5.1 Інформаційне забезпечення підготовки, прийняття та реалізації управлінських рішень

Вважаємо за необхідне підкреслити, що управлінська настанова удосконалювання системи державного управління національною інформаційною сферою (НІС) зорієнтована на комплексне удосконалювання всіх складових системи.

Слід зауважити, що у розділах 3 та 4 було вже запропоновано відповідні організаційно-правові заходи щодо удосконалювання ОВС України як суб’єкта управління відомчими секторами інформаційної сфери суспільства та інформаційної сфери держави. Використовуючи структурну форму управління ОВС України НІС, було виявлено та досліджено нові якості та можливості суб’єкта управління. урахування і розвиток яких сприятиме реформуванню ОВС України. На нашу думку, шляхи удосконалювання ОВС України як суб’єкта державного управління НІС можна визначити і за умови розгляду процесуальної форми державного управління НІС . Пропозиція розглядати соціальне управління як процес була наведена та обґрунтована Ю.М.

На нашу думку, удосконалювання ОВС України як суб’єкта державного управління НІС безпосередньо пов’язано з удосконалюванням процесу управління в ОВС України. Відповідно до наукових праць О.М. Бандурки «процес управління – це діяльність об’єднаних у певну організаційну структуру суб’єктів управління , яка спрямована на вирішення практичних проблем і досягнення перед системою управління цілей шляхом реалізації необхідних видів діяльності, що ґрунтуються на визначених принципах управління , і з застосуванням відповідних методів управління» [154, с. 138]. Відомо, що концентровано процес управління проявляється в управлінському рішенні. Враховуючи те, що у найбільш загальному вигляді процес управління складається з двох стадій - розробка та реалізація управлінських рішень, розглянемо цей процес у двох взаємозалежних аспектах: цільовому та організаційному [154, с. 17]. Під час дослідження будемо спиратися на нову технологію державного управління НІС (підрозділ 1.5), яка передбачає комплексне удосконалювання інформаційних технологій і соціального середовища, куди ці технології «вбудовуються».

Реалізація процесу управління в ОВС України (в рамках першого аспекту) повинна відповідати процесу переходу України до інформаційного суспільства, що має велетенський потенціал. Головними чинниками у вирішенні цієї проблеми виступають громадянське суспільство та держава. Демократія – це, в першу чергу, можливість громадян впливати на прийняття найважливіших державних рішень, контролювати органи державної влади всіх рівнів, можливість забезпечити дотримання закону, який захищає права і свободи особи. Однак справа не тільки в цьому. В такому найскладнішому організмі, яким є сучасне суспільство, без інформаційних технологій (IТ) просто неможливо налагодити ефективну взаємодію між численними владними структурами, не можна належним чином підвищити ефек­тивність та якість вироблення та прийняття рішення, знизити можливість прояву управлінської помилки.

Було б корисно проаналізувати ступінь готовності системи ОВС України до роботи з інформаційними системами (IС), активного використання нових інформаційних технологій у своїй професійній діяльності. В цілому ж можна сказати, що інтерес до нового, до освоєння надзвичайних можливостей сучасних IТ дуже високий, але високий і психологічний бар\'єр щодо їх використання, перебороти який одним бажанням неможливо. Потрібні копітка цілеспрямована робота, подолання сформованих стереотипів, фактично переосмислення традиційних підходів і методів, формування нового – системного мислення, оволодіння умінням бачити в нових IТ не тільки систему знань, але й сукупність практичних прийомів, методів і засобів, що розширюють межі можливостей користувачів таких систем. Що ж заважає перебороти такий бар\'єр? Насамперед, йдеться про недостатнє розуміння значення чинника цілісності інформаційних систем. Саме системи, а не окремі їх складові, забезпечують ефект. Бачити, уявляти собі частину, не бачачи цілого, значить уявляти систему неповно, скривлено, як у кривому дзеркалі. В той же час IТ – це різнорідний комплекс, що включає, крім апаратури, лінгвістичне, інформаційне, математичне (аналітичне), програмне, кадрове, організаційне, правове, психологічне і, нарешті, методичне забезпечення [153, с. 395 - 405]. Всі ці види забезпечення повинні бути у складі IС, і без будь-якого з них системи різко знижують свій потенціал. Звідси основна методологічна проблема і для виконавців, і особливо для керівництва МВС України: перебороти бар\'єр, що заважає їм у всій повноті уявити і відчути віртуальний світ систем, побачити переваги їх системної цілісності. Інша причина, що стримує освоєння нових інформаційних технологій, – сугубо професійно-кадрова. Це недостатнє розуміння працівниками ОВС України призначення своєї професійної діяльності.

«У найбільш загальному вигляді процес управління складається з двох стадій: розробка та реалізація управлінських рішень». Однак тільки повна реалізація обох стадій дає підстави для оцінки ефективності управлінського рішення» [377, с.64], а водночас – ефективності діяльності ОВС України.

Аналіз практики діяльності виконавчих, законодавчих (не говорячи про судові) органів державної влади показує, що зараз можливості сучасних інформаційних технологій використовуються ними не більш, ніж на 10-15 % [105]. Фактично підтримка керівників органів державної влади інформаційними технологіями здійснюється за допомогою підвищення інформованості посередників: радників і секретарів-референтів. Інформаційні технології виконують поки допоміжну роль, оскільки, як правило, підтримують в основному рутинні операції щодо формування записок, довідок встановленого зразку. Найбільш численним в органах влади є допоміжний персонал, який виконує обслуговуючі функції. Велика помилка, що де-не-де зараз панує: обмежитися рівнем потреб в інформаційних технологіях допоміжного персоналу, і вважати освоєння текстових редакторів і подібних програмних засобів краєм мрій чиновників.

Головне ж завдання зараз полягає в тому, щоб усіма можливими засобами підтримати в ОВС України відповідний рівень прийняття рішень. Де ж криються основні причини неефективності підготовки та прийняття управлінських рішень в ОВС України? Одна з головних причин, на наш погляд, полягає у відсутності грамотного методичного забезпечення розробки, впровадження та використання інформаційних технологій в ОВС України, що починається з вербальних постановок завдань підтримки аналітичної діяльності, виду і джерел вихідних даних, розробки дружнього користувальницького інтерфейсу, а закінчується застосуванням математичних засобів, «системних рекомендацій» щодо інформаційно-аналітичної підтримки управлінських рішень.

– аналіз суті проблем, чинників, причинно-наслідкових зв\'язків, приватних питань;

– змістовне формулювання проблем, які підлягають вирішенню;

– прогнозування значних подій у зовнішній обстановці, що спроможні вплинути на розвиток України, на ступень криміналізації суспільства;

– прогнозування можливих наслідків реалізації варіантів управлінських рішень;

– розробка рекомендацій та умов щодо досягнення бажаних результатів (альтернатив рішень ОВС України);

– пошук компромісу у разі наявності конкурентноспроможних альтернатив дій ОВС України, із суперечливими оцінками за різними критеріями.

На жаль, аналітична робота конкретного керівника не припускає чіткої математичної постановки, але логічно коректною вона повинна бути. Спроби регламентації опису аналітичної діяльності керівництва у вигляді суворо регулярної процедури, що включає певну послідовність показаних завдань (фрагментів), природно сприймається більшістю керівництва ОВС України як надмірно жорсткі спроби втручання в їхні справи. Тому потрібна більш тонка і продумана тактика дій. Підтримка VIP за профілем їх професійної діяльності повинна будуватися з урахуванням їх інформаційних потреб та індивідуальних особливостей. Таким чином, найголовнішим завданням для фахівців у сфері інформаційних технологій повинна стати розробка дружніх користувальницьких інтерфейсів з урахуванням сформованих правил, що прийняті в оточенні керівництва. Однак суттєвою перепоною, що стримує ефективне використання інформаційних технологій в ОВС України, є недосконалість, а, по суті, неповнота і невірогідність вихідних даних, що доступні ОВС України. Існуюча практика збору інформації, особливо статистичних даних, не відповідає завданням управління в ОВС України в умовах переходу до інформаційного суспільства. В результаті практично неможливо відстежити реакцію об\'єкта управління на управлінські впливи ОВС України або інтерпретувати дані статистики в інтересах управління.

