Наука фінансового права в умовах становлення інститутів народного представництва (початок ХХ ст.).

Перехід від панування абсолютизму до конституційної форми правління, що мав місце у ряді країн Західної Європи у середині ХІХ ст., кардинальним чином вплинув на юридичну та фінансово-економічну науку.

Теорія народного представництва та побудована на ній соціологічна методологія, що активно розроблялась і обговорювалась у широких колах західноєвропейської науки і громадськості [814, с. 283-318], безумовно знаходила свій відголос у економічній та фінансово-правовій науці Російської імперії. Так, як вже вище відзначалось, В.О. Лебедєв одним з перших у вітчизняній науці розкрив правову природу бюджету як інструменту узгодження фінансових інтересів представників різних соціальних груп [418, с. 257]. І.І. Янжул розглядав діючу систему оподаткування «у її виключно соціальному значенні», характеризуючи вплив державної фіскальної політики на ступінь загальносуспільного добробуту [857, с.

Окрім дії зовнішніх чинників, однією з ключових передумов подальшого розвитку науки фінансового права стала внутрішня суспільно- політична ситуація. Запровадження у Російській імперії інститутів народного представництва, насамперед створення Державної Думи, мали революційний ефект у всіх галузях та напрямках економічних та юридичних досліджень. У фінансово-правовій сфері це знайшло своє вираження у встановленій у 1906 році процедурі публічного розгляду Держаною Думою бюджетного розпису доходів і видатків, що, власне, і ознаменувало виникнення бюджетного права у Російській імперії.

У силу існування нових суспільно-політичних умов, перед вітчизняними вченими постало завдання по-новому ставити питання про предмет та систему науки фінансового права, її зміст, завдання та призначення. Одним з перших у вітчизняній фінансово-правовій науці, хто присвятив вивченню цього питання спеціальне дослідження, був Сергій Іванович Іловайський - професор, завідувач кафедрою фінансового права Новоросійського університету міста Одеси. При вступі на посаду виконуючого обов’язки завідувача кафедри фінансового права, у 1887 році С.І. Іловайським було прочитано відкриту лекцію на тему «Визначення, зміст та призначення науки фінансового права у зв’язку з коротким нарисом фінансового стану найголовніших держав». Текст зазначеної лекції було опубліковано окремою брошурою у цьому ж році [313]. Публікація цієї праці стала помітною подією у наукових колах Російської імперії та викликала підвищений інтерес до її автора.

Досліджуючи правову природу фінансових правовідносин,

С.І. Іловайський вбачав головну мету їх існування у забезпеченні матеріального благополуччя населення. З цього приводу вчений писав: «Фінансові явища являють собою своєрідні господарські відносини між примусовим союзом (державою) і його членами. Тому, кожен захід фінансового управління відображається на добробуті більшої чи меншої кількості останніх. Таким чином, фінансове господарство є одним зі знарядь економічного та іншого управління, і служить меті сприяння зростанню благополуччя населення. Спочатку правителі ігнорували дану функцію фінансового господарства, стягуючи матеріальні ресурси звідусіль, звідки тільки можна було, у зв’язку з чим, отримували негативні наслідки у сфері загальносуспільного добробуту. Потім поступово виникає і зростає розуміння даної функції фінансового господарства і при розробці фінансових заходів починає братись до уваги їх вплив на благополуччя населення. Нарешті, в теперішній час, в епоху розквіту економічної і соціальної політики, примусові союзи починають свідомо використовувати фінанси як потужний фактор економічного і соціального прогресу. Фінансовий розвиток у даному відношенні здійснюється у напрямку від превалювання фіскального начала до його підпорядкування цілям управління - від «фіскалізму» до «управління» [315, с. 14].

Тим самим, С.І. Іловайський фактично підтримав та розвинув побутуючу у західноєвропейській фінансовій науці позицію про пряму залежність державних фінансів від економічних та політичних передумов. Вчений був солідарний з видатним німецьким фінансистом К.Т.ф.

Розширення сфери наукових досліджень та зосередження акцентів на питаннях справедливості та рівномірності розподілу загальносуспільних благ призвели до появи у вітчизняній науці фінансового права цілого ряду праць, предметом спеціального вивчення яких були питання бюджету та бюджетної політики держави [29; 100; 179; 143; 205; 230; 271; 273; 282; 422; 434; 499; 493]. Серед них, особливе місце займають наукові твори з бюджетно- правової проблематики батька та сина Яснопольських - Миколи Петровича та Леоніда Миколайовича.

