4.3. Завдання створення засад філософії розробки господарсько-правових актів та критерії їх оцінки

Теоретико-філософський аналіз правотворення. Вважаємо, що питання справедливості, моральності права, а отже і справедливості правових актів, мають досліджуватися в межах філософії права, яка є самостійною (спеціальною) галуззю юридичної науки.

На сьогодні ні філософії правотворення, ні філософії господарсько-правового урегулювання як самостійних наук немає. Відсутні відповідні розділи в теорії права і в юридичних галузевих науках, які “відповідальні” за регуляторну політику. А це адміністративне та господарське право України. Саме тому ми змушені розглянути теоретико-філософські питання як правотворення (для формулювання пропозицій щодо розробки ефективних регуляторних актів). Ці питання могли б становити відповідні розділи науки господарського права України. Як зазначає Л. Петрова, за своєю сутністю філософія права не може вдаватися до вивчення того різноманіття плинних і мінливих явищ, яке є об’єктом дослідження саме галузевої юриспруденції. Але кожна галузева наука, керуючись загальними засадами філософії права, повинна: “1) розвинути її головні принципи стосовно своєї галузі; 2) вказати засоби реалізації отриманих висновків у певних умовах місця і часу” [335, 77].

У сучасній українській юридичній літературі здебільшого розглядається лише проблематика філософії права, причому далеко не у конструктивному (практично результативному) аспекті.

Під конструктивним філософським підходом до правотворення розуміємо передусім філософське підґрунтя розроблення правових актів, зокрема забезпечення їх справедливості. Отже, проблематика філософії господарсько-правового урегулювання (регуляторної політики) є не надуманою, а надзвичайно важливою та актуальною. Саме відсутністю методології правотворення, єдиної ідеології у правовій політиці значною мірою зумовлено багато юридичних непорозумінь, протиріч у праві тощо. Наприклад, з аналізу ст. 13 Конституції України (“Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону”) випливає, що земля в Україні не може бути у приватній власності. У ст. 14 цього ж документа (“Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону”) – навпаки, легітимізується приватна власність на землю. Ця невизначеність зберігається і на сьогодні.

Відсутність філософії правотворення, регуляторної політики, заснованої на найефективнішій філософській базі, ідеології (сумі концептуальних ідей, доктрин) з урахуванням національних традицій та особливостей, призводить до запозичення правових моделей західного зразка, які не завжди відповідають не тільки найвищим цінностям, а й національним традиціям.

У цьому розділі ми мали на меті не обмежитись лише критикою соціалістичного минулого, сучасного стану філософії правотворення або традиційною постановкою відповідних завдань перед юридичною (філософсько-правовою) наукою, а запропонувати нову (в плані конструктивізму) філософію правотворення, його теорію і методологію. При цьому не претендуємо на їх завершеність, а також на унікальність запропонованого підходу як єдино можливого способу вирішення відповідних проблем. Але перш ніж переходити до викладу ідей – конструктивної теорії, розглянемо коротко накопичені філософсько-правові погляди.

Почнемо з визначення категорії “моральність”, оскільки низка правових норм різного рівня вимагає додержання засад суспільства. Моральність, якщо продовжити І. Канта, – готовність людини підходити не тільки відповідно до веління категоричного імперативу – вимог про безкорисливе ставлення до інших, а й ставитися до цього іншого як до самого себе. Цей імператив передбачає дотримання всіх інших норм моральності. Справді, якщо ставитися до інших, як до самого себе, то норми “не вбий”, “не вкради” та ін. стають звичними правилами поведінки. Можна розуміти норму про терпляче ставлення до інших як мінімально достатню, що не виключає можливість підвищення планки вимог до себе. “Шляхетна людина висуває вимоги до себе, низька людина висуває вимоги до інших”, – писав Конфуцій.

Проаналізуємо філософські питання, які можна було б віднести до філософії правотворення – головних її принципів, що їх потрібно розвинути стосовно господарського права.

Дійсне право самодостатнє, не потребує для здійснення правозастосування будь-яких додаткових актів. Поняття “антиправо” за Г. Гегелем використовується у розумінні видимості права. Тобто це правові норми, які спрямовані на нерозумне обмеження прав людини або діють лише укупі з адміністративними рішеннями. До перших можна віднести, наприклад, руйнівні рішення щодо заборони підприємницької діяльності, згортання і обмеження діяльності приватних підсобних господарств громадян тощо. Такі рішення, як відомо, приймалися суто з ідеологічних мотивів, на філософсько-ідеологічних засадах марксизму-ленінізму. Прикладом других можуть бути норми права, які становлять собою суміш прав та обов’язків цивільно-правового характеру з адміністративними засадами (адміністративним розподілом за волюнтаристськими рішеннями). Зокрема, такими є деякі положення нинішнього Земельного кодексу, що визначають права на придбання, володіння, використання та розпорядження земельними ділянками. Для застосування відповідних положень потрібні адміністративні рішення-дозволи. А це вже і є “видимість” права (антиправо). Але, знову ж таки за Гегелем, істина цієї видимості полягає в тому, що вона нікчемна, і право поновлюється за допомогою заперечення свого заперечення. Тобто рішення про відміну обмежень прав сторін у договірних відносинах становитимуть дійсне право.

Дійсне право, регуляторна політика спрямовані на забезпечення природних прав людини, з позицій пересічного громадянина вважатимуться справедливими.

Результати досліджень праць дореволюційних і сучасних теоретиків права свідчать, що до цього часу не тільки не розроблено філософських засад конструктивного право-державотворення, яке б забезпечувало побудову і функціонування права і державних інститутів як високоморальних сутностей, а й навіть не визначено однозначно ні предмета, ні об’єкта філософії права. Так, наприклад, дореволюційний класик-правознавець Г. Шершеневич вважав, що загальна теорія права, так само як історія філософії права та його політика, є складовою філософії права [473]. Таке ж наповнення цієї науки, а отже її предмет та об’єкт, уявляв собі й інший видатний правознавець минулого – Л. Петражицький: “Під філософією права ми розуміємо загальне вчення про право як з теоретичної, так і з політичної точки зору. Іншими словами, науку, що містить у собі теорію і політику права” [333, 5].

Аналіз сучасних досліджень дає змогу виділити вже інші підходи до інтерпретації філософії права. Перший – це так званий філософський підхід, коли під філософією права розуміють застосування основних принципів і категорій філософії до права. На думку Дж. Керімова, до них належать категорії діалектики чи гносеологічні категорії [198]. Інші філософи до цих категорій відносять категорії соціальної філософії [424]. Але такий підхід не визнає ніякої нової дисципліни на межі філософії та правознавства. Його автори не показали можливість застосування цих категорій у практичній діяльності до правотворення.

Крім оптимізації механізмів державного управління за рахунок поступового впровадження функціональних модулів G-G, G-B і G-C, електронний уряд активізує такий соціально значущий процес, як формування цифрової (електронної) демократії.

Цифрова демократія є атрибутом захисту громадянами своїх інтересів і визначення форм співробітництва з державою в межах електронного уряду. Якщо сектори G-G, G-B, G-C (як і зустрічні B-G, C-G) – це спосіб найефективнішої взаємодії між урядом і суспільством, використання певних можливостей, наданих електронним урядом, то цифрова демократія – інструмент формування цих можливостей. Тобто через цифрову демократію громадяни і підприємницькі структури визначають, які саме послуги, яким чином надаватиме їм уряд, визначають взаємну відповідальність у межах взаємодії, формують образ держави, суспільства та електронного уряду як окремого соціального інституту.

Таким чином, цифрова демократія – явище масштабніше, ніж електронний уряд. Проте передумови для її формування створює саме впровадження останнього, оскільки дає поштовх громадянам і підприємницьким структурам до використання можливостей інформаційних технологій на державному рівні – спершу через користування сервісами G-B і G-C і одержання певних вигод від результатів роботи сервісу G-G.

Велика увага приділяється використанню електронних технологій в урядових органах в інших країнах. Так, аналіз загальної стратегії уряду США у сфері інформаційних та інформаційно-комунікаційних (ІКТ) технологій свідчить, що уряд:

зацікавлений у забезпеченні зручностей для громадян у відносинах з державними органами;

бере на себе роль лідера в електронізації економіки, у тому числі в стимулюванні розвитку електронної комерції;

реорганізує свою роботу в межах національної ініціативи щодо зміцнення контролю за своєю діяльністю з боку громадян.

Федеральний уряд США приділяє особливу увагу:

електронній торгівлі між державними організаціями та міністерствами, конкурсним електронним торгам на постачання товарів і надання послуг для задоволення державних потреб;

доступу населення до урядової інформації;

використанню смарт-карт, у тому числі у федеральному уряді;

вирішенню різноманітних завдань, зокрема публікації офіційних документів на урядових веб-сайтах, електронізації сплати податків, наданню статистичної інформації про роботу державних органів населенню;

застосуванню ІКТ в медицині та сфері охорони здоров’я.

Доступність посадовців федерального уряду Президента США для населення і країни забезпечується за допомогою системи Comlink, розробленої в Массачусетському інституті технологій (МІТ). Ця система сприяє наданню послуг, дає змогу публікувати урядові документи і відкрита для доступу всім користувачам Інтернету. Матеріали брифінгів, тексти виступів, звіти, проекти законів, що надаються канцелярією Білого дому, розміщуються на сервері поширення електронної інформації системи Comlink. За оцінками оглядачів понад мільйон користувачів щоденно отримують документи, що їх цікавлять.

Друга система – Open Meeting – була створена в межах обговорення національної ініціативи підвищення підконтрольності уряду громадянам (ППУ). Вона дає змогу подавати пропозиції та одержувати відгуки на них в інтерактивному режимі електронною поштою. Однією з головних цілей створення цієї системи є спрощення процедури опитування та одержання пропозицій з різноманітних джерел. За наявними даними, системою Open Meeting скористалося понад 3 тис. осіб, які подали до 1200 пропозицій. Інформація для обговорення була структурована тематично, і, таким чином, кожен учасник обговорення ініціативи ППУ міг вибрати певну тему. Система передбачала виключно вільний обмін думками, без дебатів і прийняття кінцевих актів.

Ці системи сприяли підвищенню доступності державних органів для населення країни і забезпечили громадян ефективними засобами доступу до державних документів. Водночас федеральні службовці отримали інформацію про настрої виборців [150].

Державні послуги у США для населення надаються багатьма шляхами: через торгові точки, банки і відділення зв’язку. Державні установи укладають з компаніями угоди з надання послуг. Так, наприклад, громадяни і приватні компанії отримали можливість оплачувати рахунки і сплачувати податки через свій місцевий банк. Мережу державних послуг, що діє у реальному світі, слід розвивати і у віртуальному вимірі. Особа, яка здійснює банківські операції через мережу Інтернет, повинна мати можливість оплачувати рахунки і сплачувати податки через свій банк.

Питанням використання в органах державного управління сучасних технологій приділяється велика увага і в країнах ЄС. “Електронна Європа” – ініціатива Європейської комісії, виконавчого органу ЄС, спрямована на прискорення трансформації європейського промислового суспільства в інформаційне. Європейці зацікавлені в поліпшення та полегшенні доступу громадян до інформації державних органів, що забезпечуватиме більшу прозорість діяльності органів державної влади, а також гарантуватиме вищу ефективність прийнятих ЄС актів. Необхідно здійснити великий обсяг роботи із забезпечення громадянам доступу до веб-сайтів урядів окремих держав і європейських інституцій, надавши їм зручні засоби для пошуку необхідної інформації. Обмеження доступу до основних статистичних і економічних даних гальмує розвиток бізнесу загалом, а також приватного сектору вторинних послуг, спрямованих на інформування суспільства зокрема. Тому необхідно полегшити одержання державної інформації, що, у свою чергу, стимулюватиме розвиток нових секторів послуг, які базуються на відкритих джерелах інформації.

Потенційний ефект після вирішення цього завдання важко перебільшити:

уряди стануть ближчими до простих громадян;

з’явиться можливість скоротити видатки на утримання урядових службовців;

з’являться додаткові робочі місця для тих, хто надає вторинні послуги;

буде створено загальноєвропейський інформаційний ринок державної інформації [153].

Становлення електронного уряду в Україні тісно пов’язане з такими компонентами інформаційного суспільства, як електронна комерція, електронний бізнес, електронний банкінг, система збору й оброблення даних фінансової та іншої звітності, універсальний доступ, безперервність освіти, комп’ютеризація, комп’ютерна грамотність тощо. Так, у Програмі уряду “Назустріч людям” зазначено: “Серед інших планів нового уряду з підвищення надійності й ефективності банківської політики – підвищення капіталізації й фінансової спроможності Фонду гарантування внесків фізичних осіб, підтримка розвитку системи масових електронних платежів і реалізація карткових соціальних проектів. ... З метою розвитку надійного й прозорого ринку небанківських фінансових послуг Кабінет Міністрів має намір забезпечити: ... створення електронної системи збору й обробки даних фінансової й іншої спеціальної звітності небанківських фінансових установ. ... Крім того, уряд сприятиме ... розробці й впровадженню нового покоління вітчизняних, у тому числі електронних, підручників; створюватиме умови для використання в школах Інтернету. ... Уряд вважає за необхідне сприяти становленню інформаційного суспільства з використанням нових технологій”. Як підкреслюється у програмі, це дасть змогу створити нові можливості для реалізації громадських прав, самореалізації, здобуття нових знань. Із цією метою уряд планує сформувати перелік пріоритетних високих технологій (у тому числі нанотехнології), інтегрувати всі галузеві й регіональні програми у сфері інформатизації в одну програму “Електронна Україна”.

Серед інших планів нового уряду – розвиток загальнодержавних телекомунікаційних мереж з використанням останніх світових досягнень, лібералізація телекомунікаційного ринку як основи створення конкурентного середовища. Крім того, уряд передбачає широке впровадження електронного підпису, розвиток електронної комерції, маркетингу й бізнесу на основі мережі Інтернет, а також використання всесвітньої мережі для просування вітчизняних товарів на закордонні ринки.

У межах дослідження регуляторної політики особливу увагу нами приділено розглядові модуля G-G (уряд урядові) електронного уряду: його цілям і завданням, основним функціям, прийнятним для України прикладним рішенням, плюсам і мінусам уже зроблених урядом кроків у цьому напрямі й тим крокам, які ще варто зробити. Говорячи про електронний уряд, зокрема впровадження сектора G-G, варто розуміти, що насамперед йдеться про інформатизацію всіх управлінських процесів в органах державної влади всіх рівнів, у тому числі про відносини усередині уряду – між окремими його галузями, рівнями, підрозділами, а також інформатизацію міжвідомчих відносин. Причому зміні піддається не тільки сітьова інфраструктура виконавчої влади, а й в цілому вся інфраструктура державної влади і управління. Тобто з цього погляду електронний уряд точніше буде назвати електронною державою, електронним державним апаратом, електронною інфраструктурою держави, державою інформаційного суспільства.

Загалом функції сервісу “уряд урядові” можна охарактеризувати як здешевлення роботи уряду, прискорення проходження документів через його структури, збільшення можливостей контролю за діяльністю окремих органів і службовців, підвищення конкуренції між ними, що сприяє підвищенню їхньої кваліфікації, а головне – запобіганню корупції.

Сервіс G-G також є ефективним механізмом оптимізації використання, розподілу і перерозподілу матеріальних, фінансових і кадрових ресурсів між різними галузями влади, різними структурами, місцевими відділеннями тощо. Завдяки цьому не відбувається втрати коштів через нестачу або надлишок ресурсів в окремому структурному підрозділі уряду. З упровадженням модуля G-G також полегшується процес співробітництва на міжрегіональному і місцевому рівнях між окремими держслужбовцями, відділами, органами влади.

Ще одним позитивним наслідком впровадження G-G є сприяння підвищенню компетентності чиновників різних рівнів за рахунок спрощення процесу службового просування: професійні якості кожного службовця легко перевірити, запропонувавши виконувати ширше коло обов’язків. Крім того, урядовий Інтранет зберігає усі властивості й характеристики Інтернету і також є одним з інструментів інформаційного суспільства. Тобто у цій сфері так само актуальним є явище довічного навчання, насамперед дистанційного. Кожен державний службовець одержує можливість розширити свою спеціалізацію, здобути додаткові знання і навички, одержати другу, третю тощо освіти, пройти он-лайновий тренінг у центральних органах влади, у міжнародних або зарубіжних владних структурах. Це дасть змогу подолати кадрову проблему урядових структур. Однією з основних програм навчання могла б стати програма з опанування методології формування і здійснення регуляторної політики, підготовки і спостереження за виконанням (моніторингу) регуляторних актів. Нами розроблено програми навчання, орієнтовані на врахування посадових функцій управління, а також підхід до реалізації цих програм, заснований на НІТ. Основною ідеєю цього підходу є те, що з допомогою комп’ютерних тестових програм, розрахованих на певний рівень державних службовців, виявляються прогалини знань у конкретного працівника. Виходячи з виявлених прогалин, знову ж таки комп’ютерним способом, формується відповідна індивідуальна навчальна програма. У процесі навчання провадяться комп’ютерні тестування і коригування програм (кількість таких ітерацій не обмежена) до опанування знаннями службовців у повному обсязі. Вищий професіоналізм і ширша спеціалізація кожного державного службовця сприятимуть подальшому скороченню штату чиновників. Це відкриє можливості для кращого матеріального заохочення кожного з них, що, у свою чергу, додатково підвищить конкурентоспроможність урядових структур порівняно з приватним сектором у боротьбі за кращих фахівців.

Цей механізм разом із запровадженням внутрішньої конкуренції шляхом атестаційного добору і демонополізації відомчої інформації можна вважати способом заохочення державних службовців до повноцінного використання можливостей ІТ-інновацій і зміні професійних орієнтирів (ініціативність, персональна відповідальність, пріоритет потреб громадянина тощо).