і є формою участі жителів відповідної території у вирішенні місцевих справ. На думку, А.Р. Крусян слід розмежувати «народне» і «місцеве» самоврядування: народ розглядається як джерело влади, разом з тим він не є суб’єктом публічно- самоврядної влади, в свою чергу, територіальна громада не має суверенітету і тому місцеве самоврядування не може бути визнано формою народовладдя [116, с.

Дослідження підстав, форм та методів впливу системи державної влади на місцеве самоврядування доволі повно представлені у вітчизняній науці. Зокрема, виокремлюється три групи методів державного впливу на місцеве самоврядування: 1) програмування, нормативно-правового регулювання, координації, інформування, методичного інструктування, кадрового забезпечення, матеріально-фінансового забезпечення, гарантування (властиві в рівній мірі періодам як становлення, так і стабільного його функціонування); 2) заснування первинних суб’єктів місцевого самоврядування, реєстрація статутів територіальних громад, наділення як власними, так і делегованим повноваженнями (властиві здебільшого періоду становлення місцевого самоврядування та відбиває значення центральних органів державної влади в запровадженні системи місцевого самоврядування); 3) здійснення зворотного зв’язку - судовий захист місцевого самоврядування, контроль за здійсненням делегованих повноважень, застосування санкцій до органів і посадових осіб місцевого самоврядування [239, с. 19].

Сучасне законодавство владні відносини в місті поділяє на два види: 1) публічно-владні, де реалізуються форми безпосередньої демократії, і діють органі місцевого самоврядування, і 2) суспільно-владні, де здійснюється територіальне громадське самоврядування. І перші і другі владні відносини мають публічний характер, тому що їхній вплив поширюється на необмежене, тобто заздалегідь не визначене, коло осіб, що перебувають на території (частини території) міста, і об'єднання громадян у громади переслідує не приватний, а публічний інтерес. Одним із ключових ознак місцевої влади є її самостійність відповідно до ст.ст. 7, 140 Конституції України. Самостійність реалізується через установлену законом компетенцію, яка спрямована на забезпечення інтересів місцевого населення. Місцеву владу можна характеризувати як обмежену законодавством держави публічну, неполітичну, недержавну владу.

Владні повноваження реалізуються населенням як безпосередньо, так і через систему органів влади, створюваних населенням самостійно відповідно до закону та статуту територіальної громади міста. Влада місцевого самоврядування як одна з форм народовладдя ближче всього перебуває до громадянам держави (абзац сьомий преамбули, п. 3 ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування). Влада міста має спеціальний об'єкт управління - питання місцевого значення певного виду.

Міське самоврядування - це не просте об'єднання людей, що використовують механізм влади, але і певна територія, де здійснює місцеве самоврядування населення міста. Як уже було відзначено, для території міста, як частини загальнодержавної території, характерні не тільки специфічні просторові критерії, але і багато інших, у тому числі державно-правовий режим, населеність і так далі.

Здійснюючи місцеве самоврядування в місті відповідно до чинного законодавства, населення має можливість максимально врахувати історичні, релігійні, національні та інші місцеві традиції. Однак норми права, що регулюють суспільні відносини із приводу міського самоврядування, повинні враховувати не тільки групові, індивідуальні інтереси населення міста, але і цінності правової держави, що закріплено у статтях 1, 3, 5, розділі 2 Конституції України.

Важливим аспектом розуміння міського самоврядування є визначення міста та його конституційного статусу. Слушною є думка, що статусний компонент (підсистема) міської правової системи має бути особливо ретельно аргументований, з огляду на те, що у склад суб’єктів пропонується включити міста, органи місцевого самоврядування, територіальні громади, міські органи самоорганізації населення та городян [139, с. 154]. Причому наявність міста серед суб’єктів права не може обмежуватися лише здатністю реалізовувати суб’єктивні права та юридичні обов’язки, тобто мати міську правосуб’єктність, але й дає змогу вважати місто учасником конкретних суспільних правовідносин.

У юридичній літературі є різні точки зору щодо віднесення міста до суб'єктів права: одні суб'єктом права вважають саме місто як адміністративно- територіальну одиницю [169, с. 91-94]; інші відносять до суб'єктів права тільки орган державної влади який виступає в різних правовідносинах від імені міста [160, с. 131]. Послідовно відстоює позицію віднесення міста до суб'єктів права В.Д. Волков, який вважає суб'єктом права і місто, і міську Раду, що виступає від імені міста в різних правовідносинах [44, с. 47].

Розглядаючи систему суб'єктів конституційного права, О.О. Миронов відзначає, що після оформлення тієї або іншої частини території держави в адміністративно-територіальну одиницю, вона набуває можливості мати органи державної влади і управління, бути носієм прав і обов'язків, виступати в якості суб'єкта права. При цьому суб'єктом права є не просто територія, а саме адміністративно-територіальна одиниця, певним чином організована. Адміністративно-територіальна одиниця - це не тільки географічне, але і політичне утворення, основу якого складає населення. Саме воно, формуючи органи влади і місцевого самоврядування, додає адміністративно-територіальній одиниці політичні риси і якості суб'єктів права [140, с. 79, 103].

Слід зазначити, що найбільш поширена категорія територіальних одиниць - міста мають розгалужену диференціацію залежно від кількості населення, що позначається на територіальній основі організації й діяльності місцевих рад таких міст. Положення «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» [177], яке на сьогодні є застарілим, передбачає міст республіканського (Автономної Республіки Крим), обласного, районного підпорядкування, з кількістю населення понад 1 мільйон, понад 50 тисяч та понад 10 тисяч відповідно. Конституція України додатково виділила міста загальнодержавного значення - Київ та Севастополь. Справедливою з цього приводу є думка В.М. Шкабаро про те, що за своїм обсягом правосуб'єктність міст не може бути однаковою, адже, безумовно, столиця і невелике місто у складі області не можуть мати однакового правового положення і для вирішення поставлених перед окремими містами завдань кожне з них повинно мати права і обов'язки різного обсягу та змісту і в неоднаковому наборі [281, с. 110]. Звідси можемо зробити висновок, що категорія, до якої належить місто, має безпосередньо впливати на статус тих органів, що утворені для управління ним, а значить, і місцевих рад. Таким чином, слід закріпити у законодавстві безпосередню залежність «територіальної основи організації і діяльності місцевих рад» від категорії, до якої належить місто, та можливість переходу з однієї категорії до іншої у разі зміни соціально-економічних показників розвитку.

На території міста як частині державної території діє державно-правовий режим, що відображає специфіку об'єкта правового впливу та відповідних засобів і методів. У широкому сенсі в європейському праві до «публічної адміністрації», крім органів публічної влади, відносять ті органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані нею функції. Водночас, вважаємо, що під «публічною владою» (або органами публічної влади), слід розуміти: будь-яку установу публічного права (включаючи державу, регіональні та місцеві органи державної влади, незалежні публічні підприємства) та будь- яких фізичних осіб під час виконання ними повноважень офіційних органів.

Аналіз конституційного статусу кожного міста має виходити із дослідження рівня виконуваних ним функцій. Існують різні підходи до класифікації функцій міста. За сферами діяльності міського самоврядування, тобто за об'єктами, функції можна поділити політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні та інші функції.

Дещо по іншому бачить функції міста Я. Верменич, яка вважає, що основними з них є: 1) функція життєзабезпечення, яка включає в себе використання ресурсного потенціалу міста для задоволення життєвих потреб мешканців; 2) інтегративна функція, яка конкретизується у забезпеченні цілісності духовного простору, запровадження систем комунікації, легітимації цінностей і норм, сприйнятих міською громадою; 3) функція диференціації, яка реалізується в процесі регулювання соціально-професійної структури городян з визначенням статусу окремих груп; 4) владно-регулятивна виступає як поєднання механізмів управління і самоврядування; 5) охоронна функція, яка пов'язана із забезпеченням зв'язку поколінь шляхом збереження і підтримання у належному стані зосереджених у містах величезних культурних надбань [33]. На нашу думку, саме четверта функція найбільш повно відображає роль та місце міського самоврядування у системі публічної влади.

Аналіз поняття міського самоврядування підтверджує взаємозв'язок держави і місцевого самоврядування, їх однорідність за складовими елементами. Визначення елементів міського самоврядування з теоретичної і практичної точки зору важливо тому, що поєднання тріади (влада, територія, населення) дозволяє визначити вид самоврядної території та побачити, що муніципальна влада поширюється на всю територію і усіх людей, що населяють цю територію.

Виходячи з вищевикладеного, можна стверджувати, що міське самоврядування - це організація публічної влади особливої форми, що діє на всій території України та забезпечує населенню, яке проживає на території міста, вирішення питань місцевого значення з метою підвищення рівня життя і стійкого комплексного соціально-економічного розвитку території на основі цінностей правової держави, історичних, релігійних, національних і інших традицій у тісній взаємодії з органами державної влади.

Важливий аспект вивчення міського самоврядування виявляється у співвідношенні цього інституту із місцевим самоврядуванням взагалі, що дозволяє сформувати визначення, виокремити основні ознаки та особливості міського самоврядування.

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування в основному підтверджує, що самоврядування поєднує в собі елементи державного та громадського начал. Щодо так званих «природних і невід’ємних прав» застерігає професор М.І. Корнієнко: їх наявність свідчить не стільки про автономію, скільки про певний «суверенітет» територіальної громади та її органів, а це вже небезпечно для цілісності держави [168, с. 31], віддаючи при цьому перевагу саме громадсько-державній теорії.

Прихильником теорії дуалізму є також інший відомий вчений в галузі конституційного права М.П. Орзіх, який акцентує увагу на тому, що саме синтез громадської та державної теорій самоврядування надасть конституційну можливість «входити в правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі», які небезуспішно споруджені на місцях під впливом «революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад» [165, с. 68].

Серед численних об'єктних функцій міського самоврядування, які реалізуються міською територіальною громадою спільно з іншими суб'єктами місцевого самоврядування в містах, важливе місце мають політичні функції, які проявляються в забезпеченні громадянам конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами й у вирішенні місцевих справ. Вихідними позиціями при вирішенні питання щодо визнання політичної

функції місцевого самоврядування є визначення природи цього інституту.

В юридичній літературі подеколи політична функція цих органів розглядається як забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення, оскільки саме місцеве самоврядування покликане забезпечити самостійне вирішення населенням питань місцевого значення[11, с.135].

Реалізуючи політичну функцію, органи місцевого самоврядування тим самим забезпечують реалізацію громадянами — членами територіальних громад конституційного права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнських та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування (ст. 38 Конституції України). Тому слід чітко встановити фактичний зміст політичної функції та як вона реалізується в діяльності органів місцевого самоврядування. І.В. Дробуш, констатуючи існування двох протилежних підходів, згідно яких: 1) вся діяльність органів місцевого самоврядування є абсолютно політичною; 2) у діяльності органів місцевого самоврядування не має жодного політичного моменту, не погоджується з жодною з них, оскільки, на її думку, одні надто перевищують наявність політичного чинника, інші — його недооцінюють та вважає, що носієм політичної влади є не лише держава, а й інші утворення, зокрема органи місцевого самоврядування[65, с. 34].

В.Ф. Погорілко, виходячи зі змісту предмета конституційно-правового регулювання, вважає, що конституційне право регулює серцевину політичних відносин, які виникають безпосередньо в процесі здійснення народовладдя в Україні, що виступає у двох основних формах — безпосередньої і представницької демократії [109, с. 11].

О.В Батанов відзначаючи, що «місцеве самоврядування - це аж ніяк не державницьке (у вузькому сенсі цього слова), а громадське явище, яке продукується соціальним середовищем», разом з тим визнає, що «у державно- організованому суспільстві місцеве самоврядування вплетене в тканину політико-адміністративних і соціально-економічних відносин і процесів, які відбуваються в державі» [12, с. 26]. Підтримуючи цю точку зору та взявши за основу її обґрунтування, наведене в працях зазначених вище авторів, в контексті дослідження системи українського конституціоналізму, слід виходити з того з того, що «місцеве самоврядування в Україні — це самостійна, недержавна, місцева публічна (публічно-самоврядна) влада територіальних громад» [116, с. 358].

Ю.Ю. Бальцій підкреслює важливе місце політичні функції серед функцій міського голови та зазначає, що політична функція міського голови опосередкована і повністю співпадає з політичною функцією територіальної громади[7, с. 95]. Спільні політичні функції міської територіальної громади та міського голови спостерігаються і в забезпеченні проведення місцевого референдуму та реалізації його результатів (п. п. 12. п. 3 ст. 42 Закону України від 21 травня 1997 р.). Таким чином, міський голова, здійснюючи місцеве самоврядування на підвідомчій йому території, виконує певні функції політичного характеру, як одноосібно, так і у взаємодії з територіальною громадою та іншими суб’єктами місцевого самоврядування.

В юридичній літературі виникають суперечки і з приводу того, яка з функцій (політична чи економічна) має посідати перше місце серед інших функцій цих органів. Одні вважають, що першою має бути економічна, оскільки місцеве самоврядування передусім покликане забезпечити вирішення територіальною громадою питань місцевого значення, тобто створити сприятливі умови для економічного розвитку відповідної території. Інші, навпаки, вважають першою функцією — політичну. Стосовно співвідношення політичної та економічної функцій, які на думку багатьох вчених, поряд із правозахисною, є пріоритетними, можна висловити думку, що політична функція міського самоврядування є явищем іншого, більш високого рівня. В процесі діяльності суб’єктів публічної влади міста, первинний рівень складає визначення основних напрямів розвитку міського самоврядування в цілому та окремих його складових, що фактично є проявом саме політичної складової конституційно-правового статусу міста[152, c.27 ].

Важливими політичними функціями міського самоврядування є представництво та захист інтересів територіальних громад як на державному, так і на міжнародному рівні, адміністративне керівництво відповідними територіальними одиницями та інші. Деякі міста виконують політичні функції, які притаманні ним постійно та є їх виключною прерогативою, наприклад, функції міст як політичних центрів держави - столичні функції (місто Київ, раніше - Харків) або як політичні центри автономної одиниці (Сімферополь в АРК), а є функції, які властиві ним тимчасово, — при проведенні певних політичних заходів (самітів у Ялті, переговорів глав держав у Севастополі). Конституційні норми відображають зростаючу роль міст у прийнятті політичних, юридичне змістовних рішень через систему органів місцевого самоврядування і шляхом їхньої причетності до нормотворчого процесу.

Міське самоврядування є найважливішим елементом політичної системи, ключовим інститутом громадянського суспільства, максимально наближеним до громадянам рівнем публічної влади. Воно ґрунтується на полікорпоративності публічних інтересів, плюралістично орієнтованій системі цінностей, демократичних формах політичної організації і управління, широкій участі громадян у сфері муніципальної політики і ефективному контролі над діяльністю місцевої адміністрації.

Міське самоврядування як вид місцевого самоврядування має здійснюватися, виходячи з історичних та інших традицій населення відповідного міста, які відіграють важливу роль у муніципальних відносинах і повинні враховуватися при розробці статутів територіальних громад (ст. 19 Закону про МСВ [199]). При цьому, на локальному рівні у статутах деяких міст набуває нормативного закріплення саме інститут «міського самоврядування» (Івано-Франківськ, Львів, Нікополь та ін.) [249; 253; 255], а в інших замість терміну «міське самоврядування» використовується термін «місцеве самоврядування (у) міста(і)...» (Дніпропетровськ, Запоріжжя та ін.)[246; 247]. Підтримуючи позицію щодо важливості забезпечення термінологічної визначеності, можна запропонувати запровадження узагальнюючого терміну «міське самоврядування» відносно структури місцевого самоврядування конкретного міста на рівні локальних актів міст - статутів територіальних громад. Це буде сприяти врахуванню особливості кожного міста, підкреслюючи належність саме до міських населених пунктів.

Про особливу природу саме міського самоврядування свідчить і широке коло міжнародно-правових актів, які визначають особливості міста як адміністративно-територіальної одиниці, а також міського самоврядування. Наприклад, Європейська хартія міст (ЄХМ), яка ухвалена Радою Європи у Страсбурзі в 1992 р., визначає, що поняття «місто» все більше співвідноситься із самоврядною громадою. особливістю форми цього документу є те, що він містить не лише ЄХМ, але і Європейську декларацію прав міст. У ЄХМ закріплено права громадян європейських міст, зокрема у сфері міського управління, безпеки тощо. У ЄХМ присутній спеціальний розділ «Участь громадян, управління містами і містобудування», який напряму стосується проблем управління містом.

Таким чином, ЄХМ є фактично маніфестом нової урбаністики, який закладає керівні принципи, що дозволяють містам та їхнім мешканцям відповідати на сучасні виклики, що постають перед урбанізованим суспільством. У Європейській декларації прав міст, яка ухвалена 18 березня 1992 р. підкреслюється, що жителі міст Європи усвідомлюють власну відповідальність за стан міст та беруть на себе зобов’язання щодо забезпечення рівних прав усіх мешканців міст на правову безпеку, екологічну безпеку, роботу, житло, безпечний рух транспорту, охорону здоров’я, культуру, власне політичне життя, гармонійний розвиток тощо незалежно від статі, віку, релігії та ін.

У сучасній науковій юридичній літературі при дослідженні особливостей міського самоврядування виділяються інтегруючі ознаки міських поселень не тільки специфічного просторового характеру, але і тих, що мають позапростірний характер. На нашу думку, до складових міського самоврядування можна віднести: населення (обов'язковий колективний суб'єкт здійснення місцевого самоврядування), питання місцевого значення, що стосуються безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення (об'єкт управління), і зміст діяльності по здійсненню місцевого самоврядування. До елементів конструкції поняття поселення, пов'язаним зі здійсненням місцевого самоврядування на міській території, можна, в свою чергу, віднести населену територію, зосереджену забудову, наявність меж і особливої ознаки саме міського поселення - переважну сферу праці більшості населення - промислове виробництво.

Найважливішим елементом у визначенні юридичної природи міста є чинна на даній території влада та встановлений правовий режим. На території міста здійснюються обидві форми політичної влади - державна та публічно- самоврядна, які є двома формами публічної влади. Тому, можна погодитися з думкою, що будь-яка територія держави об'єктивно являє собою просторові межі, на яких здійснюється політична влада і головним показником території, що дозволяє розрізняти її види, є існуючий на ній правовий режим (або механізм здійснення влади) [5, с. 21,33-34].

Слід зазначити, що міста мають різну здатність щодо рішення питань місцевого значення: у найкрупніших міст є значно більш потужний не тільки матеріально-технічний і економічний потенціал, а й адміністративний ресурс; в той же час можливості невеликих міст дуже обмежені, але при цьому, конституційно-правові засади побудови системи публічної влади міст України, незалежно від їх розміру, регулюються нормами одного закону про місцеве самоврядування, а функції, які вони повинні виконувати відповідно до закону про місцеве самоврядування, - тотожні. Підходи до правового регулювання місцевого самоврядування в містах, що використані в Україні недостатньо враховують названі вище класифікаційні критерії та характеристики, що відображається в підходах і до типології, і до правового регулювання особливостей організації місцевого самоврядування в великих містах.

До основних ознак публічної владі в місті, на нашу думку, слід віднести: спрямованість на виконання суспільних завдань і функцій; функціонування через відповідні публічні інститути; легітимність; охоплення владою усіх осіб на відповідній території; безперервність функціонування; обов'язковість владних рішень для всіх суб'єктів на відповідній території; функціонування у правових формах; можливість використання передбачених законодавством засобів примусу для реалізації своїх рішень; право встановлювати і стягувати загальнообов'язкові податки і збори з населення; самостійне формування бюджету тощо. З прагматичної точки зору, міське самоврядування можна визначити як здійснювану спеціальними юридичними способами публічну діяльність жителів міст, спрямовану на вирішення питань місцевого значення, правовим результатом якої є встановлення, зміна або припинення правових відносин між суб'єктами права, що перебувають у містах.

Важливим міжнародним нормативно-правовим документом, що закріплює міжнародно-правові стандарти організації та розвитку місцевої демократії та функціонування місцевого самоврядування, є Всесвітня Декларація місцевого самоврядування, яку було прийнято XXVII Конгресом Міжнародної Спілки місцевої влади 26 вересня 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія).

Формулювання Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування значною мірою збігаються з положеннями Європейської Хартії місцевого самоврядування і у порівнянні з останньою є точнішими. Зміст статей Декларації носять, переважно, стверджувальний, а не рекомендаційний характер. Ця Декларація не є обов'язковою для виконання Україною, але становить значний інтерес і має певне значення при прийнятті

внутрішньодержавних нормативно-правових актів. Прикладом імплементації цих міжнародно-правових норм може бути той факт, що багато положень Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування міститься у Хартії українських міст, прийнятої Асоціацією міст України в 1997 році.

Ратифікація Україною в 1997 році Європейської Хартії місцевого самоврядування зобов'язує Україну внести відповідні зміни до вже чинних законодавчих актів, а також, приймаючи нові акти, враховувати її положення. Місцеве самоврядування, відповідно до статті 3 ці акти означає право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і на користь місцевого населення. Але в нормі статті 140 діючій Конституції поняття місцевого самоврядування викладене інакше і корінним чином відрізняється від викладеного вище. Визначається воно як право територіальної громади - жителів сіла або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів декілька сів, селищ і міст - самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах визначених Конституцією і Законами України.

Однією з основних ознак публічної системи влади є те, що вона спирається на спеціалізований і нормативно встановлений апарат, який реалізує публічно - владні повноваження. З цього приводу А.А. Югов відзначає, що в рамках публічно-владної системи виділяються органи і посадові особи, які системно і скоординовано здійснюють управління різними сферами місцевих суспільних відносин [284, с. 54]. На думку М.А. Ігнатюка, муніципальні органи як суб'єкти, що реалізують муніципально-владні повноваження, не можуть являти собою «аморфну» сукупність органів, тому що реалізація владних повноважень вимагає наявності строго збалансованої й ієрархічно упорядкованої системи органів, що характеризується єдністю й диференціацією складових елементів. У силу цієї обставини, систему муніципальної влади можна визначити як чітко збалансовану й ієрархічно упорядковану систему органів, що здійснюють муніципальну владу [85, с. 6]. При цьому у кожному окремому місті складається власна структура органів міського самоврядування, яка відповідає певній моделі елементів системи місцевого самоврядування - представницького органу, виконавчого органу і вищої посадової особи. Слід наголосити, з моменту прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» проблеми раціоналізації загальної структури міських рад належним чином не вирішувалися, оскільки ці питання чітко регламентовані імперативними нормами, за виключенням чисельності окремих структурних підрозділів.

За радянських часів юридична наука також ставила питання про можливість існування окремого терміна, який мав би поєднати діяльність місцевої ради і виконавчих органів, але з іншою мотивацією. Необхідно було зв’язати діяльність ради як органу державної влади на відповідній території та виконавчого комітету як органу державного правління і водночас виконавчо- розпорядчого органу відповідної ради під її керівництвом. Для цього в науковий обіг було введено поняття «місцева рада в широкому розумінні». У зв'язку з цим виникає питання, наскільки можливе та необхідне використання в сучасній науці поняття «місцева рада в широкому розумінні» з урахуванням того, що в умовах місцевого самоврядування основні причини, які викликали суперечку про можливість існування такого поняття, вже не існують. До того ж, деякі вчені, які вважали доцільним використання поняття «місцева рада в широкому розумінні», тепер відмовилися від своїх поглядів [123, с. 356].

Заслуговує на увагу також і питання про розмежування влади на місцевому рівні, з приводу чого існують різні думки. Більшість українських учених- юристів взагалі поділяє думку, що у системі місцевого самоврядування ніякого розмежування влади немає [147, с. 161]. При цьому М.І. Корнієнко зазначає, що принцип поділу влади в системі місцевого самоврядування не повинен діяти, бо тут нічого ділити, але це не виключає відповідного розподілу функцій та повноважень між радою і тими органами та окремими посадовими особами, які здійснюють виконавчі функції [113, с. 203]. Але деякі вчені мають іншу думку. Так, Г.В. Барабашев вважає, що у співвідношенні компетенції ради та голови виконавчого апарату у відповідній частині присутній цей принцип [9, 102-104].

О.В. Берг стверджує, що застосування цього принципу в системі місцевого самоврядування залежить від створення в муніципальному утворенні представницького і виконавчого органів[13, с. 146]. Існує також думка, що поділ влади на місцевому рівні не є традиційним та класичним для держав світу; частіше забезпечується не рівновага влад у системі місцевого самоврядування, а пріоритет однієї влади при обмеженнях, стримуванні з боку іншої влади[105, с. 29].

Нейтральну позицію, порівняно з наведеними двома, займають інші вчені, дотримуючись думки про подвійну природу влади місцевого самоврядування.

Основний висновок, що сформульований цією групою вчених полягає в тому, що в місцевому самоврядуванні водночас поєднуються два начала: громадське та державне. Так, Б. Пережняк зазначає, що синтез державного та громадського у самоврядуванні - дуже важливий для суспільства, так як при поєднанні цих елементів виключається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності та послаблення держави та її інститутів; утворюються можливості для більшості людей - участь в управлінні справами суспільства та держави, що підвищує культурно-правовий рівень громадян та виховує в них почуття поваги до законів; ліквідується розрив між суспільством та державою; досягається єдина мета - збереження та зміцнення суспільства і держави за наявності демократичних інститутів; держава здебільшого входить у курс місцевих справ та приймає відповідні рішення, сутність яких узгоджується з інтересами людей; породжується спільний інтерес для громадян та державних органів, сутність якого полягає в будівництві життя, достойного кожної людини та суспільства в цілому; управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється в єдиний процес творіння [147, с.68].

Аналіз правової природи і характеру інститутів міського самоврядування, їх історичної обумовленості, генезис та динаміки як універсального фактору демократизації суспільства і держави дозволяє дійти висновку про те, що сучасне міське самоврядування є складовою місцевого самоврядування [103, с. 11]. Сутність міського самоврядування, що полягає у гармонійному поєднанні та взаємодії основних субстанціональних складових: 1) населення, 2) території міста, 3) публічно-самоврядної влади в процесі реалізації суспільних відносин міста з людиною, державою, органами державної влади та місцевого самоврядування та міжнародним співтовариством.

Основними ознаками міського самоврядування слід вважати: 1) спеціальний суб'єкт, яким є міське населення, що складає міську територіальну громаду; 2) особливе місце в демократичному управлінні суспільством і державою; 3) спеціальний об'єкт управління - питання місцевого значення; 4) самостійність, яка гарантується державою; 5) відповідальність органів та посадових осіб міського самоврядування перед населенням; 6) міський профіль організації території; 7) особливості традицій і побуту міського населення; 8) самодостатність і самоврядність міських поселень.

Досить глибоко вивчаються проблеми міського самоврядування і зарубіжними дослідниками. Так, в своїй дисертаційній роботі Н.І. Захарова визначає міське самоврядування, як право і реальну здатність органів самоврядування, сформованих населенням, під власну відповідальність і в інтересах міста здійснювати управління і контроль щодо частини суспільних справ, що передані державою до їх відання за участі населення міста, виходячи з історичних та інших місцевих традицій [82, с. 14]. Схожої думки додержується також О.В. Томілов, який вважає, що міське місцеве самоврядування необхідно розуміти як гарантовані Конституцією право і реальну здатність населення міста самостійно та під власну відповідальність публічно-владну діяльність за рішенням безпосередньо або через представницькі та інші виборні органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, володіння, користування й розпорядження муніципальною власністю, у межах закону і в інтересах населення, з урахуванням його історичних і інших місцевих традицій[261, с. 19].

Отже, на основі аналізу положень Конституції України, Закону про місцеве самоврядування, статутів міст і доктринальних джерел можна сформулювати наступне визначення: міське самоврядування — це гарантовані Конституцією і законами України право та реальна здатність територіальної громади міста самостійно та під власну відповідальність вирішувати безпосередньо або через представницькі та інші органи місцевого самоврядування питання місцевого значення в межах закону та в інтересах територіальної громади.

З наведеного виникає питання про визначення законом меж реальної здатності населення і міської влади щодо вирішення питань, віднесених до їхньої компетенції, варіантів субсидіарного впливу (субсидіарної відповідальності) держави у вирішенні питань місцевого значення, способів і меж такого впливу. Для більш точного визначення таких меж необхідно уточнити компетенцію міського самоврядування, обсяг предметів відання

суб’єктів міського самоврядування.

Серед пріоритетних напрямів подальших наукових досліджень можна виокремити: вивчення теоретико-методологічних засад дослідження міського самоврядування, історичний аспект щодо організації та діяльності органів міського самоврядування, зарубіжний досвід міського самоврядування.