ВСТУП

Регламентом законодавчого органу державної влади прийнято вважати сукупність правових норм, викладених в одному нормативно-правовому акті, які встановлюють по­рядок здійснення цим органом та його посадовими особами своїх повноважень.

Компетенція законодавчого органу державної влади, коло суб'єктів, що беруть участь у його діяльності, зміст правоздатності цього органу, початок та припинення його повноважень, як правило, описуються в Конституції. На долю ж Регламенту випадає роз­криття, уточнення, конкретизація відповідних конституційних настанов і приписів. Він має встановити такий порядок діяльності парламенту, що дозволив би йому повноцінно та автономно від інших органів державної влади здійснювати притаманні йому консти­туційні повноваження.

Із цих причин Регламент посідає визначальне місце у регулюванні внутрішньої діяль­ності парламенту, проте відсутність наочного зв'язку між Регламентом та Конституцією, часто прихований характер регламентних дій, неочевидний та багато в чому утаємни­чений від загалу характер парламентських процедур призвели до того, що до останньо­го часу цей нормативний акт по суті був виведений з поля зору широкої громадськості України.

До певної міри це відбулося завдяки частим змінам, що їх зазнавало регулювання діяльності парламенту на рівні регламентних норм, і спрощеності процедур його зміни та ухвалення. Багато в чому така ситуація має завдячувати юристам: розробка нових регла­ментних правил часто велася у відриві від здобутків фундаментальної юридичної науки, від алгоритмів вирішення ідентичних правових проблем, що ними вже володіє світова наука і практика парламентаризму.

Тож до останнього часу вітчизняна наука і практика парламентської діяльності бу­дувалися поза глибоким та всебічним тлумаченням багатьох ключових парламентських правил і норм. Цьому об'єктивно сприяла відсутність, до теперішнього часу, помітних наукових розробок у цій галузі, зокрема коментарів до чинних актів парламентського законодавства України.

Заповненню такої лакуни у науці і практиці вітчизняного парламентаризму слугує цей науково-практичний коментар до Тимчасового Регламенту Верховної Ради України, який діє станом на 1 вересня 2008 р.

Він був підготовлений у вітчизняній науці конституційного права уперше, тож ба­гато в чому є новаторським, інноваційним. З іншого боку, його підготовка спиралася на авторське бачення як внутрішньопарламентських процесів, що мають місце протягом останнього часу, так і на тлумачення багатьох суміжних правових актів, у першу чергу Конституції України.

Поява Тимчасового Регламенту - явище багато в чому унікальне, оскільки стало можливим завдяки розгляду у Конституційному Суді України справи за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конс- титуційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 219 Регламенту Верховної Ради України (справа про Регламент Верховної Ради України).

За результатами такого розгляду Конституційний Суд України ухвалив Рішення № 4-рп від 1 квітня 2008 р., в якому констатував, що, відповідно до частини п'ятої стат- ті 83 Конституції України, порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом. До повноважень Верховної Ради України нале­жить прийняття Регламенту (пункт 15 частини першої статті 85 Конституції України). Верховна Рада України прийняла Регламент як додаток до Постанови «Про Регламент Верховної Ради України» від 16 березня 2006 р. Як зазначено у статті 1 Регламенту, він встановлює порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій, ко­аліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування державних органів, визначає зако­нодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України.

Незважаючи на те, що всі зазначені питання згідно з Конституцією України повин­ні визначатися виключно законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19, частина четверта статті 76, частина п’ята статті 89, пункт 33 статті 85, пункти 12, 14, 21 частини першої статті 92, частина друга статті 120, стаття 153 Конституції України), вони врегульовані Регламентом, прийнятим як додаток до Постанови «Про Регламент Верховної Ради України». Відповідно до припису частини другої статті 8 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Отже, аналізуючи положення частини п’ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85 Конституції України у системному зв’язку із положеннями частини другої статті 6, частини другої статті 19, пунктом 21 частини першої статті 92 Конституції України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що Регламент, який унормовує органі­зацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України і за встановленою статтями 84, 93, 94 Конституції України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання чинності.

Правову позицію щодо прийняття Регламенту як закону України Конституційний Суд України висловив і у пункті 6 мотивувальної частини Рішення від 3 грудня 1998 року № 17-рп/98, в якому зазначив, що після набуття чинності Конституцією України (стаття 160 Конституції України) питання щодо організації і порядку діяльності Верховної Ради України, а також статусу народних депутатів України Верховна Рада України повинна вирішувати виключно законами України (пункт 21 частини першої статті 92), зокрема законом про Регламент Верховної Ради України.

Аналогічна правова позиція міститься і в ухвалах Конституційного Суду України від 27 червня 2000 року № 2-уп/2000 і від 11 травня 2007 року № 22-у/2007.

Виходячи з наведеного, Конституційний Суд України дійшов висновку, що Постанова Верховної Ради України «Про Регламент Верховної Ради України» від 16 берез­ня 2006 року № 3547-ІУ з наступними змінами і доповненнями має бути визнана такою, що повністю не відповідає Конституції України (є неконституційною).

Ми не коментуватимемо тут правові позиції та обґрунтованість цього рішення, ос­кільки це є предметом окремого дослідження.

Мусимо виходити з очевидності наявного стану речей: це Рішення КСУ поставило крапку у тривалій суперечці щодо того, яким актом має бути Регламент - законом чи підзаконним актом.

Отже, 1 квітня 2008 р. вищезгадана Постанова у повному обсязі втратила свою чин­ність. Відтак парламент України залишився без Регламенту.

Аби запобігти утворенню правової прогалини у регулюванні діяльності парла­менту України Верховна Рада України у терміновому порядку 8 квітня 2008 р. прийня­ла Постанову «Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України», якою, зокрема, затвердила на період до законодавчого врегу­лювання питань організації та порядку діяльності Верховної Ради України Тимчасовий регламент Верховної Ради України та доручила Комітету Верховної Ради України з пи­тань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України проект закону про Регламент Верховної Ради України.

Разом з тим, 8 квітня 2008 р. був прийнятий також і Закон України «Про організа­цію і порядок діяльності Верховної Ради України». Він гласить, що організація і порядок діяльності Верховної Ради України встановлюються Конституцією України, законами України про статус народних депутатів України, про комітети Верховної Ради України, про тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України та Регламентом Верховної Ради України.

Проте 23 квітня 2008 р. цей закон був ветований Президентом України, який запро­понував парламенту відхилити його. Обґрунтовуючи свою позицію, Президент України послався на конституційні положення, згідно з якими органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (статті 6, 19 Основного Закону України), організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України визначаються виключно законами України (пункт 21 частини першої статті 92 Конституції України), порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (части­на п’ята статті 83), Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені Конституцією України, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України (частина третя статті 88), прийняття Регламенту Верховної Ради України належить до повноважень Верховної Ради України (пункт 15 частини першої статті 85). Ці конститу­ційні приписи дають Президенту України підстави для висновку, що питання діяльності Верховної Ради України мають бути унормовані виключно на законодавчому рівні, тоді як прийнятий закон, всупереч наведеним міркуванням, допускає можливість прийняття Регламенту Верховної Ради України підзаконним актом.

На наш погляд, викладені Президентом України аргументи збігаються також і з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною ним у рішенні від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України), за яким Регламент, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має при­йматися виключно як закон і за встановленою статтями 84, 93, 94 Конституції України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання чинності.

Президент України вважає, що закон, який визначає організацію і порядок діяль­ності Верховної Ради України, має передбачати закріплення на законодавчому рівні про­цедурних питань її функціонування, зокрема, порядку підготовки і проведення сесій, засідань Верховної Ради України, формування її органів, законодавчої процедури тощо, тобто врегулювати суспільні відносини, що виникають у зв’язку з організацією та поряд- ком діяльності Верховної Ради України.

Вищезазначене зауваження Президента України виглядає переконливим. Адже по­даний закон, по суті, складається лише з одного припису, який не має нормативного зміс­ту, а містить лише відсилання до інших джерел права.

Варто також зважати на те, що, виходячи зі змісту п. 21 ч. 1 ст. 92 Конституції України, відповідний закон повинен визначати організацію та порядок діяльності Верховної Ради України, а не відсилати до інших нормативно-правових актів. Прийнятий Закон, на жаль, не має належної структури, яка притаманна закону як нормативно-правовому акту, і не встановлює правила організації та порядок діяльності Верховної Ради України, як того вимагає ч. 1 статті 92 Конституції України.

Нині є підстави сподіватися на те, що парламент незабаром виконає свій конститу­ційний обов'язок і приведе регулювання своєї внутрішньої діяльність у відповідність із Конституцією України та вищезгаданим Рішенням КСУ, розробить і прийме закон про Регламент Верховної Ради України^[1].

Зрозуміло, що нормативною моделлю такого закону має стати чинний нині Тимчасовий Регламент парламенту (далі - Регламент).

Тож пропонований далі коментар до нього має стати не лише певним підсумком на­укового тлумачення чинних регламентних норм, але і дороговказом для їх вдосконалення в недалекому майбутньому.