<<
>>

1.3. Еволюція правового статусу навчальних закладів

Визначення правового статусу сучасних НЗ, що мають публічно-приватні інтереси, неможливе без ретроспективного аналізу еволюції відповідного законодавства. Формування правового статусу суб’єктів господарювання у сфері освіти як в європейських країнах, так і в Україні проходило впродовж кількох століть.

Активізувалися і прискорилися ці процеси у ХХ столітті. А сучасні зміни правового статусу НЗ проходять з кінця ХХ – початку ХХІ століття. Тому виглядає логічним розгляд генезису правового статусу суб’єктів господарювання, що діють у сфері освіти, від давніх часів до початку ХХ століття (первинне становлення); формування правового статусу цих суб’єктів у ХХ столітті (розвинений імперіалізм); новітніх тенденцій з кінця ХХ – початку ХХІ століття (часи глобалізації).

Отже, необхідно виявити основні елементи правового статусу суб’єктів господарювання сфери освіти, від появи таких суб’єктів до діяльності НЗ на початку ХХІ століття, а також визначити основні історико-правові етапи процесу формування правового статусу НЗ. Слід сказати, що особливість розгляду буде полягати у тому, що сучасні українські землі протягом багатьох років знаходилися у складі різних держав, де по різному відбувалося становлення сфери освіти. Тому історичний розгляд досліджуваних процесів буде проводитися із застосуванням територіального критерію (НЗ у східній та західній частині України). Розвиток сфери освіти часто проходив під впливом різних релігійних конфесій та течій, а також під впливом поглядів представників різних народів та національностей, які проживали або колонізували сучасні українські землі й утворювали власні НЗ, що також треба враховувати при розгляді (т.зв. «релігійний (церковний)» та «національний» критерії). Сфера освіти спрямовувалася на підготовку фахівців для певних галузей і сфер господарства (спеціалізований (професійний) критерій). За допомогою застосування цих критеріїв проведемо діалектичний аналіз становлення та розвитку сфери освіти та її правового забезпечення і місця НЗ у цих процесах.

У літописі «Повість минулих літ» (ХІІ століття) вказується, що Володимир Великий «почав посилати забирать дітей у нарочитих мужів своїх і віддавати їх на учення книжне» [586, с. 43; 387, с. 593]. Тому на сучасних українських землях публічні НЗ почали з’являтися при перших християнських церквах. Навчання проводилося з поглибленим вивченням церковних вчень.

Схожі на сучасні суб’єкти у сфері освіти з’явилися при Я. Мудрому. У більшості своїй освітні послуги надавалися на безоплатній основі. Проте отримувачем цих послуг найчастіше могли бути або дуже заможні люди, або ті, хто відмовлявся від світського життя. Могла бути замовником і держава. Розвиток освіти і науки був тісно пов’язаний із розвитком нації і держави. За часів Я. Мудрого було введено шкільну освіту для дітей «нарочитої чаді», а згодом вийшов звід законів В. Мономаха «Повчання дітям», засновані Острозький колегіум, братські школи [314, с. 76].

При Києво-Печерському монастирі існувала школа вищого типу, де поряд з богослов’ям вивчалися філософія, риторика, граматика. Відкрила школу й онука Я. Мудрого Анна Всеволодівна при Андріївському монастирі в Києві. Відвідували школу дівчата, які крім грамоти навчалися співу, шиттю, іншому рукоділлю, що для середньовічної Європи було новизною. Знала «княжне письмо» і сама писала книжки княжна Єфросінья Полоцька [586, с. 43].

У цей же час у Західній Європі поступово почалося викладання наук, забутих з античних часів. Так, у кінці ХІ – початку ХІІ століть у Західній Європі виникли перші університети, було розгорнуто вивчення й опрацювання візантійських правових пам’яток. З’явилася університетська юриспруденція [543, с. 15]. Тобто європейські суб’єкти господарювання в освітній сфері не лише надавали освітні й інші послуги, але і сприяли розвитку правової науки та формуванню правової свідомості у суспільстві. І це стосується не лише правової освіти, – поступово розпочинається вивчення інших суспільних наук.

Значною подією в освітній сфері Європи було відкриття у 1150 році Паризького та в 1253 році Сорбонського університетів, функціонування яких привнесло в організацію освіти якісно нові елементи [189, с.

128]. Діяльність суб’єктів сфери освіти (найчастіше перших університетів) мала високий рівень публічності, адже не тільки слугувала джерелом отримання прибутків для їх власників або державних діячів, які розпоряджалися їх майном, але і формувала суспільну думку, мораль, культуру. НЗ визначали правила поведінки у суспільстві та напрями розвитку цілих держав.

У Західній Європі система освіти будувалася на базі латинської писемності. В окремих країнах, наприклад в Англії, могла застосовуватися місцева писемна мова. У староруському суспільстві у цей час прошарок освічених людей писав і говорив руською та церковнослов’янською мовами. Візантійсько-руські угоди свідчать, що усі основні юридичні поняття могли бути виражені руською мовою [543, с. 16]. Таке становище пов’язане із мовою передачі знань від викладачів студентам. Зворотній висновок можливо зробити відносно Русі (не можливий для Західної Європи), оскільки у європейських країнах мало хто у побуті спілкувався латинською мовою.

В українських землях у цей час відбувалося становлення власної системи суб’єктів, що надавали послуги у сфері освіти. Можна виділити основні особливості української системи освіти у післякнязівську (козацьку) епоху. По-перше, на відміну від країн Західної Європи в українських землях діяли в основному не ВНЗ, а НЗ середнього типу. Це були так звані братські школи, які фінансувалися за рахунок коштів Війська Запорізького й особистих пожертв окремих козаків, шляхти та міщан. Освітні послуги надавалися безоплатно. Проте тодішні НЗ мали право на надання різних платних послуг – з виготовлення або ремонту обладнання, зброї, одягу тощо. Навчалися навіть дівчата (особливо це стосувалося доньок загиблих козаків). Також до тодішніх суб’єктів у сфері освіти можна віднести бурси, що підпорядковувалися церкві, проте надавали і світські знання та різні послуги[1]. По-друге, на відміну від тодішнього Московського царства освіта на українських землях більшою мірою носила світський, а не суто теологічний характер.

Вивчалися гуманітарні і точні науки, іноземні мови, правові науки. Останні передбачали вивчення звичаєвого козацького права, права міських громад, цехового права, торгового права, засад магдебурзького права.

Значну роль у розвитку освіти в Україні відіграли козацтво та братства. Запорізькі школи поділялися на січові, монастирські і церковно-приходські. На справедливу думку дослідника історії Запорізького козацтва Д.І. Яворницького, більшість січового війська за грамотністю переважала середній, а, може, і вищий стан людей свого часу. З 1616 року Військо Запорізьке низове стає колективним членом Київського братства. Київська братська школа була створена у 1615 році. У 1619 році у Києві виникла Лаврська школа, заснована архімандритом Києво-Печерської лаври Петром Могилою [586, с. 44]. Ці школи були прикладом для інших, які виникали на території всієї України.

На рубежі ХVІІ століття помітно зростає роль міст як вогнищ національної культури. Виявом цього також стала діяльність братств, які спиралися на підтримку народу і мали велике політичне значення. Успенське братство у Львові у 1585 році заснувало школу, яку планувало згодом перетворити у ВНЗ. За прикладом львів’ян братські школи було створено у Луцьку, Галичі та інших містах України. Під їхнім впливом виникали початкові школи, які були опорними пунктами боротьби народу за розвиток національної культури проти католицької й уніатської експансії [212, с. 64-65]. Предмети викладалися тогочасною українською мовою. Вивчалася слов’янська та грецька мови, а також «вільні науки». У 1586 році у школі Успенського братства у Львові було складено «Порядок шкільний», у якому зокрема викладено педагогічні вимоги до вчителя. На початку ХVІІ століття в Україні налічувалося близько 30 братських шкіл [586, с. 44]. У 1632 році відбулося об’єднання братських шкіл у Київський колегіум. Статус Академії було закріплено Гадяцькою угодою 1658 року. У 1701 році Петро І підтвердив рівень Києво-Могилянської академії як найвищого НЗ. Тут було 8 класів, тривалість навчання – 12 років.

В академії існувала система виборів викладачів і ректора. Правління здійснювали ректор, префект, суперінтендант. Знання студентів оцінювалися за 7 рівнями навчання: «доброго», «мірного», «старанного», «неслабкого», «слабкого», «худого», «безнадійного» [586, с. 44]. Як бачимо, утворення та легітимація діяльності найвищих НЗ в Україні ХVІІ-ХVІІІ століть здійснювалося найвищою державною владою. Варіативність та розгалуженість оцінок на сьогодні визнана позитивною у Європі та США. Тому її наявність у наведеному вигляді у ХVІІ-ХVІІІ століттях в українських землях виглядає зайвим підтвердженням європейського рівня вітчизняних НЗ. Проте тут необхідно зробити обмовку, що починаючи з ХVІІІ століття здійснюється перехід до чотирибальної системи [38, с. 233].

Високий рівень Києво-Могилянської академії підтверджують інші вчені, які вказують, що у період розвитку перших європейських університетів до ХVІІІ століття за рівнем культурного розвитку та вищої освіти Україна перебувала в загальноєвропейському середовищі. У ХV-ХVІ століттях зростає прошарок українців, які здобули освіту у провідних західноєвропейських університетах – Краківському, Празькому, Болонському та ін. Перші ВНЗ в Україні – Острозька та Києво-Могилянська академії – за навчальними планами [545, с. 197-206; 252, с. 117] і за асортиментом навчальних програм, і за рівнем викладання мало чим відрізнялися від західноєвропейських ВНЗ того ж рівня та типу в Європі. Острозька академія проіснувала з 1576 до 1640 року. В її стінах навчалися провідні діячі того часу [503; 295, с. 94].

Києво-Могилянська академія за своєю структурою нагадувала західноєвропейські університети. Ректор мав необмежені права і розпоряджався всіма доходами та майном академії, слідкував за викладачами, «вершив суд та розправу». Кошти для академії надходили із декількох джерел: від монастирів, в якості пожертвування духовних осіб, гетьманів, заможних козаків та міщан. Пізніше за зразком академії були засновані колегіуми в Чернігові (1700 рік), Харкові (1721 рік), Переяславі (1738 рік).

Харківський колегіум став центром освіти у Слобідській Україні. У 1765 році тут почали викладати інженерну справу, артилерію, геодезію та географію [586, с. 45]. Діяльність НЗ виходила за межі комерційного інтересу власників їх майна. Завдяки ним велася боротьба за національну ідентичність і право нації на майбутнє.

Острозька академія протиставила польській експансії вітчизняну систему духовних цінностей. Академія була НЗ нового типу – слов’яно-греко-латинською академією, за зразком якої відкривалися православні навчальні центри у Києві (1632 рік), Ясах (1640 рік), Москві (1687 рік). Там викладалося «сім вільних наук» [586, с. 44]. Це був цілком світський, як для свого часу, НЗ.

Ще у 1658 році спостерігалося загострення бажання ордену єзуїтів мати власну академію у Львові. Цьому сприяла підписана Гадяцька угода1, одна зі статей якої гарантувала Русі Академію в Києві і другу «там де їй місце підходяще виберуть». А таким місцем було обрано Львів, де створено греко-католицьку школу [212, с. 65]. У середньовічному Львові існували церковні школи – школа Товариства Ісуса – чернечого ордену єзуїтів, Успенське братство на вулиці Руській та ін. Школи чернечого ордену єзуїтів у 1608 році заснували колегіум (у ньому здобував освіту Б. Хмельницький). 20 січня 1661 року колегіум отримав статус академії, а в 1758 році – університету [292]. Цей ВНЗ мав важливе значення для всього західноукраїнського регіону і був утворений привілеєм Яна Казимира від 20 січня 1661 року. Привілей мав владне правове значення, яке міг відібрати тільки король [212, с. 68].

Незважаючи на опір сейму і сеймиків, у Львові була школа академічного рівня, яка утрималася на цьому рівні і після розпаду Речі Посполитої. Ця школа за документами не завжди могла вживати титул академії, але у ній можна було одержати ступінь доктора теології, а в певні часи і філософії, ректор не мав титулу «магнифіценція», не було деканів, але були два факультети, – філософії, математики і фізики (догматичної і моральної теології), було право і медицина [212, с. 69]. Пізніше у ХVІІІ столітті після першого поділу Польщі у 1772 році Львівський університет було реорганізовано у ліцей, а в жовтні 1784 року відновлено австрійським імператором Йосипом ІІ. У ньому діяли чотири факультети, а також гімназія [213, с. 66].

У ХVІІ-ХVІІІ століттях у Західній Європі йшло вироблення різних моделей університетів: у Пруссії А. Гумбольдт запропонував ідею університету, що об’єднав освітню і наукову діяльність [189, с. 130]. Започаткування університетської освіти на території сучасної України має ті самі часові межі (250-300 років), що і в Європі. Найкращі студенти українських НЗ, як і всі інші європейські студенти, мали можливість навчатися і навчалися в декількох країнах, а відтак і в декількох університетах. Серед них: Д. Наливайко, І. Борецький, І. Косинський, Є. Плетецький, М. Смотрицький, П. Сагайдачний, І. Виговський, І. Самойлович, Д. Туптало-Ростовський, П. Орлик, П. Полуботок. С. Величко, Г. Сковорода, М. Бантиш-Каменський, М. Берлицький, М. Маркевич, П. Гулак-Артемовський, М. Березовський, С. Палій, І. Зарудний, брати І. й В. Григоровичі-Барські та ін. [295, с. 94].

А задовго до Гумбольдта у 1619 році у Веймарському шкільному статуті вперше було сформульовано принцип обов’язкового навчання. Детальне правове регулювання системи освіти було розроблено та закріплено пізніше в шкільному регламенті Пруссії 1763 року. Цим НПА держава встановлювала штрафні санкції за відмову від обов’язкового навчання, а також встановлювала можливість отримання освітніх послуг на платній основі. Водночас, держава створювала гарантовані механізми доступу до освіти дітям із малозабезпечених сімей. Так, закріплювалася норма, яка зобов’язувала вносити кошти за їх навчання за рахунок церкви або громадської каси [572]. Ці правила, а також принцип обов’язкового навчання хлопчиків і дівчат німецькі колоністи перенесли до Російської імперії [384, с. 215-216; 188, с. 43]. У перші десятиліття після початку колонізації німцями українських земель маніфест від 22 липня 1763 року «Про дозвіл всім іноземцям, що в Росію приїздять, селитися в тих губерніях, в яких вони побажають, та про дарування їм прав» забезпечував реалізацію колоністами права на освіту [200, с. 36; 188, с. 44].

Крім НЗ за етнічною ознакою з кінця ХVIII століття в українських землях у складі Російської імперії почали утворюватися спеціалізовані НЗ. Лише з останньої чверті ХVIII до початку ХХ століття в Україні діяло більше 20 НЗ, орієнтованих на підготовку моряків для військового та комерційного флоту на Чорному морі [579, с. 250]. У другій половині ХVІІ століття будівництво козацьких суден і човнів було на значно вищому рівні, ніж у Московському царстві. А початки морської освіти в Україні були задовго до появи на її теренах НЗ російської системи підготовки спеціалістів морського флоту [579, с. 257-258]. В останню чверть ХVIII століття було відкрито Херсонський морський кадетський корпус. Пізніше на його основі відкрилися Чорноморське штурманське училище та училище корабельної архітектури [579, с. 251]. У 30-50-х роках ХІХ століття почало діяти Херсонське училище торговельного мореплавства [579, с. 251-252], в якому було підготовлено велику кількість фахівців.

Набагато пізніше внаслідок розвитку промисловості України були відкриті: Харківський технологічний інститут (1884 року); Київський політехнічний інститут (1898 року); Катеринославське вище гірниче училище (1899 року); Київський (1906 року) і Харківський (1912 року) комерційні інститути. У 1915 році у Харкові почав функціонувати евакуйований з Нової Олександрії сільськогосподарський інститут [586, с. 45]. У листопаді 1900 року було відкрито Олександрівське семикласне механіко-технічне училище, яке вважалося найкращим училищем у Російській імперії (у 1920 році було реорганізовано в індустріальний технікум зі статусом ВНЗ) [303, с. 60].

Свої особливості мала організація діяльності НЗ у західних українських землях, що у різні часи входили до складу інших держав. Велику роль в освітніх процесах нової доби відіграла діяльність Вищої наукової комісії у Відні (утворена у 1760 році), завданням якої було керівництво середньою та вищою освітою, а реформа школи 1774 року започаткувала створення системи державної освіти, що дала поштовх розвитку народного шкільництва.

Створена наприкінці ХVIII століття система освіти проіснувала без істотних змін до кінця ХІХ століття. За австрійським зразком відбувалося й становлення освітньої системи у складовій імперії – Угорському королівстві, де згідно з «Положеннями про виховання і справи школи в Угорщині та в приєднаних до неї провінціях» (1777 року) освітня система мала народні школи, гімназії, академії та університети [609, с. 64].

Таким, чином, на початок ХVIII століття на українських землях уже існували НЗ різних типів. Складна політична та економічна ситуація призвела до того, що нові ВНЗ почали з’являтися лише у кінці ХVIII століття, коли більшість території сучасної України входила до складу Російської імперії. У Західній Україні у ХVIII столітті виникали ВНЗ з німецькою або угорською мовами навчання, українські школи підтримувалися коштами місцевих громад та церков. Позитивом цього історико-правового етапу є принесення німецькими колоністами на українські землі принципу обов’язковості освіти, який отримав закріплення на наступних етапах розвитку законодавства про освіту в усій Російській імперії. Важливого значення набуло відкриття кількох НЗ, які готували суднобудівників та моряків. Ця подія відкрила шлях для утворення протягом наступних етапів спеціалізованих ВНЗ. Етап тривав протягом століття і прямо вплинув (як негативно, так і позитивно) на наступні етапи.

У Російській імперії у 1802 році було утворено Міністерство народної просвіти, яке у 1803 році провело систематизацію НЗ. Було затверджено парафіяльні, повітові, губернські (гімназії) школи та університети. Проміжне становище між гімназіями та університетами займали ліцеї, яких в Україні було три: Рішельєвський в Одесі (працює з 1817 року), Крем’янецький (з 1819 року), Ніжинський (з 1820 року). Навчання велося російською мовою [586, с. 45].

Протягом 1802-1804 років Міністерство народної просвіти проводило реформу. Реорганізація системи освіти розпочалася з прийняття Попередніх правил народної освіти (1803 рік) та Статуту НЗ, підпорядкованих університетам (1804 рік). Нова система передбачала 4 ступені освіти: університети (вищий), гімназії (середній), повітові училища (проміжний), приходські школи (нижчий). Утворювалися 6 округів, у кожному з яких мав бути університет та середні НЗ, які «примикали» до нього [591, с. 161].

Під час реформи було запроваджено законодавство про присудження наукових ступенів у російських університетах: 12 грудня 1802 року Олександр І підписав «Акт постанову для Імператорського Університету у Дерпті» [69, с. 19]. Запроваджена структура російських наукових ступенів відрізнялася від країн Західної Європи. Так, утвердилися два наукових ступеня – магістр (відповідав сучасному кандидату наук) і доктор наук (найвищий науковий ступінь). Європейський ступінь доктора права прирівнювався лише до ступеня магістра (більш низького ступеня) [69, с. 20]. На сьогодні існує така сама двоступенева градація наукових ступенів в Україні та одноступенева у більшості країн Європи. І як і тоді, так і зараз ступінь вітчизняного доктора значно переважає єдиний ступінь європейського вченого. Проте бажання вітчизняних докторів працювати у європейських НЗ часто стикається з перепонами. Висновок один – працювати на благо власної країни. А наявність двох найвищих наукових ступенів дозволяє підвищувати якість послуг НЗ.

Значну роль у відродженні української культури відіграв Харківський університет, відкритий у 1805 році. У 1820 році у Ніжині було відкрито Гімназію вищих наук, яка прирівнювалася до університетів1 [586, с. 45].

Незважаючи на схожість із європейськими ВНЗ Києво-Могилянської колегії, цей ВНЗ відповідав духу свого часу і мав правовий статус, далекий від статусу сучасних ВНЗ. А ВНЗ, схожі із сучасними, почали з’являтися на українських землях аж у ХІХ столітті. 5 (17) листопада 1804 року імператором Олександром І було затверджено Статут Харківського імператорського університету [529, с. 41]. Правовий статус тодішніх ВНЗ знайшов відображення у положеннях Статуту 1804 року, проект якого було запропоновано В.Н. Каразіним. Принциповою рисою цього Статуту була університетська автономія, що передбачала виборність ректорів, проректорів, професорів таємним голосуванням, право університетів затверджувати присудження наукових ступенів, утворювати кафедри тощо [548]. Виконавчим органом університету було Правління, яке складалося із ректора, деканів і особливого засідателя, який призначався піклувальником із кола професорів. Правління здійснювало керівництво всією господарською та іншою діяльністю університету. Фактично університети цього часу діяли як самостійні суб’єкти господарювання, суб’єкти майнових правовідносин.

Таким чином, університети, які діяли на початку ХІХ століття, мали дуже схожий обсяг компетенції і схожі особливості управління, фінансування та відповідальності, що і сучасні державні ВНЗ ІІІ-ІV рівня акредитації. І з ХІХ століття у Європі та Російській імперії почали з’являтися дослідницькі університети. Вперше поняття «дослідницький університет» (research university) виникло у США, а перший дослідницький університет заснував В. Гумбольдт у Берліні у 1809 році. У наші дні найбільшого поширення дослідницькі університети набули у США (260), ФРН (70), Великій Британії (73), Іспанії (41). В Україні перші університети – Харківський та Київський – також розвивалися за класичною моделлю поєднання досліджень з освітою. Але у перші роки радянської влади модель класичного університету була зруйнована, наукові дослідження сконцентровувалися в інститутах академії наук, що завдало розвитку університетів невідновної шкоди [359, с. 11-12; 360, с. 20].

Університети займали найвище становище в системі освіти Російської імперії у ХІХ столітті. Проте уже з другої половини ХІХ століття підвищився рівень урядового контролю над ВНЗ. У зв’язку з цим у 1846 році було видане розпорядження про підпорядкування Харківського та Київського університетів генерал-губернаторам. Водночас держава була не в змозі задовольнити потреби у дипломованих спеціалістах. Це призвело до появи неурядової вищої школи, створеної за ініціативою буржуазної інтелігенції та частково за рахунок коштів торговельно-промислових кіл. Приватні ВНЗ були першими суб’єктами господарювання, які повністю матеріально забезпечувалися за рахунок внесків засновників, пожертвувань та внесення плати за навчання студентів. Хоча плату за навчання брали раніше у державних університетах (з 1817 року).

Існувало дві групи недержавних ВНЗ – неурядові (або суспільні) та приватні. Перші створювалися на «ідейній основі» та переслідували виключно просвітницькі цілі, маючи статус непідприємницьких установ. Усі їхні кошти, які надходили від громадських організацій та окремих філантропів, а також як оплата студентів за навчання, спрямовувалися на виплату зарплати викладачам, розвиток навчально-допоміжної бази та удосконалення навчального процесу. Саме у цей час створення некомерційних суб’єктів господарювання викликало певні сумніви у «повноцінності» такої конструкції. Тому конструкція установи, яка відрізнялася від класичних, розглядалася іноді як певна вада в усталеній конструкції юридичної особи [296, с. 118].

Недержавні ВНЗ другої групи – приватні – створювалися як комерційні організації, оскільки повинні були не тільки фінансово забезпечувати свою власну діяльність, але й давати прибуток «господарю» у вигляді відсотка на витрачений капітал. Недержавні ВНЗ створювалися як суб’єкти господарювання та фінансувалися різними власниками. Згідно із Законом «Про приватні ВНЗ, класи та курси Міністерства народної просвіти, що не користуються правами урядових НЗ» від 1 липня 1914 року «приватні НЗ, класи та курси на засадах, визначених у їхніх статутах, можуть від власного імені набувати прав на майно, у т.ч. право власності і право на нерухоме майно, брати на себе зобов’язання, позиватися і відповідати у суді» [339]. На початку 1917 року було навіть прийнято «Положення про приватні заклади освіти» на основі Закону про приватні ВНЗ, яким фактично було прирівняно правовий статус недержавних та державних ВНЗ, а також чітко визначено порядок створення та функціонування перших. Приватні ВНЗ, як і багато інших установ, створювалися у дозвільному порядку. Причому при вирішенні питання про відкриття ВНЗ до 1917 року відповідні державні органи перевіряли політичну благонадійність засновників та їх платоспроможність [198, с. 157]. Але після 1917 року приватні заклади освіти припинили своє існування.

У 1828 році було прийнято новий Статут про початкові й середні школи. Було проголошено принцип: кожному стану – свій рівень освіти (приходські училища – для дітей незаможних; повітові училища – купців, ремісників та інших міських верств; гімназії – для дітей дворян та чиновників) [591, с. 161].

Окремі вчені відзначають протекторат російської мови та православної християнської релігії. Так, Я.В. Шевчук-Бєла на прикладі Одеси зазначає, що на рівні державних НЗ у програмах приходських училищ, у гімназичній освіті й університетах були відсутні дисципліни, які стосувалися б вивчення мов «інородців» [591, с. 163]. Однак, тут же вченою вказується, що велика кількість неправославного населення в місті вносила корективи до урядової політики, і наводить дані А.О. Скальковського на 1836 рік в Одесі, де існували: 1) Рішельєвський ліцей з гімназією; 2) училище східних мов; 3) Одеське повітове училище; 4) чотири приходських училища; 5) училище при сирітському будинку; 6) грецьке комерційне училище; 7) училище при лютеранській церкві; 8) училище при католицькій церкві; 9) єврейське чоловіче училище; 10) єврейське жіноче училище; 11) інститут шляхетних дівчат; 12) міське дівоче училище; 13) три приватних чоловічих пансіони; 14) чотири приватних жіночих пансіони. Загалом 22 НЗ [506], серед яких 5 належали окремим національним громадам [591, с. 163].

У цей час у 1844 році у Львові було засновано Львівську політехніку; у 1855 році – Землеробську академію у Дублянах (з 1881 року – Ветеринарну академію); у 1875 році у Чернівцях – університет з німецькою мовою викладання, який мав три українські кафедри [586, с. 45].

Крім національного, церковного, територіального, спеціалізованого критеріїв при утворенні НЗ на сучасних українських землях застосовується гендерний критерій. Після Київської Русі та козацького періоду жінкам повернули право на освіту. На початку 1880-х років при Київському університеті вдалося відкрити Вищі жіночі курси, які у 1885 році були закриті. У 1906 році їх знову вдалося поновити, а з 1914 року курси було перейменовано у Жіночий інститут імені Святої княгині Ольги. У 1906 році були відкриті Вищі жіночі курси в Одесі, у 1907 році – у Харкові. У 1910 році з’явилися жіночі медичні інститути у Києві, Харкові та Одесі, а у 1916 році – Вищі жіночі медичні курси у Катеринославі [586, с. 45-46]. Проте жіночих НЗ було недостатньо для наявної в імперії кількості жінок. Жіночі НЗ надавали платні освітні послуги на основі договорів, і не в останню чергу із державними органами та суб’єктами господарювання. Ціна такого договору була достатньо високою. А для забезпечення своєї діяльності НЗ закуповували необхідні матеріали, меблі, продукти харчування тощо, і надавали велику кількість додаткових послуг, виконували роботи на замовлення суб’єктів господарювання.

У 60-70-ті роки ХІХ століття на території України за ініціативою царського уряду з метою пристосування державного ладу Російської імперії до проблем капіталістичного розвитку було проведено ряд реформ, серед яких однією з перших протягом 1860-1864 років – шкільну реформу [85, с. 25].

У ході реформи освіти 1864 року всі типи початкових шкіл оголошувалися загальноосвітніми й діставали назву початкових народних училищ. Середніми НЗ були гімназії двох типів: класичні і реальні. Наприкінці ХІХ століття в українських губерніях Російської імперії було 129 гімназій, 19 реальних і 17 комерційних училищ, 17 тис. початкових шкіл усіх видів, 19 ВНЗ, у т.ч. 3 університети та 3 вищі технічні НЗ. Проте НЗ могли охоплювати навчанням лише 30 % дітей. Порівняно з періодом гетьманської автономії відбулося загальне зниження рівня грамотності. За переписом 1897 року в Україні серед населення віком від 9 до 49 років письменних нараховувалося лише 24 % [586, с. 46]. Така ситуація вимагала вжиття значної кількості заходів, спрямованих на відкриття більшої кількості НЗ різного рівня і підвищення ефективності їх роботи. Можливо, багато у чому наявними проблемами було зумовлено і проведення шкільної реформи 1860-1864 років.

У 1864 році видано новий Статут середніх шкіл, який ліквідував станову дискримінацію, передбачив плату за навчання, а також надання грошової допомоги та стипендій найбільш здібним учням. Було узаконено три типи середніх шкіл, а також прогімназію з 4-річним курсом навчання [591, с. 162].

До важливих шкільних реформ 1860-х років слід віднести також утворення недільних шкіл, дозвіл на відкриття нових приватних НЗ, запровадження жіночих гімназій, скасування фізичних покарань у школах. Проте лібералізація освіти була нетривалою: статут початкових шкіл 1874 року передбачив посилення контролю з боку міністерських інспекторів [591, с. 162].

На відміну від університетів Західної Європи, які почали створюватися ще у середні віки, де їх кількість поступово зростала незначними темпами, університети Росії та України почали з’являтися значно пізніше. Російська імперія як країна другого ешелону капіталізму вийшла на шлях індустріальної модернізації і розвитку науки значно пізніше, ніж країни Західної Європи [70, с. 157]. У 1892 році у країні діяло 48 ВНЗ, у 1899 – 56, а у 1917 – 65, що вказує на досить повільний розвиток вищої школи.

У 1900 році у межах Російської імперії діяло 10 університетів. Державні ВНЗ в кінці ХІХ – на початку ХХ століття за своїм юридичним статусом фактично являли собою місцеві підрозділи тих центральних державних установ (міністерств та головних управлінь, святого Синоду, власної її імператорської величності канцелярії по установам імператриці Марії Федорівни), яким вони були підвідомчі. Фінансувало їх Державне казначейство [198, с. 20]. Тобто університетська автономія, студентське самоуправління та інші демократичні засади, притаманні європейським ВНЗ, у ВНЗ Російської імперії були практично відсутні. Натомість була розвинена та ефективно функціонувала вертикаль влади у межах міністерств та інших державних органів тих часів, що суперечило навіть тодішнім відносинам і з часом було змінено. А територія тогочасної України як складова частина імперії у цьому питанні підпадала під загальні правила.

У 90-х роках ХІХ – початку ХХ століття земствами було розпочато створення народних шкіл вищого типу. Для завідування двокласовими школами утворювалися два колегіальні органи – попечительська рада (обраний повітовими земськими зборами почесний наглядач та два члени – завідувач школи і голова повітової земської управи), що відповідала за ведення господарських справ, а також педагогічна рада (завідувач школи, законовчитель, викладачі та члени попечительської ради), яка займалася навчально-виховними справами [323, с. 37]. У цей час початкові та загальні школи були навіть у селах та невеликих робітничих містечках. Так, у майбутньому місті Єнакієве Донецької області на межі ХІХ-ХХ століть діяли чотирикласова місцева і заводська школи, трикласова церковноприходська школа та двокласова школа товариства допомоги незаможним євреям [178]. Тобто, ще більш ніж століття тому навіть працівники підприємств та селяни мали можливість вибору НЗ для своїх дітей.

Під впливом революційних подій 1905 року 27 серпня були опубліковані «Тимчасові правила про управління ВНЗ відомства Міністерства народної просвіти» (указ про автономію університетів). «Правила» надавали НЗ певну автономію щодо попечителів округів і міністерства. Радам поверталося право обрання ректорів та їх помічників, а факультетським зборам – деканів і секретарів. Ректор керував інспекцією свого закладу [467, с. 7-8].

У сфері освіти у Західній Україні у цей час продовжувалася політика полонізації. Наслідком її стало те, що серед українців Галичини та Буковини у 1913 році письменні складали 37,25 % (передостанній показник у державі). Майже суцільно неписьменним був закарпатський регіон. Хоча український народ становив абсолютну більшість на своїх етнічних землях, йому до розвалу імперії доводилося боротися за право на національні НЗ [609, с. 70-71].

Свої особливості мала організація сфери освіти у межах УНР та гетьманщини П.П. Скоропадського. Улітку 1917 року у Києві був утворений перший Український народний університет, тому що в діючому університеті не було українських філологів. Такі ж університети були відкриті у Миколаєві, Харкові, Одесі [586, с. 46]. У період гетьманату управління вищою освітою здійснювала комісія на чолі з В.І. Вернадським. Завдяки її роботі та фінансовій підтримці держави й зацікавлених організацій крім відкриття названого університету було засновано університети у Катеринославі, Кам’янці-Подільському, Ялті, два факультети у Полтаві та педагогічний інститут у Сумах, інститути історії, мистецтва, археології у Києві. Були оголошені українськими Київський, Харківський, Одеський університети; засновано Київський інститут удосконалення лікарів, Українську академію мистецтв; утворено електротехнічні факультети у Київському, Миколаївському і Херсонському політехнічних інститутах, Одеському геофізичному інституті; здійснено фінансування будівництва сільськогосподарського інституту у Херсоні, ветеринарного у Харкові та ін. [250, с. 20].

Cтановище шкіл було важким, що й дало поштовх до негайного прийняття рішення про реорганізацію освіти. Протягом січня 1919 року Державний секретаріат освіти і віросповідання видав низку розпоряджень та обіжників стосовно реформування шкільництва та підготовки вчителів. Розпорядження Державного секретаріату освіти і віросповідання від 11 лютого 1919 року передбачало запровадження в усіх типах шкіл суттєві заходи щодо українізації. Умовами для надання дозволу на створення приватних шкіл було: керівник і педагогічний колектив мали бути громадянами УНР; організація школи мала відповідати організації державних шкіл; мала бути декларація з основними положеннями керівника і педагогічного колективу про свої обов’язки виконувати закони і розпорядження [76, с. 66].

13 лютого 1919 року було прийнято Закон «Про одержавлення українських шкіл», а 14 лютого – Закон «Про одержавлення українських приватних гімназій і жіночих учительських семінарій», згідно з яким всі школи оголошувалися державними, а вчителі – державними службовцями, що надало вчителям певного статусу і пільг. 15 лютого Українська національна рада ухвалила резолюцію про влаштування для вчителів курсів українознавства, а уряд звернувся до вчителів Західної України, які тимчасово не працювали, повернутися до виконання своїх обов’язків [76, с. 67].

Важливим кроком, спрямованим на вивчення стану справ і накреслення нових планів у сфері освіти, став з’їзд викладачів середніх і вищих шкіл у Станіславі (березень 1919 року). Було визначено пріоритети в освіті: підготовка учнів не лише до університетських студій, а й до життя і праці; відмежування школи від одностороннього впливу держави, політичних партій та інших суспільних утворень. Для співпраці школи і сім’ї утворювалися батьківські комітети з дорадчими голосами [76, с. 67-68]. Таким чином, українська незалежна держава ухвалила законодавство, спрямоване на надання послуг у сфері освіти виключно державними НЗ та виключно українською мовою.

Одночасно свої перші акти у сфері освіти приймала радянська влада на території України. Так, 9 (22) листопада 1917 року було прийнято Декрет ВЦВК і РНК РРФСР про заснування Державної комісії з освіти, до складу якої увійшов Науковий відділ [87]. За цим актом справа загального керівництва народною освітою доручалася Установчим зборам, Державній комісії з народної освіти, представником якої був народний комісар. У складі Державної комісії передбачалося організувати 15 відділів, у т.ч. і Відділ автономних ВНЗ. Іншими словами, Декретом було визнано можливість діяльності ВНЗ на засадах автономії, а також, що Державна комісія з освіти «зовсім не є центральною владою, що керує навчальними та освітніми установами» [20, с. 28].

26 січня (8 лютого) 1918 року Народним комісаріатом з освіти було розроблено Положення до проекта мобілізації науки для потреб державного будівництва. Поряд з Науковим відділом у його складі було утворено Відділ з мобілізації наукових сил на службу робітничій і селянській Росії [20, с. 29].

Перші засади правової політики у сфері регулювання науки і народної освіти визнавали можливість існування автономних ВНЗ, використання в якості джерел радянського права дореволюційних законопроектів. На відміну від інших радянських управлінських систем, що були дволанковими (Наркомат – місцеві органи), система Наркомату освіти була триланковою: Державна комісія – Наркомат освіти – відділи народної освіти [20, с. 32].

У грудні 1919 року В.І. Ленін підписав декрет «Про ліквідацію неписьменності серед населення», який передбачав, що все населення республіки віком від 8 до 50 років, яке не вміє читати і писати, зобов’язане вчитися грамоті рідною чи російською мовою за бажанням [586, с. 46]. У березні 1920 року у Харкові відбулася перша всеукраїнська нарада з освіти, яка затвердила систему освіти Радянської України (дошкільні НЗ, загальноосвітні школи, НЗ нижчої, середньої і вищої професійної освіти, різні культурно-освітні НЗ для дорослих) [608], тобто визначила види НЗ.

У 1920 році всі ВНЗ, і, передусім університети, було перетворено на інститути народної освіти [586, с. 47]. Чомусь університетську форму було віднесено до капіталістичного надлишку, не потрібного робочому класу. У 1920-х роках вважалося, що радянській державі достатньо мати певну кількість інститутів та технікумів, які готували фахівців з технічних спеціальностей.

На Х з’їзді РКП(б) у 1921 році було визначено найближче завдання: «помочь трудовым массам невеликорусских народов догнать ушедшую вперед центральную Россию», зокрема, «развить у себя прессу, школу, театр, клубное дело и вообще культурно-просветительные учреждения на родном языке...» [228, с. 559; 608]. Для вирішення багатьох питань у сфері освіти було розроблено та ухвалено відповідний кодекс. Ініціатором кодифікації стало Політбюро ЦК КП(б)У, яке 23 червня 1922 року ухвалило рішення з цього питання. У НКО УСРР утворили допоміжні групи, які працювали над проектом Кодексу законів про народну освіту [482, с. 25]. 22 листопада 1922 року цей Кодекс було затверджено. У ньому було визначено завдання та структуру органів народної освіти, завдання шкіл, середніх і вищих професійних НЗ [608]. Джерелами Кодексу стали акти ВУЦВК, РНК, НКО УСРР з питань освіти 1920-1922 років, а також Декларація НКО РРФСР про соціальне виховання дітей в УСРР 1920 року і частково Декларація 1918 року «Основні принципи єдиної трудової школи» [482, с. 25]. Вважаємо, що кодифікація такого широкого і різноманітного законодавства, що регулює ще більший пласт суспільних відносин, була виправданою у 20-х роках ХХ століття і є необхідною сьогодні. Проте сьогодні необхідно визначитися чи потрібен в Україні єдиний кодифікований акт про освіту, чи краще додати нові норми або глави до чинних кодексів. Відповідь на це питання дамо у роботі нижче.

Економічний хаос і криза 1921-1922 років привели заклади народної освіти до тяжкого стану. Вони були передані на місцеве забезпечення. А оскільки бюджет місцевих органів влади ще не зміцнів, то різко зменшилася шкільна мережа і контингент учнів [546, с. 409].

За роки НЕПу, коли дещо поліпшилося економічне становище радянської держави загалом, поліпшилася і шкільна справа. З 1923 до 1926 року асигнування на освіту зросли майже в сім разів [478, с. 52]. Диверсифікація джерел фінансування сфери освіти є позитивною з точки зору необхідності економії коштів державного бюджету. Фінансування НЗ у доНЕПівський період місцевими органами влади було вимушеним і недостатньо ефективним. У випадку розгортання НЕПу можна було б прогнозувати появу значної кількості НЗ, утворених якщо не на основі різних форм власності, то принаймні у різних організаційно-правових формах. Вважаємо, що застосування загального принципу господарювання «забезпечення економічної багатоманітності та рівний захист державою усіх суб’єктів господарювання», передбаченого статтею 6 ГК України, у сфері освіти мало б позитивний ефект і в минулому і сьогодні. Тому пізніше необхідно повернутися до розгляду цього питання.

При розгляді історичної ретроспективи слід також декілька слів присвятити специфічним місцям набуття освіти – місцям обмеження волі. Іще до 1917 року та одразу після приходу до влади більшовиків починаючи з 1918 року проходила дискусія відносно завдань кримінального покарання у вигляді позбавлення волі, про зміст виправлення засудженого, про його межі, про роль освіти за ґратами [282, с. 70]. Питання виконання освітніх завдань закладами виконання покарань, що виникло на рубежі ХІХ-ХХ століть, не облишило своєї актуальності і сьогодні.

Щось схоже було у правовому статусі дитячих виховних колоній у 1930-1960-ті роки: заклади закритого типу для бездоглядних дітей та підлітків, які вимагали особливих умов виховання і суворого педагогічного режиму. Туди направлялися малолітні віком від 11-ти до 17-ти років згідно з рішенням комісій у справах неповнолітніх або ухваленням суду [243, с. 144]. Створені дитячі виховні колонії були ще одним типовим спеціальним закладом радянського часу [243, с. 145]. Незважаючи на велику кількість завдань виховні колонії для неповнолітніх як в СРСР, так і в сучасній Україні не виправдали свого існування. Ані якісних знань, вмінь чи навичок більшості учнів вони не надали, ані повноцінним громадянином майже нікого не виховали. Однак часто вони мали переваги перед іншими НЗ, які дозволяли ефективно здійснювати господарську діяльність. Такі НЗ виконували роботи з виготовлення різноманітної продукції на замовлення держави і різних підприємств - замовників і при цьому не платили зарплати безпосереднім виконавцям – учням і вихованцям.

В.К. Мамутов і Б.Г. Розовський вказують, що голандські кримінологи одну із причин зростання рецидивної злочинності неповнолітніх бачать у тому, що підліток, потрапивши до колонії, утримується у гарних умовах побуту та проживання, а люди, розбалувані такою увагою суспільства до своєї персони, не надто намагаються принести йому користь і прагнуть знову потрапити у місця утримання [284, с. 11]. Слід погодитися з такими міркуваннями. Проте піднята проблема у більшій мірі стосується розвинених країн, у яких місця позбавлення волі обладнано згідно з усіма вимогами до захисту прав засуджених. В українських умовах багато суб’єктивних факторів визначають можливість отримання освіти у місцях позбавлення волі. Хоча за законодавством таке право у засуджених є. Причому НЗ переважну більшість послуг для ув’язнених надають безкоштовно. Отже, питання здійснення освітньої діяльності у місцях позбавлення волі є складним і суперечливим, проте безумовно важливим. Пошук відповіді на нього розпочався у 1920-1930-ті роки в СРСР та потребує окремого спеціального дослідження. А наше дослідження потребує продовження розгляду еволюції законодавства, яким регулювалася господарська діяльність НЗ у регіонах України у ХХ столітті.

У ті часи, коли в УРСР відбувалося становлення радянської системи освіти, у землях Західної України продовжувалася політика асиміляції українського населення у т.ч. і за допомогою НЗ. Часи від початку ХХ століття до кінця Другої Світової війни визначаються боротьбою українського населення Західної України за свої школи та ВНЗ.

Після окупації Галичини Польщею шкільництво на цих землях стало підпорядковуватися Міністерству віросповідань та освіти, хоч і продовжували діяти австрійські закони та інструкції. Польська влада внесла значні зміни в освіту не на користь українців. Якщо за Австро-Угорщини у 1911-1912 навчальному році у Східній Галичині налічувалося 2612 початкових шкіл з українською мовою навчання; у 1919 році на території Західної України було 3662 початкові школи, то вже у 1920-1921 навчальному році – лише 1930 [522, с. 126; 611, с. 34]; у 1925 році кількість українських шкіл становила 1055; у 1930 – 650, а в 1939 році їх залишилося 139 [611, с. 40].

Ще гірша ситуація була на українських землях Буковини та Бесарабії, що з 1918 по 1940 роки знаходилися у складі Румунії. Із 590 українських НЗ, що були перед Першою світовою війною, у 1924 році залишилося тільки 14 [180, с. 950; 610, с. 6]. Політика румунського уряду призвела до того, що вже в 1927 році на Буковині не залишилося жодної української школи, були румунізовані гімназії, дві семінарії, закрито кафедру української мови й літератури у Чернівецькому університеті [610, с. 5-6].

У часи між 1920 та 1939 роками у Західній Україні на першому плані були політичні та національні питання, пов’язані із необхідністю отримання освіти та одночасним збереженням рідної мови і національної ідентичності.

Шкільна система підпала зміні у 1932 році у зв’язку із впровадженням законів про шкільний устрій і про приватні школи і наукові та виховні заклади, які змінили систему організації і програми навчання загальних і середніх шкіл (школи загальні – 7-річні – 3-ох ступенів, 6-річні до цього часу середні школи поділено на 4-річні гімназії та 2-ох річні ліцеї), а також врегулювали систему освіти приватних НЗ, гарантувавши державній та освітній владі можливість їхнього контролю і нагляду за школами національних меншин [544].

У Чехословаччині у 20-30 роки ХХ століття успішно діяли десятки українських наукових установ, організацій, спілок і видавництв, ВНЗ. До цього доклала свої зусилля українська політична еміграція, чисельність якої у 20-х роках ХХ століття сягнула 50 тисяч осіб [547, с. 347]. Влада надала притулок і фінансову підтримку Українському вільному університету (1921 рік), заснованому М.С. Грушевським і М.Ю. Шаповалом, Українському високому педагогічному інститутові імені М.П. Драгоманова (1932-1933), Українській сільськогосподарській академії в Подєбрадах (1922-1935) тощо [607, с. 56].

Корінне населення вимагало будівництва нових шкіл, навчання рідною мовою, поліпшення підготовки народних учителів для національних шкіл Закарпаття. На знак протесту проти зволікань чеського уряду з будівництвом нових шкіл селяни гірських районів організували навчання своїх дітей під відкритим небом у «школах під дубом» [479, с. 47; 607, с. 56-57]. Зрозуміло, що майнова база таких «НЗ» була майже відсутня, проте і сьогодні є суб’єкти господарювання, які діють майже або повністю не маючи власного майна.

Як і в землях, окупованих Польщею, у землях, окупованих Чехословаччиною, на перший план вийшло питання утворення НЗ з рідною мовою викладання. У цьому плані ситуація була дещо кращою, ніж у Польщі. Майнова основа господарювання українських НЗ була на низькому рівні. А тому їх діяльність була можливою завдяки бажанню і пожертвам окремих осіб.

В УСРР після згортання НЕПу й посилення індустріалізації та колективізації одночасно зменшувалася кількість учнів у селах, проте збільшувалася кількість ВНЗ у великих містах. 27 грудня 1930 року було видано постанову Ради народних комісарів УСРР «Про реорганізацію вишів, втишів і технікумів», в якій наказувалося на базі Вінницького фармтехнікуму організувати Вінницький фармацевтичний інститут, а на базі Київського – Київський фармацевтичний інститут. Реорганізацію технікумів планувалося закінчити до 1 січня 1931 року. В УСРР налічувалося 42 інститути та 109 технікумів. А після реорганізації кількість ВНЗ становила 155 інститутів, технікумів – 768, але вони вже вважалися середніми НЗ [527]. С.В. Тарнавська показала зміну кількості НЗ за один календарний рік за спеціальностями.

Таблиця 1.1

Мережа інститутів та технікумів у 1930-1931 рр.

НЗ Кількість інститутів Кількість технікумів
01.01.1930 року 01.01.1931 року 01.01.1930 року 01.01.1931 року
Індустріально-технічні 6 66 45 296
Соціально-економічні 4 14 1 87
Сільсько-господарські 9 20 13 240
Педагогічні 13 37 43 60
Художні і музично-театральні 5 7 3 27
Медичні 5 11 4 58
Усього 42 155 109 768

Складено за даними [527].

Проте позитиви більшою мірою стосувалися великих міст. У сільській місцевості протягом 1932-1933 років кількість учнів зменшилася. В.І. Марочко наголошує, що у 1932/33 навчальному році, враховуючи дані райвідділів, школи відвідувало 50 % дітей, особливо в селах; загальна цифра «відсіювання» учнів на час голодомору – 2,5 млн. осіб [290, с. 53; 608]. Навіть ті школярі, які вціліли в часи голодомору, не поспішали до школи, а йшли працювати у поле. У містах у 1933 році відбулося відновлення університетської освіти. Університети почали функціонувати у Києві, Харкові, Одесі, Дніпропетровську. На 1937 рік у республіці було сформовано стабільну мережу зі 123 ВНЗ [586, с. 47].

Після об’єднання Західної України з УРСР у першому півріччі 1939/1940 навчального року школи працювали за перехідними програмами, з 11 січня 1940 року перейшли на програму радянської школи, а до березня 1940 року було завершено реорганізацію системи освіти на радянських засадах [612, с. 7]. До початку 1940/1941 навчального року було реорганізовано систему народної освіти на Північній Буковині. Організовуючи українські педагогічні, фельдшерсько-акушерські школи, музучилища, учительський інститут, реорганізовуючи румунський університет, перевівши 406 шкіл на українську мову викладання, відкривши будівельний і кооперативний технікуми, влада набувала авторитету. Кількість учнів у школах порівняно з 1939/40 навчальним роком збільшилася майже удвічі. Було скасовано платність навчання [610, с. 10].

Під час Другої Світової війни при окупації Угорщиною Закарпаття закривалися українські школи; з 7 гімназій 5 було переведено на угорську мову. Наприкінці 1939 року з 430 народних шкіл 320 було переведено на угорську мову. Кількість учнів у школах скоротилася [607, с. 61]. Аналогічне відбувалося і на землях, захоплених Румунією.

Під час Великої Вітчизняної війни окупаційна німецька адміністрація діяла в різних областях України у середньому від двох до трьох років. У цей час також функціонували школи і ВНЗ, наукові і дослідницькі установи. Проте радянські та вітчизняні історики і юристи не вельми активно досліджують ці питання. Радянською владою на початку війни НЗ евакуйовувалися на Урал, у Сибір, Кавказ або Середню Азію; відновлювали роботу і готували фахівців1.

У післявоєнний період в Україні швидко було відновлено освітню галузь, значно зміцнено ВНЗ. Так, у системі ВНЗ Мінвузу УРСР у 1966 році обсяг наукових досліджень в усіх ВНЗ України з 1956 року збільшився у 12 разів [586, с. 47]. НЗ працювали за усталеною системою, фінансувалися державою. Існував тісний зв’язок між НЗ та виробництвом у межах ПТО та вищої освіти. НЗ готували фахівців у кількості, потрібній народному господарству. Учні ПТУ та технікумів відправлялися на практику до колгоспів, заводів та фабрик, де виконували функції різноробів або професійних працівників та отримували заробітну платню, яка була нижчою від зарплати постійних працівників. Усі випускники ВНЗ отримували місце роботи у державних підприємствах, установах та організаціях. Могла здійснюватися підготовка фахівців для підприємств на основі договору між ними та ВНЗ з оплатою навчання. Хоча обидва суб’єкти господарювання (НЗ та підприємство) знаходилися у державній власності. Важливою у ті часи була наявність чіткого і виваженого державного плану, за якого неможливо уявити ситуацію з підготовкою надмірної кількості економістів і юристів і дефіцитом інженерів. Тому і сьогодні у сфері освіти перехил у бік ринкового саморегулювання економічних відносин повинен вирівнюватися підвищенням ролі державного регулювання макроекономічних процесів.

У 1960-1980-ті роки у СРСР кожні п’ять років вищими органами влади приймалися постанови, пов’язані з регулюванням діяльності вищої школи, де якість освіти та підготовки фахівців були ключовими категоріями державної освітньої політики. Обговорювалися проблеми адаптивності спеціалістів, їх спроможності до самовдосконалення протягом розвитку кар’єри [78, с. 22].

У зв’язку із прийняттям 19 липня 1973 року Основ законодавства Союзу РСР про народну освіту [364] почали ставитися питання відносно самостійності галузі законодавства або права у сфері освіти. Так, Г.А. Дорохова вважала, що незважаючи на регулювання відносин у сфері освіти адміністративно-правовими нормами вони не мають управлінського характеру, а отже, не можуть регулюватися методами адміністративного права... [172, с. 37; 6, с. 53-54]. У праві СРСР була помітна комплексність правовідносин у сфері освіти. Слід підтримати думку відомого вченого у тому, що методами адміністративного права неможливо врегулювати переважну більшість відносин за участі НЗ, і в першу чергу – господарських відносин за участі НЗ.

У колишньому СРСР економічний зв’язок вищої школи з виробництвом здійснювався у навчально-науково-виробничих об’єднаннях, які спільно створювали ВНЗ і підприємства народного господарства на договірних засадах. Однак у завершеному вигляді проблему врегулювання відносин між ВНЗ і суб’єктами господарювання розв’язано не було. А з початком «перебудови» (середина 80-х років) ця інфраструктура почала руйнуватися [268, с. 82]. Багато правильних рішень у галузі освіти було прийнято у 1985-1990 роках. Проте вони залишилися на папері. Отримання Україною незалежності, розпад СРСР змінили подальший процес реформування всієї сфери освіти [586, с. 47].

У світі у 1980-х роках сформувалася тенденція розвитку, яка свідчила, що місце та роль будь-якої країни в розподілі праці на міжнародних ринках, її конкурентоспроможність в оборонній галузі та галузі прогресивних технологій залежать від якості підготовки фахівців та умов, які країна створює для прояву та реалізації інтелектуального потенціалу науковців [263, с. 227].

Після здобуття незалежності було сформовано законодавчу базу, що регулює діяльність у сфері освіти, створено НЗ різних форм власності, які отримали право надавати освітні послуги, у т.ч. й оплатні. Зараз слід визначити основні етапи генезису законодавства про освіту та власне розвитку самих НЗ і сфери освіти в Україні та зробити прогноз на майбутній розвиток.

Спроби виділення таких етапів робилися вітчизняними вченими. Так, М.О. Тимошенко історію становлення та розвитку законодавства України про вищу освіту характеризує шляхом періодизації її на наступні етапи: І) етап «пострадянського» розвитку законодавства України; ІІ) етап зародження вітчизняного законодавства у сфері вищої освіти (кінець 1991 – 1995 роки); ІІІ) етап стабілізації законодавчої бази у сфері вищої освіти (1996 – 2000 роки); ІV) етап вдосконалення законодавчої бази у сфері вищої освіти (початок ХХІ століття – до сьогодні) [537, с. 236-239]. У наведеній періодизації береться лише законодавство про вищу освіту і лише законодавство незалежної України. М.О. Тимошенко виділяє чотири етапи пострадянського розвитку, нами виділяється два етапи, проте більше уваги приділяється попереднім етапам.

Окремими вітчизняними вченими, як на нашу думку, періодизація проводиться з укрупненням самих етапів або періодів. Так, М.Н. Курко одним етапом розвитку ВНЗ у світі покриває часи після закінчення Другої світової війни до початку 90-х років минулого століття. Розпад колоніальної системи сприяв значному посиленню міжнародної мобільності студентів із колишніх колоній [252, с. 117]. Нині, на його думку, триває якісно новий етап інтернаціоналізації вищої школи та її глобалізації, за якого масове поширення освіти розглядається як гарантія конкурентоспроможності держави в новій глобальній економіці [252, с. 117]. Як бачимо, М.Н. Курко, як і попередній вчений, проводить періодизацію законодавства про ВНЗ. Проте з наведеними періодами можна погодитися. Слід тільки більше уваги приділити періодизації попередніх етапів становлення законодавства у сфері освіти.

Отже, правовий режим законодавства про діяльність у сфері освіти та правовий статус українських НЗ формувався протягом століть. За цей час змінилося кілька історико-правових етапів досліджуваного процесу. Кожен етап відрізнявся характерними елементами у правовому статусі та режимі.

Першим можна вважати етап від появи перших НЗ при церквах і монастирях за часів князів Київської Русі до ХІV–ХV століття. Період збігся у часі з появою перших ВНЗ у Західній Європі. В українських землях НЗ формували суспільну думку, мораль, культуру, визначали правила поведінки у суспільстві та напрями розвитку держави. НЗ цього періоду залежали від владних світських та церковних осіб, уся діяльність НЗ залежала від їх думки.

Другий етап тривав у козацьку епоху. У цей час утворювалися і діяли НЗ середнього типу – братські школи та бурси. Ці НЗ залежали від фінансування з боку суспільних об’єднань – братств, Війська Запорізького, меценатів; діяли на власний розсуд; виконували завдання з навчення гуманітарним і точним наукам.

Третій етап припадає на ХVІІ – початок ХVІІІ століття. У цей час з’являлися НЗ, аналогічні західноєвропейським університетам, що мали визначену структуру та компетенцію управлінських органів, можливість самостійно використовувати грошові кошти і майно, вступати у договірні відносини. На четвертому етапі розвитку (у другій половині ХVІІІ століття) у Російській імперії виникли і отримали поширення спеціалізовані НЗ, які реалізовували державне замовлення для різних галузей і сфер господарювання; у Західній Україні сформувався принцип утворення НЗ за національною ознакою.

П’ятий етап (перша половина ХІХ століття) передбачав існування ВНЗ сучасного типу. Їх правовий статус визначався найвищою державною владою. Вони мали автономію від держави, їх органи поділялися за функціональною ознакою, діяли як самостійні суб’єкти господарювання, мали обсяг компетенції й особливості управління, фінансування та відповідальності, аналогічні сучасним державним ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації.

Шостий етап становлення правового статусу НЗ та правового режиму їх діяльності в Україні проходив у другій половині ХІХ століття. У цей час було підпорядковано університети генерал-губернаторам; проведено шкільну реформу 1860-1864 років; розділено НЗ на державні і недержавні. НЗ отримали можливість брати гроші за надання систематичних освітніх послуг, право присвоювати наукові ступені. Недержавні НЗ поділялися на неурядові та приватні. Усі НЗ субсидувалися державою. Неурядові створювалися у формі некомерційних установ; приватні НЗ створювалися як комерційні організації.

Сьомий етап (від початку ХХ століття до 1917 року) передбачав щорічне утворення нових НЗ різного рівня. Законодавство спрямовувалося на послаблення ролі земств та громадських організацій в освітній сфері, а з іншого боку – на демократизацію освітньої системи, автономізацію НЗ. Початок ХХ століття позначився пошуком більш ефективних форм організації управління освітньою галуззю. Однак уже тоді загальна освіта була обов’язковою, плата за надання послуг з отримання вищої освіти була нижчою від європейських аналогів, якість освітніх послуг постійно зростала. Правовий статус НЗ був ідентичним сучасному. НЗ мали широкі повноваження і свободу своєї діяльності. Наявність некомерційних і комерційних НЗ одночасно є доцільним для дослідження питань щодо можливості використання сьогодні.

Восьмий етап тривав за часів першої незалежної української держави – УНР та гетьманщини П.П. Скоропадського з 1917 по 1920 роки. У цей час утворювалися нові НЗ, викладання переводилося на українську мову, існуючі НЗ націоналізувалися, на утримання НЗ виділялося бюджетне фінансування. Вони мали форму казенних підприємств і фінансувалися напряму державою.

Дев’ятий етап, що тривав від 1920 року до початку Другої світової війни можна розглядати з двох боків: на території УРСР відбувалося відновлення сфери освіти, відкриття у 1930-х роках нових ВНЗ, що готували фахівців для промисловості; у Західній Україні продовжувалася боротьба за українську мову викладання, права місцевого населення, фінансування навчання здійснювалося за рахунок коштів окремих громадян, суспільних та інших організацій.

Десятий етап тривав від початку Другої Світової до початку Великої вітчизняної війни. Цей етап визначався приєднанням Західної України до УРСР та уніфікацією системи освіти на всій території України; навчання переведено на українську мову, держава поклала на себе фінансування сфери освіти.

Одинадцятий етап тривав протягом Великої вітчизняної війни. Сфера освіти на окупованих територіях у ці часи є малодослідженою радянськими та українськими вченими. Значна частина інформації має ступінь державної таємниці. У цей час німецька окупаційна влада виявляла студентів, які не змогли через початок війни закінчити навчання, та колишніх викладачів ВНЗ, які через різні причини не евакуювалися. Багато хто з них не відмовлявся від співпраці з новою владою. Були відновлені ВНЗ, які прискореними темпами довчили фахівців для сільського господарства, вугільної та металургійної промисловості, медицини і працевлаштували їх виходячи з потреб німецької військової економіки. Більшість шкіл не працювала. У тих, що відкривалися, головними дисциплінами були німецька мова та початкова арифметика. Фінансування сфери освіти організовувалося німецькою окупаційною владою.

Дванадцятим етапом покривається час із кінця Великої вітчизняної війни до отримання Україною незалежності. За цей період було сформовано найкращі традиції радянської системи освіти. Формально ВНЗ мали суверенітет, проте фінансувалися державою. Позитивом цього етапу є ефективне державне фінансування і тісний зв’язок між НЗ (особливо технічного спрямування) та підприємствами, установами, організаціями - майбутніми роботодавцями.

Тринадцятим етапом охоплюються 1990-ті роки. У цей час проходило формування українського законодавства з регулювання сфери освіти. З цих років, на думку Д.І. Дзвінчука, освіта стала невід’ємною складовою економіки, від розвитку якої залежить розвиток інших секторів. Сукупність цих факторів свідчить, що розвиток освіти є вирішальною умовою стабільного економічного росту, що світ стає суспільством знань, бо знання визначають розвиток усіх галузей виробництва [164, с. 26-27]. Виникла велика кількість НЗ, заснованих на різних формах власності. НЗ отримали можливість надавати значну кількість додаткових освітніх та інших послуг.

Зараз триває чотирнадцятий умовний етап становлення правового статусу НЗ та правового режиму їх діяльності в Україні. Він розпочався на рубежі 1999 та 2000 років і передбачає перехід вітчизняної сфери освіти до Болонського процесу та діяльність сучасних НЗ в умовах глобалізації. 19 червня 1999 року міністрами освіти 29 європейських країн у м. Болоньї було підписано Декларацію про утворення єдиного європейського простору вищої освіти [639]. Почався «Болонський процес» як відповідь на виклики глобалізації, на потреби спільного подолання проблем світового розвитку. РФ приєдналася до Болонської декларації у 2003 році. У зв’язку із цим російський дослідник А.В. Іванов вважає, що тепер належить радикально змінити російську вищу освіту, а відповідно, і її принципи [197, с. 102]. Слід сказати, що те саме необхідно й Україні. Болонська система має на меті уніфікацію навчального процесу у різних країнах з тим, щоб дипломи цих країн взаємно визнавалися.

Однак умови, які прагнуть створити ініціатори Болонського процесу, дуже схожі на реалії, властиві освітньому просторові США та які свого часу існували на теренах СРСР, лише з тією різницею, що УРСР входила до СРСР, а Україна до ЄС в найближчій перспективі не ввійде; передовий досвід українських педагогів і науковців визнавався та впроваджувався на теренах СРСР, а ЄС пропонує свій; ВНЗ УРСР виконували державне замовлення з урахуванням потреб власного ринку праці, а українським ВНЗ пропонують орієнтуватися на європейський [480, с. 173]. Тому М.Н. Курко прогнозує, що для України культурна глобалізація вищої школи матиме, ймовірно, такі наслідки: 1) популяризація глобальних мультикультурних цінностей; 2) посилення світового домінування євроатлантичної культури; 3) поява зарубіжних освітніх провайдерів на території національних держав; 4) втрата національної культури й ідентичності [252, с. 119]. Як бачимо з цього прогнозу, глобалізація у сфері освіти призведе до негативних наслідків. Знання і культура будуть уніфікуватися, руйнуючи кордони між країнами і націями. У зв’язку із цим у сфері освіти все одно слід інтегруватися у міжнародний освітній простір, при цьому максимально зберігаючи позитивні власні здобутки. З іншого боку, поглиблення світогосподарських зв’язків в умовах глобалізації призведе до посилення конкуренції і як наслідок, до підвищення якості послуг. Н. Внукова бачить перспективу розвитку ВНЗ в умовах глобалізації, яка передбачає: орієнтацію на ринок праці; забезпечення найкращих засобів та умов праці; наявність кваліфікованих наукових кадрів; актуальність змісту навчальних програм; трансформацію результатів досліджень у зміст навчання; партнерські відносини наукового та адміністративного персоналу [58, с. 29].

На визначення напрямів розвитку господарсько-правового забезпечення сучасної економіки безпосередньо впливають об’єктивні інтеграційні процеси, що є наслідком світової глобалізації, а також процеси зближення романо-германської та англо-саксонської правових родин. Україна не може і не повинна залишатися осторонь від загальносвітових економічних закономірностей. Тому її законодавство має відповідати світовим демократичним засадам. Це стосується і господарського законодавства, яким визначаються «правила гри» в економіці. І не в останню чергу це стосується законодавства, що регулює діяльність у сфері освіти. Процеси інтеграції не повинні іти в розріз із власними історико-правовими традиціями і надбаннями. Вважаємо, що вітчизняне законодавство у першу чергу повинно спрямовуватися на захист національних знань, умінь і традицій. А законодавство, спрямоване на інтеграцію із європейським та світовим простором, в умовах глобалізації сформується автоматично. Необхідно лише відслідковувати й контролювати його якість.

Значне поліпшення якості освіти за рахунок удосконалення її методико-матеріальної забезпеченості є одним із завдань глобалізації. В ХХІ столітті відбувається поступовий перехід від репродуктивної освіти до освіти інноваційного типу зі збереженням української культурно-історичної традиції. ВНЗ повинні виступати в цьому як суб’єкти формування освітнього простору, тому що в подальшому у межах «Європейського простору вищої освіти» буде підвищуватися їх відповідальність за якість вищої освіти [58, с. 34].

На сьогодні рівень освіти населення в Україні є одним з найвищих серед країн Центральної та Східної Європи. Так, валовий показник охоплення навчанням у 2003 році в Україні становив 79,6 % (для порівняння: в середньому у світі – 65 %, у країнах, які розвиваються – 61 %, високорозвинених країнах – 94 %, у країнах Східної Європи та СНД – 77 %) [586, с. 48]. Достатньо високий рівень освіченості населення є наслідком роботи за радянською системою освіти. А відставання від високорозвинених країн скоріше за все викликане часами економічної кризи, що тривають дотепер.

Підвищення рівня освіченості до рівня провідних країн світу, на думку М.Н. Курка, є єдиним реальним способом компенсації втрат трудових ресурсів України та підвищення їх якості [263, с. 227]. На сьогодні це важливе, проте складне завдання. Сфера освіти може як сприяти розвитку держави, так і гальмувати його. Результат залежить від багатьох факторів. У першу чергу – від якості фахівців, що надають послуги у сфері освіти, та від кількості інвестицій.

Проблема розвитку освіти, вкладення інвестицій в людський капітал є актуальною не лише для України, а й усього глобалізованого світу. У зв’язку із цим освіта за суттю своєю не може бути вузьконаціональною. Але за формою, ідеологічним спрямуванням, організацією взаємодії суб’єктів освітні структури, як правило, мають національну специфіку. У сучасному світі на таку специфіку частково накладаються й міжнаціональні ознаки, реалізуючи вимоги інтеграції загальнозначимих для світового співтовариства принципів. Крім того, за сучасних умов простежується чітка тенденція до усвідомлення глобальних проблем у суспільствах, які є заможними, і навпаки, не доходить черга до їх вирішення в бідних суспільствах [518, с. 273].

У зв’язку із визначеним у підрозділі можемо прогнозувати підвищення питомої ваги діяльності НЗ, що є уніфікованою у межах більшості країн світу і спрямованою на надання уніфікованих загальних стереотипних знань. Одночасно із цим будуть утворюватися НЗ, спрямовані на надання послуг із передачі знань та досвіду окремих країн та націй. У таких суперечностях буде розвиватися й українське законодавство. З одного боку, набуде розвитку законодавство, спрямоване на запровадження Болонської системи навчання та інших міжнаціональних систем, що виникатимуть у майбутньому; з іншого – законодавство, спрямоване на охорону національних досягнень у сфері освіти.

Визначення закономірностей розвитку законодавства та пропозиція напрямів його вдосконалення можливі через відповідний аналіз.

<< | >>
Источник: ДЕРЕВЯНКО Богдан Володимирович. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ГОСПОДАРСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ НАВЧАЛЬНИХ ЗАКЛАДІВ. Д и с е р т а ц і я на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Донецьк –2014. 2014

Еще по теме 1.3. Еволюція правового статусу навчальних закладів:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -