<<
>>

2.2 Загальна характеристика права на апеляційне оскарження та особливості його реалізації в адміністративному процесі України

Призначення судової влади в Україні полягає у здійсненні розбудови правової та демократичної держави, виступати гарантом дієвого, повного та своєчасного захисту прав, свобод та інтересів громадян.

Одним із шляхів, що гарантує в адміністративному процесі реалізацію права особи на судовий захист є встановлена у нормах права можливість оскарження судових рішень. Так, у ст. 129 Конституції України визначено, що основними засадами судочинства є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом. Дане конституційне положення деталізоване й у різних судових рішеннях. Наприклад, у рішенні Конституційного Суду України від 11.12.2007 р. № 11-рп/2007 роз’яснено, що реалізацією особи на судовий захист є можливість оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій. Перегляд судових рішень в апеляційному та касаційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина (абз. 3 пп. 3.1. п. 3) [281].

У своєму рішенні по справі «Скорик проти України» від 08.01.2008 р. Європейський Суд з прав людини відзначив, що відповідно до п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, якщо в національному правовому порядку існує процедура апеляції, держава має гарантувати, що особи, які знаходяться під її юрисдикцією, мають право у апеляційних судах на основні гарантії, передбачені ст. 6 Конвенції [264].

Тому, не випадково, що в адміністративному процесі особа має можливість реалізувати право на апеляційне оскарження.

В адміністративному процесі, і в цьому ми погоджуємося із В. Б. Русановою, право на оскарження можна розуміти у вузькому й широкому сенсі. У вузькому – йдеться про право на скаргу або про право на позов (у випадку оспорювання постанови в справі про адміністративне правопорушення за правилами Кодексу адміністративного судочинства України).

У широкому сенсі право на оскарження включає також усі права, які виникають у зв’язку з поданням скарги (позову), включаючи право на задоволення висунутих вимог, якщо їх визнано обґрунтованими [291, c. 13].

Однак, в правозастосовній практиці існують певні проблеми, які ускладнюють реалізацію особою права на апеляційне оскарження судового рішення. В даному підрозділі хотілося б звернути увагу не на особливості реалізації права на апеляційне оскарження, які викладені у багатьох підручниках та наукових працях М. М. Глуховері, Є. А. Чернущенко, О. М. Трач, В. І. Сліпченка, О. Ю. Костюченко, Р. О. Кукурудза, В. М. Бевзенка, Е. Ф. Демського, О. В. Кузьменко, Т. О. Коломоєць, І. Б. Коліушка, Р. С. Мельника, Т. П. Мінки, О. І. Миколенка, О. П. Рябченко, М. М. Тищенка та інших, а на проблеми, які ускладнюють його реалізацію.

Якщо під правом на звернення до адміністративного суду розуміють надану і гарантовану державою можливість особі звернутися до суду, то під правом на апеляційне оскарження розуміють право особи порушити і підтримувати судовий перегляд вже раніше вирішеної адміністративної справи. Для того, щоб особа мала таке право, повинна виникнути наявність необхідних передумов цього права.

Під передумовами процесу розуміються ті умови, від яких залежить виникнення процесу як дійсного юридичного відношення, умови для початку розгляду справи. Процесуальні передумови повинні досліджуватися у провадженні, яке ще не є процесом, а лише деякою допроцесуальною стадією [315].

Право на апеляційне оскарження в адміністративному процесі є встановленою як у КАСУ, так і у КУпАП, можливістю для певних суб’єктів адміністративно-процесуальних відносин оскаржити в апеляційному порядку, у встановлений законодавством строк, повністю або частково судове рішення, яке не набрало законної сили. Право на апеляційне оскарження є складовою частиною права особи на судовий захист. Право на апеляційне оскарження дуже тісно пов’язане із суб’єктивними правом особи на звернення до суду вищої інстанції про перегляд незаконного та необґрунтованого, на думку скаржника, судового рішення.

Внаслідок реалізації особою права на апеляційне оскарження порушується діяльність апеляційного суду з перевірки законності та обґрунтованості судового рішення, яке не набрало законної сили.

Право апеляційного оскарження юридично закріплене законодавцем у статті 185 КАСУ, яка має назву «Право на апеляційне оскарження». В КУпАП відсутня окрема стаття, яка присвячена розкриттю змісту цього права. Можливість реалізувати особою право на апеляційне оскарження передбачене у ст. 294 КУпАП.

Якщо звернутися до положень КАСУ, то згідно зі ст. 185 КАСУ, право на апеляційне оскарження можуть реалізувати сторони та інші особи, які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку постанови суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених КАСУ. Ухвали суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від постанови суду повністю або частково у випадках, встановлених КАСУ. Заперечення на інші ухвали можуть бути викладені в апеляційній скарзі на постанову суду першої інстанції.

Відповідно до ч. 2 ст. 294 КупАП, право на апеляційне оскарження можуть реалізувати особа, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законний представник, захисник, потерпілий, його представник.

Системний аналіз положень вищенаведених кодексів дозволяє зробити висновок, що право на апеляційне оскарження має чітко визначене коло суб’єктів: 1) зацікавлені особи (сторони (позивач і відповідач), особа, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, потерпілий); 2) інші особи, які беруть участь у справі; 3) особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки.

Однак, щоб реалізувати право на апеляційне оскарження недостатньо бути приналежним до вищенаведеного кола осіб. Мова йде про гарантований державою механізм реалізації права на апеляційне оскарження, наявність низки підстав, які в сукупності надають можливість особі, що належить до суб’єктів, які мають подати апеляційну скаргу.

В науці вчені-процесуалісти по-різному визначають підстави, які створюють передумови реалізації особою права на апеляційне оскарження.

Наприклад Т. Л. Лузан та С. В. Сеник вважають, що передумовами здійснення права на апеляційне оскарження є: 1) дотримання строку, встановленого для подання апеляційної скарги; 2) подання апеляційної скарги уповноваженою особою; 3) подання апеляційної скарги на судове рішення, що підлягає апеляційному оскарженню [194].

К. В. Гусаров до умов реалізації права апеляційного оскарження відносить: а) належність особи до кола суб’єктів, які мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції; б) належний об’єкт оскарження; в) відсутність пропущення строку на апеляційне оскарження чи відмови у його поновленні [186, с. 834].

М. М. Глуховеря до передумов реалізації права на апеляційне оскарження відносить суб’єктивні чинники; об’єктивні та формальні [57, с. 87].

До суб’єктивного чинника вказана вище авторка відносить: 1) суб’єктів, які мають право на апеляційне оскарження; 2) волевиявлення суб’єктів права на апеляційне оскарження оскаржити судове рішення, яке не набрало законну силу. До об’єктивного чинника – наявність об’єкту оскарження – судове рішення адміністративного суду (постанова чи ухвала), яке не набрало законної сили; до формального чинника – наявність оформленої з дотриманням процесуальних вимог апеляційної скарги та дотримання процесуальних строків подання апеляційної скарги [57, с. 88].

На нашу думку, вказані підходи щодо систематизації передумов реалізації права на апеляційне оскарження мають право на існування, однак в критеріях класифікації та групування варто виходити із системного аналізу КАСУ і КУпАП, а саме тих положень, які слугують підставами для реалізації права на апеляційне оскарження.

По-перше, для здатності особи реалізувати право на апеляційне оскарження, як це випливає: 1) зі змісту ст. 185 КАСУ має бути об’єкт перегляду, а саме судове рішення – ухвала чи постанова, які не набрали законної сили; 2) зі змісту ст.

294 КУпАП – постанова судді у справі про адміністративне правопорушення.

По-друге, право на апеляційне оскарження має часові обмеження його реалізації, які передбачені ст. 186 КАСУ та ст. 294 КУпАП. Тобто особа, яка може звернутися з апеляційною скаргою, повинна її подати у строки, встановлені для апеляційного оскарження.

Згідно зі ст. 294 КупАП, постанова судді у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржена особою, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, її законним представником, захисником, потерпілим, його представником протягом десяти днів з дня винесення постанови.

В адміністративному судочинстві апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАСУ, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАСУ, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається протягом п'яти днів з дня проголошення ухвали. У разі, якщо ухвалу було постановлено в письмовому провадженні або згідно з частиною третьою статті 160 КАСУ, або без виклику особи, яка її оскаржує, апеляційна скарга подається протягом п'яти днів з дня отримання копії ухвали.

