5.3. Завдання, функції та повноваження органів пожежної охорони

У попередньому підрозділі суб’єктів, які здійснюють або беруть участь в управлінні у сфері забезпечення пожежної безпеки, було поділено на дві групи: загальні і спеціальні. Останні безпосередньо виконують завдання щодо забезпечення пожежної безпеки, до них необхідно віднести органи державної, відомчої, місцевої та добровільної пожежної охорони, аналізу завдань, функцій та повноважень яких і присвячено цей підрозділ.

Відповідно до ст. 14 Закону України «Про пожежну безпеку» основними завданнями пожежної охорони є: 1) здійснення контролю за дотриманням протипожежних вимог; 2) запобігання пожежам і нещасним випадкам на них; 3) гасіння пожеж, рятування людей та надання допомоги в ліквідації наслідків аварій, катастроф і стихійного лиха. Оскільки законодавець до видів пожежної охорони відносить: 1) державну; 2) відомчу; 3) місцеву; 4) добровільну (ст. 15 Закону України «Про пожежну безпеку»), то логічним буде висновок, що закріплені ст. 14 цього Закону завдання є основними (загальними) для усіх видів пожежної охорони. Погоджуючись у цілому з таким переліком основних завдань пожежної охорони, вважаємо доцільним доповнити його наступними: 1) охорона та захист життя і здоров’я людей, усіх видів власності від пожеж та їх наслідків; 2) забезпечення безпечного функціонування юридичних осіб; 3) підтримання належного рівня пожежної безпеки на об’єктах і в населених пунктах, контроль за станом засобів протипожежного захисту; 4) здійснення протипожежної пропаганди серед населення з метою запобігання пожежам та наслідкам від них.

Крім основних (загальних) завдань суб’єктів пожежної охорони (державної, відомчої, місцевої та добровільної), законодавчими та підзаконними актами визначено також їх спеціальні завдання у цій сфері. Так, відповідно до ст. 7 Закону України «Про пожежну безпеку» органи державної пожежної охорони здійснюють державний пожежний нагляд за станом пожежної безпеки в населених пунктах і на об’єктах незалежно від форм власності.

Аналіз Закону України «Про пожежну безпеку» (в частині, де регулюється діяльність органів державної пожежної охорони (ст. ст. 7, 16–25)) та Інструкції з організації роботи органів державного пожежного нагляду дозволяє зробити висновок про те, що їх спеціальними завданнями є: 1) здійснення державного пожежного нагляду за дотриманням на території України вимог пожежної безпеки центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від їх організаційно-правових форм та форм власності, включаючи об’єкти, які становлять власність іноземних юридичних осіб або підприємців з іноземними інвестиціями, громадянами України, іноземними громадянами, особами без громадянства; 2) координація діяльності, пов’язаної із забезпеченням пожежної безпеки. Ці завдання необхідно закріпити в ст. 16 Закону України «Про пожежну безпеку», яку, крім цього, доцільно доповнити нормами, які зараз містяться у його ст. 7. Більш того, у цьому ж Законі варто визначити загальну структуру та чисельність органів державної пожежної охорони.

Відповідними положеннями (інструкціями) про перелічені структурні підрозділи визначаються їх спеціалізовані завдання. Наприклад, у Положенні про Державний департамент пожежної безпеки до таких віднесено: участь у реалізації державної політики у сфері пожежної безпеки; координація у межах своїх повноважень діяльності органів виконавчої влади, пов’язаної з поліпшенням пожежної безпеки; здійснення державного пожежного нагляду в населених пунктах та на об’єктах усіх форм власності; організація гасіння пожеж, проведення пожежно-рятувальних робіт та участь у ліквідації наслідків аварій, катастроф та стихійного лиха; виконання функцій з управління протипожежною службою цивільної оборони та забезпечення мобілізаційної готовності спеціальних формувань пожежної охорони в особливий період; здійснення науково-технічного, кадрового, фінансового, матеріально-технічного, інформаційного, правового та інших видів забезпечення органів та підрозділів державної пожежної охорони; організація в межах своїх повноважень співробітництва з міжнародними організаціями у сфері пожежної безпеки [103].

Окремими положеннями чи інструкціями визначаються спеціалізовані завдання й інших органів (підрозділів), які входять до організаційної структури органів ДПО.

Завершуючи розгляд завдань (спеціальних та спеціалізованих) органів державної пожежної охорони, варто вказати на певну, на думку дисертанта, неточність у нормативному визначенні сутності державного пожежного нагляду (ст. 7 Закону України «Про пожежну безпеку»; п. 1.12 Інструкції з організації роботи органів державного пожежного нагляду), під яким розуміється «діяльність спеціально уповноважених державних органів у сфері пожежної безпеки, яка пов’язана із здійсненням контролю за виконанням і додержанням вимог та вирішенням інших встановлених законодавством питань у цій сфері». З наведеного видно, що нагляд у цьому випадку визначається через контроль, що є нелогічним. Оскільки основним критерієм розмежування нагляду і контролю є можливість (неможливість) втручання в оперативну діяльність піднаглядного (підконтрольного) об’єкта та право притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, у нормативних актах термін «пожежний нагляд» доцільно замінити на «пожежний контроль», тому що насправді органи (підрозділи) пожежної охорони здійснюють контроль, а не нагляд, що, до речі, підкреслюється переважною більшістю адміністративістів [180, с.241; 262, с.45; 284, с.353-355; 359, с.124].

Так само, як і завдання органів ДПО, завдання відомчої пожежної охорони можуть бути основними (загальними), які ми визначили вище і які стосуються усіх видів пожежної охорони, спеціальними та спеціалізованими. Так, спеціальні завдання відомчої пожежної охорони визначені у п. 4 Типового положення про відомчу пожежну (пожежно-сторожову) охорону, серед яких: здійснення контролю за дотриманням протипожежних вимог, запобігання пожежам і нещасним випадкам на них, гасіння пожеж, рятування людей та надання допомоги у ліквідації наслідків аварій, катастроф і стихійного лиха на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління відомства [98].

У зв’язку з тим, що відповідно до п. 2 цього ж Положення відомча пожежна охорона складається із: служб пожежної безпеки; підрозділів відомчої пожежної охорони (відомчої воєнізованої охорони, на яку покладено функції гасіння та запобігання пожежам); допоміжних служб; спеціальних навчальних закладів і науково-дослідних установ, необхідно виділяти і спеціалізовані завдання наведених підрозділів, які визначаються окремими положеннями чи інструкціями. Так, спеціалізованими завданнями служби пожежної безпеки як структурної одиниці відомчої пожежної охорони, яка створюється в апаратах міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також в апаратах асоціацій, корпорацій, концернів та інших виробничих об’єднань незалежно від форм власності та видів їх діяльності, є такі: 1) удосконалення та координація пожежно-профілактичної роботи, організація розробки комплексних заходів щодо поліпшення пожежної безпеки на об’єктах центральних органів виконавчої влади, об’єднання, контроль за їх виконанням; 2) координація проведення науково-технічної політики з питань пожежної безпеки; 3) здійснення методичного керівництва і контролю за діяльністю підвідомчих об’єктів у галузі пожежної безпеки та підрозділів відомчої пожежної (пожежно-сторожової) охорони; 4) облік пожеж та їх наслідків на підвідомчих об’єктах [131].

Спеціалізовані завдання мають й інші структурні підрозділи (служби) відомчої пожежної охорони.

На відміну від органів державної та відомчої пожежної охорони, які виконують, ще раз підкреслимо, основні (загальні), спеціальні та спеціалізовані завдання, органи місцевої та добровільної пожежної охорони можуть мати лише основні (загальні), і спеціальні завдання, оскільки ці суб’єкти пожежної охорони не мають такої розгалуженої організаційної структури, як органи ДПО та органи відомчої пожежної охорони. Так, відповідно до п. 3 Положення про місцеву пожежну охорону, яка створюється органами виконавчої влади за погодженням з територіальним органом (підрозділом) державної пожежної охорони в населених пунктах, де немає підрозділів державної пожежної охорони, її спеціальними завданнями є гасіння пожеж, рятування людей та подання допомоги в ліквідації наслідків аварій, катастроф, стихійного лиха, а також здійснення заходів із запобігання пожежам та нещасним випадкам на них [106].

Відповідно до ст. 28 Закону України «Про пожежну безпеку» на підприємствах, в установах та організаціях з метою проведення заходів щодо запобігання пожежам та організації їх гасіння можуть створюватися з числа робітників, службовців, інженерно-технічних працівників та інших громадян добровільні пожежні дружини (команди), Положення про які затверджується Кабінетом Міністрів України [135]. Проте варто зазначити, що сьогодні діяльність добровільних пожежних дружин регулюється нормативним актом, який затверджений не Кабінетом Міністрів України, як це вимагає Закон, а наказом МНС від 11 лютого 2004 р. № 70. Цей недолік має бути виправлений.

Відповідно до п. 1.1 Положення про добровільні пожежні дружини вони створюються на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності та наявності підрозділів державної чи відомчої пожежної охорони з кількістю працюючих від 25 осіб і більше, а на об’єктах підвищеної небезпеки – незалежно від кількості працюючих. Пунктом 2.1 цього ж Положення до завдань добровільних пожежних дружин, які варто назвати спеціальними, віднесено: здійснення контролю за виконанням (дотриманням) установлених на підприємстві правил пожежної безпеки (протипожежного режиму); проведення роз’яснювальної роботи серед працівників підприємства щодо дотримання вимог правил пожежної безпеки (шляхом організації семінарів, лекцій, розповсюдження засобів наочної агітації, оформлення інформаційних стендів тощо); здійснення щоденного нагляду за утриманням у справному стані засобів протипожежного захисту, зв’язку, пожежної техніки, обладнання та інвентарю; вжиття у разі виникнення пожежі невідкладних заходів до виклику пожежо-рятувальних підрозділів: рятування людей, майна та її ліквідація наявними засобами; участь у гасінні пожеж у разі їх виникнення.

За аналогією із завданнями суб’єктів пожежної охорони їх функції також можна об’єднати у три групи: 1) основні (загальні); 2) спеціальні; 3) спеціалізовані. Відразу ж зазначимо, що на відміну від основних (загальних) завдань (ст. 14 Закону України «Про пожежну безпеку») основні (загальні) функції пожежної охорони не отримали законодавчого закріплення [30; , с.8, 293, с.11-12]. У зв’язку з цим до них пропонуємо віднести: 1) здійснення нагляду та контролю за дотриманням вимог пожежної безпеки, протипожежних вимог стандартів, норм, правил і технічних умов; 2) реалізація єдиної науково-технічної політики в галузі пожежної безпеки; 3) організація пожежної охорони на підвідомчих об’єктах; 4) здійснення пожежно-профілактичних заходів за виконанням встановлених вимог пожежної безпеки; 5) ліквідацію пожеж та їх наслідків; 6) проведення протипожежної пропаганди з метою запобігання пожежам та наслідкам від них; 6) організацію науково-технічного, кадрового, фінансового, матеріально-технічного, інформаційного та інших видів забезпечення пожежної охорони; 7) організацію взаємодії у сфері пожежної безпеки; 8) ведення статистичного обліку пожеж та їх наслідків.

Наведені основні (загальні) функції пожежної охорони доцільно закріпити у ст.14 Закону України «Про пожежну безпеку» після її основних (загальних) завдань.

Спеціальні функції суб’єктів пожежної охорони визначаються у нормативних актах, які регулюють діяльність їх окремих видів. Так, до спеціальних функцій органів державної пожежної охорони ст. 7 Закону України «Про пожежну безпеку» віднесено: розроблення за участю заінтересованих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади і затвердження загальнодержавних правил пожежної безпеки, які є обов’язковими для всіх підприємств, установ, організацій та громадян; погодження проектів державних і галузевих стандартів, норм, правил, технічних умов та інших нормативно-технічних документів, що стосуються забезпечення пожежної безпеки, а також проектних рішень, на які не встановлено норми і правила [294, с.91-95]; встановлення порядку опрацювання і затвердження положень, інструкцій та інших нормативних актів з питань пожежної безпеки; здійснення контролю за додержанням вимог актів законодавства з питань пожежної безпеки керівниками центральних органів виконавчої влади, структурних підрозділів Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівниками та іншими посадовими особами підприємств, установ та організацій, а також громадянами; проведення згідно з чинним законодавством перевірок і дізнання за повідомленнями та заявами про злочини, пов’язані з пожежами та порушеннями правил пожежної безпеки.

Погоджуючись у цілому з уже нормативно закріпленими функціями органів ДПО, пропонуємо функцію «здійснення контролю за додержанням вимог актів законодавства з питань пожежної безпеки» перейменувати на «здійснення контролю та нагляду за додержанням вимог нормативних актів з питань пожежної безпеки», оскільки вимоги пожежної безпеки передбачені не лише законодавчими, а й підзаконними актами.

У п. 5 Типового положення про відомчу пожежну (пожежно-сторожову) охорону визначено спеціальні функції відомчої пожежної охорони [98], яка, зокрема: розробляє загальновідомчі правила пожежної безпеки, обов’язкові для усіх підприємств, де вона створена, типові документи з організації пожежної безпеки, що затверджуються в установленому порядку; здійснює контроль за дотриманням вимог законодавства з питань пожежної безпеки, протипожежних вимог стандартів, норм, правил і технічних умов посадовими особами та іншими працівниками відомства і підприємств; перевіряє наявність документів на підприємствах, які дають право на виконання пожежонебезпечних робіт; реалізує на підприємствах, де вона створена, єдину науково-технічну політику в галузі пожежної безпеки; подає підприємствам пропозиції щодо проведення науково-дослідних, проектних і проектно-конструкторських робіт у галузі пожежної безпеки; здійснює контроль за реалізацією технічних програм, що стосуються пожежної безпеки; бере участь у вирішенні питань організації пожежної охорони на підприємствах, доборі кадрів для підрозділів відомчої пожежної охорони; у разі потреби перевіряє на підприємствах відповідність вимогам правил пожежної безпеки продукції, що ними виробляється, а також відповідність стандартам і технічним умовам протипожежного устаткування; безплатно використовує відомчі засоби масової інформації для оповіщання людей у разі виникнення пожежі, а також для пропаганди заходів пожежної безпеки; здійснює пожежно-профілактичні заходи та контроль за виконанням встановлених вимог пожежної безпеки; ліквідує пожежі на підприємствах, що належать до сфери управління відомства; сприяє створенню і всебічному розвиткові добровільних пожежних дружин (команд), протипожежних об’єднань громадян.

Але функцію «розроблення загальновідомчих правил пожежної безпеки, обов’язкових для усіх підприємств, де вона створена, типових документів з організації пожежної безпеки, що затверджуються в установленому порядку» [98], необхідно, на думку дисертанта, доповнити реченням «які не повинні суперечити загальнодержавним правилам (вимогам, стандартам) пожежної безпеки». А словосполучення «вимог законодавства з питань пожежної безпеки» замінити на «вимог нормативних актів з питань пожежної безпеки», доцільність чого була нами обґрунтована вище.

У Положенні про місцеву пожежну охорону визначено її спеціальні функції, а саме: участь у гасінні пожеж, ліквідації наслідків аварій, стихійного лиха, проведенні рятувальних робіт; здійснення контролю за додержанням підприємствами, установами, організаціями та громадянами вимог пожежної безпеки; надання інформації підрозділам державної пожежної охорони про готовність місцевих пожежних команд до виконання поставлених завдань та оперативну інформацію щодо пожеж; сприяння активізації роботи добровільних пожежних дружин (команд) та протипожежних об’єднань громадян; проведення протипожежної пропаганди серед населення з метою запобігання пожежам та наслідкам від них [106; 556, с.2-7].

На відміну від спеціальних завдань, спеціальні функції добровільних пожежних дружин (команд) не дістали нормативного визначення. У зв’язку з цим до них варто віднести: участь у ліквідації пожеж та їх наслідків, рятування людей, майна, інших цінностей; здійснення нагляду та контролю за виконанням вимог правил пожежної безпеки на підпорядкованих їм об’єктах; проведення профілактичної роботи серед працівників підприємства щодо дотримання вимог правил пожежної безпеки; утриманням у належному стані засобів протипожежного захисту, зв’язку, пожежної техніки, обладнання та інвентарю.

Щодо спеціалізованих функцій, то вони, так само як і спеціалізовані завдання, характерні для тих суб’єктів пожежної охорони, які мають розгалужену організаційну структуру. Це, зокрема, стосується органів ДПО та відомчої пожежної охорони. Наприклад, спеціалізовані функції в органах ДПО виконують: 1) Державний департамент пожежної безпеки, які закріплені п. 5 відповідного Положення; 2) управління (відділи) з питань наглядово-профілактичної діяльності головних управлінь (управлінь) МНС України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі; 3) відділення, відділи, управління тощо з питань наглядово-профілактичної діяльності, підпорядковані територіальним органам державного пожежного нагляду [145]; 4) органи (підрозділи, служби) забезпечення діяльності органів ДПО.

У відомчій пожежній охороні спеціалізовані функції виконують: служби пожежної безпеки; допоміжні служби; спеціальні навчальні заклади та науково-дослідні установи [98].

Повноваження суб’єктів пожежної охорони (державної, відомчої, місцевої та добровільної) пропонуємо розглянути, попередньо звівши їх у дві групи: 1) загальні, тобто надані усім цим суб’єктам; 2) спеціальні, які притаманні лише для окремих їх видів. Крім того, на думку дисертанта, повноваження органів пожежної охорони (державної, відомчої, місцевої та добровільної) можна класифікувати за їх спрямуванням, тобто на ті, які спрямовані на: 1) здійснення нагляду та контролю за дотриманням вимог пожежної безпеки; 2) запобігання пожежам і нещасним випадкам на них; 3) гасіння пожеж, рятування людей; 4) здійснення протипожежної пропаганди серед населення з метою запобігання пожежам та наслідкам від них; 5) виконання дозвільно-реєстраційних функцій. Деякі з наведених груп повноважень можуть (зобов’язані) виконувати усі суб’єкти пожежної охорони, а деякі з них, як наприклад, дозвільно-реєстраційні, лише спеціально уповноважені органи, а саме органи ДПО. У зв’язку з цим варто розглянути їх відповідно до поділу на загальні та спеціальні.

Так, до загальних повноважень суб’єктів пожежної охорони (їх персоналу) можна віднести: 1) мати безперешкодний доступ до всіх житлових, виробничих та інших приміщень, будівель на території, а також щодо вжиття будь-яких заходів з метою рятування людей, запобігання поширенню вогню та ліквідації пожежі; 2) одержувати від посадових осіб підприємств, установ, організацій та власників відповідних об’єктів при виконанні робіт із гасіння пожеж та ліквідації аварій відомості про наявність у будівлях та приміщеннях людей, вибухових та вибухопожежонебезпечних матеріалів, а також інші необхідні відомості; 3) здійснювати у межах своєї компетенції контроль за додержанням протипожежних вимог у населених пунктах та на об’єктах, розташованих на території обслуговування; 4) складати протоколи про адміністративні правопорушення у сфері пожежної безпеки; 5) брати участь у розслідуванні пожеж та їх наслідків; 6) перевіряти заяви, повідомлення, які містять інформацію про пожежі; 7) проводити консультації громадян з питань пожежної безпеки, інші види масово-роз’яснювальної роботи серед населення щодо запобігання пожежам; 8) здійснювати контроль за справністю та цільовим використанням засобів протипожежного захисту; 9) взаємодіяти з іншими органами пожежної охорони щодо питань пожежної безпеки [128]; 10) здійснювати облік і аналіз пожеж та їх наслідків; 11) проводити попередні перевірки обставин і причин виникнення пожеж, загибелі та травмування людей, знищення або пошкодження матеріальних цінностей; 12) проводити практичне відпрацювання планів евакуації людей або дій працівників об’єкта на випадок пожежі.

Перераховані повноваження здійснюють усі суб’єкти пожежної охорони (їх персонал). Крім того, є також повноваження, які можуть реалізувати лише деякі з них, як правило, органи ДПО та їх посадові особи. До таких повноважень необхідно віднести: 1) здійснення контролю за дотриманням вимог пожежної безпеки під час проектування, будівництва, реконструкції, технічного переоснащення та експлуатації будівель, споруд та інших об’єктів, участь у роботі комісій з прийняття в експлуатацію будівель, споруд та інших об’єктів, а також у відведенні територій під будівництво; 2) здійснення дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних та юридичних осіб у сфері пожежної безпеки згідно з чинним законодавством; 3) проведення технічних розслідувань, дізнання у справах про пожежі і порушення протипожежних правил; 4) надання (надсилання) керівникам центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій або уповноваженим ними особам, а також громадянам обов’язкових для виконання розпоряджень (приписів) про усунення виявлених порушень, здійснення контролю за їх виконанням; 5) притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб об’єктів та громадян згідно з чинним законодавством; 6) припинення чи заборону: роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць; експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень; роботи агрегатів, експлуатації опалювальних приладів та дільниць електричної мережі; випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; проведення пожежонебезпечних робіт, дію виданих дозволів на право проведення таких робіт; 7) заборону: випуску та застосування проектів; будівництва, реконструкції, розширення чи технічного переоснащення об’єктів виробничого та іншого призначення, впровадження нових технологій; 8) зупинення проведення будівельно-монтажних робіт; 9) перевірка боєздатності підрозділів місцевої, відомчої та добровільної пожежної охорони, створених на підпорядкованих об’єктах [134], та багато інших, які передбачені відповідними нормативними актами.

Враховуючи те, що повноваження окремих органів пожежної охорони чітко не визначено або визначено лише їх окремі елементи (права чи обов’язки), та те, що загальною метою їх діяльності є охорона та захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпечного функціонування юридичних осіб та власності від пожеж, у ст.14 Закону України «Про пожежну безпеку» після запропонованих основних (загальних) завдань та функцій суб’єктів пожежної охорони доцільно окреслити їх основні (загальні) повноваження. Це суттєве, на наш погляд, доповнення удосконалить правове регулювання, і сприятиме ефективності захисту життєво важливих інтересів держави і суспільства у сфері пожежної безпеки.