Виходячи з викладеного вище, слід зробити висновок, що проблема підготовки та прийняття управлінських рішень ускладнюється внаслідок таких причин:

— недостатності інформації і знань про суть подій, що відбуваються, їх початок і можливий розвиток (проблема аналізу минулого і можливої ходи подій);

— складності і багатофакторності механізму виникнення та розвитку подій, неоднозначності причинно-наслідкових відносин;

— психологічного тиску через відповідальність за прийняте рішення і побоювання можливих наслідків його реалізації (проблема обґрунтованості рішення).

На наш погляд, було б корисним під час розробки та використання інформаційно-аналітичних систем (ІАС), що призначені для застосування у правоохоронних структурах, мати зведення норм і правил (ЗНіП), приблизно таких, якими давно користуються в будівництві, але для систем інформаційно-аналітичної підтримки прийняття рішень в ОВС України, що визначають відповідність розробок систем вимогам підтримки професійної діяльності осіб, які приймають рішення в ОВС України. Вважаємо, що таке зведення норм і правил повинно базуватися на таких засадах:

– розробку IАС слід проводити в правовому полі, тобто необхідно дотримуватися чинного законодавства, забезпечувати й охороняти права власності на інформаційні ресурси, враховувати інтереси всіх суб’єктів інформаційних відносин;

– IАС має підтримувати місію ОВС України на конкретному часовому етапі;

– пріоритетне використання IАС у головних напрямках діяльності системи ОВС України;

– IАС базуються на новітніх досягненнях науки та техніки і, насамперед, повинні забезпечувати системну цілісність;

– підсистеми, засоби, інформаційні ресурси IАС повинні бути відкритими і доступними широкому колу зацікавлених осіб, природно, що при цьому повинні забезпечуватися вимоги інформаційної безпеки.

На нашу думку, такий підхід сприятиме підвищенню рівня розробок інформаційно-аналітичних систем ОВС України, а головне, створенню передумов для погоджених дій високопоставлених користувачів (осіб, що приймають рішення), замовників, розроблювачів та обслуговуючого персоналу, які забезпечують супровід і підтримку подібних систем. Під час розробки та експлуатації IАС органів внутрішніх справ слід керуватися такими важливими принципами:

– стиснення інформації для рівня перших осіб (перша особа та його команда в ОВС України під час оцінки рішень та їх наслідків може обійтися 5-10 узагальненими показниками);

– безпосередній вплив вищих посадових осіб на технологію функціонування IАС, тобто передбачається інтерактивне «вживання» перших осіб у технологію підтримки власної професійної діяльності щодо прийняття рішень. Для цього технології повинні бути гнучкими, із перемінною структурою, що параметрично настроюється;

– сполученість даних різного рівня агрегації й узагальнення, коли забезпечується однозначна відповідність між узагальненими показниками і тими, що узагальнюються (деталізованими), які використовуються під час підготовки та прийняття управлінських рішень;

– підготовка та узгодження проектів рішень на різних рівнях посадової ієрархії осіб, які готують рішення, за властивими саме даному рівню ієрархії сукупностями показників.

Реалізація наведених вище принципів потребує великого мистецтва від розроблювачів IАС, які повинні створюватися безпосередньо під інформаційні та функціональні потреби користувачів. Особливо ретельної уваги потребує рівень визначення взаємодії користувача із системою підтримки. Зауважимо при цьому, що тут йдеться про користувальницький інтерфейс – основу лінгвістичного забезпечення системи.

Типова IАС повинна будуватися:

– з урахуванням особистого досвіду, поглядів і переваг посадових осіб, поєднуючи їх з об\'єктивними способами обґрунтування та підтримки їх рішень за ієрархічною градацією;

– як система з віртуальними функціональними підсистемами, що забезпечує гнучку прив\'язку до зміни організаційно-функціональної структури ОВС України;

– на основі першочергового запровадження в експлуатацію тих підсистем, що принесуть максимальний ефект;

– з перспективою перетворення в корпоративну IАС на території регіону.

Така інформаційно-аналітична система в повній конфігурації дозволяє здійснювати інформаційно-довідкові та експертно-аналітичні послуги.

Розглянемо другий аспект реалізації процесу управління в ОВС України – організаційний. Як вже відзначалося, саме від організаційної стадії процесу управління залежить в основному успіх справи. Вважаємо, що ефективна реалізація другої стадії процесу управління в ОВС України значною мірою визначається удосконалюванням реалізації державної інформаційно політики ОВС України. Ця точка зору підтверджується тим, що якісна реалізація процесу управління в ОВС України потребує координації, узгодження, організації, об’єднання, регулювання, контролю, що неможливо без постійної інформаційної взаємодії, систематизації інформаційних зв’язків, ефективної інформаційної підтримки. Завдання реалізації державної інформаційної політики ОВС України відповідно до затвердженої концепції, а також до запропонованого варіанту її розвитку є завданням державного управління НІС, для практичного вирішення якого необхідно виконання ряду умов.

По-перше, у системі органів державної влади повинна бути сформована єдина структура, функцією якої є формування та реалізація державної інформаційної політики. Ця структура повинна охоплювати всі гілки і рівні державної влади і включати як спеціалізовані органи державної влади, що забезпечують регулювання національної інформаційної сфери, так і підрозділи в інших органах державної влади, що відповідають за інформаційні аспекти діяльності у сфері їх компетенції (це питання висвітлювалося у підрозділі 2.2).

По-друге, проведення державної інформаційної політики повинно координуватися з єдиного центру на рівні вищого керівництва країни у разі персональної відповідальності однієї з вищих посадових осіб держави за вирішення цього завдання.

По-третє, державне управління національною інформаційною сферою повинно бути планомірно забезпечене фінансовими і матеріальними ресурсами за рахунок бюджетного фінансування, виходячи з реальних можливостей держави за статтею витрат на державне управління.

На жаль, зараз не тільки жодна з перерахованих умов у повному обсязі не виконується, але і на рівні вищих органів управління формування та реалізація цілеспрямованої інформаційної політики поки ще не розглядається в ряду першочергових завдань держави. Подібне ставлення до інформаційної політики призводить до негативних наслідків, що істотно відбивається на реалізації реформ в Україні. Таке ставлення державної влади до інформаційної політики потребує якнайшвидшої зміни. В сучасних умовах організаційно-технологічне забезпечення не тільки визначає ефективність вирішення будь-якого завдання державного управління, але й в цілому принципову можливість його вирішення, особливо в інформаційній сфері. Зараз саме органи державної влади, в тому числі і ОВС України, є найбільш забезпеченим матеріальними та організаційними ресурсами споживачем та джерелом інформації. Тому організаційно-технологічне удосконалювання інформаційного забезпечення діяльності системи ОВС України є однією з необхідних умов формування відомчої інформаційно-комунікаційної інфраструктури та єдиної системи відомчих інформаційних ресурсів на основі сучасних інформаційно-комунікаційних технологій і технічних засобів, а також ефективним стимулом до прискорення розвитку ринку інформаційної продукції і послуг.

Дії ОВС України щодо формування та розвитку єдиного інформаційного простору України повинні бути регламентовані законодавством, що визначає права та обов’язки цих органів всіх рівнів (центральний, регіональний, територіальний) щодо створення державних (відомчих) інформаційних ресурсів та організації доступу до них, а також системою стандартизації та уніфікації форм документів, класифікаторів, засобів інформаційних технологій, протоколів зв\'язку та інших засобів інформатизації. Важливою умовою формування державних (відомчих) інформаційних ресурсів є забезпечення кооперативних зв\'язків як по горизонталі, так і по вертикалі. «Горизонтальна кооперація» необхідна для створення єдиної методології комплексного збору первинної інформації ОВС України про різноманітні об\'єкти: юридичні, фізичні особи, географічні об\'єкти, підприємства різної форми власності і т.ін. Метою горизонтальної кооперації є скорочення витрат на підготовку первинної інформації, що повинна надаватися ОВС України відповідно до законодавства. «Вертикальна кооперація» заснована на тому, що на всіх рівнях управління ОВС України використовується інформація, що створена на місцях, а також та, що утримується в міжвідомчих банках даних, які враховують потреби декількох центральних відомств. У цих випадках кооперація ставить ціль – скорочення витрат на обробку інформації в різноманітних відомчих інформаційних системах.

Важливим координуючим елементом єдиного інформаційного простору повинен стати механізм Державного замовника, який повинен передбачати проведення ОВС України експертизи проектів, а також інформування суспільства про їх результати. Загальнонаціональним інструментом, що забезпечує облік державних інформаційних ресурсів, повинен стати Державний інформаційний реєстр, у якому будуть надані описи інформаційних масивів, баз даних та інших видів інформаційних ресурсів, що утворюються за рахунок бюджету. Використання Державного інформаційного реєстру дозволить істотно знизити витрати на створення і підтримку державних інформаційних ресурсів. Такої ж стратегії слід дотримуватися і в ОВС України, створюючи, зокрема, відомчий інформаційний реєстр.

Особливої уваги потребує забезпечення комплексності проведення робіт із стандартизації та сертифікації засобів та систем інформатизації на сучасному етапі формування та розвитку інформаційного середовища ОВС України та єдиного інформаційного простору України. Сертифікація засобів інформаційних технологій та систем інформатизації, яка є заключним етапом оцінки їх якості і конкурентноздатності, потребує повної нормативно-методичної та інструментальної підтримки. Роботи щодо стандартизації в ОВС України доцільно проводити в рамках єдиної програми створення нормативної, інструментальної та методичної бази сертифікації засобів та систем інформатизації. В цій програмі повинні бути передбачені розробки щодо розвитку комплексу базових та функціональних стандартів, що обов\'язкові для застосування у разі формування і використання інформаційних ресурсів ОВС України та інформатизації ОВС України. Основу комплексу стандартів повинні складати міжнародні, державні, відомчі стандарти й інші нормативні документи. Ці документи повинні бути основою вимог щодо засобів і систем інформатизації на всіх стадіях їх життєвого циклу, контролю якості, верифікації, іспитів та сертифікації як самих засобів і систем інформатизації, так і атестацій та сертифікації випускаючих їх виробництв. Формування та реалізація цієї програми є важливою формою організації взаємодії ОВС України та інших державних органів управління під час державного управління НІС, а також необхідною умовою якісного виконання другої стадії процесу управління в ОВС України.

Принциповою особливістю розвитку інформаційного середовища ОВС України є необхідність встановити обов\'язкову для всіх жорстку технологічну дисципліну під час формування відомчих інформаційних ресурсів. Слід зазначити, що інформаційні ресурси органів державної влади являють собою сукупність розподілених баз даних за відомчим, територіальним і проблемним принципами.

Особливу увагу в процесі управління в ОВС України слід приділяти регіональному аспекту управління. Жодне завдання державного управління не може бути успішно вирішено без стійкої інформаційної взаємодії між центром (МВС України) та регіонами (УМВС України в областях). Управління ОВС України НІС повинно базуватися на організаційно - правових засадах державного управління НІС щодо регіонального аспекту. Ці засади повинні бути спрямовані на: створення ефективної системи узгодження інтересів і дій в інформаційній сфері між центральними і місцевими органами державної влади; формування системи нормативно-правового забезпечення процесів інформатизації з урахуванням регіональної специфіки; оптимізацію рішення державних завдань, що включають мінімізацію трансакційних витрат щодо інформатизації державного управління в масштабах регіонів і країни в цілому; постійний моніторинг розвитку регіональних складових національної інформаційно-комунікаційної інфраструктури і ринку інформаційної продукції та послуг. Головними координаційними, науково-методич­ними та організаційно-технологічними центрами в реалізації державної (відомчої) політики у сфері регіонального управління НІС можуть стати інформаційні центри міжрегіональних інформаційних співтовариств. На ці центри може бути покладено обов’язок координувати розробку, впровадження, експлуатацію центральних інформаційних систем та формування системи депозитаріїв інформаційних ресурсів ОВС України на регіональному рівні.

У формуванні інформаційно-комунікаційної інфраструктури ОВС України та системи відомчих інформаційних ресурсів визначальну роль поряд із ОВС України повинні грати недержавний сектор економіки та різноманітні інституціональні структури громадянського суспільства. Для притягнення ресурсів недержавного сектору, а також, можливо, зарубіжних ресурсів необхідно забезпечити комплекс відповідних правових та організаційних умов. Щодо цього комплексу умов, то про це вже йшлося в підрозділі 3.3.

Варто зауважити, що успіх всіх цих дій повинен визначитися комплексною реалізацією двох стадій процесу управління в ОВС України – розробкою та реалізацією управлінських рішень, що певною мірою залежить від зваженого впровадження новітніх інформаційних технологій на обох стадіях процесу управління.

5.2.