2.2. Адміністративно-правові гаранти діяльності органів місцевого самоврядування з питань реклами

Передача влади на місця в умовах децентралізації покладає на посадових осіб місцевого самоврядування більше відповідальності за безпеку, комфортність життя та добробут жителів територіальної громади.

Механізми забезпечення діяльності місцевого самоврядування мають достатньо складну систему, до якої в якості невід’ємних складових входять правові гарантії захисту місцевого самоврядування, державний і громадський контроль, а також різні види відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування [207, с. 179].

На сьогодні серед науковців не існує єдиної думки щодо поняття «гарантія». У Великому тлумачному словнику термін «гарантія» (франц. garantie) розкривається як забезпечення здійснення, виконання якихось зобов’язань тощо; порука у чомусь, запорука чогось; умова, що забезпечує, підтверджує здійснення, виконання чогось [19, с. 194]. У теорії держави і права під гарантією розуміється система умов, засобів та способів, які забезпечують усім і кожному рівні правові можливості щодо виявлення, набуття та реалізації своїх прав і свобод [120, с. 341-342, 9].

Відомий вчений-адміністративіст О. Батанов, досліджуючи сутність наведеного терміна, зазначає, що під гарантією слід розуміти запоруку або забезпечення; явище, що забезпечує досягнення певного результату [16, с. 410-411, 121, с. 558].

Серед науковців загальновизнаним є поділ гарантій на загальні й спеціальні. До загальних відносять економічні, політичні, морально -духовні й суспільні гарантії, до спеціальних - юридичні (правові) [99, с. 173].

Питанням вивчення правових гарантій, зокрема і гарантій діяльності місцевого самоврядування, займалися такі видатні вчені-юристи, як О. Батанов, В.

Досліджуючи правові гарантії діяльності митних органів, В. Комзюк під ними розуміє ті умови, засоби, фактори, які є необхідними для забезпечення та реалізації громадянами прав, свобод та інтересів у сфері митних правовідносин, а також умови і засоби, які є необхідними для забезпечення нормального функціонування митних органів та їх посадових осіб, що виражається в їх нормативному закріпленні та реальному здійсненні, забезпеченні як з боку вищих органів відносно нижчих, так і з боку держави [69, с. 71].

Головченко В. та Ковальський В. у довіднику юридичних термінів [32, с. 123] правові гарантії тлумачать як розуміють засоби безпосереднього забезпечення, використання, додержання, виконання і правильного застосування норм права, які встановлюються на законодавчому рівні.

У науковій літературі адміністративно-правові гарантії поділять на організаційно-правові та нормативно-правові.

Під нормативно-правовими гарантіями діяльності органів місцевого самоврядування, що регулюють питання розміщення реклами, розуміється сукупність норм права, які гарантовані або санкціоновані державою й органами місцевого самоврядування та спрямовані на регулювання відносин, пов’язаних із розміщенням реклами на території певної адміністративно - територіальної одиниці.

Основною особливістю нормативно-правових гарантій органів місцевого самоврядування є забезпечення дотримання норм примусовою силою держави й органів місцевого самоврядування [86, с. 9].

Основне місце серед нормативно-правових гарантій місцевого самоврядування належить Конституції України [71], норми якої гарантують наявність місцевого самоврядування, встановлюють основні засади, яким повинні відповідати інші нормативно-правові акти. Серед міжнародних нормативно-правових актів, що гарантують наявність місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного режиму, можна виокремити Європейську хартію місцевого самоврядування [41].

На законодавчому рівні адміністративні гарантії органів місцевого самоврядування з питань реклами встановлено законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» [138], «Про рекламу» [140], «Про адміністративні послуги» [126], «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» [129], «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» [155].

Хоча основним законодавчим актом для місцевого самоврядування є профільний закон - Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», правовідносинам у сфері реклами та повноваженням органів місцевого самоврядування із цього питання присвячено лише підпункт 13 пункту «а» частини 1 статті 30 у частині надання дозволу на розміщення реклами.

Порядок розміщення реклами регламентовано Законом України «Про рекламу» [140], однак адміністративним повноваженням органів місцевого самоврядування, через які реалізуються адміністративно-правові гарантії [86, с. 8], присвячено лише статтю 16 наведеного Закону. Мова йде про регулювання органами місцевого самоврядування правовідносин, пов’язаних із розміщенням зовнішньої реклами в межах населених пунктів, у порядку здійснення однієї з форм державного управління - дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Адміністративно-правові гарантії діяльності органів місцевого самоврядування здебільшого закріплено у підзаконних нормативно-правових актах. Основним підзаконним нормативно-правовим актом, що регламентує порядок розміщення зовнішньої реклами та отримання дозволів на її розміщення, є постанова Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 «Про затвердження Типових правил розміщення зовнішньої реклами» [135]. Окремі положення зазначеного вище акта містять неузгодженість із нормами законів України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та «Про адміністративні послуги».

Вивчаючи в конституційно-правовому аспекті організаційно-правові гарантії прав і свобод громадян В.Ф. Погорілко під ними розуміє систематичну організаторську діяльність держави та всіх її органів, посадових осіб, громадських організацій щодо створення сприятливих умов для реального користування громадянами своїми правами та свободами [72, с. 220-221].

Загалом організаційно-правові гарантії діяльності органів влади являють собою сукупність організаційних і правових засобів та способів, які забезпечують створення, реорганізацію та ліквідацію органів [69, с. 71-72], забезпечують обґрунтованість їх структури, порядок взаємодії між ними, розподіл повноважень, ефективне виконання покладених завдань і функцій, матеріально-технічне оснащення, методологічну допомогу, кадрове забезпечення тощо.

Організаційно-правові гарантії діяльності органів місцевого самоврядування мають свої особливості з огляду на їх правовий статус. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, тому їх формування здійснюється відповідно до законів України «Про місцеві вибори» [169], «Про місцеве самоврядування в Україні» [138] шляхом проведення місцевих виборів рад, голів і старост.

Після проведення виборів та обрання представницького органу місцевого самоврядування - ради, а також головної посадової особи - голови, здійснюється формування виконавчих органів ради, затвердження їх структури, чисельності, витрат на утримання тощо. Розподіл повноважень між виконавчими органами місцевого самоврядування застосовується з урахуванням місцевих особливостей, кадрове забезпечення, матеріально - технічне оснащення покладено на відповідні структурні підрозділи.

Важливою організаційно-правовою гарантією є локальні нормативно - правові акти [86, с. 10-11], які безпосередньо регулюють деякі питання місцевого значення або деталізують окремі положення нормативно-правових актів вищої юридичної сили.

Нормотворчість органів місцевого самоврядування є конституційною гарантією, прямо передбаченою статтею 144 Конституції України. Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети в межах повноважень приймають рішення, а сільський, селищний, міський голова видає розпорядження.

Діяльність у сфері розміщення та розповсюдження зовнішньої реклами є господарською діяльністю, тому розробка, розгляд, прийняття та оприлюднення нормативно-правових актів (регуляторних актів) здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» [170].

Прийняттю регуляторного акта передує досить складна процедура його розробки та розгляду. У цьому разі мова йде про розробку посадовими особами місцевого самоврядування проекту відповідного рішення і прийняття його виконавчим органом ради (частина 1 статті 16 Закону України «Про рекламу») [140].

Проект рішення включає в себе положення нормативно-правових актів, які безпосередньо або опосередковано регулюють питання розміщення реклами: закріплюються терміни, визначаються повноваження виконавчих органів ради, встановлюються загальні вимоги до розміщення зовнішньої реклами, види, типи, розміри та вимоги до спеціальних конструкцій, їх монтажу, експлуатації та демонтажу, перевірки технічного стану (у разі потреби) тощо. З урахуванням вимог чинного законодавства України, що регулює правовідносини дозвільної системи у сфері господарської діяльності, а також антикорупційного законодавства, детально регламентуються процедурні питання видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами, їх погодження та прийняття рішення уповноваженим органом. Окремими розділами, на думку автора, необхідно закріплювати процедуру внесення змін у дозвіл, його переоформлення, анулювання, продовження строку дії, а також питання стягнення до бюджету плати за користування місцями для розташування конструкцій, контролю за додержанням законодавства про рекламу та відповідальності за його порушення.

Після підготовки проекту рішення відповідно до вимог ст.ст. 8, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» [170] готується аналіз регуляторного впливу до проекту регуляторного акта та здійснюється їх оприлюднення шляхом опублікування в друкованому засобі інформації та/або мережі Інтернет для отримання пропозицій і зауважень від зацікавлених осіб. Строк одержання зауважень і пропозицій може бути від 1 до 3 місяців із дня оприлюднення та визначається органом, що підготував проект акта.

Протягом встановленого строку фізичні та юридичні особи, їх об’єднання подають свої зауваження і пропозиції, які обов’язкові для розгляду розробником проекту. Після ретельного опрацювання розробник повинен врахувати подані пропозиції або надати обґрунтовану відмову.

Крім того, проект регуляторного акта, що встановлює або змінює правила поведінки на ринку зовнішньої реклами та може вплинути на конкуренцію, в обов’язковому порядку повинен погоджуватися з територіальним органом Антимонопольного комітету України. Таку норму передбачено статтею 20 Закону України «Про Антимонопольний комітет

України» [171]. У разі якщо проект регуляторного акта містить положення, які безпосередньо чи опосередковано можуть не допустити, усунити, обмежити або спотворити конкуренцію на ринку, вищезазначений спеціально уповноважений державний орган повертає проект на доопрацювання.

Кожен проект регуляторного акта, у тому числі й правил розміщення зовнішньої реклами, проходить експертизу Державної регуляторної служби України на предмет відповідності положень акта принципам державної регуляторної політики та Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Після отримання погодження від державних органів, а також опрацювання всіх зауважень і пропозицій, проект рішення вноситься на розгляд виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, яка більшістю голосів від загального складу приймає рішення.

Прийняте виконавчим органом ради рішення набуває чинності в термін або із закінченням строку, які зазначені у рішенні, або з дня його офіційного оприлюднення. Доцільність, ефективність і дієвість регуляторного акта визначається шляхом здійснення базового, повторного та періодичного відстеження результативності акта, звіти яких також підлягають обов’язковому оприлюдненню.

Таким чином, прийняття органами місцевого самоврядування власних нормативно-правових актів є важливою організаційно-правовою гарантією їх діяльності, що дає можливість врегулювати правовідносини, які не охоплені положеннями нормативно-правових актів вищої юридичної сили, з урахуванням особливостей населеного пункту.

Ще одним елементом адміністративно-правових гарантій діяльності органів місцевого самоврядування є наявність ефективного механізму притягнення суб’єктів господарювання до адміністративної відповідальності за порушення законодавства України про рекламу, а також відповідальність та невідворотність покарання посадових осіб місцевого самоврядування за порушення законності та дисципліни.

Щодо поняття адміністративної відповідальності існує багато точок зору. Так, Ю. Битяк під адміністративною відповідальністю розуміє накладення на правопорушників загальнообов'язкових правил, які діють у державному управлінні, адміністративних стягнень, що тягнуть за собою для цих осіб обтяжливі наслідки матеріального чи морального характеру [5, с. 158].

Суб’єктами адміністративної відповідальності за порушення законодавства про зовнішню рекламу є суб’єкти господарювання - фізичні особи - підприємці та юридичні особи.

Кодекс України про адміністративні правопорушення до суб’єктів адміністративної відповідальності відносить лише фізичних осіб. Розглянемо детальніше порядок притягнення до адміністративної відповідальності фізичних осіб - підприємців і керівників юридичних осіб.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» [138] на місцеве самоврядування покладено значний обсяг функцій, пов'язаних із забезпеченням належних умов життя відповідної територіальної громади, у тому числі й забезпечення благоустрою території населеного пункту.

Інтереси кожної територіальної громади спрямовано на розвиток інфраструктури, збереження історичних і культурних пам'яток, розвиток туристичного потенціалу, але, перш за все, на підтримання естетичного вигляду рідного міста та комфортного рівня життя в ньому.

