Поняття та види референдумів в Україні
Референдум - важлива форма безпосередньої демократії, що полягає в голосуванні виборців (певної, визначеної законом групи виборців), шляхом якого приймаються рішення з будь-яких питань державного або самоврядного характеру, за винятком тих, котрі згідно з законом не можуть бути винесені на референдум.
Ці рішення - обов’язкові до виконання органами, організаціями і громадянами, щодо яких вони мають імперативний характер.Поняття «референдум» вперше з’явилося в XIV ст. у зв’язку з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Батьківщиною референдумів традиційно вважається Швейцарія. Перший у світі достовірно відомий референдум було проведено в 1439 р. у швейцарському кантоні Берн. На ньому вирішувалася проблема фінансового становища цього кантону, а саме: затвердження збору в розмірі одного ангетера на тиждень для погашення
військових боргів кантону. Згодом позитивний досвід Берна був запозичений більшістю інших швейцарських кантонів. Перший у світі загальнодержавний референдум також був проведений у Швейцарії в 1802 р. Його предметом стало затвердження другої конституції Гальветичної республіки. З того часу в Швейцарії було проведено понад 400 референдумів і цю країну іноді називають «батьківщиною референдумів».
У Франції інститут референдуму почав застосовуватися під впливом теорії народного суверенітету, розробленої Ж.-Ж. Руссо. З 1789 по 1839 рік у країні було проведено вісім загальнонаціональних референдумів, найчастіше з конституційних питань.
На сьогодні референдуми стали важливим інститутом безпосередньої демократії в більшості країн світу, навіть у традиційних мусульманських країнах, що загалом обережно ставляться до форм прямого народовладдя. Так, у 2001 р. референдум вперше було проведено в ісламській теократичній монархії Бахрейн. На цьому референдумі 94% громадян Бахрайну ратифікували перший конституційний акт держави - Національну хартію, що започаткувала конституційну реформу в монархії.
Референдуми є дієвим інститутом безпосередньої демократії лише за умови існування референдної демократії. Під нею слід розуміти різновид конституційного режиму, зміст якого визначається системою встановлених Конституцією і законами України легітимних способів і методів безпосередньої реалізації народного суверенітету в формі ініціювання, організації та проведення референдумів, а також реалізації його рішеньбб. За відсутності такого режиму результати референдумів можуть використовуватись на шкоду інтересам народу.
Історія становлення і розвитку референдумів в незалежній Україні має два основні періоди: І період (1991-2000 рр.) - початок практикування референдумів в Україні; II період (2000 рік - до сьогодні) - вдосконалення національної теорії та практики референдумів.
Проведення першого в історії України загальнонаціонального референдуму було призначене Верховною Радою Української РСР на підставі Закону Української РСР «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. Його результати були переконливими - 90,3% громадян Української РСР підтвердили чинність Акта проголошення незалежності України. Уже 2 грудня 1991 р. незалежність України була визнана Польщею та Канадою, а пізніше всім світом. Так, лише з 1 грудня 1991 р. по 31 січня 1992 р. Україну як суверенну незалежну державу визнали понад 100 країн.
На підставі результатів всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. Україна першою з колишніх радянських республік заявила, що стосовно себе ~ 211 ~
Договір 1922 р. про утворення СРСР вважає недійсним і нечинним. 8 грудня 1991 р. підписання Біловезької угоди президентами Росії, України та Головою Верховної Ради Білорусі юридично припинило існування Радянського Союзу.
Наступний всеукраїнський референдум за народною ініціативою було проведено в 2000 р. Не зважаючи на чисельні песимістичні прогнози, 16 квітня 2000 р. відбулося голосування з питань, винесених на всеукраїнський референдум, участь у якому взяли 29 728 575 виборців (81,15%) з 36 629 926 громадян, що були включені до списку громадян України, які мали право голосу на всеукраїнському референдумі.