Професор Київського університету св. Володимира Микола Петрович Яснопольський вписав своє ім’я у літературну спадщину вітчизняної науки фінансового права як автор першого наукового твору, присвяченого проблемам бюджетної системи держави. Його фундаментальна двохтомна праця «Про географічний розподіл доходів і видатків у Росії» [872; 873; 874] стала першим спеціальним науковим дослідженням з питань територіального розподілу державних доходів і витрат не лише у вітчизняній, а й у європейській економічній та фінансово-правовій літературі.

Велика практична значимість та відсутність теоретичних розробок проблеми розподілу державних доходів та видатків за територіальним принципом була відзначена М.П. Яснопольським ще у перших його наукових працях, присвячених вивченню різних аспектів правового регулювання місцевих фінансів [438, с.

Г оловну мету власного дослідження М.П. Яснопольський сформулював наступним чином: з’ясувати, скільки кожна частина Російської імперії забезпечує фінансових коштів державі, скільки в кожній з них витрачається державних коштів, де виявляються надлишки доходів над витратами, і де, навпаки, не вистачає перших для покриття других; звідкіля й куди скеровуються фінансові засоби для постачання ними переважно споживацьких, а не доходних частин імперії. «Головна мета цієї роботи, - писав автор, - полягає у зображенні, так би мовити, фінансово-фізіологічної картини Росії, при чому, ми намагаємось, наскільки це виявляється можливим, з’ ясувати, принаймні, найближчі причини і наслідки констатованих статистичними засобами фінансових фактів для господарського життя нашої вітчизни і дати в такий спосіб оцінку значенню явища, що цікавить нас у даному дослідженні» [873, с. I]. У другій частині своєї праці, присвяченій дослідженню географічного розподілу державних витрат, М.П. Яснопольський, з метою належного висвітлення та оцінки значення цього явища, вважав за необхідне порівняти надлишки доходів у одних частинах Російської імперії з недостачею їх для покриття витрат - в інших. Кінцева мета, яку ставив дослідник - з’ясувати наслідки для господарського життя того характеру розподілу державних витрат, який

виявляється за допомогою емпіричних узагальнень із статистичних даних про географічний розподіл державних витрат у порівнянні з географічним розподілом багатства капіталами.

Як зазначав С.М. Злупко, характеризуючи дану працю, дослідження М.П.

Методологічні принципи власного дослідження вчений, сформулював наступним чином: «У даному дослідженні ми вважаємо більш доречним відмовитись від розгляду практичного питання, що стосується нашої теми: що має бути, чого бажано досягнути в дійсних умовах Росії? Ми обмежуємося лише строго науковою, а не публіцистичною задачею, тобто констатуванням і узагальненням того, що існує, дослідженням його причин і наслідків» [873, с. III]. Як бачимо, наведені слова перегукуються з описуваним вище методологічним підходом у науковій творчості І.Х. Озерова і також є свідченням політичної неупередженості М.П. Яснопольського, його наукової принциповості. Як відзначила В.В. Небрат, усвідомлюючи складність явища, обраного темою роботи, вчений намагався розглядати його у всій сукупності елементів та враховувати дію тих чинників, з якими воно пов’язане причинною залежністю. Для підкріплення своїх висновків, він робив порівняння з аналогічними явищами у Франції, тим самим з’ясовуючи загальне й особливе. Використовуючи й зіставляючи дані про державні доходи й видатки та їх територіальний розподіл до фінансової реформи 1880-х років і після неї, дослідник зміг виявити мінливе й постійне [475, с. 184].

Розробляючи проблему застосування однакових принципів та форм фінансової політики до різних умов, вчений усвідомлював, що принцип рівності тут неприйнятний: адже те, що корисно одним, шкодить іншим - загальний підхід дає різні результати. Ця ідея є надзвичайно плідною, особливо в час формування теоретичних засад сучасної фінансової політики держави. Розширення фінансової системи держави, що мало місце наприкінці ХІХ століття, супроводжувалось пошуком нових форм її фінансово- господарської діяльності. Важливо було з’ясувати можливості фінансових заходів, ефективних з точки зору народного господарства, а не тільки вирішення фіскальних задач, та визначити їх наслідки. М.П. Яснопольський, таким чином сформулював проблему регулюючого впливу фінансів на економіку регіонів, розробив вчення про функції державних та місцевих фінансів, що було новітнім для вітчизняної науки фінансового права.

Наукова праця «Про географічний розподіл державних доходів і витрат у Росії» є надзвичайно цінною як історично-правове дослідження завдяки здійсненому у ній аналізу кардинальних змін, що відбулися в російській фінансовій системі протягом двадцятиліття 1863-1887 рр. і, особливо, у першій половині 80-х років ХІХ століття. Як відомо, з 1887 року подушне не фігурувало як постійне джерело державного доходу, а до фінансової реформи подушні збори, встановлені ще при Петрі І, посідали основне місце у фінансових системах протягом більше півтораста років. Вони стосувались виключно «податних» класів і наклали відбиток станового характеру на всю систему фінансів Російської імперії того періоду. Останнє створювало перешкоди кількісному зростанню всієї суми державних доходів. Між тим, західноєвропейські бюджети, черпаючи свої кошти з доходів більш заможних верств населення, не мали таких проблем. У зв’язку з цим, як відзначав вчений, реформа, яка без сумніву, модернізувала фінансову систему Російської імперії, не вплинула на територіальний розподіл доходів бюджету.

На думку М.П. Яснопольського, географічний розподіл доходів, знаходився у тісній причинно-наслідковій залежності від характерних ознак фінансової системи. Тому вибір тих чи інших форм оподаткування й та чи інша кількісна їх комбінація в бюджеті, при наявних місцевих особливостях різних частин імперії, повинні здійснювати безпосередній вплив і на географічний розподіл доходів між регіонами країни [872, с. 41].

Аналізуючи фінансове значення різних частин Російської імперії для державного казначейства у 1868-1870 рр., в 1879-1881 рр. та 1887 р., вчений виявив сталу закономірність: незважаючи на деякі зміни протягом чотирнадцяти років, що частково вплинули на роль окремих місцевостей, загалом, зберігався той самий характер географічного розподілу доходів: перше місце у постачанні державного казначейства фінансовими коштами посідала смуга імперії, що характеризувалась переважанням родючих грунтів, землеробства у поєднанні з тваринництвом і тими галузями переробної промисловості, що тісніше інших пов’язані із землеробством і дають при тому продукти, обкладені акцизними зборами. Враховуючи ці зміни в оподаткуванні протягом 1868-1887 рр., М.П. Яснопольський виявив послаблення участі столичних губерній в державних доходах, а для решти регіонів імперії - відповідне посилення податкового тягаря. Аналіз показував, що частка столиць має бути значно більшою, адже Московська та Петербурзька губернії концентровано містять населення і багатство - обидва об’єкти оподаткування.

Аналізуючи проблему географічного розподілу державних доходів, М.П. Яснопольський дослідив вплив перекладання податків на формування бюджету. У цій сфері вченим теж була виявлена певна тенденційність. Як він писав, столиці та деякі околиці Європейської Росії, далеко не мають такого сприятливого значення для державного казначейства, як це виглядало згідно цифр, не виправлених з урахуванням перекладання податків. Виявляється, найбільший тягар платежів у казну припадає на внутрішні, особливо землеробські місцевості (насамперед, це південно-західні та малоросійські губернії). Таким чином, найбагатші за географічними умовами і найкультурніші за землеробськими традиціями землі найбільше обтяжені податками, що не тільки «вирівнює» їх становище з найменш продуктивними, але підриває основи нормального економічного відтворення і розвитку [872, с. 109]. Для українських земель, які входили до складу Російської імперії, такі негативні явища державної фінансової системи спричиняли подвійний тягар: по-перше, вся сукупність податків розподілялась нерівномірно між різними майновими класами, була більш обтяжливою для незаможних верств населення, які й становили більшість на українських землях; по-друге, виробництво і споживання продуктів, обкладених внутрішніми податками, накладали додатковий тягар, порівняно з регіонами, де зосереджувались галузі промисловості, продукція яких не обкладалась внутрішніми податками [475, с. 190].

Особливо гостро проблема перекладання податків полягала також у тому, що як свідчило дослідження їх географічного розподілу, мала місце дуже висока частка непрямого оподаткування в фінансовій системі Російської імперії у порівнянні з іншими європейськими державами. Так, за даними М.П Яснопольського, у досліджуваний період співвідношення непрямих і прямих податків у загальній сумі державних доходів становило в Російській імперії - 5:1; у той час, як у Франції - 3:1; у Великобританії - 1,8:1; в Австро-Угорщині - 1,6:1; у Прусії - 1,5:1; в Італії - 1,3:1 [872, с. 136].

Окремий аспект новизни наукової концепції М.П. Ясонопольського полягає у ґрунтовному дослідженні державних витрат та їх розподілу за статтями і по місцевостях. На відміну від І.І. Янжула, І.Х. Озерова та цілого ряду їх прибічників, які взагалі не вважали вчення про державні витрати складовою частиною фінансово-правової науки, М.П. Яснопольський другу частину своєї фундаментальної праці, яка вийшла друком у 1897 році, присвятив саме витратам держави та їх співвідношенню з доходами у регіональному розрізі. Автор прагнув з’ясувати, чи відповідає

господарському принципу найкращого досягнення мети з найменшими, по можливості, витратами тогочасна фінансова система Російської імперії. Для вирішення цього завдання, у якості наукового критерію він використав категорію користі державних послуг з пов’язаними на них витратами. Як і в першій частині свого дослідження, він відштовхувався від пріоритету народногосподарської точки зору, тим самим заперечуючи пріоритет фіскальної концепції фінансової системи, що залишався базовим у вітчизняній науці фінансового права.

Розкриваючи проблему розподілу державних видатків,

М.П. Яснопольський опирався на ідейні позиції французького вченого Л. Делаверна, наукова стаття якого була опублікована у 1853 році й була одним з небагатьох спеціальних досліджень у західноєвропейській фінансовій літературі, присвячених питанням географічного розподілу державного бюджету та фінансової централізації. Як і французький дослідник, М.П. Яснопольський вважав однією з ключових проблему ставлення суспільства до оподаткування у зв’язку з територіальним розподілом бюджетних коштів. Він поділяв стурбованість Л. Делаверна діями уряду: «Якщо держава хоча б трохи намагатиметься досягнути рівномірності розподілу державного бюджету між частинами країни, наскільки це узгоджується із задоволенням важливих інтересів усієї нації, то експлуатація бідних місцевостей багатими буде призупинена» [873, с. 9].

У своєму дослідженні вчений виявив надзвичайне зосередження витрат у тогочасній столиці Російської імперії - Санкт-Петербурзі. Було також встановлене їх тяжіння до зовнішніх кордонів держави, особливо до тих, що були під загрозою - західних і південних, значно менше - до східних. Наступною важливою рисою автор відзначив другорядне (після столичного) зосередження державних витрат у важливих місцевих, окружних центрах управління. Звернувшись до аналізу причин констатованих рис

географічного розподілу витрат, М.П. Яснопольський зауважив, що постійність таких результатів свідчить про постійність їх причин. Серед них він назвав, насамперед, надмірну бюджетну централізацію, зосередження в столиці платежів по державним боргам, витрати на бюрократичний апарат державного управління імперією, концентрацію витрат на армію у прикордонних центрах управління та значні кошти на забезпечення державного порядку на околицях імперії, інтенсивне використання іноземних капіталів та державних позик. Аналізуючи значення різних частин імперії для державного казначейства, як місцевостей, на які припадають витрати держави, вчений зробив цікаве спостереження, яке точно проілюструвало імперський характер внутрішньої політики і розподілу бюджету: «Без сумніву, - писав він, - що крім значення Варшави, Риги, Вільно й Києва як обласних центрів управління, на високу частку витрат відповідних губерній (подібно Гродненській і Волинській) вплинули як цілі стратегічні, так і міркування внутрішньої політики стосовно неросійських елементів цих околиць» [873, с. 100]. Дана теза стала базовою у вченні про місцеві фінанси у російській імперській економічній та фінансово-правовій науці. Вона знайшла своє продовження і в подальших дослідженнях з фінансово-правової проблематики. Зокрема, як писав послідовник М.П. Яснопольського з проблематики місцевих фінансів Є.О. Гловінський, витрати центрального уряду на збройні сили чи зовнішню політику не обов’язково вигідні населенню даного регіону, особливо якщо місцевий етнос відмінний від домінуючої національності. Часто такі витрати (як у випадку царської імперії та України) мають на меті підтримання існуючого політичного ладу всупереч прагненням більшості місцевого населення [224, с. 273-274]. Виявляючи внутрішні причини такого явища, М.П. Яснопольський наступним чином пояснював розподіл бюджетних витрат потребами імперії: «Державні витрати даної місцевості, спричинені цілями, які ставить собі уся держава, як єдине ціле, і при цих витратах маються на увазі мешканці не лише тої місцевості, де саме вони здійснюються, але й інтереси населення інших частин країни» [873, с. 123].

За результатами власного дослідження М.П. Яснопольський прийшов до висновку, що подолати нерівномірність географічного розподілу

бюджетних видатків та нівелювати вплив бюджетної централізації в державі можна лише шляхом створення потужних фінансових основ місцевого самоврядування. Виступаючи за розвиток місцевих фінансів, він пропонував децентралізацію частини власне державних витрат разом з урядовими установами та сферами їх діяльності.

На підставі результатів проведеного аналізу та враховуючи здобутки західноєвропейської фінансово-правової думки, вчений обґрунтовано довів, що сучасна фінансова централізація, яка особливо проявилася у державних витратах, становить тільки одну із стадій історичного розвитку й аж ніяк не остаточну. Важливість заслуги цієї «централізаційної» стадії полягає в необхідності координації частин держави для найкращого досягнення спільних для всіх завдань. Водночас, чим більше розвивається культура, тим більший супротив зустрічає централізаційна тенденція бюджету, адже ускладнення завдань держави і соціального розвитку потребує відповідної диференціації бюджетної системи та фінансових витрат [873, с. 584].

Розробку бюджетно-правової проблематики продовжив син Миколи Петровича Яснопольського - Леонід Миколайович Яснопольський - російсько-імперський та радянський вчений-економіст, фінансист, дійсний академік Всеукраїнської академії наук та Академії Наук УРСР, громадський та політичний діяч, депутат Державної думи Російської імперії першого скликання. Слід відзначити що проблеми бюджету були предметом досліджень на ранніх етапах наукової творчості вченого, що було пов’язано також з його активною громадською та політичною діяльністю. Зокрема, як зазначив професор К. Г. Воблий у своєму відгуку на наукові праці Л. М. Яснопольського при рекомендації його на посаду професора кафедри фінансового права Київського національного економічного університету від 12 травня 1910 р., дослідження вченого можна поділити на 2 категорії: 1) статті статистико-економічного характеру (до обрання

Л. М. Яснопольського в члени Державної Думи) такі як: «Джерела статистики хліборобства»; «Розвиток дворянського землеволодіння в

сучасній Росії»; «Спеціалізація та спеціальна статистика» та інші;

2) фінансово-економічні праці (з моменту участі вченого в Бюджетній комісії Державної Думи) такі як: «Характеристика нашого бюджетного права»; «Доходи та видатки м. Києва з кінця 60-х років» та інші [438, с. 510].

Першими працями Л.М. Яснопольського у галузі фінансів були статті «Всепіддайнійша доповідь Міністра фінансів та розпис на 1905 р.» й «Доходи та видатки м. Києва з кінця 60-х років», які були написані ще до обрання його в члени Державної Думи 1906 р. Так, вже у дослідженні «Доходи та видатки м. Києва з кінця 60-х років» вченим дуже вміло використаний широкий архівний статистичний матеріал і надана змістовна та різностороння характеристика розвитку фінансів м. Києва. У своїх статтях фінансового спрямування, що присвячені аналізу та критичній оцінці державних бюджетів Росії Л.М. Яснопольський намітив основні засади становлення однієї з найважливіших галузей фінансово-правової науки - бюджетного права. Ним сформульоване визначення місця бюджетного права в системі наук, яке стало одним з перших у вітчизняній фінансово-правовій літературі: «Бюджетне право - і в об’єктивному значенні системи правових норм, і в загальноприйнятому суб’єктивному значенні - головним чином бюджетної компетенції представницьких закладів, є галуззю, яка стоїть на межі двох дисциплін - державно-юридичної та фінансово-економічної» [871, с. ХІІІ].

Історію вітчизняного бюджетного права Л.М. Яснопольський досліджує у своїй статті «Характеристика нашого бюджетного права», яка була написана вже після обрання його в Державну Думу. Проаналізувавши та оцінивши бюджетні правила, запроваджені 8 березня 1906 р., вчений з’ясовує цілі, які переслідували упорядники правил, та під впливом яких іноземних законодавчих актів вони були виписані. В інших статтях, присвячених цьому питанню, Л.М. Яснопольський аналізує вітчизняне бюджетне законодавство, показуючи його позитивні та слабкі сторони. Слід відзначити, що такий аналіз побудований на паралельному дослідженні бюджетного законодавства іноземних держав, що свідчить про обізнаність ученого з великою кількістю літературних джерел.

Основною працею Л.М. Яснопольського, з бюджетно-правової проблематики стала магістерська дисертація «Нариси російського бюджетного права», яку він захистив 1912 р. Дана наукова праця стала першим і на протязі тривалого часу єдиним комплексним дослідженням у фінансово-правовій науці, присвяченим історії бюджетної справи в Росії з часів складання перших загальних табелів надходжень та видатків (XVII ст.) і до реформи 1861 р. У своїй праці Л.М. Яснопольський надав історичний огляд бюджетної справи та складання Державних розписів, охопивши період з 1751 по 1854 рік. Головна мета такого огляду, як відзначив сам автор, полягала у необхідності проаналізувати стан правового регулювання бюджетних правовідносин напередодні бюджетної реформи Російської імперії, а також у розкритті змісту основних положень даної реформи [871, с. І].

Своє дослідження Л.М. Яснопольський побудував на основі глибокого та детального аналізу офіційних статистичних даних, які він черпав з державних розписів доходів і видатків, доповідей міністрів фінансів, звітів при виконання державних розписів, генеральних звітів Департаменту Державного Казначейства Державному Контролеру, а також наукових збірників Історичного товариства. На основі отриманих статистичних даних, вчений сформулював власні результати у трьох систематичних таблицях, у яких вивів підсумки табелів про державні доходи та витрати і залишок на 1781-1796 рр. за кожен рік; суми державних доходів і витрат за 1802-1825 рр. за розписами і реальному їх виконанню а також суми державних доходів і витрат за 1826-1854 рр. за кожен рік, дані про які були використані для оцінки стану бюджетної системи за досліджуваний ним період. Завдяки глибині та детальності використаного статистичного та історичного матеріалу, строгої послідовності викладення власних висновків та теоретичній обґрунтованості сформульованих наукових конструкцій, дослідження «Нариси російського бюджетного права» Л.М. Яснопольського і сьогодні визнаються методологічною основою для дослідження питань з історії та теорії бюджету у вітчизняній економічній та фінансово-правовій науці [585, с. 58].

Дослідження бюджету та бюджетного права лежали в основі наукової діяльності професора Київського університету та Київського Комерційного інституту, вченого світового масштабу, одного з фундаторів вітчизняної наукової школи місцевих фінансів Петра Леонідовича Кованька. Свої перші наукові роботи вчений присвятив питанням реформування бюджетної та податкової системи держави. Так у науковому творі «Найголовніші реформи, проведені Н.Х. Бунге у фінансовій системі Росії» [351], окрім детального критичного аналізу реформаторської діяльності видатного міністра фінансів Російської імперії, надавалась характеристика наукових принципів, що були визначені самим Н.Х. Бунге і відповідали досягненням вітчизняної фінансової науки кінця ХІХ ст.

Предметом дослідження П.Л. Кованька стали питання податкових реформ у Російській імперії у їх взаємозв’язку з теоретичним аналізом проблем нерівності оподаткування, співвідношення прямих і непрямих податків, митної політики, запровадження нових видів податків, які були б адекватними в умовах податкової системи ринкового типу. Лейтмотивом даної праці стала зазначена у передмові теза про те, що багатство казни й держави залежить від достатку народу. Однак, як відзначав автор, російська фінансова система до реформ 80-х років ХІХ ст. часто була запереченням даного принципу: із загальної суми прямих податків близько 16/17 припадало на бідне сільське населення і лише 1/17 - на решту верств населення. Непряме оподаткування формувалось переважно на податках на міцні напої і також сплачувалось переважно найбіднішими прошарками. «Держава розорювала сама себе, - підсумовував вчений, - недоїмки стали постійним явищем, а їх отримання - справою цілком безнадійною» [351, с. 5].

У своїй монографії П.Л. Кованько детально розглянув усі податкові перетворення М.Х. Бунге. У автора була унікальна можливість використовувати матеріали державного діловодства (доповіді міністра фінансів, журнали засідань Державної ради, різних комісій, нарад та ін.), які перебували в складі особистої бібліотеки М.Х. Бунге, подарованої ним Київському університету. Слід наголосити, що архівними матеріалами державного діловодства вдалося частково скористатися лише П.Л.Кованьку. Тому, його монографія й досі залишається найбільш фундаментальною працею з податкової політики самодержавства 1880-х років, у якій окрім іншого, зібраний також унікальний архівний та статистичний матеріал. На підставі його опрацювання, вчений дійшов висновку, що «тільки з часу реформаторської діяльності Н.Х.Бунге фінансова система Росії була приведена у відповідність з напрямком того періоду російської історії, початок якому було покладено звільненням селян та іншими реформами імператора Олександра II» [351, с. 17].

Дослідження проблем реформування фінансової, бюджетної та податкової систем Російської імперії знайшли своє продовження і в наступних працях П.Л. Кованька. Зокрема, у магістерській дисертації «Реформа 19-го лютого 1861 р. та її наслідки з фінансової точки зору (Викупна операція 1861—1907 рр.)», текст якої був опублікованим у вигляді монографії [355], автор ставив перед собою завдання проаналізувати дану реформу у фінансово-правовому аспекті. Як писав вчений, наділення колишніх поміщицьких селян землею за участю уряду є єдиною в світі по широті замислу і виконанню кредитною операцією. Вже тільки ця обставина має виправдовувати обрання теми [355, с. 2].

За словами професора Л.М. Яснопольського, у своїй праці П.Л Кованько виконав не зроблену раніше в науковій літературі складну роботу перевірки фінансових розрахунків ходу викупної операції та її фінансових результатів. Ця частина роботи була тим більше необхідною, що міркуванням учених-фінансистів О.Є. Лосіцького [435] та П.П. Мігуліна [455] і навіть офіційним матеріалам притаманні неузгодженості та суперечності [870, с. 44]. Так, вчений вважав, що кріпацький лад в Російській імперії створив особливий тип податкової системи, який не допускав подальшого зростання державного бюджету. Закріпаченню селянства сприяли: у галузі прямих податків - подушна подать з її круговою порукою та паспортним збором; у галузі непрямого оподаткування - соляний податок і винні відкупи; у сфері фінансового управління - відсутність звітності та інші зловживання. Тому він робив висновок, що вся фінансова система Російської імперії являла собою анахронізм, а фінансові труднощі відігравали значну роль серед причин, що штовхали уряд на шлях скасування кріпацтва. Проаналізувавши перебіг і реальні результати його скасування П.Л. Кованько зауважив: «Відміна кріпосного права мала своїми наслідками, з одного боку, посилене надходження коштів до держави, а з іншого - можливість залучення до оподаткування нових, раніше недоторканих джерел». Характеризуючи фінансові підсумки реформи та викупної операції в цілому позитивно, він указував, що звільнення селян повинно було відбутися одночасно з податковою реформою, запізнення останньої на два десятиліття завдало значної шкоди казні й народному господарству [355, с. 477].

У 1910 році П.Л. Кованько публікує брошуру «Зміст і сутність бюджетного права» [358], у якій формулює власний підхід до визначення поняття, структури та місця бюджетного права в системі національного права. У цій праці автор визначає бюджетне право як сукупність юридичних норм, які регулюють порядок складання, затвердження, виконання та контролю бюджету. Як і Л.М. Яснопольський, П.Л. Кованько наголошував на необхідності історичного підходу в дослідженні питань бюджетного права, враховуючи те, що кожному етапу розвитку держави відповідав певний тип бюджетної системи. Завдання бюджетного права, на думку автора, полягає у тому, щоб, по-перше, визначити та описати закони власного розвитку, подруге, привести у схематичний порядок існуючі у різних державах системи бюджетного права, здійснивши їх типологізацію.

Виходячи з таких міркувань, П.Л. Кованько здійснив аналіз різних теорій бюджетного права, у першу чергу тих, представники яких надавали перевагу ієрархічному принципу, та тих, які виходили з принципу народного суверенітету. Сам вчений вважав обидві групи теорій цілком прийнятними для фінансово-правової науки, оскільки вони були розроблені відповідно до побутових та правових умов країн, державне життя яких покладене в основу їх побудови. Розуміючи, що жодна з теорій не є універсальною, вчений все ж таки надавав перевагу теорії бюджетного права, яка базується на принципі народного суверенітету. Вона, зазначав учений, «у науковому відношенні є вищою як за логічністю своєї конструкції, так і тому, що вона будує свої висновки на дослідженні бюджетної справи тих країн, які пройшли довгий шлях культурного життя» [358, с. 8].

П.Л. Кованько доводить, що закони зростання державних бюджетів є законами зростання бюджетних прав народних представників. Підводячи підсумок своїм дослідженням сутності, структури та існуючих теорій бюджетного права, вчений пише: «Зростають завдання держави,

ускладнюються її функції, зростають бюджети, зростають податкові навантаження на громадян, зростають їхні обов’язки і зростають їхні права. Без участі народних представників у бюджетній справі, без твердого правового зв’язку між суспільством і урядом у теперішній час неможливе правильне ведення державного господарства, неможливо було б зібрати і ті мільярди, які прикрашають собою бюджети всіх головних держав світу» [358, с. 18]. Як бачимо, подібні висновки щодо сучасного бюджетного права та бюджетного процесу не втратили своєї актуальні і сьогодні.

Окремим предметом дослідження П.Л. Кованька стали питання формування витратної частини державного бюджету, чому вчений присвятив спеціальну наукову працю [352]. Несприятливі історичні події досліджуваного періоду - програна Росією війна та революційні перетворення в країні - негативно позначилися на бюджетних видатках держави, аналіз яких допоміг П.Л. Кованьку визначити тенденції державної політики щодо власних видатків в різні роки зазначеного періоду. Особливістю даного дослідження є те, що аналіз бюджетних видатків співставляється автором з видатками в інших європейських державах.

Використовуючи порівняльний метод аналізу, він зіставив витрати різних держав на загальне управління, охорону здоров’я, освіту, науку тощо. У результаті такого аналізу була підмічена тенденція до збільшення в Росії виробничих видатків та досить слабкий рух до зростання державних витрат на освіту, науку і мистецтво.

Порівнюючи державні видатки Російської імперії з розвиненими західноєвропейськими країнами та Японією, П.Л. Кованько зауважив: «Ми якось звикли до того факту, що витрати на освіту, науку і мистецтво у нас дуже невеликі; змирилися і з іншим фактом, який полягає в тому, що цей вид витрат відзначається навдивовижу слабкою тенденцією до свого зростання. Тим часом за кордоном не шкодують коштів на ці важливі галузі людського життя» [352, с. 38]. Особливо дослідник наголошував на необхідності розвитку культурно-просвітницької діяльності, комерційної та

університетської освіти, оскільки вони забезпечують загальний прогрес нації та сприяють економічному зростанню. У зв’язку з цим, реформування фінансового сектору, на переконання П.Л. Кованька, було першочерговим завданням держави.

Вчений залишився вірним власним ідейним принципам у теоретичному обґрунтуванні бюджетної політики держави на протязі всього свого наукового шляху. Бюджетно-правова проблематика займала центральне місце у науковій творчості П.Л. Кованька як у радянські часи, так і в часи його перебування в еміграції у Німеччині, про що свідчать його подальші наукові праці [353; 354; 356; 357].

Таким чином, розвиток ринкових капіталістичних відносин та становлення інститутів народного представництва призвели до розширення сфери фінансово-правових досліджень, в яких головний акцент був зосереджений на бюджетно-правовій проблематиці. Вчення про бюджет у науці фінансового права на межі ХІХ-ХХ ст. стало її системоутворюючим та одночасно каталізуючим фактором у розробці проблеми узгодження державних потреб у фінансових ресурсах при ефективному і справедливому

розподілі загальнонаціональних доходів. Ключовою методологічною конструкцією науки фінансового права стала концепція причинно- наслідкового зв’язку фінансово-правових явищ як результату конфлікту чи компромісу різних груп соціально неоднорідного суспільства. Це призвело до розширення предмету фінансово-правової науки, збагачення її

методологічного арсеналу соціологічними методами дослідження суспільно- політичних передумов виникнення та існування інститутів фінансового права.

3.3.