Міське самоврядування: історико-теоретичні підстави виокремлення та сучасний стан досліджень
В умовах становлення України як правової, демократичної, соціальної держави, де одним із головних інститутів влади є місцеве самоврядування, зростає значення наукових розробок, присвячених питанням підвищення ефективності та демократизації управління, організації та функціонування територіальних громад та органів, які вони утворюють.
Суспільні відносини, пов'язані зі здійсненням місцевого самоврядування у містах, є найважливішою складовою міського життя як предмету правового регулювання. Визначення поняття та особливостей місцевого самоврядування на рівні міст, виокремлення його інтегруючих ознак і елементів має важливе теоретико-практичне значення в реалізації пріоритетного напрямку соціально-економічної політики України щодо комплексного розвитку відповідних територій. Сьогодні цілком очевидним стає те, що система міського самоврядування повинна бути відроджена на новій основі та стати одним із фундаментальних принципів будівництва вітчизняних інститутів демократії. Ефективне функціонування місцевого самоврядування у будь-якій країні неможливе за відсутності правового забезпечення умов відповідної діяльності міського самоврядування.Одним з основних напрямків конституційного реформування є визначення чіткої і обґрунтованої муніципальної політики, яка спирається на результати досліджень сучасних тенденцій, перспектив і наслідків урбанізації. Причому в основі цієї політики повинне бути закладена уявлення про місто як цілісну соціально-економічну систему, яка потребує чіткого правового статусу. Актуальність теми дослідження міського самоврядування як суспільно- політичного і правового явища обумовлена глобальними соціально- політичними процесами, що характеризуються становленням нових форм самоорганізації і самоврядування в суспільстві. Історичний досвід свідчить, що в кризових умовах найкращі шанси на розвиток мають міста, наділені достатньою самостійністю для формування системи управління, заснованої на самоуправлінських засадах.
Тому дослідження особливостей розвитку місцевого самоврядування в містах на сучасному етапі має важливе теоретичне і практичне значення для України.Проблеми практичної реалізації місцевого самоврядування у містах України нерозривно пов'язані із теоретичним осмисленням феномену місцевого самоврядування, оскільки як законодавство, так і правозастосовна практика повинні мати відповідне теоретико-методологічне обґрунтування. Із цією метою використовується доктринальний підхід, який передбачає аналіз уявлень теоретиків і практиків місцевого самоврядування.
Природа міського самоврядування як об’єкта дослідження зумовлює необхідність застосування міждисциплінарного підходу до аналізу функціонування самоврядування на рівні міст, що передбачає вивчення історико-правових, доктринальних, порівняльних, формально-юридичних, міжнародно-правових аспектів міського самоврядування. Весь масив наукової літератури з проблематики міського самоврядування можна розподілити на три групи: дореволюційна література, література радянського періоду і сучасні роботи.
Протягом багатьох років філософи, історики, юристи, політологи, соціологи та інші вчені намагались вивчити і проаналізувати феномен міста, з'ясувати причини виникнення цього соціально-політичного, економічного та правового явища, визначити його правовий статус. У політико-правовій теорії зустрічаються різні концепції цього явища, тому науковий та практичний інтерес викликає аналіз з них, які відображають процес становлення і розвитку міст, еволюцію управління і процеси самоврядування в містах.
У дореволюційний період предметом спеціального вивчення в роботах науковців проблема міського самоврядування набуває лише з середини XIX ст.
[43; 60; 61]. Слід наголосити, що більшість дослідників міського самоврядування цього періоду розглядали міське самоврядування крізь призму урядової політики, вивчали правове становище міського населення та системи міського самоуправління виключно на основі законодавства, зосереджувалися на визначенні сутності поняття «самоврядування», ставили питання про межі компетенції органів міського самоврядування та взаємини з центральною владою.
Зусиллями прихильників «державної школи» у юриспруденції фактично був визначений шлях до визнання єдності загального і особливого у пізнанні місцевого самоврядування. Б.М. Чичерін, визначивши самоврядування як громаду, що представляє собою союз місцевих жителів в ім'я реалізації спільних інтересів, звернув особливу увагу на обґрунтування як загальних інтересів, так і інтересів жителів конкретної місцевості [274, с. 492]. М.М. Коркунов вважав, що місцеве самоврядування необхідно розглядати, з одного боку, як прояв системи підлеглого керування в межах здійснення державної влади, з іншого боку, він не заперечував і особливостей місцевого самоврядування, яке певною мірою самостійно представляє інтереси місцевого суспільства [112, с. 16].
Особливості розвитку місцевого самоврядування на цьому етапі в Україні досліджували видатні вчені, які, переважно були прихильниками державницької теорії місцевого самоврядування. Так, М. Драгоманов, основою концепції якого були «вільна громада», вільні договірні відносини між громадами та землями, міське самоуправління (автономія міст), побудовані на принципах локальної демократії, децентралізації та дебюрократизації держави при повному визнанні самоуправних одиниць (громад, волостей, повітів, земель), кожна з яких має самостійність стосовно інших самоуправ, вважав самоврядування основою руху до справедливості [64, с. 43].
Протягом 30-х років ХХ ст. з’являються ґрунтовні дослідження видатних соціологів та філософів, у яких головна увага приділяється місту як особливому світу соціальних, економічних, техніко-організаційних, а також правових відносин, досліджено різні аспекти становлення і розвитку міст, міського способу життя, співвідношення міста та сільських населених пунктів. Так, у працях А. Сміта та М. Вебера визначальним фактором виникнення міст визнається розвиток ринкових відносин. А. Сміт підкреслював той факт, що міста утворилися в результаті поділу праці, а оскільки можливість обміну приводить до поділу праці, міра останньої завжди має бути обмежена цією можливістю обміну, або, інакше кажучи, розмірами ринку [243, с.
20]. На думку М. Вебера необхідною ознакою міста слід вважати «ринок», наявність не спорадичного, а регулярного товарообміну усередині поселення як істотну складову доходів і задоволення потреб населення [31, с. 310].Аналіз політико-економічних і правових аспектів місцевого самоврядування було здійснено в роботах Л.А. Веліхова та Ю. Панейка.
Визначаючи критерії відмежування одних адміністративно-територіальних одиниць від інших, Л.А. Веліхов, вважав, що «усі фінансові розрахунки та усі технічні настанови, починаючи від типів планування, будівництва, освітлення, засобів повідомлення і нарешті соціальною політикою, а також житлове забезпечення, оздоровлення та їх встановлення будуть значною мірою змінюватися в залежності від розмірів і призначення відповідної адміністративно-територіальної одиниці» [32, с. 81]. Погоджуючись з тим, що можливості управління і захисту дуже часто залежать від кількості жителів у населеному пункті, слід підкреслити певну обмеженість такого підходу, який не враховує соціальні, економічні, етнічні, релігійні та інші характеристики населення.
Обґрунтовуючи подвійну природу походження місцевого самоврядування, Ю. Панейко, стверджував, що “...самоврядування є спертою на приписи закону здецентралізованою державною адміністрацією, що виконується локальними органами, які ієрархічно не підпорядковані іншим органам і є самостійними в межах закону і загального правового порядку» [172, с. 127], що на думку прихильників цієї концепції підтверджує протиріччя, пов’язані з подвійним походженням влади будь-якого територіального утворення.
Важливим напрямом дослідження природи міського самоврядування є історико-правовий аналіз зародження та розвитку міст та міського самоврядування. Досліджуючи процес зародження та розвитку статусу міст в Україні, сучасні дослідники зазначають питання, що потребують ґрунтовного вивчення: історичні аспекти правового регулювання взаємовідносин між містом та вищими органами державної влади, специфіка правового статусу міста та міського населення в різні історичні періоди - виокремлюють різну їх кількість.
Як зазначає О. А. Г авриленко, звернення до античної філософії свідчить, що для давньогрецьких мислителів природа поліса, античної політії, що утворювався на відносно невеликому просторі, де населення нараховувало в середньому 40-50 тис. чоловік, іманентно була прикладом життєдіяльності місцевого співтовариства [46, с. 16]. Сучасні дослідники в такому полісі знаходять прообраз, аналогію й реальне втілення організаційних принципів місцевого самоврядування. Структура органів влади Херсонесу, Ольвії, Тіри, Боспорської держави в своїй основі була подібною до тієї, що сформувалася в інших еллінських полісах того часу, але водночас мала низку важливих специфічних рис, зокрема, ці держави є першими на території сучасної України, які мали виборний (але інколи також і такий, що визначався за жеребом), напівпрофесійний та спеціалізований за галузями управління державний апарат. Класичний поліс, який подолав локалізм родів і громад, показавши можливості міського самоврядування, засвідчував, що в його надрах виникли передумови переходу до державності з адміністративно-територіальним управлінням на новій основі, тим самим, місцева громада, виступаючи одночасно природним і штучним утворенням, зберігала в собі ознаки і соціальної спільноти, і політичного союзу.Значне місце серед сучасних напрямів історико-правових досліджень посідає інститут магдебурзького права на теренах України [48; 96; 97]. Деякі аспекти предмету дисертації аналізуються вітчизняними істориками та правознавцями в процесі дослідження витоків міського самоврядування в українських губерніях у складі Російської імперії. В цих роботах без акцентування уваги на наслідках впровадження законоположень і роботи самоврядних структур стверджується, що втіленням у життя Г рамоти завершено уніфікацію самоврядування в українських містах, а Положенням 1870 р. залишено глибокий слід лібералізму при реформуванні монархії в конституційну республіку. З’явилася низка дисертаційних та монографічних досліджень, у яких вивчається практика формування самоврядних структур, соціальний склад гласних, напрямки діяльності, механізми взаємодії виборних управлінь з державною адміністрацією [10; 258].
У радянський час проблеми міського самоврядування вивчалися з позицій радянської державності, виходячи з того, що ідея місцевого самоврядування пов'язувалася з Радами, які були органами державної влади на місцях.
В радянській історичній літературі тривалий період часу бракувало спеціальних праць з історіографії міст. Характерне для російської і в тому числі української буржуазної науки нехтування історією міст було зв'язане з поширеним в дореволюційній історіографії поглядом на історію українського і російського народів, як таку, що розвивалася якимсь своїм, особливим, шляхом. Згідно з цією теорією, українські міста розглядалися як щось неповноцінне, відмінне від справжніх європейських міст. Загалом радянська історіографія міського самоврядування є незначною за обсягом, методологічно обмежена і переважно не становить значного наукового інтересу. Але низка наукових праць, у яких вивчено окремі аспекти проблеми міського самоврядування, зокрема, підготовка реформ міського самоврядування, особливості виборчої системи, функції міських самоврядних структур можуть бути використані і сьогодні з позицій вивчення позитивного історичного досвіду. Так, в монографії П. Зайончковського розглянуто організаційно-правові засади підготовки закону про міське громадське самоврядування від 1892 р. в Росїї [77].
У дослідженнях В.А. Нардової висвітлюється муніципальна політика держави, а також проаналізовано міський виборчий процес в імперії за Міськими положеннями 1870 і 1892 рр. та становий склад громадських управлінь [158]. Історії розвитку українських міст у другій половині XVII ст. присвячено працю О.С. Компан [108].У низці наукових праць висвітлено процес становлення і функціонування міського самоврядування на прикладі окремих міст [57; 97; 100]. Досить цікавою є монографія В.Д Волкова, в якій було вперше запропоновано використання категорії статус до міста як адміністративно-територіальної одиниці та проаналізовано складові цього статусу, а також проблеми його реалізації [44].
У сучасній науковій літературі є окремі праці, що стосуються проблематики дисертаційного дослідження та містять різні теоретичні підходи щодо сфери здійснення міського самоврядування [23], організаційно-правових основ міського самоврядування [62; 136; 166; 167;]. Низку публікацій присвячено дослідженню організації управління конкретних міст, зокрема, міст Києва та Севастополя [145; 238; 242], великих, середніх, малих та
монофункціональних міст [15; 20; 100; 161; 275].
Місто як цілісна соціально-правова система в суспільно-політичних науках розглядається як феномен сучасного суспільного розвитку [66], складова адміністративно-територіального устрою [55], складна суспільно-управлінська система [4; 120; 240]. Так, В.М. Бабаєвим здійснено концептуальний аналіз засобів та механізмів підвищення ефективності управління великим містом, а також феномена великого міста як складної соціально-економічної системи; розкривається зміст та пропонуються дійові механізми реального розв’язання основної суперечності в управлінні мегаполісом; аналізується система нормативно-методичного та документального забезпечення муніципального управління [4].
У дисертації та монографії С.Є. Саханенка, зокрема, визначено основні складові політичного управління містом - територіальну громаду, представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування, політичні партії та громадські об’єднання, ЗМІ, інститут лідерства на міському рівні; сформовані основні підходи щодо технологій політичного управління містом в умовах самоврядування - політико-стратегічний підхід, лобізм, нормативне регулювання, зв’язки з громадськістю, консультування [240].
Важливим напрямом дослідження міського самоврядування є аналіз особливостей побудови системи управління містами з районним поділом [113; 171], а також проблеми правового регулювання розвитку міських агломерацій та приміських зон великих міст [80; 149].
Першою монографічною роботою, яка присвячена аналізу конституційно - правових засад міського самоврядування, була дисертація В.С. Куйбіди, в якій проблеми міського самоврядування розкрито шляхом виявлення особливостей конституційно-правового статусу міст обласного значення, що, на думку вченого, значним чином впливає на організацію та здійснення місцевого самоврядування у цих містах [118, с. 3].
Досить близькими до предмету дисертаційного дослідження є наукові праці, присвячені питанням конституційно-правового статусу міста.
У дисертації В.М. Шкабаро проаналізовано національне законодавство, що визначає конституційно-правовий статус міста, акти муніципальної влади та міжнародно-правові стандарти організації та розвитку міста та міської демократії, зокрема, зазначено, що сутність конституційно-правового статусу міста оптимально розкривається виключно в механізмі врегульованих нормами права суспільних відносин міста з людиною, державою, органами державної влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування та міжнародним співтовариством, в результаті яких місто набуває певних прав та обов'язків, що виникають як природно, так і на підставі державних законодавчих актів та актів місцевого самоврядування [281, с. 15].
У дисертації М.П. Хонди зосереджено увагу на обґрунтуванні поняття та структури конституційно-правового статусу міста Києва, визначено особливості здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади у місті Києві, досліджено систему гарантій реалізації функцій та повноважень відповідних органів і посадових осіб місцевого самоврядування, органів та посадових осіб виконавчої влади у місті Києві [268, с. 4].
Вирішенню численних проблем міського самоврядування українських міст сприятиме вивчення і використання світового досвіду провідних європейських країн, де міське самоврядування існує вже не одне століття. З метою
запозичення кращих практик місцевого самоврядування, запровадження інноваційних технологій сучасними дослідниками вивчається досвід зарубіжних міст [28; 93; 127; 128; 280]. Так, у дисертації І.П. Шелепницької
охарактеризовано систему місцевого самоврядування Республіки Італія, здійснено порівняльний аналіз окремих елементів сучасних систем місцевого самоврядування Республіки Італія та України; розкрито зміст правового статусу посадових осіб та органів місцевого самоврядування, проаналізовано систему управління містами-метрополіями та метрополійними зонами, що дозволило обґрунтувати необхідність утворення нової системи управління цими територіями та узагальнити проблеми, які пов’язані з: недостатністю повноважень, наданих комунальному рівню для міста-метрополії та неспроможністю провінційного рівня для метрополійної зони; остаточним визначенням та закріпленням за ними територій; набуттям значного власного досвіду щодо вирішення проблем великих територій і перетворенням їх на своєрідні експериментальні майданчики з пошуку нових ефективних форм управління, а також наявністю потужного асоціативного руху та безліччю наукових досліджень у цій сфері.
Таким чином, історико-теоретичну основу дослідження міського самоврядування за походженням становлять два блоки наукових праць: зарубіжні дослідження різних періодів з історії міського самоврядування, а також конституційної історії зарубіжних країн, та вітчизняні дослідження різних періодів з історії міського самоврядування України, а також конституційної історії України. За хронологією досліджень міського самоврядування слід виокремити три періоди, впродовж яких спостерігався підвищений інтерес до аналізу різних аспектів міського самоврядування: 1) дореволюційний (до жовтня 1917 р.); 2) радянський (жовтень 1917 р. - початок 90-х рр. минулого століття); 3) сучасний (з початку 90-х рр. минулого століття до теперішнього часу). Додатковим критерієм цієї періодизації є відмінність у теоретичних підходах і методологічних принципах вчених при здійсненні досліджень.
Незважаючи на значний масив спеціальної літератури, присвяченої питанням становлення і розвитку міст, спеціальних робіт, у яких досліджувалося б міське самоврядування в цілому, його становлення і розвиток немає, що, з одного боку, є проявом складності та багатоманітності феномену міського самоврядування, а з іншого - підтверджує актуальність та широту дослідницького проблемного поля. В юридичній науці не склалося єдиної думки щодо міського самоврядування як феномену суспільного буття, що зумовлює необхідність застосування міждисциплінарного підходу до аналізу природи та функціонування самоврядування на рівні міст.
1.2.