Усі питання референдуму отримали підтримку виборців: за питання про додаткові підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України проголосувало 84,69% громадян України, що взяли участь у голосуванні; за обмеження депутатської недоторканості - 89%; за зменшення конституційного складу парламенту з 450 до 300 народних депутатів України - 89,91%; за необхідність формування двопалатного парламенту в Україні - 81,68%. Утім результати цього всеукраїнського референдуму так і не були реалізованими.На сьогодні ідеї проведення всеукраїнського референдуму з конституційних питань знову отримали своє поширення у суспільстві. Всеукраїнський референдум розглядається як спосіб легітимізації змін до Конституції України в контексті її системного оновлення та удосконалення.
Отже, всеукраїнський референдум є однією з форм безпосередньої демократії в Україні, способом здійснення влади безпосередньо Українським народом, що полягає у прийнятті (затвердженні) громадянами України рішень з питань загальнодержавного значення шляхом таємного голосування в порядку, встановленому Законом.
Референдуми в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про всеукраїнський референдуми» 2012 р.; Законом України «Про Центральну виборчу комісію України» 2004 р.; Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» 1997 р. та іншими нормативно-правовими актами.
Референдум є досить багатогранним явищем. Слід виділяти такі критерії класифікації референдумів: а) за предметом референдуму; б) за правовою силою рішень референдуму; в) за підставами проведення референдуму; г) за суб’єктами ініціювання референдуму; д) за територією проведення референдуму; е) за часом проведення референдуму; є) за формулою референдуму.
Відповідно до чинного законодавства, за предметом всеукраїнські референдуми поділяються на конституційні, законодавчі міжнародно-правові та територіальні.
Найчастіше предметом загальнонаціональних референдумів стають конституції. Проведення конституційних референдумів закономірне, оскільки основний закон повинен бути прийнятий чи змінений у спосіб, що усував би можливість будь-яких незадоволень чи сумнівів громадян у його легітимності.
Конституція України визначила, що виключно всеукраїнський референдум затверджує законопроекти про внесення змін до Розділу І «Загальні засади». Розділу III «Вибори. Референдум», Розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» (ст. 156 Конституції України). Конституція України передбачає складну процедуру, що має передувати всеукраїнському референдуму. Подання про зміну зазначених конституційних розділів здійснюється Президентом України або не менш як двома третинами народних депутатів України від конституційного складу парламенту з подальшим прийняттям поданого законопроекту не менш як двома третинами народних депутатів України. Лише при дотриманні такої процедури законопроект про внесення змін до І, III чи XIII розділу Конституції може бути винесений на всеукраїнський референдум.
Чинне законодавство про референдуми не містить застережень щодо винесення на всеукраїнський референдум інших розділів Конституції України або її тексту загалом, тож такі референдуми є допустимими.
Предметом всеукраїнського референдуму теоретично можуть бути також прийняття, зміна та скасування законів України та їх окремих положень. Водночас ст. 74 Конституції України обмежує проведення всеукраїнського референдуму щодо законопроектів із питань податків, бюджету та амністії.
Відповідно до ст. 3 Закону України «Про всеукраїнський референдуми» предметом всеукраїнського референдуму можуть бути будь-які питання за винятком тих, вирішення яких референдумом не допускається Конституцією України, законами України.
На всеукраїнський референдум можуть виноситися декілька питань з однієї проблеми.
За предметом всеукраїнський референдум може бути:
1) про схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, втрату чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України (конституційний референдум);
2) про зміну території України (ратифікаційний референдум);
3) щодо прийняття чи скасування закону України або внесення змін до чинного закону України (законодавчий референдум);
4) з будь-якого питання за винятком тих, щодо яких референдум не допускається згідно з Конституцією України (загальний референдум).
Перший всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р. мав своїм предметом міжнародно-правову проблематику - легітимізацію незалежності України.
В умовах інтернаціоналізації національного конституційного права та подальшої політичної, економічної, гуманітарної та військової інтеграції в світі предметом референдумів дедалі частіше стають питання про ухвалення конкретних міжнародно-правових договорів, але в Україні виникла складна ситуація щодо проведення міжнародно-правових референдумів. Такі референдуми можуть мати тільки консультативний характер, оскільки підписання міжнародного договору та його ратифікація є виключною компетенцією глави держави та парламенту, а чинне законодавство передбачає проведення лише імперативних референдумів. Ця правова колізія має бути подоланою в новому законодавстві про референдуми в Україні.
Конституція України в ст. 73 передбачає проведення всеукраїнського референдуму з питання про зміну території України. При цьому Основний Закон наголошує, що адміністративно-територіальні питання вирішуються виключно на всеукраїнському референдумі.
Предмет всеукраїнського референдуму потрібно розмежовувати з предметами місцевих референдумів. Предметом місцевих референдумів та республіканського (місцевого) референдуму АРК є локальні проблеми, що можуть бути вирішені шляхом голосування громадян України за місцем їх постійного проживання.
За правовою (юридичною) силою рішень референдуми поділяються на консультативні та імперативні Загальновідомо, що рішення референдумів мають вишу юридичну силу як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівні, оскільки їх наслідки є безпосереднім вираження волі народу або конкретної територіальної громади. Водночас законодавство ряду країн світу передбачає можливість проведення консультативних референдумів, рішення яких має швидше моральне, ніж юридичне значення.
В окремих країнах існують консультативні референдуми, що отримали назву плебісцитів (Франція). Вони проводяться з інституційних питань, що прямо чи опосередковано передбачають виявлення підтримки чи засудження політики глави держави, парламенту чи уряду.
Зокрема, традиція проведення таких референдумів відродилася у країнах ЄС. У 2005 році Іспанія, Люксембург, Нідерланди та Франція провели референдуми щодо ратифікації Конституції ЄС.Відповідно до ч. 6. п. З Рішення Конституційного Суду України у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою від 27 березня 2000 р. воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Нині чинним законодавством України передбачене проведення виключно Імперативних всеукраїнських референдумів.
Місцеві референдуми, відповідно до положення ст. 46 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р., також можуть мати імперативний і консультативний характер. Хоча стосовно консультативних рішень місцевих референдумів не існує офіційного тлумачення, але більшість із проведених нині в Україні місцевих референдумів мали імперативну силу.
Що ж до кількісного і якісного складу цих референдумів, то за даними Департаменту конституційного та адміністративного права Міністерства юстицій, зібраними, проаналізованими і систематизованими у 2009 р., з 1991 по 2009 рік в Україні було проведено 150 місцевих референдумів: 50-з питань адміністративно-територіального устрою; 34-з питань зміни назви населеного пункту; 31 - з інституційних питань, включаючи дострокове припинення повноважень представницьких органів місцевого самоврядування; 13 - з питань благоустрою населених пунктів; 10 - із земельних питань; 12 - з інших питань. Більшість із прийнятих на цих місцевих референдумах рішень мали конституційний характер і можуть бути віднесеними до джерел конституційного права України.
За підставами проведення референдуми можуть бути обов’язковими та факультативними. Тобто народ України та територіальні громади мають право вирішувати широке коло соціально значущих питань, але окремі питання (внесення змін до розділів І, Ш, ХШ Конституції України, питання про зміну території України, питання про найменування або перейменування селищ, міст, районів, областей тощо), відповідно до чинного законодавства, мають визначатися виключно всеукраїнським та місцевими референдумами.
Залежно від суб'єктів, що наділені правом ініціювати проведення загальнодержавного референдуму, в Україні референдуми поділяються на ініційовані Українським народом (ст. 72 Конституції України): ініційовані Верховною Радою України (ст. 72, п. 2 ст. 85 Конституції України); ініційовані Президентом України (ст. 72. п. 6 ст. 106 Конституції України). Місцеві референдуми можуть бути ініційовані місцевими радами (в АРК - ВР АРК) та громадянами України, що проживають на території певної адміністративно- територіальної одиниці. Утім, говорячи про суб’єктів ініціювання місцевого самоврядування, можна стверджувати, що ст. 143 Конституції України визначає під такими територіальні громади села, селища, міста або утворені ними органи місцевого самоврядування.
Всеукраїнський референдум може призначатися Президентом України, Верховною Радою України (ст. 72 Конституції України) або проголошуватися за народною ініціативою Президентом України (п. 6 ст. 106 Конституції України).
Всеукраїнський референдум
| призначається Верховною Радою України Президентом України проголошується | З питання про зміну території України (п. 2 ст. 85 КУ) Щодо змін Конституції України (п. 6 ст. 106 КУ) За народною ініціативою (п. 6 ст. 106 КУ) На вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, котрі |
| Президентом України | мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей, і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області |
Референдуми можна класифікувати і за територією їх проведення. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. референдуми в Україні поділяються на всеукраїнський референдум, референдум АРК та місцеві референдуми в межах адміністративно-територіальних одиниць. Таким чином референдуми за територією їх проведення можна поділяти на всеукраїнські (загальнонаціональні) та місцеві, в тому числі республіканські (місцеві) референдум АРК.
За часом проведення загальнодержавні референдуми можуть бути дозаконодавчими або післязаконодавчими, відповідно до проведення голосування до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.
За формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на всенародне голосування, референдуми розмежовуються на прості та складні. Прості конструкції питань референдумів передбачають винесення на референдум одного питання з єдиної конкретно взятої проблеми. Прикладом простої формули референдуму є всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р., коли на голосування виносилося одне питання про легітимізацію Акта проголошення незалежності України. Складні (комбіновані) конструкції питань референдумів передбачають голосування з двох і більше питань. При цьому питання можуть стосуватися різнопорядкових проблем, але, як правило, сукупність питань, винесених на референдум у комплексі, стосуються єдиної проблеми. Усі референдуми утворюють систему референдумів в Україні
| Критерій класифікації | Види референдумів, що виділяються за цим критерієм 1) консультативний - проводиться з метою виявлення позиції виборців |
| Юридична сила | із питання, вирішення якого залишається за органом державної влади |
рішення, прийнятого або органом місцевого самоврядування; 2) імперативний - його
| референдумом | рішення мають вищий, обов’язковий, конкретний і остаточний характер |
| Територія проведення референдуму | 1) загальнодержавний— проводиться на всій території держави; 2) місцевий - проводиться на території суб’єкта федерації, автономного утворення або адміністративно-територіальної одиниці 1) обов’язковий - проводиться з питання, яке згідно з законом може |
| Спосіб проведення референдуму | бути вирішене тільки референдумом; 2) факультативний - проводиться з питання, яке згідно з законом може бути вирішене як референдумом, так і в ін. спосіб |
| Предмет (формула) референдуму | 1) конституційний; 2)законодавчий; 3) міжнародно-правовий; 4) адміністративний 1) допарламентський - проводиться до прийняття закону парламентом |
| Час проведення референдуму | з метою з’ясувати думку виборців із цього питання; 2) післяпарламентський - проводиться після прийняття закону парламентом із метою його затвердження; 3) позапарламентський - закон приймається на референдумі в обхід парламенту |
т.. 1) з ініціативи органу державної влади або органу місцевого
ініціатор проведення _
, самоврядування; 2) петиційний - референдум, який проводиться на
референдуму
| Характер рішення, прийнятого шляхом референдуму | вимогу громадян 1) затверджуючий (ратифікаційний)- референдумом виборці затверджують рішення парламенту (органу місцевого самоврядування); 2) скасовуючий - виборцям пропонується скасувати акт парламенту (органу місцевого самоврядування), який уже набув чинності |
8.5