Згідно з приписами частини третьої ст. 167 КАСУ особам, які брали участь у справі, але не були присутні у судовому засіданні, копія судового рішення надсилається рекомендованим листом з повідомленням про вручення протягом трьох днів з дня його ухвалення чи складення у повному обсязі або у разі їх звернення вручаються під розписку безпосередньо в суді.

Якщо копія рішення надіслана представникові, то вважається, що вона надіслана й особі, яку він представляє.

Судове рішення вважається врученим, у тому числі у разі повернення поштового відправлення, яке не вручено адресату з незалежних від суду причин, та у разі відсутності осіб, які беруть участь у справі, за адресою, повідомленою цими особами суду, або за адресою місцезнаходження (місця проживання), що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців, чи для фізичних осіб, які не мають статусу підприємців, за адресою їх місця проживання чи місця перебування, яка зареєстрована у встановленому законом порядку.

По-третє, як це випливає зі змісту КупАП, апеляційна скарга подається у письмовій формі. Однак, слід зазначити, що КУпАП не містить інформацію щодо змісту та вимог до апеляційної скарги на постанову про адміністративне правопорушення. На відміну від КАСУ, у ст. 187 КАСУ передбачено імперативні вимоги до форми та змісту апеляційного скарги, а саме те, що апеляційна скарга подається у письмовій формі, має відповідати вимогам, передбаченим ч. 2 статті 187 КАСУ. Крім того, апеляційна скарга має містити й інформацію про бажання особи брати участь у судовому засіданні, про причини ненадання нових доказів до адміністративного суду першої інстанції. Апеляційна скарга повинна бути підписана особою, яка її подає або її представником, який додає оформлений належним чином документ про свої повноваження, якщо цей документ не подавався раніше. В апеляційній скарзі зазначається дата її подання.

До апеляційної скарги додаються її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі. До апеляційної скарги додається документ про сплату судового збору, а також копії доданих до неї письмових матеріалів відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Аналіз вищенаведеного дозволяє зробити деякі узагальнення. Передумовами для реалізації особою права на апеляційне оскарження в адміністративному процесі є: 1) наявність об’єкту перегляду – ухвали чи постанови суду (судді), що не набрали законної сили, і які можуть бути оскаржені; 2) належність суб’єкта оскарження до кола осіб, яким законом надано можливість звернутися з апеляційною скаргою; 3) дотримання процесуального строку, встановленого для подання апеляційної скарги; 4) дотримання форми та змісту апеляційної скарги.

Недотримання наведених вище передумов тягне правові наслідки або залишення апеляційної скарги без руху, або її повернення заявнику. Наприклад, у КАСУ передбачені правові наслідки недотримання передумов реалізації права на апеляційне оскарження, які випливають зі змісту статей 189 КАСУ «Прийняття апеляційної скарги судом апеляційної інстанції» та ст. 108 КАСУ «Залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви». КУпАП не містить чітких умов стосовно правових наслідків недотримання умов реалізації права на апеляційне оскарження. Однак, у будь-якому разі суд не буде розглядати апеляційну скаргу, якщо передумови подання апеляційної скарги будуть недотримані.

Аналіз судової практики адміністративних судів свідчить про те, що в зв’язку з недотриманням умов реалізації права на апеляційне оскарження частина адміністративних справ не розглядається.

Як правило, основною підставою для повернення апеляційної скарги та відмови у відкритті апеляційного провадження є недотримання зазначених вище передумов для реалізації права на апеляційне оскарження.

Наприклад, аналіз стану здійснення правосуддя Житомирським апеляційним адміністративним судом упродовж І півріччя 2015 року свідчить, що основною підставою для повернення апеляційних скарг була невідповідність апеляційної скарги вимогам закону. У більшості випадків апеляційні скарги повертались з причини:

– несплати (недоплати) судового збору;

– відкликання апеляційної скарги на підставі ч. 2 ст. 193 КАС України;

– у зв’язку з неправильним оформленням апеляційної скарги відповідно до вимог ст. 187 КАС України.

Судді апеляційного адміністративного суду відмовляли у відкритті апеляційного провадження з підстав, передбачених ч.ч. 4,5 ст. 189 КАС України, зокрема, у зв’язку з:

– неподанням клопотання про поновлення пропущеного строку;

– незазначенням причин пропуску строку апеляційного оскарження судового рішення [216].

У зв’язку з недотриманням умов реалізації права на апеляційне оскарження суди не порушують апеляційне провадження і повертають апеляційні скарги. Так, аналіз діяльності апеляційних судів України у 2014 році щодо розгляду адміністративних справ і матеріалів наступний. У першому півріччі 2014 року апеляційними адміністративними судами повернуто 3845 матеріалів, або 2% розглянутих матеріалів, проти 3905 (1%) у першому півріччі 2013 року. Відмовлено у відкритті провадження щодо 2919 (2%) матеріалів проти 7704 одиниць (2%) у першому півріччі минулого року. У загальній кількості ухвал, переглянутих в апеляційному порядку: 2683, або 19%, ухвал про залишення позовної заяви без розгляду [20].

У першому півріччі 2015 року апеляційні адміністративні суди розглянули 58214 справ і матеріалів, або 78% справ і матеріалів, що перебували на розгляді. У досліджуваному періоді апеляційні адміністративні суди повернули 2875 матеріалів, або 5% розглянутих матеріалів, проти 3845 (2%) – у першому півріччі 2014 року, відмовили у відкритті провадження щодо 2374 (4%) матеріалів проти 2919 одиниць (2%), стосовно 867 матеріалів і справ (2%) ухвалено інші рішення проти 962 (0,4%) [22].

Тепер перейдемо до наукового аналізу передумов права на апеляційне оскарження та окреслимо проблемні питання їх реалізації, спочатку в адміністративному судочинстві, а потім при перегляді справ про адміністративні правопорушення.

Першою передумовою права на апеляційне оскарження в адміністративному судочинстві є наявність судового рішення, яке може бути переглянуте адміністративним судом апеляційної інстанції.

За загальним правилом, апеляційному оскарженню підлягають судові рішення адміністративних судів першої інстанції, які не набрали законної сили. Як це випливає зі змісту ст. 185 КАСУ, до кола судових рішень, які можуть бути оскаржені в апеляційній інстанції належать: 1) постанови суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених Кодексом (ч. 1 ст. 185 КАСУ); 2) ухвали суду першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від постанови суду повністю або частково у випадках, встановлених КАСУ (ч. 2 ст. 185 КАСУ).

Частиною 1 ст. 160 КАСУ встановлено правило, що після закінчення судового розгляду адміністративної справи суд, який її розглянув, приймає постанову. І як випливає з положень КАСУ, всі постанови адміністративних судів першої інстанції можуть бути оскаржені в апеляційному порядку.

Одним із видів судового рішення, яке може бути оскаржене в судовому порядку, є ухвала. Згідно з ч. 4 ст. 160 КАСУ окремим документом викладаються ухвали з питань: 1) залишення позовної заяви без руху; 2) повернення позовної заяви; 3) відкриття провадження в адміністративній справі; 4) об'єднання та роз'єднання справ; 5) забезпечення доказів; 6) визначення розміру судових витрат; 7) продовження та поновлення процесуальних строків; 8) передачі адміністративної справи до іншого адміністративного суду; 9) забезпечення адміністративного позову; 10) призначення експертизи; 11) виправлення описок і очевидних арифметичних помилок; 12) відмови в ухваленні додаткового судового рішення; 13) роз'яснення постанови; 14) зупинення провадження у справі; 15) закриття провадження у справі; 16) залишення позовної заяви без розгляду.

Окремим документом можуть викладатися також ухвали з інших питань, які вирішуються під час судового розгляду (ч. 4 та 5 ст. 160 КАСУ). Наприклад, ст. 166 КАСУ передбачено, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб'єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. У разі необхідності, суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.

Крім того, суд, що ухвалив судове рішення, може за заявою особи, яка брала участь у справі, чи з власної ініціативи прийняти додаткову постанову чи постановити додаткову ухвалу у випадках, якщо: 1) щодо однієї із позовних вимог, з приводу якої досліджувалися докази, чи одного з клопотань не ухвалено рішення; 2) суд, вирішивши питання про право, не визначив способу виконання судового рішення; 3) судом не вирішено питання про судові витрати.

Як ми бачимо, у КАСУ відсутній конкретизований перелік ухвал, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку, окремо, від рішення суду, на відміну від положень Цивільного процесуального кодексу України, а саме ст. 293 ЦПК України та ст. 106 Господарського процесуального кодексу України.

Перелік ухвал, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку, містяться в різних статтях КАСУ. Так, можуть бути оскаржені окремо від постанови суду ухвали: про передачу адміністративної справи з одного адміністративного суду до іншого. Ухвала про відмову в передачі адміністративної справи з одного адміністративного суду до іншого, постановлена у судовому засіданні, не викладається окремим документом і оскарженню не підлягає (стаття 22 КАС); про відмову в забезпеченні доказів (стаття 75 КАС); щодо судових витрат (стаття 98 КАС); про відмову в поновленні чи продовженні пропущеного процесуального строку (стаття 102 КАС); ухвала судді про залишення позовної заяви без розгляду (статті 100, 107 КАС); про залишення позовної заяви без руху або про повернення позовної заяви (стаття 108 КАС); про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі (стаття 109 КАС); з питань забезпечення адміністративного позову (стаття 118 КАС); ухвала суду про залишення позовної заяви без розгляду (стаття 155 КАС); про зупинення провадження у справі (стаття 156 КАС); про закриття провадження у справі (стаття 157 КАС); окрема ухвала (стаття 166 КАС); про відмову в ухваленні додаткового судового рішення (стаття 168 КАС); про внесення виправлень у судове рішення чи відмову у внесенні виправлень (стаття 169 КАС); про роз'яснення судового рішення або відмову у його роз'ясненні (стаття 170 КАС); про відмову в прийнятті подання органів доходів і зборів (стаття 1833 КАС); за результатами розгляду заяви про звернення постанови до негайного виконання (стаття 256 КАС); за результатами розгляду заяви про виправлення помилки у виконавчому листі, про визнання виконавчого листа таким, що не підлягає виконанню, та про стягнення на користь боржника безпідставно одержаного стягувачем за виконавчим листом (стаття 259 КАС); за результатами розгляду заяви (подання) про видачу дубліката виконавчого листа може бути оскаржено в загальному порядку (стаття 260 КАС); за результатами розгляду заяви про поновлення пропущеного строку для пред'явлення виконавчого листа до виконання (стаття 261 КАС); за результатами розгляду мирової угоди або заяви стягувача про відмову від примусового виконання в процесі виконання рішення (стаття 262 КАС); за результатами розгляду питання про відстрочення або розстрочення виконання, зміну чи встановлення способу і порядку виконання судового рішення (стаття 263 КАС); за результатами розгляду питання про заміну сторони виконавчого провадження (стаття 264 КАС); про поворот виконання судового рішення (стаття 265 КАС); про повернення заявнику (особі-позивачу), на користь якого ухвалено постанову суду, заяви про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень-відповідачем на виконання такої постанови суду або порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду; ухвала щодо накладення штрафу за наслідками розгляду звіту суб'єкта владних повноважень про виконання постанови суду (стаття 267 КАС).

Також у КАСУ передбачені випадки, коли ухвала суду не оскаржується, наприклад це ухвала про відвод (самовідвод) судді (ст. 32 КАСУ) та про зміну позовних вимог (ч. 1 ст. 137 КАСУ).

В деяких випадках, в окремих статях КАСУ чітко не вказано, чи може ухвала суду бути оскаржена в апеляційному порядку чи ні, зокрема це статті 116 «Об’єднання чи роз’єднання позовів»; 122-1 «Участь у судовому засіданні в режимі відео конференції», ст. 81 КАСУ «Призначення судової експертизи» тощо. Виходячи з цього, за загальним правилом, встановленим у ст. 185 КАСУ, ці ухвали можуть бути об’єктом апеляційного оскарження.

Аналіз даних за видами оскаржуваного рішення показує, що апеляційні адміністративні суди переглянули 44748 постанов, або 86% загальної кількості переглянутих судових рішень проти 193687 (93%) та 7144 ухвали (14%) проти 13 836 (7%) – у першому півріччі 2014 року. Отже, аналіз цих даних свідчить, що у цьому році змінено чи скасовано кожну четверту постанову проти кожної шостої у першому півріччі 2014 року. Питома вага вказаних рішень порівняно з попереднім звітним періодом збільшилась на 6% [23].

За результатами перегляду ухвал місцевих адміністративних судів: 4218 ухвал, або 59% загальної кількості переглянутих ухвал, залишено без змін проти 6704 (48%) – у першому півріччі 2014 року; 2926 ухвал, або 41% загальної кількості переглянутих ухвал, змінено чи скасовано проти 7132 ухвал, або 52%, у першому півріччі 2014 року.

Статистичні дані свідчать, що суди апеляційної інстанції змінили або скасували кожну другу ухвалу суду першої інстанції.

У загальній кількості ухвал, переглянутих в апеляційному порядку: 1826 ухвал, або 26%, про залишення позовної заяви без розгляду. Із них 881 ухвалу, або 48%, змінено чи скасовано; 685 ухвал (9%) про повернення позовної заяви, з яких змінено чи скасовано 409 ухвал (60%); 628 ухвал (9%) про відмову у відкритті провадження у справі. Із них змінено чи скасовано 294 ухвали (47%); 519 ухвал (7%) про закриття провадження у справі. Із них змінено чи скасовано 232 ухвали (45%);3486 ухвал (49%) з інших процесуальних питань. Із них змінено чи скасовано 1110 ухвал (32%) [23].

Аналіз причин та підстав скасування в апеляційному порядку постанов адміністративних судів першої інстанції свідчить про: 1) неоднакові підходи суддів до одних і тих самих правовідносин при розгляді і вирішенні певних категорій публічно-правових спорів. Це проблеми у правозастосуванні, пов’язані з тим, що національне законодавство, яке регулює спірні правовідносини (податкова сфера, соціальний захист, митна сфера тощо) зазнає значних змін, надмірно складне та суперечливе [57, с. 132]; 2) поверхневе дослідження матеріалів справи, ненадання належної оцінки доказам по справі; 3) невідповідність постанов суду правовим позиціям Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду України [57, с. 132].

Що стосується причин скасування ухвал адміністративних судів першої інстанції, то вони здебільшого є однаковими, адже при їх прийнятті адміністративні суди припускаються типових помилок: 1) питання процесуальних строків: не повно та всебічно з’ясовуються, або не беруться до уваги докази підтвердження причини пропуску строку для звернення до суду, або такі докази не визнаються поважними; 2) неврахування причин звільнення від сплати судового збору; 3) неправильно визначається підсудність адміністративних справ та юрисдикція судів (п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС України; п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України); 4) відсутність в матеріалах справи належних доказів про повідомлення сторін.

Аналіз причин та підстав скасування судових рішень апеляційними судами [23; 335] дозволяє запропонувати наступні заходи:

1) запровадити інститут «типового» провадження у випадках наявності значної кількості подібних публічно-правових спорів. В зв’язку з цим, слід на законодавчому рівні врегулювати провадження у типових адміністративних справах;

2) вжити заходів щодо покращення процесуального механізму формування єдності судової практики. У зв’язку з цим, та з метою однакового розуміння та застосування судами норм права апеляційним адміністративним судам слід покращувати методичне забезпечення судів першої інстанції з проблемних питань застосування законодавства, з обов’язковими рекомендаціями дотримуватися єдності судової практики;

3) постійно проводити заходи з підвищення кваліфікації з суддями першої інстанції (семінари, круглі столи, конференції, вивчення судової практики на нарадах суддів, моніторинг змін у діючому законодавстві тощо);

4) вивчати та аналізувати причини скасування судових рішень та обговорювати їх на зборах суддів.

Наступна підстава реалізації права на апеляційне оскарження – це дотримання процесуальних строків на апеляційне оскарження.

Так, відповідно до статті 186 КАСУ, апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. Апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції подається протягом п'яти днів з дня проголошення ухвали. Це загальні строки апеляційного оскарження. Як ми бачимо, реалізація права на апеляційне оскарження обумовлена встановленими у КАСУ процесуальними строками. Пропущення процесуального строку для скаржника призводить до правових наслідків – апеляційна скарга залишається без розгляду.

Наприклад, ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 02 вересня 2013 року справа № 802/2689/13-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Європак" до Вінницької мітниці Міндоходів про скасування податкового повідомлення-рішення [81].

Суд апеляційної інстанції в своїй ухвалі зазначив, що апелянтом не дотримано вимог частини 6 ст. 187 КАС України, а саме до апеляційної скарги не надано доказів сплати судового збору за подання апеляційної скарги у встановленому порядку та розмірі, не надано і доказів звільнення від такої сплати чи доказів, які б свідчили про можливість звільнення апелянта від сплати судового збору на підставі статті 88 КАС України.

Згідно з частиною третьою статті 189 КАС України, до апеляційної скарги, яка не оформлена відповідно до вимог, встановлених статтею 187 цього Кодексу, застосовуються правила статті 108 цього Кодексу.

Оскільки вказані обставини щодо невідповідності апеляційної скарги вимогам ст. 187 КАС України створюють перешкоди для відкриття апеляційного провадження, апеляційну скаргу слід залишити без руху з наданням особі, яка подала апеляційну скаргу, строку для усунення виявлених недоліків.

Згідно з частиною 4 статті 189 КАС України, апеляційна скарга залишається без руху у випадку, якщо вона подана після закінчення строків, і особа, яка її подала, не порушує питання про поновлення цього строку, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані неповажними. При цьому, протягом тридцяти днів з моменту отримання ухвали про залишення апеляційної скарги без руху, особа має право звернутись до суду апеляційної інстанції з заявою про поновлення строків або вказати інші підстави для поновлення строку [82].

У той же час, ч. 2 ст. 186 КАС України передбачає виняткові випадки, коли апеляційна скарга на постанову подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови: 1) якщо постанова складається не в повному обсязі відповідно до ч. 3 ст. 160 (незалежно від того, чи була особа, яка подає скаргу, присутня у судовому засіданні під час проголошення вступної та резолютивної частини такої постанови); 2) у випадку прийняття постанови у порядку письмового провадження. Поряд із цим, ч. 3 ст. 186 КАС України передбачає виняткові випадки, коли апеляційна скарга на ухвалу подається протягом п’яти днів з дня отримання копії ухвали: 1) якщо ухвалу було постановлено в письмовому провадженні; 2) якщо ухвалу було постановлено не в повному обсязі відповідно до ч. 3 ст. 160 КАС України (незалежно від того, чи була особа, яка подає скаргу, присутня у судовому засіданні під час проголошення вступної та резолютивної частини такої ухвали); 3) ухвалу було постановлено без виклику особи, яка її оскаржує. Зауважимо, що вищевказані строки відраховуються з наступного дня після отримання копії відповідного судового рішення [80, с. 37].

Крім того, п. 2 ч. 2 ст. 186 КАСУ пов’язує момент спливу строків на апеляційне оскарження з наявністю у судовому засідання під час оголошення рішення по справі суб’єкта владних повноважень. Так, згідно з ч. 4 ст. 167 КАСУ, якщо справа розглядається судом за місцезнаходженням суб'єкта владних повноважень і він не був присутній у судовому засіданні під час проголошення судового рішення, суд не надсилає копії такого рішення, а лише повідомляє суб'єкту владних повноважень у порядку, передбаченому частиною першою статті 38 КАСУ, про можливість отримання копії судового рішення безпосередньо в суді.

Крім того, особливості спливу процесуальних строків залежать від виду адміністративних проваджень. Так, у скороченому провадженні строк для подання апеляційної скарги стороною або іншою особою, яка брала участь у справі, обчислюється з моменту отримання копії постанови (п. 3 ч. 8 ст. 183-2 КАСУ).

Таким чином, строки апеляційного оскарження судових рішень адміністративних судів першої інстанції мають певні особливості і залежать від: 1) виду судового рішення, що підлягає оскарженню (постанова чи ухвала); 2) обсягу складеного судового рішення в момент його проголошення. Якщо судове рішення було складено у повному обсязі, то строк апеляційного оскарження починається з моменту проголошення такого рішення. Якщо судове рішення не було складено у повному обсязі при його оголошенні, то з моменту отримання копії судового рішення; 3) присутності у судовому засідання під час оголошення рішення по справі суб’єкта владних повноважень; 4) виду провадження (звичайне, письмове чи скорочене).

У судовій практиці існують проблеми визначення поважних причин пропущення строку оскарження. Правова позиція Верховного Суду України стосовно цієї проблеми є наступною. Оцінюючи обставини, що перешкоджали здійсненню процесуального права на оскарження, суд повинен виходити з оцінки та аналізу всіх наведених у клопотанні доводів, а також з того, чи мав заявник можливість своєчасно реалізувати своє право на оскарження. Якщо подання скарги з недотриманням строку оскарження пов'язане з тим, що скаржнику невчасно направлено судове рішення, то така причина є поважною і за умови наявності клопотання про поновлення строку оскарження та підтвердження цього факту належними доказами строк оскарження має бути поновленим [111].

Наступним моментом, на який хотілося б звернути увагу, є питання у застосуванні адміністративними судами апеляційної інстанції приписів абзацу третього частини четвертої статті 189 Кодексу адміністративного судочинства України, яким установлено, що незалежно від поважності причини пропуску строку апеляційного оскарження, суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у разі, якщо апеляційна скарга прокурора, органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб’єкта владних повноважень подана після спливу одного року з моменту оголошення оскаржуваного судового рішення.

Сутність цієї проблеми полягає у:

– правильному розумінні поняття «оголошення оскаржуваного судового рішення», як це зазначено у п. 3 ч. 4 ст. 187 КАСУ та в тому, чи є воно тотожним поняттю «проголошення судового рішення», як це зазначено у ст. 186 КАСУ;

– визначенні моменту оголошення оскаржуваного судового рішення;

– установленні початку перебігу одного року з моменту оголошення оскаржуваного судового рішення.

Зазначені питання виникають у судовій діяльності на стадії відкриття апеляційного провадження в адміністративній справі.

У висновку Науково-консультативної ради при Вищому адміністративному суді України щодо прийняття апеляційної скарги після спливу одного року з моменту оголошення оскаржуваного судового рішення зазначено, що поняття «оголошення судового рішення» не є тотожним поняттю «проголошення судового рішення»: перше є загальним, а друге родовим поняттям. З урахуванням викладеного, в контексті приписів абзацу третього частини четвертої статті 189 КАС України, під оголошенням судового рішення в адміністративному судочинстві необхідно розуміти такі способи (види):

1) проголошення судового рішення прилюдно в судовому засіданні;

2) отримання копії судового рішення;

3) отримання суб’єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії судового рішення в суді [111].

Судове рішення проголошується прилюдно негайно після виходу з нарадчої кімнати (ч. 1 ст. 167 КАС України). У судовому рішенні зазначається дата, час та місце його прийняття (п. 1 ч. 1 ст. 163, п. 1 ч. 1 ст. 165 КАС України). Отже, якщо оголошення судового рішення здійснюється у спосіб його проголошення, то моментом оголошення судового рішення є час і день (дата) його проголошення [111].

Під оголошенням судового рішення в контексті частини четвертої статті 189 КАС України необхідно розуміти:

1) проголошення судового рішення прилюдно в судовому засіданні (частина перша статті 167 КАС України);

2) отримання копії судового рішення за результатами розгляду справ у порядку скороченого (частина восьма статті 183-2 КАС України), письмового провадження та у разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України (абзац перший частини другої та частина третя статті 186 КАС України) або без виклику особи (частина третя статті 186 КАС України);

3) отримання суб’єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови в суді (абзац другий частини другої статті 186 КАС України) [329].

Системний аналіз положень КАСУ та вивчення судової практики дозволяють зробити висновки, що здебільшого труднощі та судові помилки виникають при визначенні процесуальних строків реалізації права на апеляційне оскарження: 1) установлення початку перебігу строку на апеляційне оскарження та його закінчення; 2) визначення поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження; 3) визначення дати, з якої починається обчислення строку на апеляційне оскарження, у випадках, коли судове рішення не було складено у повному обсязі при його оголошенні; 4) установленні початку перебігу одного року з моменту оголошення оскаржуваного судового рішення; 4) установлення моменту початку та закінчення строку на апеляційне оскарження у випадку оскарження судового рішення особами, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їх права та обов’язки.

Як зазначалося вище, відповідно до ст. 185 КАСУ, право на апеляційне оскарження мають: 1) сторони; 2) особи, які беруть участь у справі; 3) особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки.

