4.2. Правове регулювання господарської діяльності навчальних закладів законодавством країн СНД

Значну схожість із українським законодавством має законодавство країн - членів СНД, що викликане спільним 70-тирічним перебуванням у межах єдиної держави. Тому розгляд окремих елементів цього законодавства повинен визначити напрями можливого удосконалення українського законодавства.

В цілому система законодавства про освіту країн СНД має схожість з вітчизняною. Тому повторюватися не будемо. Отже, залежно від рівня освіти, яку держави - учасники СНД і країни Балтії визнають обов’язковою, російський правознавець В.М. Сирих виділяє 5 груп національних систем освіти:

1) систему освіти Грузії, де обов’язковою є лише початкова освіта;

2) системи освіти Азербайджану, Вірменії, Киргизстану, Молдови, в яких обов’язковим визнається основна загальна освіта (9 класів), а кінцевий ступінь загальної освіти можливо безкоштовно отримати лише на конкурсній основі;

3) систему освіти Латвії, де вища професійна освіта є платною;

4) системи освіти РФ, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан, Литовської Республіки, Республік Таджикистан та Естонії, де обов’язковою визнається основна загальна освіта, зберігається безоплатною середня загальна освіта і на конкурсній основі середня та вища професійна освіта;

5) системи освіти Туркменістану, Узбекистану та України, де зберігається обов’язковість середньої (повної) загальної освіти, а також на конкурсній основі середньої професійної та вищої професійної освіти.

Таким чином, вченим висловлюється жаль з приводу наслідування принципу загальної безоплатної середньої освіти лише в Узбекистані та Україні, а в Туркменістані обов’язкова безоплатна середня освіта обмежується дев’ятьма класами [525].

Відмінністю законодавства більшості країн СНД у порівнянні з Україною є відсутність у них господарських кодексів та наявність в окремих із них освітніх кодексів. Через це багато відносин в економіці із публічними інтересами регулюються одним і тим самим актом, що і приватні відносини в родині.

Український академік, коментуючи ситуацію у РФ, вказує, що спроба правового забезпечення економіки за допомогою приватноправового ЦК успіхом не увінчалася і це стало однією із причин, які спонукали Президента РФ у 2008 році вжити заходів з модернізації ЦК РФ. Одним із чинників, які стали підставою для початку такої роботи, є «непристосованість російського матеріального і процесуального права до потреб ділового обороту», у зв’язку з чим «підприємці намагаються за всяку ціну уникнути розгляду справ в російських судах і застосування російського права». Керівник названої вище Ради заявив, що роль держави в економіці повинна визначатися концепцією розвитку публічного права і що Рада намагається використовувати і впроваджувати всі директиви ЄС [202; 285, с. 92]. Але окреслена проблема регулювання відносин з публічними інтересами, у т.ч. у сфері економіки, приватноправовими механізмами є більшою мірою російською. У нас же у регулюванні діяльності різних суб’єктів господарювання вистачає і власних проблем. При використанні в якості підказки до їх подолання російського досвіду слід звертати увагу на більшу вагу спеціального законодавства у РФ.

У РФ поряд з Конституцією політико-правовою основою регулювання російської системи освіти постає Національна доктрина освіти РФ. У цьому документі знайшла вираз загальнодержавна ідея, що полягає в основі змісту освіти і спрямовується на відродження духовності і моральності населення, формування сучасного наукового світосприйняття, культури міжнаціональних і міжконфесійних відносин. Проте статус Доктрини занижено, оскільки її затверджено підзаконним актом – постановою Уряду РФ [201, с. 26].

Серед законів виділяються федеральні закони «Про освіту» від 10 липня 1992 року і «Про вищу і післявузівську професійну освіту» 1996 року. Перший містить 58 статей, якими визначаються основні положення правового статусу НЗ та регулювання їх діяльності.

