ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ

У сучасних демократіях, незалежно від обраних ними форм прав­ління, забезпечується суверенітет діяльності парламенту як представ­ницького і законодавчого інституту, хоча це право парламенту має колективний характер, і носієм його є кожен депутат.

У “зрілих” європейських демократіях варіативно діють дві основні моделі — “британська”, яка акцентує увагу на свободі слова та на відсутності необхідності несення відповідальності за виконання депу­татом його прямих обов'язків у парламенті (індемнітет), і “фран­цузька”, яка передбачає захист від судового переслідування депутатів, і здійснення такого лише за згодою палати, до якої вони належать (імунітет). З точки зору правової конструкції, характеру, сфери за­стосування, терміну дії системи привілеїв суттєво відрізняються одна від одної: від мінімалістської, за якої обсяг привілеїв обмежений свободою виступу у парламентському засіданні та парламентській діяльності (індемнітетом), до повної, що включає в себе імунітет, за якого навіть порушення кримінальної справи щодо дій депутата пов'язується із необхідністю надання на це згоди парламентом. У багатьох країнах світу одночасно використовуються положення обох моделей.

Парламентський імунітет більшості країн Європейського Союзу визначається як повний чи частковий захист від заходів криміналь­ного переслідування.

Імунітет — це не модель виведення депутата за межі юридичної відповідальності, а правові (як правило, конституційні) гарантії за­хисту від можливої сваволі держави через політичну діяльність де­путата, що полягають у необхідності надання згоди парламентом на вчинення всіх дій, пов'язаних з обмеженнями свободи — затримання чи арешту. Метою дії імунітету є забезпечення незалежної діяльності національного парламенту, тому і тлумачиться він передусім як ін­ститут публічно-правового простору, а не як персональний привілей обраної особи, фізична недоторканність особи.

Хоча дослідники парламентаризму і політичних процесів пого­джуються в тому, що депутатський імунітет є важливим чинником функціонування парламенту, а загальна відмова від нього здатна за­шкодити незалежності парламентаризму, не менш важливий висновок полягає в необхідності знайти розумний баланс між незалежністю парламенту як інституції і умовами для недопущення зловживання імунітетами, що використовуються як броня від відповідальності за правопорушення.

Хоча тотожних моделей забезпечення незалежної діяльності пар­ламентарів немає, однак існує ключовий принцип демократичної культури, що виходить з ідеї common benefit (спільного блага) і по­лягає, зокрема, у рівності всіх перед законом. Якщо виникає колізія, і принцип верховенства права входить у суперечність із принципом гарантування імунітету, вона вирішується на користь першого. Тому законодавство і політична практика демократичних країн не створю­ють умови для уникнення відповідальності депутатами, але захищають їх від переслідування за політичним мотивами і водночас гарантують незалежність і репутацію вищого законодавчого органу, передаючи йому право самостійно вирішувати долю своїх членів.

За період становлення і функціонування європейського парла­ментаризму сформувалися демократичні традиції, що виявляються в незобов'язувальній особистісній прихильності депутатів до принципу рівності. Так, наприклад, вони беруть участь у судових процесах як свідки чи відповідачі і навіть добровільно представляють подання про призупинення імунітету. Проте у глобальному вимірі ці випадки є скоріше винятком, ніж правилом; а в країнах, де можливі політичні репресії, вони можуть бути використані проти парламентарів, тому, на нашу думку, добровільну відмову від імунітету в таких країнах, як Україна, рекомендувати не слід.

В Україні перспективу подальшого перегляду обсягу прав і приві­леїв, пов'язаних із статусом депутата парламенту, слід вибудовувати на необхідності забезпечити депутату можливості для безперешкодного та ефективного здійснення ним його функцій як члена парламенту, що має публічно-правовий характер, а не характер особистих при­вілеїв.

Оптимізація і реформування обсягу прав і привілеїв депутата на­ціонального парламенту може включати зазначені нижче напрями, але не обмежуватися ними.

У сфері індемнітету

Індемнітет має абсолютний характер, його скасування чи призу­пинення не слід допускати. Водночас його варто поширювати лише на дії, пов'язані з виконанням депутатом національного парламенту прямих обов'язків. Доцільно зауважити, що діяльність депутата від­бувається в межах компетенції парламенту і не охоплює весь період дії мандата. Сфера поширення індемнітету має стосуватися реалізації депутатського мандата незалежно від місця здійснення (парламент, виступи у ЗМІ, зустрічі з виборцями тощо).

Рекомендовано привести у взаємну відповідність норми Консти­туції та законодавства в частині поняття “наклеп”, яке було де- криміналізоване в ході розробки й ухвалення нового Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001 року, але фігурує в нормі статті 80 Конституції України та продовжує піддаватися “змінам” у низці законопроектів щодо внесення змін до Конституції.

Доцільно переглянути обсяг мандата депутата парламенту, зо­крема його безпосередню розпорядчо-адміністративну функцію, що виявляється в наданні розпоряджень і вказівок керівникам органів державної влади та самоврядування. Природа такої функції пов'язана з радянською практикою і суперечить статусу члена законодавчого органу.

У сфері імунітету

Імунітет як особлива процедура притягнення депутата до кримі­нальної відповідальності виступає наріжним каменем правового ста­тусу парламентаря і гарантується на конституційному рівні, але часто неправомірно тлумачиться як персональна недоторканність і індивіду­альний привілей. Зловживання імунітетом загрожує цілісності самого парламенту як органу суспільного представництва та законодавчого органу держави. Не підлягає сумніву необхідність збереження інсти­туту імунітету, який нині в Україні застосовується на всіх етапах кримінальної відповідальності (як при затриманні, так і при арешті) і починається з пред'явлення звинувачення.

Імунітет не стосується несення адміністративної відповідальнос­ті (не пов'язаної з обмеженням свободи) і заходів, що передують пред'явленню звинувачення у кримінальній справі. На перспективу рекомендовано звузити обсяг імунітету в частині можливості за­тримання депутата на місці скоєння злочину без згоди Верховної Ради.

Рекомендовано передбачити можливість поновлення (дорозсліду­вання) справи, порушеної до обрання громадянина депутатом пар­ламенту, після складання ним мандата, оскільки статус імунітету пов'язаний із набуттям статусу депутата, а термін його дії дорівнює терміну виконання депутатських повноважень.

У сфері усунення можливостей для зловживання імунітетом

Невід'ємним елементом забезпечення імунітету депутатів націо­нального парламенту є позиція самих депутатів, яка має формува­тися відповідно до приписів Конституції та законів. Верховна Рада, як і кожен орган держави, повинна діяти відповідно до статті 19 Основного Закону України, тобто “лише на підставі, в межах по­вноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”. Проте на підставі фактів, наведених у цьому дослідженні, Верховна Рада як колективний парламентський інститут та її посадові особи нехтують дотриманням Конституції та законодавства, зокрема, у тій їх частині, що регулює статус та зобов'язання парламентарів. Це стосується таких процедур, як суміщення статусу депутата з по­садами у центральних органах виконавчої влади, входження до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку, особистої участі у засіданнях Верховної Ради та її органів, особистого голосування тощо, що ви­кладені в Конституції та законах, які регулюють діяльність парламен­ту та його членів.

Потребують більш ретельного опрацювання питання внутрішньої відповідальності депутатів перед законодавчими органами, до яких вони належать. Рекомендовано підвищити роль внутрішньопарламент- ських процедур.

У сфері матеріально-побутового забезпечення

Метою матеріального забезпечення депутатів у розвинених країнах є створення гідних умов праці та оплати роботи депутатів. Зазвичай рівень матеріального забезпечення відповідає рівню держслужбовців вищого рангу. Якщо у країнах усталеної демократії заробітна пла­та депутата національного парламенту перевищує середню заробітну плату в країні втричі, то в Україні посадові оклади депутатів (без урахувань передбачених законодавством додаткових виплат) більші за суму щомісячного доходу пересічних громадян у 8-10 разів. Реко­мендовано переглянути систему матеріально-фінансового забезпечення депутатів парламенту. Доцільно встановити максимально можливий ступінь для матеріальної винагороди депутата парламенту залежно від рівня прожиткового мінімуму або іншого законодавчо встановленого стандарту. Доцільно переглянути інституційну систему спеціалізова­ного матеріально-побутового забезпечення, яка у своїй сукупності відтворює підходи радянської доби. Зокрема, у частині забезпечення депутатів парламенту житлом — гарантувати службове житло на пе­ріод виконання обов'язків, усунувши практику передачі службового житла у власність та скасувавши наявні законодавчі можливості для зловживання у вигляді неодноразового отримання житла. Переглянути доцільність соціального-побутового супроводу екс-депутатів коштом парламенту з метою оптимізації витрат на утримання парламенту.

Політичні та громадські впливи

Крім юридичної відповідальності, парламентар несе також відпо­відальність політичну. Одним із засобів останньої слід вважати пар­тійний вплив, що для належного рівня реалізації потребує розвитку інструментів внутрішньопартійної демократії, а також прозорих та інформативних виборчих процедур.

Важливу роль у залученні уваги до питань подолання корумпова- ності у парламентському середовищі можуть відігравати ЗМІ.

Уточнення вітчизняних конституційних і законодавчих положень щодо статусу депутата сприятиме збереженню традиційних для євро­пейського парламентаризму інститутів захисту депутата від неправо­мірних впливів з боку держави і водночас дасть змогу оптимізувати засади діяльності парламенту, що дозволить забезпечити рівновагу між привілеями та відповідальністю депутатів національного пар­ламенту і слугуватиме відновленню довіри суспільства до Верховної Ради та її корпусу.

⁸⁸ Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частин першої, третьої статті 80 Конституції України, частини першої статті 26, частин першої, другої, третьої статті 27 Закону України “Про статус народного депутата Укра­

¹¹³ Закон України “Про внесення змін до Закону “Про статус депутатів місцевих рад” від 4 квітня 2006 року. — [Електронний документ]. — Режим доступу :