Величезні зусилля місцевої влади зосереджено саме на забезпечення благоустрою території населеного пункту, приведення його до європейського рівня, запозичення закордонного досвіду та впровадження нових елементів благоустрою.

Наразі стаття 21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» [127] до елементів благоустрою відносить, зокрема, засоби й обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами тощо.

Стаття 16 Закону України «Про рекламу» [140] встановлює, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, однак, незважаючи на вимоги чинних нормативно-правових актів, суб’єкти господарювання розміщують рекламні засоби без отримання відповідних дозвільних документів, що зумовлює необхідність місцевій владі вживати відповідних заходів реагування.

Станом на сьогодні чинне законодавство України не надає органам місцевого самоврядування повноважень щодо притягнення осіб до відповідальності за самовільне розміщення спеціальних конструкцій зовнішньої реклами. Однак органи місцевого самоврядування з огляду на надані їм іншими нормативно-правовими актами повноваження мають можливість впливати на порушників, у тому числі й притягувати до адміністративної відповідальності.

Розглянемо більш детально один з можливих варіантів поведінки на прикладі виконавчих органів Харківської міської ради.

Згідно з частиною 1 статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» та частиною 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради належить встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Як зазначалося раніше, засоби зовнішньої реклами (спеціальні конструкції) є одним з елементів благоустрою, а, отже, сільська, селищна, міська рада в межах наданих повноважень при встановленні правил благоустрою певного населеного пункту має право врегулювати деякі питання розміщення зовнішньої реклами.

Зокрема, чинні Правила благоустрою території міста Харкова, затверджені рішенням 11 сесії Харківської міської ради 6 скликання від 16.11.2011 № 504/11 [133], забороняють на об’єктах благоустрою, озеленених територіях, фасадах об’єктів архітектури тощо самовільно встановлювати спеціальні конструкції зовнішньої реклами, а також розміщувати зовнішню рекламу без застосування спеціальних конструкцій безпосереднім нанесенням фарби або плівкових матеріалів, друкованої реклами (листівки, оголошення, афіші, агітаційні матеріали) на поверхні будинків (у т.ч. на вікнах і дверях), споруд, огорож та вуличного обладнання, дерев, покриття тротуарів, вулиць і доріг.

Нажаль, більшість суб’єктів господарювання, що розміщують спеціальні конструкції зовнішньої реклами на території міста Харкова, роблять це з порушенням чинного законодавства України про рекламу та чинних Правил благоустрою території міста Харкова.

Стаття 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення [64] встановлює адміністративну відповідальність за порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів.

З метою недопущення порушення вимог актів чинного законодавства та подальшого притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності уповноважені виконавчим комітетом ради посадові особи місцевого самоврядування, діючи на підставі статті 255 КУпАП, складають протокол про адміністративне правопорушення з додаванням до нього необхідних фото-, відеоматеріалів, а також показань свідків.

Слід зазначити, що посадові особи місцевого самоврядування не мають права самостійно розглядати справи та притягувати до

адміністративної відповідальності за порушення правил благоустрою територій населених пунктів. Статтею 214 КУпАП встановлено, що адміністративні комісії при виконавчих органах сільських, селищних, міських рад вирішують усі справи про адміністративні правопорушення, за винятком тих справ, які віденосяться до відання інших органів (посадових осіб). Справи про порушення правил благоустрою населених пунктів, відповідно до статті 218 КУпАП є підвідомчими адміністративним комісіям.

Розгляд справи про адміністративне правопорушення здійснюється адміністративними комісіями за місцем проживання порушника. За результатами розгляду справи виноситься постанова у справі про адміністративне правопорушення. Санкція статті за порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів передбачає накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності - від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Таким чином, використовуючи механізм притягнення до

адміністративної відповідальності за порушення правил благоустрою територій населених пунктів, органи місцевого самоврядування мають цілком реальну можливість впливати на поведінку суб' єктів господарювання, спонукати їх до поваги суспільних інтересів, додержання законності й дисципліни у цій сфері.

Питанню адміністративної відповідальності юридичних осіб за порушення законодавства України про рекламу наразі не приділено значної уваги, хоча більшість правопорушень вчиняються саме юридичними особами. На сьогодні немає систематизованого нормативно-правового акта, що регулює питання відповідальності юридичних осіб - переліку адміністративних стягнень, вини юридичної особи як обов’язкового елемента складу правопорушення тощо, не кажучи вже про відповідальність за порушення законодавства про рекламу.

Частково погоджуючись із позицією М. Потапенко [124, c. 155], органами місцевого самоврядування до суб’єктів господарювання - фізичних осіб - підприємців та юридичних осіб можуть застосовуватися такі стягнення:

- майнового характеру - штраф, вилучення незаконно одержаної виручки, конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, примусовий демонтаж рекламного засобу;

- організаційного характеру - анулювання дозволу на розміщення зовнішньої реклами.

Штраф є найбільш розповсюдженим адміністративним стягненням, що являє собою стягнення на користь держави (органів місцевого самоврядування) передбаченої нормативно-правовими актами грошової суми. Наразі повноваження щодо накладення штрафів за порушення порядку розміщення та розповсюдження зовнішньої реклами має спеціально уповноважений орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів. Однак жодний нормативно -правовий акт не містить санкції за порушення порядку розміщення спеціальних конструкцій зовнішньої реклами (рекламоносіїв), тому нормативне врегулювання порушеного питання сприяло би ефективній роботі органів місцевого самоврядування.

Вилучення незаконно одержаної виручки є досить специфічним адміністративним стягненням, яке необхідно застосовувати як додаткове до організаційного стягнення.

Прикладом може бути надання суб’єктом господарювання послуг із розміщення рекламних матеріалів на власних рекламних засобах, які встановлено на території населеного пункту (або поза межами населених пунктів) без оформлених документів дозвільного характеру та укладених договорів про надання в користування місць для розміщення рекламних засобів. Від провадження такої діяльності суб’єкт господарювання отримує прибуток, який у подальшому й може бути вилучено до державного або місцевого бюджету, але тільки за рішенням суду.

Такий вид адміністративного стягнення як конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, є найбільш суворим покаранням, оскільки особа позбавляється права власності на нього. Застосування такого адміністративного стягнення можливе тільки за рішенням суду (стаття 41 Конституції України [71]) і лише у випадках систематичності вчинення правопорушення. Наприклад, особа притягалася до адміністративної відповідальності за самовільне розміщення рекламного засобу на земельній ділянці, яка перебуває у власності територіальної громади. На неї було накладено стягнення у вигляді вилучення незаконно одержаної виручки з примусовим демонтажем рекламного засобу. Протягом року зазначена особа, незважаючи на обов’язок отримання дозволу самовільно встановлює той самий рекламний засіб у тому ж місці. У такому разі, на нашу думку, на підставі судового рішення може бути застосовано конфіскацію, оскільки самовільне розміщення рекламоносіїв не лише порушує вимоги статті 16 Закону України «Про рекламу» [140], а й може створити реальну небезпеку для життя та здоров’я людей. Ураховуючи вартість виготовлення, транспортування, робіт з монтажу рекламної конструкції, такий вид адміністративних стягнень буде досить ефективним.

Примусовий демонтаж рекламного засобу як вид адміністративного стягнення не закріплено у жодному законодавчому або подзаконному нормативно-правовому акті, хоча на практиці отримав значного поширення. Суть цього стягнення полягає у примусовому відокремленні спеціальної конструкції від місця її розташування та транспортування у спеціально відведені для цього місця для подальшого зберігання. При цьому особа (особи), яка здійснила примусовий демонтаж і зберігає рекламний засіб, несе повну відповідальність за цілісність та можливість подальшої експлуатації конструкції.

Примусовий демонтаж рекламного засобу тягне за собою обмеження права власності на певний період часу, але не позбавляє такого права. Практика показує, що ефект застосування стягнення полягає не стільки у відшкодуванні витрат на демонтаж, транспортування та зберігання рекламного засобу, оскільки вони є незначними, а у заподіянні репутаційних збитків. Може бути застосовано не лише як вид адміністративного стягнення, а й як захід з очищення об’єктів благоустрою від безхазяйного майна.

Адміністративне стягнення у вигляді анулювання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є організаційним стягненням, яке прямо не призводить до несприятливих наслідків фінансового характеру. На нашу думку, такий вид стягнення необхідно застосовувати у разі якщо особа, якій надано дозвіл, систематично або грубо порушує вимоги чинного законодавства України про рекламу. За результатами накладення такого виду стягнення суб’єкт господарювання позбавляється права розміщення рекламного засобу в певному місці, у зв’язку із цим виникають несприятливі наслідки у вигляді штрафних санкцій за договором про надання у користування місця для розташування спеціальної конструкції (між територіальною громадою в особі органу місцевого самоврядування (у більшості випадків) та правопорушником), обов’язку демонтувати рекламний засіб, а також за господарсько-правовими зобов’язаннями (з контрагентами). До зазначеного стягнення в якості додаткового може застосовуватися й примусовий демонтаж рекламного засобу.

Таким чином, повноваження щодо накладення адміністративних стягнень пропонується розділити між:

- органами місцевого самоврядування - накладення стягнень у вигляді штрафу, анулювання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, примусового демонтажу рекламного засобу;

- судовими органами - вилучення незаконно одержаної виручки, конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення (за позовом органів державної влади або органів місцевого самоврядування).

З огляду на суспільний інтерес до безпечного, естетичного, законного та такого, що сприяє економічному розвитку, розміщення рекламоносіїв, питання відповідальності та повноважень контролюючих органів повинно бути чітко врегульовано. Звісно, право накладення органами місцевого самоврядування адміністративних стягнень, порядок і підстави для притягнення до відповідальності повинні бути закріплені на законодавчому рівні. На нашу думку, ефективна система саморегульованих організацій, створена з урахуванням європейського досвіду регулювання ринку рекламних послуг, дозволить звести до мінімуму втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування у діяльність суб’єктів господарювання.

Частина 2 статті 19 та частина 1 статті 68 Конституції України [71] прямо закріплюють обов’язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, неухильно їх додержуватися та не посягати на права, свободи, честь і гідність інших людей. За порушення норм права, невиконання або неналежне виконання обов’язків, порушення виконавчої і трудової дисципліни для органів і посадових осіб місцевого самоврядування настає юридична відповідальність.

Під відповідальністю розуміється настання для особи, яка вчинила правопорушення, несприятливих наслідків морального чи матеріального характеру за невиконання або неналежне виконання покладених на неї обов’язків.

До основних ознак юридичної відповідальності відносять:

- встановлення її лише нормативно-правовими актами;

- реалізація через норми процесуального права;

- застосовання відповідними державними органами (посадовими особами) за скоєне правопорушення з метою покарання винної особи [190, с. 170].

Досліджуючи праці вчених із питання юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, можна дійти висновку, що більшість із них виокремлюють такі її види: дисциплінарну, майнову, цивільно-правову, адміністративну, кримінальну та конституційно-правову.

Дисциплінарна та майнова відповідальність настає для посадових осіб місцевого самоврядування в разі невиконання або неналежного виконання

своїх трудових обов’язків [207, с. 181]. Обов’язковою умовою для настання майнової відповідальності є завдання майнової шкоди органу, в якому працює посадова особа, унаслідок його дій або бездіяльності (умисне пошкодження, привласнення, незбереження майна тощо).

Найбільш дієвим засобом змусити посадову особу місцевого самоврядування виконувати свої обов’язки належно є застосування до неї адміністративної відповідальності [191, с. 186], під якою розуміють накладення із додержанням встановленої процедури на посадову особу адміністративних стягнень матеріального чи морального характеру за невиконання нею своїх обов’язків або порушення норм права.

Адміністративну відповідальність посадових осіб передбачено чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення [64]. Стаття 166¹⁰ зазначеного нормативно-правового акта встановлює відповідальність посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування за порушення законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру. Зокрема, посадові особи притягуються до адміністративної відповідальності у вигляді сплати штрафу за порушення строків видачі документів дозвільного характеру, анулювання документа дозвільного характеру з підстав, що не передбачені законом, видача документа дозвільного характеру, необхідність одержання якого не встановлено законом тощо. Розмір штрафу за такі суттєві правопорушення становить від 510 до 850 гривень.

Законодавство України про рекламу та законодавство, що регулює порядок видачі документів дозвільного характеру, має певні розбіжності та суперечності, тому до питання притягнення посадових осіб до адміністративної відповідальності необхідно підходити з особливою увагою. Наприклад, щодо порушення строків видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами слід врахувати, що рішення про надання дозволів або про відмову в їх наданні приймає виконавчий орган ради (колегіальний орган), а видачу дозволу здійснює керівник робочого органу на підставі відповідного рішення. Стаття 14 КУпАП встановлює лише відповідальність посадових осіб, відповідальність колегіальних органів не встановлено. З огляду на періодичність засідань виконавчих органів рад - один раз на два тижні, а також процедури підготовки проектів відповідних рішень, вимоги Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» щодо видачі дозволу протягом 10 робочих днів частіше за все порушуються. Оскільки в діях посадової особи відсутній обов’язковий елемент суб’єктивної сторони правопорушення - вини, таку особу, на нашу думку, не можна притягувати до адміністративної відповідальності за порушення строків видачі дозволів.

Крім того, норми законодавства України про рекламу не узгоджуються з нормами інших галузевих нормативно-правових актів (у сфері безпеки дорожнього руху, охорони культурної спадщини тощо), що зумовлює необхідність комплексного удосконалення нормативно-правового забезпечення порушеного питання.

Після впровадження чітко регламентованої, прозорої та такої, що не містить прогалин і протиріч, процедури видачі документів дозвільного характеру, у тому числі й дозволів на розміщення зовнішньої реклами, з метою недопущення зловживань з боку державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, поліпшення виконавської дисципліни, ураховуючи збільшення витрат на оплату праці державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, вважаємо доцільним внести зміни до статті 166¹⁰ Кодексу України про адміністративні правопорушення, встановити більш жорсткі штрафні санкції за порушення законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

Найбільш суворим видом юридичної відповідальності є кримінальна відповідальність. Кримінальний кодекс України [73] встановлює відповідальність за зловживання з боку посадових осіб місцевого самоврядування й закріплює гарантії їх нормальної діяльності [60, с. 121], з одного боку, а з іншого, гарантує виконання ними своїх обов’язків через захист їх життя, здоров’я та майна. Чинний Кримінальний кодекс України не містить складів злочинів у сфері видачі документів дозвільного характеру. Оскільки видача дозволів на розміщення зовнішньої реклами є наданням адміністративних, тобто публічних, послуг, то кримінальна відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування може наставати за злочини у сфері службової та професійної діяльності, пов’язаної з наданням публічних послуг, склади яких передбачено розділом XVII Кримінального кодексу України.

Говорячи про гарантії діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, необхідно відзначити, що Кримінальний кодекс України містить низку спеціальних кримінально-правових норм, спрямованих на підтримку нормальної роботи органів місцевого самоврядування (стаття 341 - захоплення державних або громадських будівель і споруд), а також захист життя, здоров’я й власності посадових осіб (стаття 349 - захоплення представника влади або працівника правоохоронного органу; стаття 350 - погроза або насильство щодо службової особи чи громадянина, який виконує громадський обов’язок, тощо).

Таким чином, чинне кримінальне законодавство гарантує як невідворотне настання кримінальної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування за вчинення ними злочинів, так і відповідальності за злочини, що вчинено проти них.

Деякі автори виокремлюють і конституційно-правову відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Вищою формою конституційно-правової відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування є дострокове припинення їх повноважень у встановленому законом порядку [207, с. 180] (розпуск, зміна персонального складу, звільнення - для посадових осіб), скасування актів органу, а також відповідальність за результати та зміст своєї діяльності [190, с. 172]. Порядок притягнення до відповідальності у вигляді дострокового припинення повноважень регламентовано Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а скасування актів здійснюється у судовому порядку (ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Крім того, стаття 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [138] встановлює відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою, державою, юридичними та фізичними особами.

Основними суб’єктами правовідносин, пов’язаних із розміщенням зовнішньої реклами, є суб’єкти господарювання - фізичні та юридичні особи. Заподіяння зазначеним суб’єктам шкоди внаслідок неправомірних дій, рішень, бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування тягне за собою настання цивільно -правової відповідальності. Зокрема, відшкодування шкоди, яка заподіяна органами місцевого самоврядування, здійснюється за рахунок місцевого бюджету, а, заподіяної посадовими особами, - за їх власні кошти (стаття 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») [138].

Тобто у разі прийняття виконавчим органом ради рішення про анулювання дозволу на розміщення зовнішньої реклами з підстав, що не передбачені законом, суб’єкт господарювання має право відповідно до статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (посилання) звернутися до суду для поновлення порушених прав у результаті незаконних рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування з подальшим відшкодуванням завданої шкоди. На практиці таке право суб’єктами господарювання реалізується досить рідко, оскільки частіше за все витрати на юридичну допомогу перевищують завдану шкоду.

Відповідальність органів і посадових осіб перед територіальними громадами полягає, перш за все, у вирішенні питань місцевого значення та виконанні покладених на них законом повноважень у суворій відповідності до Конституції та законів України. Органи й посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними та відповідальними перед територіальними громадами, а отже, зобов’язані реагувати на звернення громадян.

Часто предметом таких звернень є розміщення на фасадах будинків, споруд, елементах вуличного обладнання зовнішньої реклами, яка має зовнішнє або внутрішнє підсвітлення та освітлює вікна житлових будинків, що порушує спокій мешканців. Звісно, це є порушенням санітарних норм і прав мешканців територіальної громади. Хоча частиною 2 статті 16 Закону України «Про рекламу» і встановлено, що освітлення зовнішньої реклами не повинно освітлювати квартири житлових будинків, на практиці досить складно встановити цей факт, оскільки норму закону не конкретизовано. Крім того, законами України «Про рекламу» [140], «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» [129], чинними Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами [135] не закріплено такої підстави для відмови у видачі дозволу, до того ж міститься пряма заборона втручання у форму рекламного засобу (у тому числі й в його конструктивне рішення) та зміст реклами під час видачі дозволів. Тому порушене питання потребує врегулювання на законодавчому рівні.

Щодо відповідальності органів і посадових осіб перед державою, то тут необхідно відзначити, що стаття 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [138] чітко регламентує настання

відповідальності в разі порушення норм Конституції або законів України. Порушення принципу законності органами й посадовими особами місцевого самоврядування встановлюється в порядку судового провадження.

Окрім власних повноважень, органи та посадові особи місцевого самоврядування здійснюють і делеговані повноваження, за виконання яких є підконтрольними органам виконавчої влади. Погоджуємося із думкою І. Галіахметова та С. Кожушко [28, с. 139], що відповідальність органів і посадових осіб за здійснення ними делегованих державою повноважень повинна наставати в тій мірі, в якій ці повноваження були забезпечені органами державної влади матеріальними і фінансовими коштами.

Особливо важливою гарантією діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування є захист прав територіальної громади у судовому порядку. Серед юридичних гарантій цей конституційний принцип (стаття 145 Конституції України) посідає особливе місце для забезпечення організаційної самостійності територіальних громад, їх органів і посадових осіб [14, с. 34]. Стаття 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [138] та наукові дослідження з порушеного питання [15, с. 57] виокремлюють такі найбільш важливі способи захисту прав територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування у судовому порядку:

- оскарження рішень і дій органів державної влади на місцях, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

- оскарження нормативно-правових актів, рішень і дій органів законодавчої та виконавчої влади;

- вирішення компетенційних спорів між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

На практиці захист прав територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування з питань зовнішньої реклами у судовому порядку здійснюється у виняткових випадках, оскільки компетенція контролюючих органів чітко розподілена, місцеві органи державної влади не приймають рішень обмежуючого або забороняючого характеру у цій сфері, а нормативно-правові акти не піддаються постійним змінам.

2.3.