Хотілося б зупинитися на окремих проблемних питаннях реалізації деякими суб’єктами права на апеляційне оскарження.

Одним із суб’єктів права на апеляційне оскарження судових рішень в адміністративному судочинстві є особи, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їх права та обов’язки. Однак, у чинному адміністративному процесуальному законодавстві не належним чином врегульовані питання стосовно підстав та порядку реалізації цими особами права на апеляційне оскарження.

Аналізуючи адміністративно-процесуальний статус суб’єктів, які мають право на апеляційне оскарження, інтерес визивають ті з них, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їхні права та обов’язки. Тобто, ці особи можуть мати право на апеляцію у випадку, якщо адміністративний суд апеляційної інстанції вирішить питання про їх права та обов’язки. Ці особи мають особливий процесуальний статус, адже не були учасниками процесуальних відносин з адміністративним судом першої інстанції під час первісного розгляду та вирішення адміністративної справи.

Тепер виникає питання, а з якого моменту в адміністративному процесі особи, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їх права та обов’язки, можуть стати учасниками апеляційного провадження?

Особи, які не брали участі у справі, мають право оскаржити в апеляційному порядку лише ті судові рішення, які безпосередньо встановлюють, змінюють або припиняють права або обов'язки цих осіб, або істотно утруднюють реалізацію свобод та ущемляють їхні інтереси.

Тому, за загальним правилом, у цих осіб відсутні правові підстави для апеляційного оскарження ухвал суду (оскільки ухвалами не вирішуються питання про спірні права та обов’язки), а також оскарження постанов суду, які в майбутньому лише можуть вплинути на права та обов’язки осіб, які не залучались до справи. Разом з тим особи, які не брали участі у справі, можуть оскаржити ухвалу про забезпечення позову, якщо відповідно до цієї ухвали їх зобов’язано вчинити певні дії або утриматись від них, і це порушує права або інтереси цих осіб [333].

На нашу думку, особи, які не беруть участь у справі, але суд вирішив питання про їх права та обов’язки, є в адміністративному судовому процесі з моменту прийняття рішення по справі, адже судове рішення прямо або опосередковано стосується їхніх прав та обов’язків. Тому, особи, які не брали участі у справі, але суд вирішив про їх права та обов’язки з моменту розгляду та вирішення справи в адміністративному суді першої інстанції, прийняття ним судового рішення є потенційними суб’єктами відповідного публічно-правового спору. У подальшому, якщо такі особи звернуться до адміністративного суду апеляційної інстанції, їм буде надано автоматично всі процесуальні права та обов’язки осіб, які беруть участь у справі.

Отже, особи які не беруть участі у справі, але суд вирішив питання про їх права та обов’язки, повинні мати самостійну зацікавленість чи то прямо, чи опосередковано в результатах розгляду справи, можуть впливати на результати розгляду публічно-правового спору в тій чи іншій формі. Однак, відсутність осіб, які не брали участі у справі в адміністративному суді першої інстанції при розгляді і вирішенні справи та їх поява в адміністративному процесі після прийняття судового рішення є підтвердженням їх особливої правової природи як потенційних суб’єктів адміністративного процесу.

Виникає питання, а з якого моменту, особи, які не брали участі у справі, можуть стати суб’єктами права на апеляційне оскарження, з якого моменту у них виникають процесуальні права та обов’язки?

Поданню апеляційної скарги передує наявність у особи рішення адміністративного суду першої інстанції, в якому мають бути зазначені про права та обов’язки такої особи. Водночас, не можна не звернути увагу на те, що згідно з до ч. 1 ст. 167 КАСУ, судове рішення проголошується прилюдно негайно після виходу суду з нарадчої кімнати. На вимогу особи, яка бере участь у справі, а так само особи, яка не брала участі у справі, але щодо якої суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси чи обов'язки, суд у цей самий день видає копію постанови (або її вступної та резолютивної частин) чи ухвали суду. З аналізу статі 167 КАСУ ми можемо дійти висновку, що моментом, з якого особа, яка не брала участі у справі, стає учасником адміністративного процесу, є отримання нею копії судового рішення адміністративного суду першої інстанції. Саме з цього моменту, на нашу думку, має починатися строк права на апеляційне оскарження особи, яка не брала участі у справі.

Таким чином, для реалізації права на апеляційне оскарження особами, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їх права та обов’язки мають передувати такі умови: 1) дотримання строку на апеляційне оскарження, передбаченого ст. 186 КАСУ, з моменту отримання копії рішення адміністративного суду першої інстанції; 2) наявності переконливих доказів порушення рішенням адміністративного суду першої інстанції прав та законних інтересів такої особи.

Одним із дещо особливих суб’єктів, який не брав участь у справі, але може подати апеляційну скаргу в інтересах держави, є прокурор.

З цього приводу потрібно вказати на рішення Верховного Суду України, в яких викладено висновки щодо даного питання.

Так, у постанові ВСУ від 02.03.2010 зазначено, що за змістом статей 56 -61 КАС України, прокурор в адміністративному судочинстві здійснює законне представництво, особливість якого полягає у тому, що законний представник самостійно (без доручення), на підставі закону здійснює процесуальні права та обов'язки сторони чи третьої особи, яку він представляє, діючи в її інтересах.

Варто уваги, що в адміністративному судочинстві представницькі повноваження Генерального прокурора України та його заступників, підпорядкованих прокурорів та їх заступників, старших помічників і помічників прокурора, начальників управлінь і відділів, їх заступників, старших прокурорів і прокурорів управлінь і відділів, які діють у межах своєї компетенції, якщо про неї відомо суду (часто органи прокуратури надсилають у суди списки відповідних прокурорів), підтверджуються службовим посвідченням, оскільки вони є законними представниками. Повноваження інших працівників прокуратури, які здійснюють від імені прокуратури представництво інтересів держави чи громадянина в адміністративному судочинстві, повинні бути підтверджені довіреністю, виданою керівником прокуратури (пункт 11 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" від 06.03.2008 № 2) [254].

Але, відповідно до пункту 12 зазначеної постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури як суб'єкта владних повноважень або посадових осіб прокуратури, повноваження їх представників (крім керівника прокуратури, який діє як її законний представник) не можуть підтверджуватися службовим посвідченням, а підтверджуються іншими документами (довіреністю, ордером, договором, усною заявою, занесеною до журналу судового засідання) [331].

Прикладом є справа № 802/3501/13-а, у якій ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 19.08.2013 залишено без руху позовну заяву прокурора Барського району в інтересах держави в особі Центрального територіального департаменту Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку до Відкритого акціонерного товариства "Барське автотранспортне підприємство 10513" про стягнення штрафу. У даному випадку прокурор Барського району звертався до суду в інтересах держави в особі Центрального територіального департаменту Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку. При цьому, як вбачається із позовної заяви, її підписав в.о. прокурора Барського району ОСОБА_1, однак жодних доказів у підтвердження того, що саме ОСОБА_1 виконує обов`язки прокурора району до позовної заяви не додано [331].

Таким чином, дослідивши вищезазначений приклад, можна зробити висновок, що для того, щоб мати право підписання позовної заяви, як це передбачено законодавством, в.о. прокурора, серед іншого, повинен надати докази в підтвердження того, що саме цей посадовець виконує обов’язки прокурора [331].

Прокуратура, здійснюючи свої повноваження в адміністративному судочинстві, має дотримуватись вимог процесуального закону, у тому числі процесуальних строків. Також, у постанові ВСУ від 06.03.2012 № 21-1193во10, оцінюючи обставини, що перешкоджали здійсненню процесуального права на апеляційне оскарження, на які прокуратура посилається як на поважні, суд враховує, що сторони отримали копію судового рішення, а тому вважається, що їхні представники теж були повідомлені про це рішення [333].

Враховуючи те, що прокурор може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу, у Вінницькому апеляційному адміністративному суді існує судова практики, коли прокурор вступає в процес розгляду адміністративної справи як апелянт, зокрема:

– у справі № 822/3374/13-а постановою ВААС від 26.11.2013 апеляційну скаргу виконуючого обов'язки Хмельницького прокурора з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері в інтересах Департаменту соціального захисту населення Хмельницької обласної державної адміністрації задоволено, постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 03.09.2013, якою задоволено адміністративний позов ОСОБИ_1 до Департаменту соціального захисту населення Хмельницької обласної адміністрації, третя особа Управління державної автомобільної інспекції УМВС України в Хмельницькій області про зобов'язання вчинити дії – скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

ВААС вказав, що підставою скасування було те, що суд першої інстанції не дав належної оцінки вказаним обставинам та зібраним у справі доказам, неправильно застосував норми процесуального та матеріального права. Оскільки суд першої інстанції вирішував питання не про права інваліда, який був забезпечений автомобілем, а про права інших осіб після смерті інваліда, то питання про вилучення після смерті інваліда, який помер, автомобіля, отриманого ним як гуманітарна допомога, повинно вирішуватись на підставі нормативно-правових актів, чинних на час смерті інваліда. Оскільки права та обов’язки у членів сім’ї інваліда щодо спірного автомобіля виникли після його смерті, а не в момент забезпечення інваліда автомобілем, застосуванню до спірних правовідносин підлягає Порядок забезпечення інвалідів автомобілями від 19.07.2006;

– у справі № 822/1191/13-а постановою ВААС від 26.11.2013 апеляційну скаргу прокурора Новоушицького району Хмельницької області задоволено повністю, постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 03.04.2013, якою задоволено адміністративний позов ДФІ в Хмельницькій області до відділу культури Новоушицької районної державної адміністрації про зобов'язання виконати п. 7 Вимоги скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

ВААС вказав, що статтею 3 Закону України "Про збір на обов'язкове державне пенсійне страхування" визначено, що збір на обов'язкове державне пенсійне страхування платники збору, визначені у частині другій цієї статті, сплачують до ПФУ в порядку, визначеному законодавством України.

Частиною 5 статті 9 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" передбачено, що сплата єдиного внеску здійснюється виключно у національній валюті шляхом внесення відповідних сум єдиного внеску на рахунки територіальних органів Пенсійного фонду, відкриті в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, для його зарахування.

Враховуючи наведені норми, внески не підлягають перерахуванню до бюджету, і ці кошти не мають жодного відношення до чистого прибутку.

Тобто відповідачем, який фінансується з районного бюджету, зайво перераховано кошти на рахунки УПФУ в Новоушицькому району.

Також необхідно зазначити, що інвалідами ОСОБІ_1 та ОСОБІ_2 не надано документи, що підтверджують їх інвалідність, а обов'язок чи право вимагати надання вказаних документів у роботодавця відсутній, тому будь-яка вина працівників відділу культури у перерахуванні коштів відсутня.

Враховуючи той факт, що відповідач з метою повернення коштів чи проведення перерахунку сум внесків направив на адресу УПФУ в Новоушицькому районі лист, проте 25.05.2012 одержав письмову відмову, то вжити будь-яких інших заходів примусового характеру з метою зобов'язання органів пенсійного фонду провести перерахунок та відповідні взаємозвірки відділ культури можливості не мав, оскільки не наділений відповідними повноваженнями.

Крім того, відповідач фінансується з районного бюджету, а оскарженим рішенням його зобов'язано повернути зайво сплачені кошти, що фактично означає стягнення коштів з районного бюджету для зарахування до районного бюджету [331].

Проаналізувавши наведені приклади, можна дійти висновку, що підставою скасування рішень судів першої інстанції є ненадання належної оцінки обставинам та зібраним по справі доказам та неправильне застосування норми матеріального права [331].

В судовій практиці також існують випадки зловживання прокурором своїми правами. Наприклад, це стосується питання визначення державного інтересу в адміністративній справі в судах першої інстанції Вінницького апеляційного адміністративного округу, існує судова практика щодо випадків встановлення відсутності інтересів держави в адміністративній справі. Зокрема:

– в адміністративній справі № 802/78/14-а ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 16.01.2014 залишено без руху позовну заяву Жмеринського прокурора з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері в інтересах держави в особі Вінницької обласної ради до Шаргородської районної державної адміністрації Вінницької області про визнання протиправним та скасування розпорядження.

Вінницький окружний адміністративний суд вказав, що відсутність у позовній заяві інформації про зміст порушення інтересів держави, наявності чи відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є недоліком позовної заяви та підставою для залишення такої позовної заяви без руху. На зазначене звертає увагу Вищий адміністративний суд України в листі від 11.09.2013 № 1237/12/13-13.

При зверненнях до суду прокурор має дотримуватись балансу інтересів особи, суспільства і держави [331].

На нашу думку, одним із напрямків удосконалення адміністративно-процесуального статусу прокурора має бути конкретизація форми та змісту повідомлення прокурором про вступ у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб або у разі звернення з апеляційною скаргою в провадженнях у справах про адміністративні правопорушення. В даному письмовому документі прокурор обов’язково повинен визначити, в чому полягає порушення або загроза порушення інтересів держави чи особи та обґрунтувати необхідність їх захисту. Крім того, суддя повинен мати право відмовити у вступі прокурора у справу, у випадку, коли підстави для його участі будуть відсутні. Для впровадження цих пропозицій доцільно внести відповідні зміни до КАСУ та КУпАП.

Наступною проблемою, яка потребує наукового аналізу та практичного вирішення, є подання особою, яка не брала участі у справі, якщо суд вирішив питання про її права та обов’язки, подає скаргу на судове рішення, яке вже було переглянуте в апеляційному порядку. В законодавстві чітко не визначено, які дії має вчиняти адміністративний суд апеляційної інстанції у цьому разі – відмовляти у відкритті провадження чи ні. Крім того, такі особи не можуть оскаржити рішення й в касаційному порядку, адже за приписами ст. 211 КАСУ, суд касаційної інстанції переглядає лише ті рішення, які були оскаржені в апеляційному порядку.

Отже, з аналізу викладеного можна зробити висновок, що статус осіб, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їхні права та обов’язки, потребує удосконалення процесуальної регламентації. В зв’язку з чим, усунення всіх проблемним питань, пов’язаних з реалізацією досліджуваної категорії осіб права на апеляційне оскарження, можливо шляхом внесення доповнень до відповідних процесуальних норм КАСУ. Тому, ми пропонуємо доповнити ст. 186 КАСУ пунктом 4 такого змісту: Апеляційна скарга особами, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їх права та обов’язки на постанову суду першої інстанції подається на судове рішення, яке не було переглянуто в апеляційному порядку, протягом десяти днів з дня отримання копії судового рішення.

Наступною передумовою для реалізації права на апеляційне оскарження є дотримання процесуальних вимог апеляційної скарги, встановлених ст. 187 КАСУ.

Апеляційна скарга – це письмово оформлена вимога особи, яка наділена правом на апеляційне оскарження, подана у межах строку та у порядку, визначених законом, до апеляційного господарського суду на предмет перевірки законності й обґрунтованості судового рішення місцевого господарського суду, що не набрало законної сили [194, с. 41].

В адміністративному процесі, що базується на засадах змагальності й диспозитивності, особливого значення має дотримання вимог апеляційної скарги, а саме її форми і змісту. І це не випадково, адже на підставі апеляційної скарги суд відкриває апеляційне провадження. Від змісту апеляційної скарги залежать дії судді при вирішенні питання про відкриття провадження у справі і проведення подальших підготовчих дій для розгляду справи у судовому засіданні. А це питання ще більш є актуальним, коли справу розглядають у письмовому провадженні.

Вирішуючи питання про прийняття апеляційної скарги відповідно до статті 189 КАС України, суддя-доповідач повинен ретельно перевірити дотримання встановлених законом умов і порядку порушення апеляційного провадження, зокрема чи має скаржник право апеляційного оскарження, чи не вступило оскаржуване рішення в законну силу і чи підлягає воно оскарженню в апеляційному порядку, чи не порушено строку подання апеляційної скарги, чи дотримано вимоги до змісту та форми апеляційної скарги, чи оплачено судовий збір [333].

Зокрема, відповідно до частини 3 статті 189 КАС України, у випадку, коли апеляційна скарга не оформлена відповідно до вимог статті 187 КАС України, суд постановляє ухвалу про залишення апеляційної скарги без руху, у якій зазначаються недоліки апеляційної скарги, спосіб їхнього усунення та термін, достатній для усунення недоліків [333].

Наприклад, ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2015 р. справа № 200/12043/15-а(2а/200/245/15) у справі за позовом Дніпропетровської міської ради до Відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, апеляційну скаргу залишено без руху з наступних підстав.

Згідно з ч. 6 ст. 187 КАС України, до апеляційної скарги додаються її копії відповідно до кількості осіб.

З матеріалів справи вбачається, що до апеляційної скарги апелянт не надав копії апеляційної скарги з додатками, у відповідності до кількості учасників у справі. Відповідно до ч. 3 ст. 189 КАС України, до апеляційної скарги, яка не оформлена відповідно до вимог, встановлених статтею 187 цього Кодексу, застосовуються правила статті 108 цього Кодексу. Згідно ст. 108 КАС України, суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтею 106 цього Кодексу, постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху, у якій зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення недоліків. Копія ухвали про залишення позовної заяви без руху невідкладно надсилається особі, що звернулася із позовною заявою [81].

Прецедентна практика Європейського суду з прав людини виходить з того, що, реалізуючи п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, кожна держава-учасниця цієї Конвенції має право встановлювати правила судової процедури, у тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких – не допустити судовий процес у безладний рух. У зв’язку з наведеним, залишення позову без руху з підстав, передбачених законом (невідповідність позовної заяви вимогам щодо її змісту, несплата судового збору тощо) не є порушенням права на справедливий судовий захист. Разом з тим, Європейський суд зазначає, що не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, оскільки доступ до правосуддя повинен бути не лише формальним, але й реальним. Залишаючи позовну заяву без руху, суд повинен детально вказати в ухвалі, які саме недоліки допущені, яким чином їх належить усунути і в який термін [332].

Якщо особа, яка подала апеляційну скаргу, у зазначений судом термін не усунула недоліки, наведені в ухвалі про залишення апеляційної скарги без руху, позовна заява повертається особі.

Прикладом є ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 08.07.2014 у справі № 822/1590/14 за позовом УПСЗН Полянської райдержадміністрації Хмельницької області до ОСОБА_1 про стягнення коштів, якою апеляційну скаргу позивача повернуто особі, яка її подала.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що, встановивши невідповідність апеляційної скарги вимогам ч. 6 ст. 187 КАС України, судом, відповідно до ухвали від 28.05.2014, залишено апеляційну скаргу позивача без руху. При цьому особі, яка подала апеляційну скаргу, запропоновано в строк до 18.06.2014 усунути недоліки апеляційної скарги. Станом на 08.07.2014 апелянтом вимогу про усунення недоліків апеляційної скарги не виконано. При цьому, як вбачається з повідомлення про вручення поштового відправлення, що повернулось до суду, ухвала суду про залишення апеляційної скарги без руху отримана апелянтом 03.06.2014. Тому суд дійшов висновку, що апеляційна скарга підлягає поверненню скаржнику згідно з частиною третьою статті 189 КАС України у зв’язку з невиконанням вимоги суду про усунення недоліків апеляційної скарги [333].

Даний приклад стосується формальних вимог, які встановлені до апеляційної скарги. Але не можна й не звернути увагу, що сутність апеляційної скарги також полягає в обґрунтуванні незгоди з судовим рішенням адміністративного суду першої інстанції.

В апеляційному порядку можуть бути оскаржені і фактичні обставини справи, і питання застосування права в широкому його розумінні. Цим визначається зміст скарги й аргументація, що наводиться на підтвердження підстав оскарження судового рішення. Особа, яка подає апеляційну скаргу, повинна підтвердити свою позицію та ті вимоги, які вона пред’являє, а також дати аналіз доказів, що є у справі. Якщо до скарги додаються додаткові докази, то повинна бути підтверджена для апеляційного суду неможливість їх подання до суду першої інстанції з поважних причин [194, с. 41].

В апеляційній скарзі, що подається до адміністративного суду апеляційної інстанції, важливе місце повинні займати правові аргументи з посиланням на законодавство. «Завдання апеляційної інстанції полягає в ухваленні рішення, що відповідає існуючому в судовій практиці розумінню і застосуванню господарськими судами норм права на основі однакового їх тлумачення. Тому, у разі оскарження рішення в частині застосування правових норм, доводи про неправильні висновки суду першої інстанції в цій частині вельми суттєві» [194, с. 41].

Крім того, апеляційна скарга повинна містити заперечення на судове рішення лише в частині тих вимог, які були заявлені у суді першої інстанції. Згідно з ч. 4 ст. 195 КАСУ, суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги, що не були заявлені в суді першої інстанції.

Тобто, апеляційна скарга є письмово оформленою вимогою до адміністративного апеляційного суду, крім формальних вимог, що передбачені ст. 187 КАСУ: має зміст, який включає в себе підставу та предмет скарги.

Підставою апеляційної скарги є юридичні факти, якими апелянт обґрунтовує свої вимоги, а саме обґрунтовує в чому виражається порушення адміністративним судом норм матеріального права та недотримання норм процесуального права. Підставу апеляційної скарги не можна ототожнювати з доказами у справі, так як докази у справі не становлять юридичних фактів, покладених в основу апеляційної скарги, вони тільки підтверджують їх відсутність чи наявність. Крім того, підставу позову не становлять норми права, так як вони (норми права) не підтверджують чи не спростовують про порушення прав апелянта, а надають можливість адміністративному суду апеляційної інстанції з’ясувати, чи мало місце порушення норм матеріального чи процесуального права адміністративним судом першої інстанції, оцінити певні юридичні факти [57, с. 154].

Предметом апеляційної скарги є матеріально-правова вимога апелянта, який прагнучи захистити свої права та інтереси, порушені судовим рішенням адміністративного суду першої інстанції, заявляє суду. Апеляційна скарга може містити вимоги: 1) про скасування судового рішення адміністративного суду першої інстанції повністю; 2) про скасування судового рішення адміністративного суду першої інстанції частково; 3) про заміну судового рішення першої інстанції. Правильне визначення предмета апеляційної скарги має важливе практичне значення, адже саме предмет апеляційної скарги визначає суть вимоги, з якої адміністративний суд апеляційної інстанції повинен дати відповідь у своєму рішенні [57, с. 154].

Таким чином, апеляційна скарга складається з формальних вимог, передбачених ст. 187 КАСУ та змістовних вимог, які складаються з підстави та предмета скарги. Недотримання формальних та змістовних вимог апеляційної скарги має диференційовані правові наслідки, а саме апеляційна скарга залишається без руху чи повертається апелянту (недотримання формальних вимог).

Правильне викладення змістовних вимог апеляційної скарги слугуватиме однією з гарантій повного і всебічного вирішення публічно-правового спору, адже згідно положеннями пункту 10 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 року за № 7, «резолютивна частина рішення є завершальною і відображає результат вирішення справи адміністративної юрисдикції, а тому повинна містити чіткі та вичерпні висновки щодо всіх вимог, які були предметом позову, апеляційної чи касаційної скарги» [257].

Тепер дослідимо особливості реалізації права на апеляційне оскарження при перегляді постанов судді у справах про адміністративні правопорушення.

Однією з передумов реалізації права на апеляційне оскарження постанов судді у справах про адміністративні правопорушення є приналежність суб’єкта оскарження до кола осіб, яким законом надано можливість подати апеляційну скаргу.

Особливістю адміністративно-процесуального статусу цих суб’єктів є те, що одним із суб’єктів, який може подати апеляційну скаргу на постанову судді у справах про адміністративне правопорушення, може бути особа, яка вчинила адміністративне правопорушення. Однак, правопорушником у цих справах може бути лише фізична особа, адже згідно з нормами КУпАП суб’єктом адміністративного правопорушення є виключно фізична особа. Дане твердження також ґрунтується й на висновках Конституційного суду України, який вважає, що виходячи з конституційного принципу індивідуалізації юридичної відповідальності (частина друга статті 61 Конституції України), правової доктрини, положень КУпАП (статті 9, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 27, 30, 31, 32 Загальної частини та Особливої частини) та своєї правової позиції, за якою «суб'єктом адміністративної відповідальності є лише фізична особа» [276].

Звернутися з апеляційною скаргою може й потерпілий, як випливає зі змісту ст. 269 КУпАП потерпілим є особа, якій адміністративним правопорушенням заподіяно моральну, фізичну або майнову шкоду. Потерпілим у справах про адміністративне правопорушення може бути як фізична, так і юридична особа.

Крім того, як це випливає зі змісту ч. 1 ст. 287 КупАП, постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено прокурором у випадках, коли він, відповідно до ч. 5 ст. 7 КУпАП, буде здійснювати нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадянина.

Таким чином, законодавець визначає три категорії осіб, які мають право оскаржити постанову у справі про адміністративне правопорушення, а саме, особа, яка притягується до адміністративної відповідальності, потерпілий і прокурор.

За загальними вимогами КупАП, право на апеляційне оскарження можна реалізувати лише до дати спливу строку звернення з апеляційною скаргою. Строк, відведений законодавцем у ст. 294 КупАП, становить 10 днів з дня винесення постанови судді у справі про адміністративне правопорушення. Апеляційна скарга, подана після закінчення цього строку, повертається апеляційним судом особі, яка її подала, якщо вона не заявляє клопотання про поновлення цього строку, а також якщо у поновленні строку відмовлено.

Вищий адміністративний суд України у довідці від 29 січня 2010 р. вказав, що пропущення встановленого 10-денного строку оскарження постанови в справі про адміністративне правопорушення не може бути підставою для відмови у задоволенні позову без дослідження причин його пропуску [256].

Однак, приймаючи рішення про поновлення строку на апеляційне оскарження, суд апеляційної інстанції має враховувати загальні строки притягнення особи до адміністративної відповідальності та накладення адміністративного стягнення.

Так, ч. 2 ст. 38 КУпАП передбачає, що стягнення може бути накладено не пізніш як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – не пізніш як через три місяці з дня його виявлення, крім справ про адміністративні правопорушення, зазначені у частині третій цієї статті. Адміністративне стягнення за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією, а також правопорушень, передбачених статтями 164--14, 212-15, 212-20 КУпАП, може бути накладено протягом трьох місяців з дня його виявлення, але не пізніше двох років з дня його вчинення.

Однією з передумов реалізації права на апеляційне оскарження є дотримання змісту та форми апеляційної скарги. Слід зазначити, що норми КУпАП не містять вимог щодо змісту та форми апеляційної скарги. Однак, з аналізу змісту Глави 24 КУпАП «Оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення» можна зробити висновок, що скарга на постанову у справі про адміністративне правопорушення подається у письмовій формі.

Крім того, у п. 3 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення" від 24.06.1988 р. № 6 зазначається, що скарга на постанову в справі про адміністративне правопорушення, поряд з даними про заявника (особа, до якої застосовано стягнення, потерпілий), повинна містити й такі дані:

– найменування органу (посадової особи), дії якого оскаржуються;

– дата винесення постанови;

– викладення обставин, якими заявник обґрунтовує свої заперечення, та докази, що стверджують їх [255].

На жаль, законодавець також не визначає, що має вчиняти суд, у випадках, коли скарга не містить вищенаведені положення.

На нашу думку, вимоги щодо форми і змісту апеляційної скарги у КУпАП потребують конкретизації. На наш погляд, у КУпАП слід передбачити окрему статтю щодо вимог апеляційної скарги. Така стаття повинна містити дані про особу, яка звернулася зі скаргою, а саме відомості щодо імені особи, місця її проживання, поштової адреси, номера засобу зв’язку та адреси електронної пошти (за наявності) тощо. Також, в апеляційній скарзі треба передбачити необхідність зазначення, у чому саме полягає незаконність та необґрунтованість постанови суду першої інстанції, про причини надання або витребування нових доказів, про виклик свідків. В апеляційній скарзі має обов’язково бути вказана дата її подання, вимоги особи до суду апеляційної інстанції.

У зв’язку з цим ми пропонуємо доповнити КУпАП статтею 288-1 такого змісту:

Стаття 288-1 Вимоги до апеляційної скарги.

Апеляційна скарга подається у письмовій формі.

В апеляційній скарзі зазначаються:

1) найменування органу(посадової особи), куди подається карга.

2) ім'я (найменування), поштова адреса особи, яка подає апеляційну скаргу, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є;

3) найменування органу (посадової особи), дії якого оскаржуються;

4) дата винесення постанови;

5) викладення обставин, якими заявник обґрунтовує свої заперечення, та докази, що стверджують їх;

6) обґрунтування вимог особи, яка подала апеляційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає неправильність чи неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі та (або) застосування норм права;

5) у разі необхідності – клопотання особи, яка подає апеляційну скаргу, про витребування нових доказів, про виклик свідків тощо;

6) перелік матеріалів, які додаються.

В апеляційній скарзі зазначається, чи бажає особа взяти безпосередню участь у розгляді справи, чи просить розглянути справу за її відсутності.

Апеляційна скарга підписується особою, яка її подає, або її представником, який додає оформлений належним чином документ про свої повноваження, якщо цей документ не подавався раніше. В апеляційній скарзі зазначається дата її подання.

До апеляційної скарги додаються її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі. До апеляційної скарги додається документ про сплату судового збору, а також копії доданих до неї письмових матеріалів відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Підводячи підсумок вищевикладеному слід зазначити, що передумовами для реалізації особою права на апеляційне оскарження є: 1) наявність об’єкту перегляду – судове рішення у формах постанови чи ухвали, яке не набрало законної сили, і яке може бути оскаржене; 2) належність суб’єкта оскарження до кола осіб, яким законом надано можливість подати апеляційну скаргу; 3) дотримання процесуального строку, встановленого для подання апеляційної скарги; 4) дотримання форми та змісту апеляційної скарги.

Наведений аналіз причин та підстав скасування судових рішень апеляційними судами дозволяє запропонувати наступні заходи:

1) законодавчо врегулювати провадження у типових адміністративних справах;

2) покращити процесуальний механізм формування єдності судової практики;

3) з метою однакового розуміння та застосування судами норм права. апеляційним адміністративним судам слід покращувати методичне забезпечення судів першої інстанції з проблемних питань застосування законодавства, з обов’язковими рекомендаціями дотримуватися єдності судової практики;

4) постійно проводити заходи з підвищення кваліфікації з суддями першої інстанції (семінари, вивчення судової практики на нарадах суддів, моніторинг змін у діючому законодавстві тощо);

5) вивчати та аналізувати причини скасування судових рішень та обговорювати їх на зборах суддів.

Наведене вище також дозволяє прийти висновку, що з метою однакового та правильного застосування процесуальних норм Кодексу адміністративного судочинства України при вирішенні адміністративними судами проблемних питань, які ускладнюють реалізацію права особи на апеляційне оскарження, доцільним вважається прийняття Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судову практику розгляду адміністративних справ в апеляційному порядку».

Прийняття вказаної постанови забезпечить ефективність та якість розгляду адміністративних справ, сприятиме формуванню єдиної судової практики та підвищенню відповідальності за результати роботи.

<< | >>
Источник: КАЙДАШЕВ РОМАН ПЕТРОВИЧ. ПЕРЕГЛЯД СУДОВИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Київ 2016. 2016

Еще по теме 2.2 Загальна характеристика права на апеляційне оскарження та особливості його реалізації в адміністративному процесі України:

  1. Правові засади оскарження рішень, дій і бездіяльності державного виконавця та місце серед них адміністративно-правового регулювання
  2. 1.1 Поняття „адміністративної процедури” та її характеристика у співвідношенні з поняттям „адміністративний процес”
  3. 2.1.Загальноправові принципи адміністративної процедури
  4. 2.2. Вплив принципу верховенства права на нормативну модель адміністративної відповідальності
  5. 2.1 Юридична природа апеляційного провадження в адміністративному процесі України
  6. 2.2 Загальна характеристика права на апеляційне оскарження та особливості його реалізації в адміністративному процесі України
  7. 2.3 Процесуальний порядок перегляду судових рішень судом апеляційної інстанції в адміністративному процесі України
  8. 3.2 Проблеми реалізації права на касаційне оскарження в адміністративному процесі України
  9. 3.3 Процесуальний порядок перегляду судових рішень судом касаційної інстанції в адміністративному процесі України
  10. 4.1 Загальна характеристика провадження з перегляду судових рішеннь за нововиявленими обставинами в адміністративному процесі України
  11. 5.1 Процесуальний статус Верховного Суду України як суб’єкта перегляду судових рішень адміністративних судів та постанов у справах про адміністративні правопорушення
  12. 6.1 Поняття та підстави для перегляду судових рішень у випадку втрати адміністративної справи
  13. 6.2 Характеристика провадження з перегляду судового рішення у відновленій адміністративній справі
  14. Поняття, види та класифікаційні ознаки рішень адміністративного суду
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -