<<
>>

1.1. Цілі регуляторної політики і вимоги до неї в умовах змішаної економіки

Поняття змішаної економіки. Під змішаною економікою звично розуміється економіка країни, в якій поєднуються риси ринкової і централізованої економічних систем. У промислово розвинених країнах існує сьогодні тільки змішана економіка і в теорії, і в практиці.

Що стосується теорії змішаної економіки (ТЗЕ), то окремі її положення, згідно яких економіка розвинених капіталістичних країн в результаті зростання масштабів господарської діяльності держави складається з приватного і державного секторів, що взаємно доповнюють один одного, були висунуті ще в кінці 19 ст. А. Шеффле і А. Вагнером (Німеччина). Як цільна теорія ТЗЕ розроблена в 20-х рр. 20 ст. У. Зомбартом (Німеччина). Активними прихильниками ТЗЕ виступили в період 2-ї світової війни (1939-1945 рр.) і після неї буржуазні економісти З. Чейз, А. Хансен, Дж. М. Кларк і П. Сэмюэлсон (США), які стверджують, що контроль над сучасною економікою здійснюється як суспільством, так і приватними інститутами нібито з метою підвищення «соціального добробуту» народів, що завдяки «революції» у функціях буржуазної держави його економічна і соціальна діяльність може ліквідувати суперечності капіталізму, забезпечити безкризовий розвиток економіки, високі і стійкі темпи її зростання. У розгорненій формі варіант ТЗЕ, що спирається на буржуазні теорії, був розроблений правими лейбористськими ідеологами Крослендом, Дж. Стрейчи (Великобританія), на думку яких після 2-ї світової війни відбувається трансформація капіталізму в абсолютно іншу систему, характерними рисами якої в економічній області є: перехід керівної ролі від капіталістів до менеджерів, збільшення економічної ролі держави, повна зайнятість і безперервне зростання виробництва[1].

Під змішаною економікою на Заході розуміється поєднання державного регулювання з механізмами саморегуляції ринку, в рамках приватної власності на капітал.

Тому що можливості вільного ринку в розвитку продуктивних сил суспільства, як показала практика ХХ століття, вельми обмежені (так звана «неспроможність ринку»). Це визнано і буржуазною економічною теорією, і практикою промислово розвинених країн Заходу.

Яскравим прикладом змішаної економіки є економічна система, існуюча в Швеції. У її основі лежать ринкові відносини на конкурентних засадах з активним використовуванням державного регулювання, що складає економічний базис шведської моделі. Під змішаною економікою там розуміється поєднання і взаємодія основних форм власності у капіталістичному ринковому господарстві Швеції: приватної, державної і кооперативної. Кожна з цих форм зайняла свою "нішу", виконує свою функцію в загальній системі економічних і соціальних взаємозв'язків. Абсолютна більшість (близько 85%) всіх шведських компаній з числом зайнятих понад 50 чоловік належить приватному капіталу. На приватні підприємства припадає 75% зайнятих у виробничому секторі, з них 8% працюють в тих фірмах, що належать іноземному капіталу. Решта частини припадає на державу і кооперативи, приблизно по 11-13%. Державний сектор розширявся, а питома вага кооперативного майже не мінялася з 1965 р. Окрім цих трьох форм власності існують безліч компаній із змішаною власністю, фірми, що належать профспілкам, ощадним банкам і т.п. [550].

Як вважають американські економісти, загальна формула така: у капіталістичному суспільстві економіка звичайно функціонує успішно, якщо держава контролює близько 50% ВВП. Зокрема, в США частка державних витрат у ВВП коливається від 30 до 50%, не рахуючи пенсійні і інші соціальні виплати. Тому уявлення про те, що участь держави суперечить нормальній життєдіяльності сучасної ринкової економіки, не відповідає дійсності. В умовах кризи, коли потрібні активні дії, ініціатива завжди виходить від держави. Коли стверджують, що його роль повинна бути зведена до мінімуму, то це ідеологічний постулат, який позбавлений наукової основи.

У довготривалій перспективі роль держави, як вважає професор Дж.

Гэлбрейт, збільшується. Вона покликана створювати інститути, сприяючі економічному зростанню. Йдеться про регулювання підприємницької діяльності, рівня заробітної платні, екології, судочинства, тобто її основних функцій – забезпечення нормального функціонування економічної інфраструктури і всіх аспектів, пов'язаних з підготовкою робочої сили. Прикладом такого сприятливого і успішного розвитку економіки за сприянням держави може бути досвід Китаю Цей досвід є корисним Україні і іншим країнам колишнього СРСР. Розвиток змішаної економіки у Китаї - багато в чому кейнсіанське явище, яке засноване на швидкому і стабільному зростанні суспільного попиту, купівельної спроможності населення - відбувався в кінці 70-х – початку 80-х років. Почався він у сільському господарстві, потім був перенесений на житлове будівництво, інфраструктуру, створення прибережних відкритих економічних зон.