У пункті 1 статті 47 «Діяльність, що приносить дохід НЗ» названого Федерального Закону «Про вищу і післявузівську професійну освіту» визначено право НЗ здійснювати передбачену статутом діяльність, що приносить дохід, оскільки це слугує досягненню цілей, для яких вони утворені, і відповідає вказаним цілям. Така діяльність дозволена і державним та муніципальним НЗ (схожі положення має законодавство Республіки Казахстан, де приватним НЗ дозволено отримувати доходи від реалізації товарів (робіт, послуг), що надаються на платній основі, у т.ч. за навчання у межах державних загальноосвітніх стандартів освіти [342]; а протилежні – Республіки Молдова, де Законом «Про освіту» встановлено імперативну заборону на отримання прибутку при наданні приватної освіти, а утворення, реорганізація та ліквідація приватних НЗ регламентується нормами цивільного законодавства про некомерційні організації [61, с. 76]). Проте пунктом 2 названої статті Федерального Закону РФ зроблено обмеження: «Казенна установа не вправі брати пайову участь у діяльності інших установ (у т.ч. освітніх), організацій, набувати акції, облігації, інші цінні папери та отримувати доходи (дивіденди, проценти) за ними» [344].

В цілому ж досліджуваний Федеральний Закон «Про вищу і післявузівську професійну освіту» за обсягами регулювання та кількістю норм є комплексним актом, який має тяжіння до кодексу. У Законі зібрано і положення про утворення, управління, ліцензування (у набагато більшому обсязі, ніж в українському аналогу), положення трудового права і соціального забезпечення тощо. Тому російськими вченими зазначається, що Закон РФ «Про освіту» 1992 року виконує інтегруючу функцію, тобто об’єднує в єдину галузь законодавства весь масив НПА, що регулюють правовідносини у сфері освіти. Тому його можна назвати основоположним або базовим законом. Такі закони вводять «загальні принципи і режими правового регулювання, які отримують розвиток пізніше у видових законах». Ним регулюються питання, загальні для всіх елементів і рівнів системи освіти в РФ [201, с. 26].

Згадуваний раніше Федеральний закон «Про вищу і післявузівську професійну освіту» належить, з одного боку, до базових освітніх законів, а з іншого – це перший профільний закон, в якому визначається система вищої і післявузівської професійної освіти, цілі і завдання, коло суб’єктів навчальної та наукової діяльності у досліджуваній системі, їх права та обов’язки, управління цією системою, її економіка, принципи державної політики і міжнародна діяльність ВНЗ [201, с. 26]. Закон містить 34 статті, якими визначається правовий статус ВНЗ у РФ [331]. В цілому норми даного НПА мають певну схожість із відповідними вітчизняними і багато в чому є не кращими.

Отже, російська практика у сфері освіти (особливо вищої) має значну кількість проблем, схожих із вітчизняними: проблеми неякісного ліцензування, надмірної кількості НЗ (особливо ВНЗ), підготовка у надмірній кількості гуманітаріїв за рахунок фахівців з технічних наук, підготовка осіб з ОКР «спеціаліст» і «магістр», які насправді необхідному рівню не відповідають. І в РФ масовість освіти призводить до зростання на ринку праці частки незатребуваних випускників. Поряд із цим, підвищується вимогливість до знань і вмінь випускників з боку роботодавців. ВНЗ у намаганні отримати прибуток збільшують комерційний набір на престижні спеціальності і видають на ринок «неякісний продукт». Потік недостатньо підготовлених працівників веде до зростання напруженості, більше стає сферою зіткнень економічних інтересів [274, с. 111; 518, с. 273-274].

З метою подолання названих вище проблем у РФ, як і в Україні постійно на державному і місцевому рівнях приймаються різноманітні програми і концепції. Для прикладу О.В. Ільїна наводить Концепцію модернізації російської освіти на період до 2010 року, схвалену Розпорядженням Уряду РФ від 29 грудня 2001 року № 1756-р [334] і заходи державної підтримки суб’єктів РФ, що запроваджують комплексні проекти модернізації освіти, затверджені постановою Уряду РФ від 30 грудня 2006 року № 848 «Про заходи державної підтримки суб’єктів Російської Федерації, що запроваджують комплексні проекти модернізації освіти» (у редакції від 3 жовтня 2009 року) [336; 201, с. 28]. Однак наскільки ефективно вони реалізуються на сьогодні невідомо. Скоріше за все і в РФ концепції або програми у переважній більшості залишаються на рівні побажань і проектів заходів.

З метою розвитку творчого та професійного потенціалу вчителів, підвищення соціального престижу професії учителя Указом Президента РФ від 10 березня 2009 року № 259 2010 рік було оголошено роком учителя [201, с. 28]. Схожі заходи проводяться і в Україні. Проте реальну ефективність від них, рівно як і вплив на якість послуг НЗ і в РФ, і в Україні визначити складно.

У контексті розгляду у попередньому розділі питань відносно господарської діяльності одного із видів відокремлених підрозділів НЗ – бібліотек, а також щодо здійснення інших видів основної та додаткової освітньої діяльності НЗ видається важливим навести приклад регулювання відповідних відносин у РФ. Особливістю тут є часткова передача частини цієї діяльності територіальній громаді. Федеральним Законом РФ «Про загальні принципи організації місцевого самоуправління у Російській Федерації» до питань місцевого значення поселення нормами статті 14 віднесено: організацію бібліотечного обслуговування населення (пункт 11); а до питань місцевого значення муніципального району статтею 15 віднесено: організацію надання загальнодоступної і безкоштовної початкової загальної, основної загальної, середньої (повної) загальної освіти за основними загальноосвітніми програмами, за виключенням повноважень з фінансового забезпечення освітнього процесу, віднесених до повноважень органів державної влади суб’єктів РФ; організацію надання додаткової освіти і загальнодоступної безкоштовної дошкільної освіти на території муніципального району (пункт 11); організацію бібліотечного обслуговування поселень (забезпечення послугами бібліотечного колектора) (пункт 19) [347].

Таке покладання функцій із забезпечення населення можливістю користування бібліотечним фондом та іншими основними фондами місцевих територіальних громад є важливим. Проте у цьому випадку незважаючи на оплатність чи безкоштовність таку діяльність не можна вважати освітньою. Для цього її повинен здійснювати НЗ.

Як зазначалося у роботі, важливе значення у діяльності НЗ має виготовлення наукового продукту. Проблеми в організації цієї діяльності у РФ схожі з вітчизняними. За даними російських дослідників на вищу освіту припадає тільки 6 % витрат на науку в РФ, тоді як в ЄС цей показник складає більше 22 %. Частка викладачів, які займаються науковими дослідженнями, скоротилася до 16 % [58, с. 28].

Проведення наукових досліджень у межах НЗ серед іншого регулюється Федеральним законом РФ «Про науку і державну науково-технічну політику» від 23 серпня 1996 року [337]. Закон складається із 18 статей. Принципово інноваційних положень у порівнянні з вітчизняним законодавством названий Закон РФ не містить. В абзаці 5 пункту 3 статті 5 «Наукова організація» визначено можливість укладання договору між науковою організацією та ВНЗ про надання останньому у користування рухомого та нерухомого майна і навпаки. Також у нормах цієї статті підтверджується зроблений нами раніше висновок стосовно майна ВНЗ України – вказується, що майно може належати ВНЗ РФ на праві власності або оперативного управління [337]. У пункті 2 статті 11 «Основні цілі і принципи державної науково-технічної політики» вказується, що одним із принципів, на основі яких здійснюється державна науково-технічна політика, є інтеграція науки та освіти за посередництва утворення навчально-наукових комплексів, лабораторій на базі НЗ, кафедр, на базі НДІ тощо [337]. Проте не зважаючи на наявність цих та інших норм названого Закону та інших НПА проблем у здійсненні наукових досліджень НЗ РФ залишається багато. Для подолання різних проблем із недостатньої інтеграції освіти і науки у РФ наказом Міністерства науки і освіти від 16 червня 2000 року № 1788 було затверджено науково-технічну програму «Наукові дослідження вищої школи за пріоритетними напрямами науки і техніки», яка має підпрограму «Інновації вищої школи та їх реалізація». На базі концепції інноваційного розвитку «університет – підприємство – галузь – територія» для координації робіт вищою школою створено інноваційно-інвестиційні центри та комплекси. Їх діяльність дещо покращила стан справ, але головним є розробка нової державної стратегії інноваційного розвитку із більш чітким визначенням саме інвестиційних можливостей вищої школи як у забезпеченні кадрового потенціалу, так і інноваційного технологічного забезпечення [58, с. 28]. Проте самі програми та стратегії існують у значній кількості і в Україні. На перше місце повинна виходити ефективність їх виконання. У цьому плані важливим є російський досвід у частині співпраці НЗ різного рівня, підприємств та територіальних громад і органів місцевого самоврядування. Такі приклади наводить російський професор В.І. Лісов: казанське ВАТ «Радіоприлад» і профільний коледж № 51 реалізують партнерські відносини на перспективних договірних засадах (причому частка витрат бізнес-структури на підготовку спеціалістів досягає 60 %); у Свердловській області діє трирівнева модель взаємодії бізнесу і професійної школи. Перший рівень представлено освітнім замовленням, що передбачає участь роботодавців у розробці навчальних програм, а також у підготовці абітурієнтів та оцінці знань і вмінь згідно з вимогами державних стандартів. Другий рівень пов’язаний із навчанням і працевлаштуванням випускників – роботодавці формулюють спеціальні вимоги до компетенції та особистих якостей учнів і фінансують додаткову професійну підготовку. На третьому рівні, пов’язаному з реальною виробничою діяльністю випускників у період їх професійної адаптації, забезпечується зворотний зв’язок бізнесу з НЗ і в цілому коригується зміст взаємодії сторін [275, с. 42-43]; у цільовій програмі «Розвиток установ початкової і середньої професійної освіти у місті Москві на 2008-2010 роки» один із акцентів зроблено на посилення інтеграційних аспектів діяльності цих установ [275, с. 51]; Департаментом освіти Уряду Москви розроблено примірну форму договору про підготовку кваліфікованих робітничих кадрів між установою спеціальної професійної освіти і підприємством Однак наведені лише позитивні прецеденти, а не системна практика [275, с. 54].

Отже, законодавство РФ про освіту та науку знаходиться приблизно на однаковому рівні з вітчизняним. Більшість його положень навряд чи доцільно запозичувати до українського законодавства. Але окремі норми відрізняються більшою чіткістю. І така чіткість була б доцільна у вітчизняному законодавстві. У практиці застосування законодавства про освіту та науку у РФ можна віднайти окремі позитивні приклади. Проте вони скоріше виняткові і трапляються частіше ніж в Україні через більшу чисельність населення та більшу кількість НЗ у РФ. Однак забезпечення більш ефективної співпраці між НЗ, науковими установами, роботодавцями, державними органами та територіальними громадами повинно стати одним із важливих завдань у регулюванні господарської діяльності у сфері освіти. Однією із особливостей є тривала розробка Кодексу РФ про освіту, яка продовжується і чергується із обговореннями протягом кількох років.

У Республіці Казахстан діє Закон «Про освіту», який містить 68 статей [342]. Серед важливих і цікавих з точки зору запозичення або відсутності в українському законодавстві можна навести наступні норми Закону. У доданому 1 березня 2011 року пункті 10 статті 44 «Управління організаціями освіти» вказано, що стаття поширюється на організації освіти, утворені в організаційно-правовій формі державного підприємства на праві господарського відання [342]. Тобто державні НЗ Казахстану визнаються комерційними організаціями. У Законі Республіки Казахстан «Про вищу освіту» міститься 37 статей, серед яких можна навести норму частини першої статті 31 «Виробничо-господарська і комерційна діяльність ВНЗ»: ВНЗ вправі отримувати доходи від виробничо-господарської та комерційної діяльності, які належать їм на праві повного господарського відання [333]. Тобто казахстанський законодавець визначає НЗ і зокрема ВНЗ як комерційні – те, що нами пропонувалося до усіх НЗ та й взагалі суб’єктів господарювання і суб’єктів господарського права України.

24 жовтня 2011 року до Закону Республіки Казахстан «Про освіту» було додано статтю 45-1 «Соціальне партнерство в галузі професійної освіти», пунктом 2 якої визначено основні напрями взаємодії партнерів в галузі професійної освіти: 1) участь роботодавців у розробці державних загальнообов’язкових стандартів освіти, типових навчальних планів і програм; 2) організація професійної практики учнів з використанням технологічної бази підприємств, стажувань викладачів спеціальних дисциплін і спеціалістів; 3) розвиток взаємодії сторін з питань підготовки спеціалістів і сприяння їх працевлаштуванню; 4) залучення до процесу навчання спеціалістів, що мають досвід професійної діяльності у відповідних галузях економіки; 5) участь в організації контролю якості професійної освіти й оцінці професійної підготовленості випускників; 6) залучення фінансових коштів роботодавців на розвиток організацій освіти [342].

Вважаємо, що казахстанський досвід посилення практичної складової у навчальному процесі, а також підвищення ефективності взаємодії роботодавців і НЗ є важливим та гідним запозичення в Україні.

Пунктами 2 і 3 статті 63 «Надання організаціями освіти товарів (робіт, послуг) на платній основі» Закону Республіки Казахстан «Про освіту» державним НЗ заборонено стягувати з учнів і педагогів гроші крім дев’яти випадків. Норми статті відрізняються від українських аналогів. З одного боку казахстанські норми сприяють боротьбі із корупцією та спрямовані на захист майнових прав учнів і викладачів. З іншого боку, вважаємо на сучасному етапі недоцільним запровадження аналогічних заборон та обмеження переліку видів платної освітньої діяльності державних НЗ в Україні. В умовах недостатнього фінансування на перший план повинно виходити фінансове забезпечення діяльності НЗ з позабюджетних джерел. Тому схожі на казахстанські норми з суворим обмеженням кількості платних послуг, що надаються державними НЗ, можуть бути запроваджені в українське законодавство пізніше. І то не обов’язково.

У Республіці Узбекистан останніми роками особлива увага приділяється регулюванню діяльності у сфері вищої освіти. Ця діяльність регулюється Законом «Про освіту» 1997 року, указами і постановами Президента і Кабінету Міністрів, зокрема Положенням про вищу освіту. Зараз у країні діють 65 ВНЗ на майже 40-мільйонне населення. Особливістю правового регулювання відносин у сфері освіти Узбекистану є високий рівень фінансування. Протягом останніх років вони перевищують 10 % ВВП, а в 2009 році склали 10,8 %, що є найвищим відносним показником у Центральній Азії та Європі [65].

У Республіці Білорусь діють закони «Про освіту» від 29 жовтня 1991 року [341], «Про вищу освіту» від 11 липня 2007 року [332], «Про загальну середню освіту» від 5 липня 2006 року [346], «Про професійно-технічну освіту» від 29 червня 2003 року [338], «Про освіту осіб з особливостями психофізичного розвитку (спеціальну освіту)» від 18 травня 2004 року [345].

Загальний Закон Республіки Білорусь «Про освіту» містить 55 статей. Серед них найбільшу цікавість являє глава 12 «Підвищення кваліфікації і перепідготовка кадрів», яка містить статтю 42 «Загальні вимоги до підвищення кваліфікації і перепідготовки кадрів» та статтю 43 «Установи (їх підрозділи), що забезпечують підвищення кваліфікації і перепідготовку кадрів. Атестація слухачів». До установ (їх підрозділів), що забезпечують підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів, належать академія, інститут, навчальний центр, учбовий комбінат, учбово-курсовий комбінат, факультет і спеціальний факультет ВНЗ, відділення установи, що забезпечує отримання середньої спеціальної і професійно-технічної освіти, курси, навчальний пункт [341]. Закон Республіки Білорусь «Про вищу освіту» містить 41 статтю, серед яких більшість має бланкетний характер [332]. Те саме стосується і Закону Республіки Білорусь «Про загальну середню освіту», який містить 51 статтю [346]. Закон Республіки Білорусь «Про професійно-технічну освіту» містить 36 статей. У порівнянні з вітчизняним аналогічним Законом у білоруському є стаття 12 «Договори про підготовку робочих (службовців)», якою визначено істотні умови договору про підготовку робочих (службовців) між державним ПТУ та організацією - замовником кадрів за рахунок коштів державного і (або) місцевих бюджетів; між громадянином, організацією - замовником і державним ПТУ; договору про підготовку робочого (службовця) між приватним ПТУ і громадянином чи організацією - замовником кадрів на платній основі [338]. Закон Республіки Білорусь «Про освіту осіб з особливостями психофізичного розвитку (спеціальну освіту)» містить 38 статей і є принципово унікальним у межах СНД [345].

Отже, законодавство країн СНД має схожість із вітчизняним, а практика діяльності НЗ та господарсько-правового регулювання цих процесів мають схожі проблеми. Частину з них було розглянуто у підрозділі. А найбільш перспективний іноземний досвід буде наведено у наступних підрозділах.