3.2. Погодження проектів регуляторних актів та експертний висновок щодо їх регуляторного впливу
Погодження проектів регуляторних актів. Важливою складовою нормативної технології розроблення проектів регуляторних актів є етап їх погодження. Закон України від 11 вересня 2003 р.
“Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності” регламентує і цей етап – погодження проектів регуляторних актів, які розробляються органами виконавчої влади, із спеціально уповноваженим органом або його територіальними органами. Проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, підлягають погодженню із спеціально уповноваженим органом, а ті, що розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, – з відповідними територіальними органами спеціально уповноваженого органу. Для погодження до спеціально уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій. Тривалість погодження проекту регуляторного акта не може перевищувати одного місяця з дня його одержання спеціально уповноваженим органом або його територіальним органом.Ці органи розглядають проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймають рішення про погодження цього проекту або про відмову в його погодженні. Такі рішення не пізніше наступного робочого дня від їх прийняття подаються до органу, який розробив проект регуляторного акта. Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проекту та (або) щодо відповідного аналізу регуляторного впливу. Після їх доопрацювання з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до спеціально уповноваженого органу або його територіального органу.
У разі незгоди з рішенням про відмову в погодженні проекту регуляторного акта розробник його може звернутися відповідно до спеціально уповноваженого органу чи його територіального органу з ініціативою щодо утворення погоджувальної групи для проведення консультацій з метою усунення суперечностей. До складу такої групи входять представники розробника проекту та зазначених вище органів. Якщо поданий на погодження проект регуляторного акта не оприлюднювався його розробником, спеціально уповноважений чи територіальний орган залишають його без розгляду, про що повідомляють розробникові в письмовій формі не пізніше наступного робочого дня з дня одержання ними проекту (ст. 21).Закон України від 11 вересня 2003 р. “Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності” регламентує порядок оскарження розробником проекту відмови в його погодженні. При цьому центральний орган виконавчої влади оскаржує таку відмову до урядового комітету, визначеного Кабінетом Міністрів України, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, територіальний орган центрального органу виконавчої влади – до апеляційної регуляторної комісії. Одночасно з поданням скарги розробник проекту надсилає відповідно до спеціально уповноваженого органу або його територіального органу повідомлення про оскарження відмови в погодженні проекту. До скарги додаються копії цього проекту та рішення зазначених вище органів про відмову в його погодженні, а в разі необхідності за рішенням скаржника – інші матеріали. Термін розгляду скарги визначається урядовим комітетом або апеляційною регуляторною комісією, але не може бути більшим за один місяць з дня одержання цієї скарги відповідно урядовим комітетом або апеляційною регуляторною комісією. Спеціально уповноважений орган або його територіальний орган можуть подати на засідання відповідно урядового комітету чи апеляційної регуляторної комісії додаткові матеріали, які обґрунтовують його відмову в погодженні проекту. За результатами розгляду скарги вони приймають рішення про її задоволення або відмову в задоволенні.
У разі задоволення скарги проект регуляторного акта затверджується або вноситься його розробником до іншого органу, до компетенції якого належить розгляд або прийняття цього регуляторного акта, без погодження відповідно із спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом. У разі відмови у задоволенні скарги проект регуляторного акта повертається його розробнику на доопрацювання та подання його на повторне погодження відповідно із спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом (ст. 23).Для розгляду скарг Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, територіальних органів центральних органів виконавчої влади щодо відмови територіальним органам спеціально уповноваженого органу в погодженні проектів регуляторних актів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі утворюються апеляційні регуляторні комісії. Положення про таку комісію затверджується Кабінетом Міністрів України, а її склад – відповідно Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, головою обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій за погодженням із спеціально уповноваженим органом. До складу апеляційних регуляторних комісій входять представники місцевих органів виконавчої влади, територіальних органів центральних органів виконавчої влади, об’єднань громадян та суб’єктів господарювання. Кількість представників об’єднань громадян та суб’єктів господарювання повинна становити не менше третини від загальної кількості членів апеляційної регуляторної комісії (ст. 22 Закону України від 11 вересня 2003 р.).
В той же час, якщо процедура погодження проектів регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади детально прописана у вищезазначеному Законі, то погодження законодавчих актів, а також проектів актів Кабінету Міністрів, указів Президента України – законодавчо не передбачено. Але ж і Верховна Рада і Кабінет Міністрів, і Президент України – позначені у Законі як регуляторні органи, а відповідні їх акти відносяться до регуляторних.
Згідно ст. 8. Закону України від 11 вересня 2003 р., “Стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу”, а ст. 9 передбачено, що “Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.” При цьому Регуляторні акти, прийняті Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України, офіційно оприлюднюються відповідно до Конституції України та інших законодавчих актів (ст. 12).Під час погодження проектів регуляторних актів до спеціально уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій (ч.3 ст. 21). Хто ж перевірятиме законні вимоги щодо наявності аналізу регуляторного впливу проекту акта, який приймається Верховною Радою, Кабінетом Міністрів України або її Президентом? Оскільки такий орган не позначено, а зазначені етапи розробки регуляторних актів, хоча і є обов’язковими, але, як правило, щодо перерахованих органів, не виконуються, то пропонуємо покласти такі функції на Раду національної безпеки і оборони. Тим більше, що згідно до Закону України “Про основи національної безпеки України” забезпечення прозорості в діяльності державних органів, прийнятті управлінських рішень, інформованості населення, зміцнення на цій основі його довіри до владних інститутів.
Експертний висновок щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів. Перш ніж переходити до викладу існуючого регламенту етапу складання експертного висновку, проаналізуємо сутність експертизи правового акта взагалі. На думку академіка Ю. Шемшученка, експертизі мають підлягати всі найважливіші проекти законів та інші правові акти [470]. Але ставити питання просто про експертизу правового акта здається нам недостатнім. Як мінімум, потрібно сказати про характер (мету) експертизи (а вона може бути і правовою, і екологічною, і лінгвістичною, і криміналістичною [296] тощо), а в ідеалі потрібно сформувати вимоги, яким повинен задовольняти правовий акт.
Тому багато хто з науковців, кажучи про експертизу, зазначають її характер. Так, А. Капіца наголошує на необхідності створення загальних правових засад підготовки нормативних актів, де було б враховано обов’язковість експертизи та відповідність міжнародним угодам усіх проектів нормативних актів [193]. В. Опришко вважає, що від цього багато в чому залежить ефективність міжнародної співпраці, участь України в діяльності міжнародних організацій. Адже країна –претендент на членство в ЄС повинна бути не лише європейською, демократичною, поважати права людини, мати ринкову економіку, а й спроможною сприйняти інтеграційне законодавство ЄС [323].Офіційно визнаною, закріпленою у відповідних юридичних документах (Указ Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493 “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади”; Постанова Кабінету Міністрів України від 30 квітня 1998 р. № 592 “Про систему органів юстиції” та ін.) є правова (юридична) експертиза проектів нормативно-правових актів. За чинними нормами в Україні запроваджено обов’язкову експертизу законопроектів (“Верховною Радою не повинні розглядатися законопроекти без їх юридичної експертизи, економічного обґрунтування і прогнозу наслідків від їх впровадження, а також без визначення джерел фінансування додаткових витрат”, – записано ще у Постанові Президії Верховної Ради України від 29 травня 1992 р. № 2393-XII “Про основні напрями вдосконалення законотворчої і контрольної діяльності Верховної Ради України”) та нормативно-правових актів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
Правова експертиза здійснюється у процесі державної реєстрації нормативно-правових актів. Її покладено на органи юстиції. Детальніше ця експертиза та державна реєстрація розглядатимуться нижче. Тут зазначимо, що Міністерство юстиції здійснює правову експертизу як для Верховної Ради України, так і для Кабінету Міністрів України.
У 2002 р. Міністерство юстиції підготувало висновки за результатами правової експертизи 47 законів України, які подано на підпис Президенту України, та 3045 проектів нормативно-правових актів (із них із зауваженнями – майже кожен другий). Усього в Міністерстві юстиції пройшли експертизу: проектів законів України – 252, проектів актів Президента України – 252, проектів актів Кабінету Міністрів України – 2088, проектів інших документів – 5.Наші пропозиції щодо виконання правової експертизи наступні. По перше, цей етап – не є ревізією самої доцільності прийняття проекту того іншого правового акту. Тобто, перш за все, слід визначити цілі проведення експертизи. Вважаємо, що на цьому етапі не повинна перевірятися доцільність прийняття правового акту, а повинна встановлюватись його відповідність затвердженим планам нормотворчих робіт та концепції самого акту, а також несуперечливість діючому законодавству, вимогам законодавства ЄС. При цьому якщо відповідність проекту планам нормотворчих робіт встановлюється шляхом перевірки тотожності назв проекту і відповідної позиції плану, то виявити відповідність проекту його концепції трохи складніше. Для цього концепція правового акту повинна розроблятися за відповідними складом і структурою. Зокрема, включати такі складові як мета правового акту (повинна випливати із детального опису проблеми – різниці між бажаним і фактичними станами об’єкту), вимоги до способу вирішення проблеми, наявності організаційного, інформаційного, матеріально-технічного, кадрового і інших видів забезпечення реалізації моделі, що приписується відповідним актом тощо.
При цьому відповідність проекту акта його концепції повинна доводитися у обґрунтуванні необхідності прийняття цього акту, а у додатках до проекту повинно вказуватися проекти актів щодо змін у діюче законодавство, які потрібно внести у зв’язку з прийняттям проекту.
Як випливає з наведеного, реалізація наших пропозицій знімає усю складність процесу виконання етапу проведення юридичної експертизи правового акту. Для цього вже не потрібні зусилля кваліфікованих спеціалістів. Цей процес, що мав статус мистецтва, перетворюється у рутинний. Його може виконати навіть технічний працівник. А це і є ознакою доброї організації процесу. Таким чином, мова йде про вдосконалення, а, по суті, створення нового методичного забезпечення здійснення регуляторної політики, яке пропонується автором.
Не менш складною задачею є виконання такого етапу здійснення регуляторної політики як оцінка регуляторного впливу проектів правових актів. Методичне розроблення виконання цього складного етапу – оцінки регуляторного впливу проектів правових актів – могло б бути виконане на базі розробленого нами підходу, викладеного у попередніх публікаціях, зокрема в роботі “Измерение и регулирование эффективного механизма материальной ответственности в управлении” [534]. Суть нашого підходу полягає в обчисленні фактичних або очікуваних значень оцінки впливу проектів регуляторних актів із застосуванням математичного інструментарію кореляційно-регресійного аналізу. Ідея в тому, щоб протягом певного часу (або стосовно декількох об’єктів) оцінити вплив дії правового акта. Для цього слід виявити весь спектр чинників, які впливають на об’єкт, і дослідити його поводження в умовах їх сталої дії.
Визначення змін в об’єкті, спричинених усталеними чинниками без впливу регуляторного акта та з його впливом, дає змогу вирізнити ті, які скориговані дією регуляторного акта. Здійснення в межах запропонованого підходу експериментальних розрахунків на базі оцінки впливу пакету правових актів у галузі господарської діяльності свідчить про можливість його використання як реального та надійного механізму оцінки дії правового регулювання і в інших сферах життєдіяльності.
У законі України від 11 вересня 2003 р. визначено також випадки, коли регуляторний акт не може бути прийнятий. Так, у ст. 25 вказано, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади чи його посадовою особою за наявності хоча б однієї з таких обставин:
відсутність аналізу регуляторного впливу;
проект регуляторного акта не був оприлюднений;
проект регуляторного акта не був поданий на погодження із спеціально уповноваженим органом або його відповідним територіальним органом;
щодо проекту регуляторного акта спеціально уповноваженим органом або його територіальним органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні;
урядовим комітетом або апеляційною регуляторною комісією не прийнято рішення стосовно поданої розробником проекту регуляторного акта скарги щодо відмови в погодженні цього проекту спеціально уповноваженим органом або його територіальним органом;
розробником проекту регуляторного акта не виконано рішення урядового комітету або апеляційної регуляторної комісії стосовно скарги щодо відмови в погодженні цього проекту спеціально уповноваженим органом чи його територіальним органом.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин спеціально уповноважений орган, його територіальний орган повідомляють про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо регуляторний акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції, – також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта. Якщо в ході перевірки на підставі повідомлення спеціально уповноваженого органу або його територіального органу органом юстиції буде виявлено будь-яку з обставин, зазначених у частині першій цієї статті, орган юстиції відмовляє в державній реєстрації регуляторного акта або не пізніше 10 робочих днів з дня одержання цього повідомлення скасовує прийняте рішення про державну реєстрацію цього регуляторного акта.
Важливим етапом після розроблення та введення в дію регуляторного акта є моніторинг його результативності. В законі України “Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності” зазначено, що виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих Кабінетом Міністрів України, забезпечується центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, які були головними розробниками проектів цих регуляторних актів або до компетенції яких належать питання, що регулюються цими актами. Звіт про відстеження результативності регуляторного акта, прийнятого Кабінетом Міністрів України, не пізніше наступного робочого дня з дня оприлюднення цього звіту подається до урядового комітету, який схвалив проект цього акта.
Рішення про необхідність перегляду регуляторного акта, прийнятого Кабінетом Міністрів України, на підставі аналізу звіту про відстеження його результативності приймає урядовий комітет, який схвалив проект цього акта, або його розробник. Звіт про відстеження результативності регуляторного акта, прийнятого центральним органом виконавчої влади, не пізніше наступного робочого дня з дня його оприлюднення передається до спеціально уповноваженого органу. Звіт про відстеження результативності регуляторного акта, прийнятого Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим органом виконавчої влади, територіальним органом центрального органу виконавчої влади, не пізніше наступного робочого дня з дня його оприлюднення передається до територіального органу спеціально уповноваженого органу (ст. 26).
Підводячи підсумки розгляду питань погодження проектів регуляторних актів та їх експертизи, зазначимо, що вказані етапи здійснення регуляторної політики є достатньо важливими. Важливою складовою нормативної технології розроблення проектів регуляторних актів є етап їх погодження та підготовка експертного висновку щодо їх регуляторного впливу. Щодо погодження цих проектів, то Закон України від 11 вересня 2003 р. “Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності” регламентує порядок оскарження розробником проекту відмови в його погодженні.
Правова експертиза здійснюється у процесі державної реєстрації нормативно-правових актів. Постановою колегії Міністерства юстиції України від 21 листопада 2000 р. № 41 схвалено Методичні рекомендації щодо здійснення правової експертизи проектів нормативно-правових актів. Проте цей регламент, по перше, є регламентом лише правової експертизи, а по друге – здійсненим на досить поверховому рівні. Якщо ж немає чітких вказівок щодо виконання цього етапу, то він перетворюється у свого роду “мистецтво” яке доступне лише кваліфікованим спеціалістам, а частіше за все, у свавілля.
За пропозиціями автора цієї роботи щодо виконання правової експертизи, на цьому етапі повинна встановлюватись відповідність проекту правового акта затвердженим планам нормотворчих робіт та концепції самого акту, а також несуперечливість діючому законодавству і, можливо, вимогам законодавству ЄС. При цьому якщо відповідність проекту планам нормотворчих робіт встановлюється шляхом перевірки тотожності назв проекту і відповідної позиції плану. Відповідність проекту його концепції може встановлюватись при умові відповідності самої концепції певним вимогам, які сформульовані дисертантом. Нами запропоновано також підхід до оцінки регуляторного впливу проектів правових актів.