Аналізуючи проблему, яку передбачається розв’язати шляхом державного регулювання, зазначають причини та умови її виникнення; обґрунтовують неможливість її розв’язання за допомогою ринкових механізмів або чинних регуляторних актів; визначають суб’єктів, на яких проблема негативно впливає. При визначенні та оцінці усіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання наводяться, за Методикою, не менше двох можливих способів; оцінка кожного із них; причини відмови від застосування альтернативних способів розв’язання проблеми, аргументи щодо переваги обраного способу. Зауважимо, в Методиці не вказано спосіб оцінки шляхів досягнення цілей державного регулювання, хоча основною її засадою має бути не лише визначення того, що потрібно робити, а і як це робити. Продовжимо аналіз методики. В описі механізму, що пропонується застосувати для розв’язання проблеми, і відповідних заходів наводяться, зазначено в ній, основні принципи і способи досягнення цілей державного регулювання та визначається ступінь їх ефективності. Але на питання, як оцінювати цю ефективність, відповіді також немає.

Знову наявна практично повна невизначеність. Не розкрито сутність методу аналізу вигод та витрат, не описано моделі, які можна застосовувати у цьому аналізі[2].

При обґрунтуванні можливості досягнення цілей у разі прийняття регуляторного акта наводять оцінку впливу зовнішніх факторів на дію акта з визначенням та порівнянням позитивних і негативних обставин, які можуть впливати на виконання його вимог; оцінку можливості впровадження та виконання вимог акта органами державної влади і місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами; характеристику механізму повної або часткової компенсації можливої шкоди у разі настання очікуваних наслідків дії акта; зазначають періодичність здійснення державного контролю та нагляду за додержанням вимог акта. Вказують методи, які мають бути застосовані на певному етапі розроблення акта (знову ж таки невизначеність: не можна у методичних матеріалах вимагати вказівки методів, які застосовуються на тому чи іншому етапі розроблення акта. Це є дослідницька і складна робота).

Методикою передбачено наведення оцінки впливу зовнішніх факторів на дію акта з визначенням та порівнянням позитивних і негативних обставин, які можуть впливати на виконання його вимог але відповіді на питання, як це робити – немає. Відсутні вказівки на методи, які мають бути застосовані на певному етапі розроблення акта Отже, не всі етапи, які зазначено у Методиці здійснення аналізу впливу регуляторного акта, можна вважати такими, що прописані достатньо детально. Крім вищезазначених етапів, уточненню саме на методичному рівні, рівні “як” робити, підлягає етап визначення очікуваних результатів прийняття регуляторного акта. Цей етап провадиться, як зазначено в Методиці, “із застосуванням методу аналізу вигод та витрат у

простій (перелік очікуваних позитивних та негативних факторів) або складній (із застосуванням різноманітних економічних моделей) формі”. Яких саме моделей? Адже їх визначення – самостійна науково-дослідна, а точніше, мабуть, і пошукова робота.

Для її виконання потрібні спеціалісти екстра-класу. А це не відповідає загальним вимогам до методичних документів, у яких має бути прописані дії таким чином, щоб їх міг виконати спеціаліст середньої кваліфікації.

Далі. Для здійснення аналізу вигод та витрат, вказується у Методиці, визначається певний період. Розмір кожної вигоди та витрат обчислюється з використанням даних статистики, наукових досліджень та опитувань, а також одержаних з інших джерел. На підставі обчисленого розміру кожної вигоди та витрат розраховують загальний їх розмір. Обґрунтування запропонованого терміну дії регуляторного акта здійснюється з урахуванням його достатності для розв’язання проблеми та досягнення цілей державного регулювання.

Щодо цього етапу то тут теж виникають певні питання. Зокрема, які саме дані статистики мають використовуватися для здійснення аналізу вигод та витрат. Адже спеціальних статистичних форм поки що не існує, а законодавство забороняє вводити нові форми. Які наукові дослідження маються на увазі? Невже розробнику актів потрібно провадити пошук по всій базі наукових досліджень, знаходити (або не знаходити) підходящі. Якщо такі не знайдуться або знайдуться, але такі наукові висновки, які суперечать один одному. Як бути в цих випадках? Це знову ж таки недоробленість методичних матеріалів. Це ж саме можна сказати і з приводу рекомендації використовувати, при здійсненні аналізу вигод та витрат, опитувань. Потрібно було б розробити спеціальну методику по проведенню опитувань, яка включала б форми і питання для опитувань, вказівки щодо категорій осіб, які мають підлягати опитуванню, способів обробки одержаних даних.

За Методикою, прогнозні значення показників результативності регуляторного акта визначаються протягом різних періодів після набуття ним чинності. Обов’язковими з них є:

розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов’язаних з дією акта;

кількість суб’єктів господарювання та (або) фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта;

кількість коштів і час, що витрачатимуться суб’єктами господарювання та (або) фізичними особами, пов’язаними з виконанням вимог акта;

рівень поінформованості суб’єктів господарювання та (або) фізичних осіб з основних положень акта.

Прогнозні значення показників результативності регуляторного акта можуть бути виражені у кількісній формі. У разі неможливості обчислення розмірів певної вигоди або витрат наводиться текстовий опис результативності акта. При визначенні заходів, з допомогою яких відстежуватиметься результативність регуляторного акта, зазначаються терміни здійснення базового та повторного відстежень результативності акта; вид даних (статистичних, наукових досліджень або опитувань), що використовуватимуться для такого відстеження; групи осіб, які відбиратимуться для участі у відповідному опитуванні; наукові установи, що залучатимуться для відстеження.

Результати аналізу викладаються у письмовій формі й підписуються розробником проекту, а якщо розробником є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація, – їх керівниками.

До цього етапу, а точніше, до його методичного забезпечення, теж є певні питання. Зокрема, у методичних вказівках щодо визначення прогнозних значень показників результативності регуляторного акта відсутні, як обов’язкові, показники, які б визначали саму результативність (!?). Адже надходження в бюджети – це непрямий показник результативності, а де ж прямі? Що саме дає прийняття того чи іншого регуляторного акту? Невже це саме вимірюється кількістю суб’єктів господарювання та (або) фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта або кількістю коштів і часу, що витрачатимуться ними у зв’язку з виконанням вимог акта чи, скажімо, рівнем поінформованості цих суб’єктів з основних положень акта? Мабуть це не так. Якщо проект регуляторного акту має бути дійсно результативним, то ця результативність має проявлятися у матеріально або соціально значущих для людини сферах. Наприклад, зростання виробництва тієї чи іншої продукції або задоволення якогось соціально значущого ефекту.

Методичне розроблення виконання цього складного етапу – оцінки регуляторного впливу проектів правових актів – могло б бути виконане на базі розробленого нами підходу, викладеного у попередніх публікаціях, зокрема в роботі “Измерение и регулирование эффективного механизма материальной ответственности в управлении”[3]. Суть нашого підходу полягає в обчисленні фактичних або очікуваних значень оцінки впливу проектів нормативних актів із застосуванням математичного інструментарію кореляційно-регресійного аналізу. Ідея в тому, щоб протягом певного часу (або стосовно декількох об’єктів) оцінити вплив дії правового акта. Для цього слід виявити весь спектр чинників, які впливають на об’єкт, і дослідити його поводження в умовах їх сталої дії.

В той же час якщо завдання оцінки прогнозованої ефективності у принципі може бути вирішено, то оцінка фактичної ефективності законодавства є, як зазначалось, архіскладною проблемою. Можна говорити про оцінку ефективності забороняючи норм, норм, що передбачають юридичну відповідальність або позитивне стимулювання. Наприклад, у принципі можна виміряти ефективність тієї чи іншої адміністративно-правової або кримінально-правової норми, чи, скажімо, ефективність системи стимулювання. Безумовно, за можливості виключити дію інших чинників, що впливають (потенційно можуть впливати) на кінцевий результат – урегульовану поведінку. Що ж стосується так званих позитивних норм, тобто таких правил, які визначають не заборонену, а бажану поведінку, то їх ефективність практично виміряти неможливо. Справа в тому, що неможливо вичленити “чистий” вплив “позитивної” правової норми на відносини, що регулюються нею. Є тисячі, сотні тисячі чинників які можуть бути причетними до одержаного позитивного ефекту або до втрат у об’єкті правового регулювання. Саме тому, на наш погляд, багато хто з дослідників вдається до категорії ефективності соціально-юридичного механізму, під яким розуміються не тільки лише правові норми, але й принципи, інституціональні утворення, механізми контролю тощо[4]. І це, можливо, правильно. Адже потенційно ефективна правова норма може не дати очікуваного ефекту ще й тому, що не спрацьовують вищезазначені чинники.

Виходячи з викладеного, враховуючи складність оцінки фактичної ефективності, відсутність кореляційного зв’язку між потенційною і ефективністю і тими реальними змінами, які відбуваються в об’єкті правового регулювання, включаючи сінергетичні ефекти,[5] слід зробити висновок про те, що доцільно сконцентрувати увагу не на оцінці ефективності законодавства, а на її забезпеченні. Саме така ідея і була покладена у назву однієї із наших статей, що підготовлена на цю тему: „Ефективність правозастосування і підхід до її забезпечення”. Цю ідею можна посилити посиланням на те, що високу якість законодавства вважають основною умовою ефективного правозастосування всі дослідники[6]. Забезпечення високої якості правових актів природно сприятиме досягненню необхідного рівня їх ефективності.

Щодо відповіді на питання „ЯК”, як забезпечити високу якість законодавства, правових актів, то така відповідь, стосовно регуляторних актів, міститься у згаданій вище монографії “Проблема вдосконалення регуляторної політики в Україні”, виданої Інститутом законодавства Верховної Ради. В монографії показано, як у рамках державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", запровадженої відповідним Законом України, вдосконалити регуляторну політику, регуляторну (нормотворчу) діяльність, оскільки ця політика і ця діяльність спрямовані, по суті, на підвищення якості регуляторних актів, що регулюють економічні правовідносини. В цієї політики принципово можливо здійснення оцінки ефективності законодавства, а також її моніторингу.

Четвертим напрямком серед теоретико-концептуальних підходів, спрямованих на подолання проблем законодавчої діяльності, є кодифікація законодавства. На думку академіка Ю.С. Шемшученка, питання внутрішньої систематизації законодавства за галузями права належить до категорії методологічних. Держави континентальної Європи, зазначає він, свого часу прийняли спрощену, дуалістичну схему, яка передбачає поділ системи законодавства і права на публічне і приватне, тобто як було ще у Давньому Римі. Радянська держава з самого початку відмовилася від цієї схеми, негативно поставившись до приватноправового аспекту регулювання суспільних відносин. Тому, вважає академік, немає сенсу відмовлятися від власного досвіду в цьому питанні, бо наша класифікація галузей права і законодавства дає більше можливостей як для поглибленого вивчення процесів диференціації та інтеграції права і законодавства, так і для використання ЇЇ для галузевої кодифікації законодавства. Саме з цих методологічних позицій, зазначає Ю.С. Шемшученко, є потреба розширити практику прийняття нових кодексів для галузей законодавства, які отримали відповідний розвиток.

В той же час, порушення принципу системності призвело, на думку Ю.С. Шемшученко, до «виникнення складної колізійно правової ситуації з набранням у 2004 р. чинності Цивільним та Господарським кодексами. Зокрема, за Цивільним кодексом підприємство є юридичною особою, а за Господарським – майновим комплексом. Перший з кодексів не закріплює, а другий – закріплює право колективної власності. На різних позиціях виявилися ці кодекси і щодо порядку створення закритих акціонерних товариств. Відповідно до Цивільного кодексу за державними особами майно закріплюється на праві власності, тоді як Господарський кодекс зберіг інститути права господарського ведення і оперативного управління. Як же можна вирішувати конкретні питання на основі таких суперечливих кодексів», – справедливо запитує академік. [7]

У зв’язку з важливістю цієї дилеми, зупинимось на ній детальніше і зазначимо наступне. Можна констатувати висловлену у наукових публікаціях думку про те, що у багатьох випадках ГК України виправдав надії стосовно кодифікації господарського законодавства. За висновками багатьох експертів, це законодавство стало значно простішим, що допомагає орієнтуватися в ньому не тільки українським підприємцям, але й іноземним інвесторам. У той же час як відомо, прийняття Господарського кодексу України ознаменувалось неоднозначним його сприйняттям юридичною громадськістю. При цьому оцінки Кодексу варіювали у надзвичайно широкому діапазоні – від визнання його надзвичайно важливим кодифікованим законодавчим актом, який здатний значно посилити регулюючий потенціал законодавства у сфері господарювання, до рішучого заперечення його як акту, який, всупереч очікувань його авторів, нібито може дезорганізувати сферу господарських відносин. Доволі жорстку позицію (як завжди) зайняли представники цивілістичної школи права, які заявляли, що ГК здатний зруйнувати як правовий, так й економічний простір України, а тому його слід змінити або скасувати.

Наявність подібних крайнощів в оцінці ГК пояснюється певною мірою згаданою вище давньою суперечкою між прихильниками цивілістичного та господарського підходу щодо кодифікації підприємницького права. Ця кодифікація здійснювалась в Україні паралельно двома шляхами:

на рівні Цивільного кодексу та Господарського (Комерційного) кодексу. В той же час було розроблено проекти Податкового кодексу, Адміністративного кодексу та інших кодифікованих актів, що регулюють підприємницькі правовідносини. Це викликало наукову суперечку щодо концепції регулювання господарських (підприємницьких) відносин – моністичної чи дуалістичної, так і до змісту самих кодексів. Моністична концепція виходить з того, що такі правовідносини повинні бути врегульовані одним кодифікованим актом – Цивільним Кодексом. Друга – навпроти, наполягає на тому, що цивільні правовідносини між громадянами повинні бути врегульовані ЦК, а такі ж відносини між господарюючими суб'єктами – Господарським кодексом. В зв‘язку з цим В.М. Попович відмічав: “Якщо бути послідовним, то прибічники існування окремих систем комерційного (підприємницького) та цивільного права повинні б були підтримати ідею виділення з Цивільного кодексу окремого Господарського кодексу лише при одній умові. Це умова концентрації в Господарському кодексі норм публічного права (державного регулювання економіки), а в Цивільному кодексі – приватноправових норм регулювання відносин між суб'єктами підприємницької діяльності”[8].

У вето, що наклав Президент України у листопаді 2001 р. на новий Цивільний кодекс України, до речі, зазначалось, що Цивільним кодексом України не регламентуються відносини публічного права. Тому вони могли б стати предметом регулювання Господарського кодексу України. Проте, на думку цивілістів, прийнятий Верховною Радою України Господарський кодекс не став актом, який врегулював ці питання й заповнив відповідну прогалину. Згідно з прийнятою в Кодексі концепцією, він здійснює регулювання як публічно-правових, так й приватноправових відносин, що є несумісним з огляду на їх відмінну правову природу. Виходячи з цього цивілісти дійшли висновку, що оскільки поєднати Цивільний і Господарський кодекси, які торкаються однієї й тієї ж сфери відносин, але по-різному регулюють ці відносини, неможливо, слід прийняти один кодекс – кодекс приватного права – Цивільний, зазначивши при цьому ті закони публічно-правового характеру, які мають бути прийняті окремо, враховуючи законодавче оформлення публічно-правового впливу на економіку.[9]

Представники господарської школи права, відстоюючи необхідність кодифікації підприємницького права шляхом прийняття окремого кодексу, виходили з необхідності врахування “бінарної” природи господарських відносин, які складаються з двох взаємодіючих і взаємозалежних елементів - майнових і організаційних. Єдність господарських відносин не порушується, а, навпаки, зміцнюється тим, що вони побудовані на сполучені горизонтальних і вертикальних зв‘язків. Можливість такого сполучення, а значить і можливість єдності господарських відносин, створюється тим, що кожний з цих зв‘язків (вертикальний або горизонтальний) не є “чистим”, оскільки він містить в собі елементи другого зв‘язку. Переважно приватні (горизонтальні) відносини включають в себе певний публічний (вертикальний) елемент, так само як переважно публічні (вертикальні) відносини включають приватний елемент (приватний інтерес) [10].

Як вважають вчені, декодифікація - скасування Господарського кодексу України може викликати конкретні передбачувані негативні наслідки, обумовлені тим, що буде порушений баланс взаємодії кодексів, уведених з 1 січня 2004 р. і виявляться невирішеними багато питань, що були урегульовані Господарським кодексом, який відбиває особливості господарювання, які враховуються іншими кодексами, зокрема Цивільним кодексом[11].

Розглянуті вище особливості господарських відносин обумовлюють необхідність застосування спеціального регулятивного механізму, який б поєднував елементи публічно-правового і приватноправового регулювання. Коли ж намагаються врегулювати господарські відносини за допомогою традиційного інструментарію цивільного права, то, на думку господарників, неминуче виникає тупикова ситуація. Тому виправданим є підхід, коли предмет Цивільного кодексу обмежується майновими і особистими немайновими відносинами, заснованими на юридичній рівності їх учасників. Тим самим сфера дії цього кодексу відокремлюється від регулювання підприємницьких, а в цілому – господарських відносин, які є більш складними за своїм складом, а юридична рівність тут – лише один з елементів.

у сфері регулювання сільськогосподарської продукції (“Про державне регулювання імпорту сільськогосподарської продукції”. – ВВР. – 1997. – № 44. – Ст. 281) та ін.

Здійснюють класифікацію державної регуляторної політики і за її суб’єктами, наведеними вище. Найсуттєвішою для цілей цього дослідження є класифікація за етапами забезпечення державної регуляторної політики. За цією класифікацією розрізняють такі її етапи: 1) визначення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та результативності регуляторних актів; 2) підготовка аналізу регуляторного впливу; 3) планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; 4) оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов’язаних з регуляторною діяльністю; 5) відстеження результативності регуляторних актів; 6) перегляд регуляторних актів; 7) систематизація регуляторних актів; 8) недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють чинні регуляторні акти; 9) виклад положень регуляторного акта у спосіб, доступний та однозначний для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; 10) оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності.

Очевидно, що, по перше, недостатньо лише перерахувати етапи забезпечення державної регуляторної політики. Необхідні відповідні рекомендації методичного характеру по їх здійсненню. По друге. Реалізація вказаних етапів здійснення вказаної політики здатна впливати на її результативність. Це, безумовно, важлива задача, але вона не вичерпує вимоги, які пред’являються до регуляторної політики. У цьому дослідженні поставлено завдання розробити рекомендації щодо вдосконалення теоретико-методологічних засад регуляторної політики, забезпечення її відповідності вимогам справедливості, моральності, спрямованості на вирішення першочергових завдань розвитку економіки. Для цього розглянемо мету, проаналізуємо і систематизуємо існуюче правове забезпечення державної регуляторної політики, а також питання управління нею.

Метою правового забезпечення державної регуляторної політики є створення моделі правопорядку у сфері господарювання. Цей правопорядок в Україні має формуватися на основі оптимального поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин суб’єктів господарювання та державного регулювання макроекономічних процесів, виходячи з конституційної вимоги відповідальності держави перед людиною за свою діяльність та визначення України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.

Вищезазначена модель правопорядку включає сукупність нормативно-правових актів, починаючи з норм Конституції України, інших законодавчих актів і закінчуючи відомчими приписами. Конституційні засади цього правопорядку у сфері господарювання, згідно зі ст. 5 ГКУ, становлять:

право власності Українського народу на землю, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які перебувають у межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони, розпорядження якими здійснюється від імені Українського народу органами державної влади і місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України;

право кожного громадянина користуватися природними об’єктами права власності народу відповідно до закону;

забезпечення державою захисту прав усіх суб’єктів права власності та господарювання, соціальної спрямованості економіки, недопущення використання власності на шкоду людині й суспільству;

право кожного володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності;

визнання усіх суб’єктів права власності рівними перед законом, непорушності права приватної власності, недопущення протиправного позбавлення власності;

економічна багатоманітність, право кожного на підприємницьку діяльність, не заборонену законом, визначення виключно законом правових засад і гарантій підприємництва;

забезпечення державою захисту конкуренції у підприємницькій діяльності, недопущення зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірного обмеження конкуренції та недобросовісної конкуренції, визначення правил конкуренції та норм антимонопольного регулювання виключно законом;

забезпечення державою екологічної безпеки та підтримання екологічної рівноваги на території України;

забезпечення державою належних, безпечних і здорових умов праці, захист прав споживачів;

взаємовигідне співробітництво з іншими країнами; визнання і дія в Україні принципу верховенства права.

Правове забезпечення порядку у сфері господарювання, регуляторної політики містять відповідні статті ГКУ; закони України, нормативно-правові акти Президента України та Кабінету Міністрів України; нормативно-правові акти інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також інші нормативні акти, які регулюють економічні відносини.

Щодо положення ч.1 ст. 5 ГКУ відносно “оптимального поєднання ринкового саморегулювання економічних відносин суб'єктів господарювання та державного регулювання макроекономічних процесів, виходячи з конституційної вимоги відповідальності держави перед людиною за свою діяльність та визначення України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави”. Вживання терміну “оптимальність” стосовно будь-якої функції є некоректним, якщо не зазначено критерії її мінімізації або максимізації. Отже, по перше, доцільно конкретизувати зазначену відповідальність держави перед людиною в сфері економіки, а, по друге - скоректувати відповідне положення щодо другої частини зазначеного критерію, виклавши її у наступній редакції “...та визначення України як суверенної і незалежної, демократичної соціальної, правової держави, країни з ринковою економікою та стабільним кодифікованим господарським законодавством.

З метою розвитку положень стосовно змісту відповідальності держави перед людиною доцільно сформулювати максимально повний набір державних функцій в зазначеній сфері. Це: 1) створення і забезпечення функціонування сприятливого клімату для: а) підприємництва, б) інвестування (перш за все, іноземного), в) конкурентних умов для виробників; 2) захист національного товаровиробника; 3) введення і забезпечення функціонування технічних бар’єрів (стандартів якості продукції, послуг, що реалізуються, ввозяться) та ін. В основу розвитку положень ч.1 ст. 5 ГКУ може бути покладено регламентацію функцій, що випливають з кейнсіанської моделі, моделі системного втручання держави в економіку.

Повертаючись до питань моделювання правопорядку, зазначимо, що регуляторна діяльність пов’язана з вдосконаленням (модернізацією) господарського законодавства, а ця модернізація має здійснюватися на базі ГКУ. Цей Кодекс, по перше, є реалізацією і забезпеченням принципу відмови від “ручного управління” економікою, а по друге, - здійсненням принципу наявності стабільного кодифікованого господарського законодавства. При цьому для того, щоб ГКУ найбільш конструктивно міг виконувати функції бази для модернізації господарського законодавства, Господарський кодекс має ефективно вирішувати найкрупніші проблеми господарювання. Для цього пропонується у Кодексі юридично закріплювати відносні (тобто, такі, що виражаються через відношення одних величин до інших) показники ефективності. Зокрема, доцільно на рівні ГКУ у положеннях статей, присвячених цінам і ціноутворенню, встановити, що питома вага зарплати у вартості товару не повинна бути менш як 40% (зараз, як відомо, в нашій країні вона не перевищує 7%); у положеннях, як регламентують (повинні регламентувати) бюджетне планування, мінімальну заробітну плату на підприємствах, зазначити, що її розмір не повинен складати менш як 300 % від розміру сплачуваних, у середньому, платежів за житлово-комунальні послуги. Закріплення цих показників на законодавчому рівні і є тим організаційно-правовим механізмом (свого роду “ноу-хау”), який дозволить перевести лозунги щодо соціальної спрямованості державної економічної політики з декларативного рівня у практичну площину, зробить прийняття державного бюджету України не політичним, а юридичним актом, забезпечить реальність гарантій прав суб’єктів господарювання незалежно від партійного кольору влади.

Протягом 1998-2003 рр. державна регуляторна політика у сфері економічної діяльності здійснювалася на підставі трьох указів Президента України та двох постанов Кабінету Міністрів України, а саме: Указу Президента України від 3 лютого 1998 р. № 79 “Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності”; Указу Президента України від 23 липня 1998 р. № 817 “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності”; Указу Президента України від 22 січня 2000 р. № 89 “Про запровадження єдиної державної регуляторної політики у сфері підприємництва”; Постанови Кабінету Міністрів України від 6 травня 2000 р. № 767 “Про затвердження Методичних рекомендацій щодо підготовки обґрунтування проектів регуляторних актів”; Постанови Кабінету Міністрів України від 31 липня 2000 р. № 1182 “Про затвердження Положення про порядок підготовки проектів регуляторних актів”. Невдовзі державна регуляторна політика пройшла такі два етапи: 1) дерегулювання – здійснення заходів щодо усунення обмежень у чинних нормативно-правових актах, які стримують розвиток підприємництва, що давало змогу мобільно реагувати на потреби ринкових вимог; 2) впровадження єдиного підходу до унеможливлення появи неефективних, економічно недоцільних регуляторних актів із застосуванням методів економічного аналізу для пошуку найоптимальнішого варіанта формування правової бази з використанням форм діалогу державних органів з громадськістю.

11 вересня 2003 р. було прийнято, як вже зазначалось, Закон України “Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності”. Для забезпечення реалізації цього Закону Кабінетом Міністрів України прийнято низку нормативно-правових актів: Постанову Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2004 р. № 150 “Про офіційне оприлюднення регуляторних актів, прийнятих місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади та їх посадовими особами, і внесення змін до Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади[12]”; Постанову Кабінету Міністрів України від 3 березня 2004 р. № 226 “Про затвердження Положення про апеляційну регуляторну комісію[13]”; Постанову Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. № 308 “Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта”; Постанову Кабінету Міністрів України і Національного банку України від 14 квітня 2004 р. № 471 “Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта Національного банку України[14]”; Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 березня 2004 р. № 152-р “Про підготовку та оприлюднення щорічної інформації Кабінету Міністрів України про здійснення державної регуляторної політики органами виконавчої влади[15]” та ін.

Засобами здійснення регуляторної політики, державного регулювання господарської діяльності, реалізації цільових економічних, інших програм, а також програм економічного і соціального розвитку є, згідно зі ст. 12 ГКУ, державне замовлення, державне завдання; ліцензування, патентування і квотування; сертифікація та стандартизація; застосування нормативів і лімітів; регулювання цін і тарифів; надання інвестиційних, податкових та інших пільг; надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій.

Особливості регуляторної політики, правового регулювання господарських відносин, визначаються залежно від сфери суспільного виробництва, в якій складаються ці відносини, особливостей галузі господарювання, виду господарської діяльності, економічної форми її результату, простору, на якому складаються господарські відносини (внутрішньому чи зовнішньому ринку), особливостей суб’єктів, між якими виникають господарські відносини. Правове регулювання господарських відносин здійснюється з урахуванням суспільного розподілу праці, що склався, та об’єктивно існуючих галузей народного господарства (ст. 258 ГКУ).

Одним з напрямів регуляторної політики, оптимізації правового регулювання економічних відносин є визначення меж державного втручання в економічну діяльність. Безпосередня участь держави, органів державної влади та органів місцевого самоврядування у господарській діяльності може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, – зазначено у ч. 3 ст. 8 ГКУ “Участь держави, органів державної влади, органів місцевого самоврядування в господарській діяльності”. Зокрема, межі державного втручання в економічну діяльність визначені такими двома параметрами: 1) контроль над господарською діяльністю шляхом державної реєстрації її суб’єктів; 2) визначення сфер державного контролю і нагляду за господарською діяльністю.

Згідно зі ст. 19 ГКУ суб’єкти господарювання мають право без обмежень самостійно здійснювати господарську діяльність, що не суперечить законодавству. Контроль над нею з боку держави виконується шляхом державної реєстрації суб’єктів господарювання відповідно до законодавства України.

За ст. 4 Закону України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців” (ВВР. – 2003. – № 31–32. – Ст. 263), державна реєстрація юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців – це засвідчення факту створення або припинення діяльності юридичної особи; набуття або позбавлення статусу підприємця фізичною особою, а також вчинення інших реєстраційних дій, які передбачені цим Законом, шляхом внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру. Порядок здійснення державної реєстрації цих осіб передбачає, зокрема: перевірку комплектності документів, які подаються державному реєстратору, та повноти відомостей, вказаних у реєстраційній картці; перевірку документів, які подаються державному реєстратору, на відсутність підстав для відмови у здійсненні державної реєстрації; внесення відомостей про юридичну особу або фізичну особу – підприємця до Єдиного державного реєстру; оформлення і видачу свідоцтва про державну реєстрацію та виписки з Єдиного державного реєстру (ч. 2 ст. 4). Єдиний державний реєстр створюється з метою забезпечення органів державної влади, а також учасників цивільного обороту достовірною інформацією про юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців. Єдиний державний реєстр ведеться на електронних носіях відповідно до державних стандартів, що забезпечують його сумісність і взаємодію з іншими інформаційними системами та мережами, які становлять інформаційний ресурс держави (ч. 1, 2 ст. 16 Закону України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців”).

Межі державного втручання в економічну діяльність окреслюються також шляхом визначення сфер державного контролю і нагляду за господарською діяльністю. Ст. 19 ГКУ встановлює, що держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб’єктів господарювання у таких сферах:

У Законі регламентовано також особливості оприлюднення проектів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції органів та посадових осіб місцевого самоврядування, з метою одержання зауважень і пропозицій. Таке оприлюднення актів, прийняття яких належить до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, а також сільських, селищних та міських голів, зазначено у ст. 35, здійснюється до внесення цих проектів на розгляд засідання відповідного виконавчого органу ради або до внесення їх на затвердження відповідному сільському, селищному, міському голові. За рішенням зазначених ради або відповідальної постійної комісії відповідної ради оприлюднюються проекти регуляторних актів, які не оприлюднювалися до внесення їх на розгляд сесії відповідної ради, або повторно оприлюднюються проекти, які вже оприлюднювалися. У разі оприлюднення проектів регуляторних актів за рішенням відповідної ради або її відповідальної постійної комісії функцію розробника проекту виконують орган, особа або група осіб, які внесли цей проект на розгляд сесії відповідної ради, якщо інше не встановлено у рішенні ради чи відповідальної постійної комісії. Зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта, внесеного на розгляд сесії ради, та відповідного аналізу регуляторного впливу надаються фізичними та юридичними особами, їх об’єднаннями розробникові цього проекту та головній постійній комісії ради.

Значна увага приділяється оприлюдненню проектів регуляторних актів у міжнародних документах, конвенціях. Прикладом таких документів може бути підготовлена у 1998 р. Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань довкілля. Згідно зі ст. 3 цієї Конвенції кожна із Сторін, що підписала її, здійснює необхідні законодавчі, регулятивні та інші заходи, у тому числі із досягнення відповідності положень, які регламентують порядок виконання цієї Конвенції стосовно інформації, участі громадськості та її доступу до правосуддя, а також відповідні заходи щодо забезпечення умов їх застосування, створення і підтримки чіткої, прозорої та злагодженої структури для реалізації цих положень. Кожна із Сторін прагне забезпечити умови, аби посадові особи та державні органи надавали громадськості допомогу і забезпечували їй орієнтацію в отриманні доступу до інформації, сприяли участі в процесі прийняття рішень і в одержанні доступу до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища. Кожна із Сторін сприяє екологічній освіченості та підвищенню рівня поінформованості громадськості з проблем навколишнього середовища, особливо щодо участі в процесі прийняття рішень і доступу до правосуддя з цих питань. Кожна Сторона забезпечує належне визнання об’єднань, організацій або груп, які сприяють охороні довкілля, і надає їм певну підтримку, забезпечує відповідність своєї національної правової системи цьому зобов’язанню. Згідно зі ст. 8 “Участь громадськості в підготовці нормативних актів виконавчої влади і/або загальнообов’язкових юридичних актів” кожна із Сторін докладає зусиль для ефективної участі громадськості на відповідному етапі, доки залишаються відкритими можливості вибору, в підготовці державними органами нормативних положень, які мають безпосередню виконавчу силу, та інших загальноприйнятих юридичних правил, обов’язкових для виконання, що можуть істотно впливати на навколишнє середовище. З цією метою вживають такі заходи: a) визначають терміни, достатні для забезпечення ефективної участі; б) проекти правил публікують або доводять до відома громадськості іншим чином; в) громадськості надають можливість висловлювати свої зауваження безпосередньо або через представницькі консультативні органи. Результати участі громадськості враховуються, як зазначено в цій статті, в максимальному ступені.

Підводячи підсумки розгляду методичного забезпечення таких стадій регуляторної політики (етапів розробки регуляторних актів) як підготовка концепцій правових актів та здійснення аналізу впливу регуляторного акта, зазначимо, що ці етапи прописані недостатньо для рівня методичних документів. Деякі пропозиції щодо конкретизації окремих дій щодо виконання зазначених етапів внесені нами вище. Щодо такого етапу як оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень, то він виписаний більш менш задовільно. Проблема, на наш погляд, полягає лише в тому, щоб створити механізми обов’язкового реагування на усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Зокрема, пропонуємо ввести порядок, за яким зауваження і пропозиції, одержані протягом визначеного терміну, мають обов’язково фіксуватися, наприклад, у пояснювальній записці до проекту з позначенням виду реагування: прийнято або відхилено з зазначенням причин. Пропонується зазначити (бажано в тексті Закону України від 11 вересня 2003 р.), що при відсутності реагувань розробника на зауваження і пропозиції, поданий проект не може подаватися на затвердження і повинен відхилятися.

<< | >>
Источник: ЮЛДАШЕВ Олексій Хашимович. МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ РЕГУЛЯТОРНОЇ ПОЛІТИКИ У СФЕРІ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ. ДИСЕРТАЦІЯ на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Київ –2007. 2007

Еще по теме 1.1. Цілі регуляторної політики і вимоги до неї в умовах змішаної економіки:

  1. 21. Сутність фінансів, їх види. Структура державного бюджету. Види, цілі та інструменти фіскальної політики. Дискреційна та недискреційна фіскальна політика.
  2. Розділ 20 і ПРОВЕДЕННЯ МОНЕТАРНОЇ ПОЛІТИКИ: ЗАВДАННЯ ТА ЦІЛІ
  3. РАЦІОНАЛЬНІ СПОДІВАННЯ: ЗНАЧЕННЯ ДЛЯ ПОЛІТИКИ
  4. Глава 3. Фінансова політика і фінансовий механізм
  5. 1. Фінансова політика - складник економічної і соціальної політики держави.
  6. 6. Податкова політика: поняття та принципи.
  7. Грошово-кредитна політика в системі економічної політики держави і механізм її впливу на макроекономічні показники
  8. Особливості грошово-кредитної політики України
  9. Перспективи переходу Національного банку України до режиму монетарної політики, що базується на ціновій стабільності
  10. Теоретичні засади трансмісійного механізму грошово-кредитної політики
  11. Проблемні питання визначення ефективності грошово-кредитної політики
  12. Валютна політика та роль НБУ в її реалізації
  13. 3.1 Шляхи удосконалення державної політики у сфері фінансового забезпечення Збройних Сил України
  14. Особливості адміністративно-правового механізму забезпечення місцевої (територіальної) політики у сфері економіки
  15. Розвиток будівельної галузі як напрям економічної політики держави
  16. ЗМІСТ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -