Сучасний період конституційного розвитку України та його етапи

Початок новітнього конституційного процесу в Україні пов’язується з прийняттям Декларації про державний суверенітет України від 16 липня

1990 р., де утверджувалося здійснення українським народом його невід’ємного права на самовизначення та проголошувалися нові принципи організації публічної влади та правового статусу людини і громадянина.

Перший етап новітнього конституційного процесу в Україні охоплює період від 16 липня 1990 р. до 26 жовтня 1993 р. На першому етапі розпочалася робота з підготування проекту нової Конституції України. Хронологічно вона здійснювалася таким чином:

- 24 жовтня 1990 р. Верховна Рада Української РСР утворила Конституційну комісію з розроблення нової Конституції Української РСР у складі 59 осіб під головуванням тодішнього Голови Верховної Ради Української РСР Л.М. Кравчука;

- Комісія розробила Концепцію нової Конституції України, де було сформульовано загальнометодологічні принципи майбутньої Конституції України. Цю Концепцію ухвалила Верховна Рада Української РСР 19 червня

1991 р.;

- на основі Концепції Комісія підготувала проект нової Конституції України, останній варіант якого датується 26 жовтня 1993 р.

Паралельно з цим до чинної на той час Конституції Української РСР 1978 р. вносилися зміни і доповнення з метою привести її у відповідність із положеннями Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та Акта проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р. Через загострення політичної ситуації, що відобразилося у протистоянні різних гілок влади, після 26 жовтня 1993 р. конституційний процес було фактично перервано.

Другий етап почався після завершення дострокових парламентських і президентських виборів та охопив період від 10 листопада 1994 р. по 8 червня 1995 р.

Цей етап характеризувався відновленням конституційного процесу.

Одночасно з розробленням проекту Конституції України на другому етапі необхідно було вирішити питання про встановлення (до прийняття Конституції України) тимчасового конституційного правопорядку. Це було зумовлено тим, що до Конституції Української РСР 1978 р. в різний час вносилося багато неузгоджених між собою змін та доповнень, унаслідок чого вона перетворилася на внутрішньо суперечливий документ. Відтак виник стан конституційної невизначеності, коли різні статті Конституції України по-різному визначали принципові положення щодо організації влади в Україні (наприклад, ст. 2 закріплювала радянську модель організації влади, а ст. 93 - організацію влади на засадах принципу поділу влади).

Завершився другий етап 8 червня 1995 р. укладенням Конституційного договору між Президентом України і Верховною Радою України про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України. Конституційний договір дозволив створити умови для прискорення конституційного процесу в Україні.

Третій етап охопив період від 8 червня 1995 р. (підписання Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України») до 28 червня 1996 р. (прийняття Конституції України Верховною Радою України). В юридичній літературі звертається увага на те, що на своєму останньому етапі конституційний процес в Україні характеризується суттєвими особливостями, які відносно рідко трапляються в конституційній практиці. До них відносять:

а) створення Конституційною комісією України на своєму засіданні 24 листопада 1995 р. нової Робочої групи з підготування проекту нової Конституції України з числа членів Конституційної комісії;

б) схвалення Конституційною комісією України проекту Конституції, якого представила ця Робоча група, і передання його разом із зауваженнями і пропозиціями членів Конституційної комісії на розгляд до Верховної Ради України;

в) представлення проекту Конституції України на спеціальному засіданні Верховної Ради України 20 березня 1996 p.;

г) створення Верховною Радою України 5 травня 1996 р.

У Верховній Раді було створено спеціальну депутатську комісію на чолі з депутатом М. Сиротою, яка, долаючи величезні труднощі, узгоджуючи думки різних фракцій, партій і течій по кожній суперечливій статті Конституції, винесла узгоджений проект нової Конституції на затвердження.

У червні комісія закінчила свою надзвичайно складну роботу - адже до проекту було подано понад 5000 змін і доповнень - і передала для першого читання у Верховну Раду доопрацьований варіант. Розпочалася копітка робота щодо обговорення найважливішого нормативно-правового акту держави. Але політичні суперечки заважали плідній роботі - до 26 червня Верховна Рада не ухвалила жодного розділу Конституції. Вважаючи неприпустимим затягування конституційного процесу, 26 червня Президент України підписав Указ, яким призначив на вересень 1996 р. Всеукраїнський референдум з питань затвердження нової Конституції. 27 червня Верховна Рада відновила роботу з розгляду Конституції, змінивши технологію цього процесу. Було створено робочі групи з найболючіших питань - власності, символіки, організації влади тощо;

д) колективне (на пленарному засіданні Верховної Ради України, яке тривало майже добу) обговорення більшості статей проекту Конституції України і прийняття нової Конституції України переважною, кваліфікованою більшістю голосів. Голосування було проведено 28 червня 1996 р. о 9 годині 33 хвилини. В голосуванні взяли участь 387 народних депутатів України («за» - 338, «проти» - 18, «утрималось» - 5, «не голосувало» - 26);

Головний закон країни депутати обговорювали майже добу, не покидаючи стін парламенту. Цей процес пізніше отримав назву - Конституційної ночі. Відтоді цей день відзначається як державне свято.

е) завершальне редагування тексту Конституції апаратом Верховної Ради України та урочисте підписання тексту Конституції Президентом України і Головою Верховної Ради України 12 липня 1996 р.;

є) офіційне оприлюднення Конституції України 14 липня 1996 р.

Аналізуючи процедуру прийняття Конституції України 1996 р. не можна не зазначити, що вона відбулася з певними порушеннями вимог конституційної доктрини, а саме - вона була прийнята парламентом без затвердження на всенародному референдумі. Таким чином установча влада народу була реалізована органом державної влади без відповідного уповноваження народом (Верховну Раду України не було трансформовано в установчі збори, вона зберігала статус парламенту).

Така процедура може викликати певні сумніви щодо легітимності Конституції України 1996 р., а посилання на те, що її було прийнято відповідно до положень Конституції УРСР 1978 р. навряд чи щось змінює, оскільки остання, за своїм змістом і принципами, мала неконституційний характер.

Четвертий (новітній) етап сучасного конституційного процесу в Україні розпочався після прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. Він пов’язаний з пропозиціями внесення змін до Конституції України 1996 р., спрямованих на трансформацію форми правління в Україні (від президентсько- парламентарної до парламентарно-президентської). Протягом 2002-2003 рр. до Верховної Ради України було внесено 12 законопроектів, що передбачали внесення змін до Конституції України.

26 грудня 2002 р. Верховна Рада України утворила Тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради України з опрацювання проектів законів України про внесення змін до Конституції України, якій було доручено доопрацювати законопроекти про внесення змін до Конституції України з урахуванням відповідних висновків Конституційного Суду України, а також вимог юридичної техніки та внести доопрацьовані законопроекти на розгляд Верховної Ради України до 23 грудня 2003 р.

24 грудня Верховна Рада України ухвалила рішення попередньо схвалити законопроект про внесення змін до Конституції України, реєстрац. № 4105, направити його до Конституційного Суду України (постанова Верховної Ради України «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України», реєстрац.

8 квітня 2004 р. проект Закону про внесення змін до Конституції України (попередньо схвалений проект групи народних депутатів України з висновком Конституційного Суду України), реєстрац. № 410, не набрав необхідної кількості голосів під час голосування у Верховній Раді України.

Для подолання гострої кризи 8 грудня 2004 року Верховна Рада ухвалила Закон України № 2222-ІУ «Про внесення змін до Конституції України» та (в пакеті до нього) про внесення змін до закону про вибори Президента (останні дозволили провести переголосування 2-го туру виборів Президента). Того ж дня Президент України Леонід Кучма підписав ці документи.

Закон на основі проекту Симоненка-Медведчука про зміни до Конституції (про політичну реформу) передбачав перехід від президентсько- парламентської до парламентсько-президентської форми правління, формування уряду коаліцією депутатських фракцій, подовження терміну повноважень Верховної Ради до 5 років. Згідно з прикінцевими та перехідними положеннями закону, він мав набрати чинності з 1 вересня 2005 р. в разі, якби на той час були ухвалені зміни до Конституції стосовно реформування системи місцевого самоврядування (законопроект № 3207-1). Позаяк до 1 січня 2006 р. ці зміни не були ухвалені, то (згідно з прикінцевими та перехідними положеннями) закон набув чинності самостійно з 1 січня 2006 р.

Конституція України (після внесення до неї змін 8 грудня 2004 р.) запровадила й підтримує фактичне двовладдя у виконавчій гілці; дозволяє здійснювати внутрішню і зовнішню політику владним суб’єктам з суттєво відмінними системами цінностей; не забезпечує гарантій місцевого самоврядування та ефективного представництва регіонів України; є терпимою до ослабленого зв’язку між виборцями і депутатами всіх рівнів; не забезпечує належного рівня гарантування конституційних прав і свобод; не містить в собі дискреційного простору для здійснення політичної програми глави держави; характеризується відвертими юридичним максималізмом на рівні норм- принципів, суб’єктивних прав, свобод і обов’язків людини і громадянина тощо.

Для подолання вказаних негараздів суспільство і політичні еліти країни намагалися розробити нові підходи в конституційному регулюванні, що проявилося у створені низки офіційних та неофіційних проектів внесення змін до Основного Закону України. Зокрема, з боку Всеукраїнського об’єднання «Свобода» (квітень 2008 р.), Президента України В. Ющенка (квітень 2009 р.), «Блоку Юлії Тимошенко» (червень 2009 р.), Харківської правозахисної групи (травень 2009 р.) та ін.

До реформаторських зусиль вищого конституційного рівня слід віднести також діяльність Конституційного Суду України, що проявилося, насамперед, в його Рішенні від 8 квітня 2010 р. стосовно можливості окремих народних депутатів України брати безпосередню участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, а також в Рішенні у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30 вересня 2010 р.

Після приходу до влади В. Януковича і Партії Регіонів 1 жовтня 2010 р. Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України, Закон «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-ГУ у зв’язку з порушенням процедури його розгляду та прийняття. Конституційний Суд України поновив чинність Конституції 1996 р. та звернувся до органів державної влади з вимогою невідкладно привести українське законодавство у відповідність до Основного Закону в редакції від 28 червня 1996 року.

30 вересня 2010 р. Конституційний Суд України скасував дію конституційних реформ, що були прийняті в 2004 р. З цієї дати знову почала діяти Конституція 1996 року.

1 лютого 2011 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 2952-УІ «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», попередньо схвалений Верховною Радою України 19 листопада 2010 року. Закон набрав чинності 4 лютого 2011 р.

21 лютого 2011 р. Рішенням Президента України В. Януковича створено Науково-експертну групу під головуванням першого Президента України Л. Кравчука, мета якої полягає у напрацюванні пропозицій щодо механізму створення і діяльності Конституційної Асамблеї, а також проаналізувати концепції реформування Конституції України.

Наступні зміни до Конституції України стосуються повноважень і порядку діяльності Рахункової палати - 19 вересня 2013 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про внесення змін до статті 98 Конституції України». Зміни розширили повноваження Рахункової палати. Відтепер контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата.

У грудні 2013 року голова Конституційної асамблеї Л. Кравчук заявив, що підготовка концепції змін до Конституції завершена.

Від початку 2014 року, на фоні безпрецедентної кризи владної вертикалі, в політичному просторі України активізувалися пропозиції «повернутися до Конституції 2004 року». Під цим мається на увазі обрання парламенту за пропорційною системою та позбавлення скомпроментованого насиллям Президента Януковича значної частини сильних повноважень

21 лютого 2014 року Верховна Рада на революційній хвилі конституційною більшістю прийняла Закон «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» № 742-VII, яким відновлено дію окремих положень Конституції України з такими змінами, внесеними законами України від 8 грудня 2004 р. № 2222-^, від 1 лютого 2011 р. № 2952^1, від 19 вересня 2013 р. № 586^ІІ.

Конституційний порядок внесення змін до Основного Закону держави характеризується такими ознаками.

По-перше, Конституція України визначає коло суб’єктів законодавчої ініціативи щодо внесення змін до неї, а саме: ними є Президент України та не менш як третина народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України (не менше 150 народних депутатів), як безпосередніх представників Українського народу, що ним обираються.

По-друге, Конституція встановлює відмінності порядку (конституційної процедури) внесення змін до її різних розділів. Зокрема, внесення змін до розділів І, ІІІ і XIII Конституції України Основний Закон держави регламентує через складний механізм, що має забезпечити стабільність і непорушність основних конституційних засад державного і суспільного ладу України, гарантування прав і свобод людини та громадянина, реального народовладдя. Процедура внесення конституційних змін до цих розділів має завершуватися проведенням всеукраїнського референдуму. До інших розділів Конституції України, які визначають порядок організації, повноваження і взаємовідносини гілок державної влади, всіх державних органів та органів місцевого самоврядування, прикінцевих і перехідних положень, внесення змін провадиться також за складною процедурою, проте лише на рівні Верховної Ради України без проведення всеукраїнського референдуму.

По-третє, Основний Закон держави визначає, у яких випадках неможливе внесення змін в Конституції України, встановлює певну періодичність в роботі Верховної Ради України над законопроектами, що стосуються конституційних змін.

По-четверте, Основний Закон держави встановлює вимогу обов’язковості висновку Конституційного Суду України щодо конституційності законопроектів про внесення змін до Конституції України.

3.2