1.1. Забезпечення внутрішньої безпеки держави як вид адміністративно-політичної діяльності

Закріплення конституційного положення [1] про те, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, вимагає від держави створення відповідної системи державних органів, діяльність яких була б безпосередньо пов’язана із забезпеченням внутрішньої безпеки держави, яка є одним із видів (напрямків) адміністративно-політичної діяльності [69].

У свою чергу, адміністративно-політична діяльність є об’єктом державного управління, яке визначене у Концепції адміністративної реформи в Україні [69] як вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади, і здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів та проведенням відповідних організаційних заходів, спрямованих на їх виконання. Організація і діяльність адміністративно-політичного апарату Української держави ґрунтується на загальновизнаних принципах, методах та формах діяльності державної влади в Україні, що обумовлює однакову суть і соціальне призначення державного управління в галузі адміністративно-політичної діяльності з іншими його галузями [482, с.8]. Однак управління адміністративно-політичною діяльністю має свої особливості, що, насамперед, залежить від характеру державних завдань та функцій у зазначеній галузі, системи і структури державних органів, їх повноважень, форм і методів роботи в цій сфері.

В адміністративно-правовій науці останнім часом активізувались дослідження проблеми державного управління в окремих сферах і галузях. Сутніcть, зміст та особливості адміністративно-політичної діяльності в цілому, а також деякі аспекти забезпечення внутрішньої безпеки держави, які свого часу досліджували В. Б. Авер’янов, Ю. П. Битяк, І. П.

У зв’язку з цим необхідно насамперед з’ясувати зазначені особливості адміністративно-політичної діяльності в Україні, визначити сутність ключових термінів та провести між ними розмежування; з’ясувати поняття та особливості внутрішньої безпеки держави як складової (напрямку) адміністративно-політичної діяльності.

Варто зазначити, що у вітчизняних і зарубіжних підручниках з адміністративного права (як правило, російських), питання управління адміністративно-політичною діяльністю розглядаються в межах особливої частини, однак їх автори обмежуються лише дослідженням окремих її видів (напрямів) [172; 181; 258; 327; 338; 445; 347; 539; 563 та ін.], тобто сутність та особливості цього виду діяльності дотепер залишаються малодослідженими. Цій проблематиці свого часу було присвячено окрему наукову працю [515], однак і у ній аналізувались лише організаційно-правові засади діяльності суб’єктів (окремих органів), які виконують завдання у сфері адміністративної діяльності; як наслідок, поняття та особливості цього виду державного управління визначено так і не було. Винятком є поодинокі наукові праці адміністративістів, в яких робляться певні спроби окреслити поняття та особливості адміністративно-політичної діяльності.

Необхідно підкреслити, що в адміністративно-правовій науці відсутня загальноприйнята назва досліджуваного нами виду управлінської діяльності. Так, деякі автори таку управлінську діяльність називають управлінням «соціально-політичною діяльністю» [172, с.86], інші – управлінням «у сфері безпеки та законності» [539, с.545]. Але переважна більшість адміністративістів цей вид управління називає управлінням «у сфері адміністративно-політичної діяльності» [181, с.455], цю думку поділяємо і ми.

В науковій літературі склалася більш-менш єдина точка зору щодо видів (напрямів) управління, які складають структуру адміністративно-політичної діяльності, серед яких: управління обороною, управління національною безпекою, управління внутрішніми справами, управління закордонними справами, управління юстицією, що насамперед залежить від суб’єктів (органів), які здійснюють таке управління (Збройні Сили України, органи внутрішніх справ, Служба безпеки України, органи юстиції тощо). Хоча існують і деякі винятки. Так, Ю. М. Козлов до структури адміністративно-політичної діяльності, тобто до її окремих напрямків відносить управління у сфері державного кордону та управління іноземними справами [338, с.161, 166]. О. П. Коренєв – управління зовнішніми економічними, культурними та правоохоронними зв’язками із зарубіжними країнами [172, с.169]. Ю. О. Тихомиров – управління у сфері правопорядку[539, с.561]. Б. М. Габрічідзе, О. Г. Чернявський та С. М. Кузнецов – управління у сфері зовнішньої розвідки [258, с.402].

Вчені пропонують також різні визначення поняття адміністративно-політичної діяльності [173, с.769]. Зважаючи на те, що вони є поодинокими, розглянемо їх більш детально. Так, Х. П. Ярмакі адміністративно-політичну діяльність визначає як «сукупність функцій, що здійснюються органами державної влади з метою забезпечення прав і свобод громадян; законності; безпеки особистості, суспільства і держави; державного суверенітету і територіальної цілісності» [572, с.7]. З наведеного можна зробити висновок, що вчений визначає це поняття через систему завдань та функцій органів державної влади у цій сфері, з чим ми також погоджуємося, однак, на думку дисертанта, воно не повністю відображає сутність та особливості цього виду управлінської діяльності.

С. В. Ківалов під управлінням в адміністративно-політичній сфері розуміє різновид державного управління, цілеспрямований й організуючий вплив, який здійснюється з метою забезпечення взаємодії, погодженості й упорядкування загальних дій людей, органів, підрозділів і служб в інтересах ефективного виконання поставлених перед ними завдань [173, с.769]. На думку дисертанта, таке визначення є надто загальним, і, як попереднє, не відображає сутності та особливостей управління в адміністративно-політичній сфері.

Ми переконані, що визначенню поняття адміністративно-політичної діяльності має передувати розгляд її особливостей. До таких Х. П. Ярмакі, наприклад, відносить: специфічний характер державних функцій у зазначеній галузі та їх важливе соціальне значення; переважання владно-розпорядчих методів; встановлення для особового складу органів управління адміністративно-політичною діяльністю спеціальних звань, класних чинів, передбачення особливого порядку проходження державної служби; особливий порядок притягнення до відповідальності; наявність так званого «особливого» статусу органів управління адміністративно-політичною діяльністю [572, с.7-8].

Погоджуючись в основному з наведеними особливостями управління адміністративно-політичною діяльністю, зазначимо те, що: по-перше, виділення такої особливості, як важливе соціальне значення державних функцій у цій сфері, є не зовсім доцільним. Адже функції держави (державні функції), під якими, як правило, розуміють головні напрямки і види діяльності держави, обумовлені її завданнями та цілями і такі, що характеризують її сутність [511, с.47], мають однакове соціальне значення, тому серед них не можна виділяти «важливі» і «неважливі». Крім того, функції держави не слід ототожнювати з функціями окремих її органів, які є частиною апарату держави, ці функції відображаються у їх компетенції. По-друге, виділення такої особливості, як переважання владно-розпорядчих методів, також є недоцільним, оскільки вони характерні для будь-якого іншого виду (напрямку) управління чи управлінської діяльності.

Автори підручника «Адміністративне право України» за загальною редакцією С. В. Ківалова до особливостей адміністративно-політичної діяльності відносять, зокрема те, що вона пов’язана із головними й фундаментальними функціями держави (оборона, безпека, зовнішня розвідка, іноземні справи, внутрішні справи і юстиція), які у переважній більшості мають правоохоронний характер; безперервний і оперативний характер такої діяльності; здійснення спеціалізованих функцій, що вимагають однакової технології; ієрархічність; застосування заходів адміністративного (дисциплінарного) впливу; наявність професійного апарату тощо [173, с.768-774].

Про недоцільність виділення як особливості адміністративно-політичної діяльності того, що вона «пов’язана із головними та фундаментальними функціями держави» підкреслювалося вище. Нагадаємо лише, що в теорії права функції держави поділяють на: законодавчі; виконавчі; судові; правоохоронні та інформаційні, або на внутрішні і зовнішні [511, с.48-50], проте аж ніяк не на основні (головні, фундаментальні) та неосновні. Не можна погодитись і з такою особливістю досліджуваного нами виду діяльності як «здійснення спеціалізованих функцій, що вимагають однакової технології», оскільки автори не вказують, про яку саме технологію йдеться. Зайвими вважаємо і такі особливості адміністративно-політичної діяльності як «безперервність і оперативність такої діяльності, ієрархічність, застосування заходів адміністративного впливу, наявність професійного апарату», які є характерними для будь-якого із видів державного управління, а не лише управління у сфері адміністративно-політичної діяльності.

На думку дисертанта, до особливостей адміністративно-політичної діяльності, одним із різновидів якої є діяльність щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави, необхідно віднести такі: 1) як правило, правоохоронний характер функцій, які здійснюють суб’єкти (органи), що реалізують державну політику у цій сфері; 2) основу цього виду діяльності складають управлінські відносини, які мають свою специфічну структуру та особливості, і які є домінуючими, однак це не виключає можливості виникнення, розвитку чи припинення в їх діяльності інших, неуправлінських відносин; 3) специфічний і нормативно визначений характер суб’єктів та об’єктів адміністративно-політичної діяльності; 4) воєнізованість суб’єктів управління (за винятком управління юстицією); 5) змістом цієї діяльності є охорона і захист держави, суспільства та окремих громадян як від внутрішніх, так і зовнішніх загроз; 6) закріплення об’єктів охорони та захисту суб’єктами адміністративно-політичної діяльності на конституційному рівні; 7) встановлення для особового складу органів управління адміністративно-політичною діяльністю спеціальних звань, класних чинів, передбачення особливого порядку проходження державної служби та особливий порядок притягнення їх до відповідальності.

Таким чином, адміністративно-політичну діяльність доцільно визначити як специфічну діяльність системи уповноважених органів, як правило, правоохоронних чи воєнізованих, що виконують завдання та функції щодо охорони, захисту та забезпечення реалізації прав і свобод фізичних і юридичних осіб, законності та безпеки особи, суспільства і держави.

Як було зазначено вище, одним із видів (напрямків) адміністративно-політичної діяльності є діяльність щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави. Не потребує доведення теза, що безпека є своєрідною характеристикою і необхідною умовою життєдіяльності людей, суспільства чи держави в цілому. Проблема безпеки існує стільки ж, скільки існує сама держава чи суспільство. Тому вона здавна знаходила певне відображення в тих чи інших політичних, правових, релігійних тощо ідеях. Перші згадки про безпеку відносяться до часів Стародавньої Греції й Риму і пов’язані з працями Платона та Сократа. Тоді поширеною була теорія так званого «неписаного суспільного договору» між населенням та державою, метою якого було подолання хаосу і ворожнечі шляхом забезпечення безпеки як самого суспільства, так і кожного із його індивідів. У різні періоди розвитку людської цивілізації визначалася пріоритетність об’єктів забезпечення безпеки. Так, в епоху Середньовіччя пріоритет належав державі та церкві (духовенству), в епоху Відродження та Просвітництва об’єктами безпеки стають як людина, так і суспільство (держава) водночас. Те ж саме стосується демократичних та тоталітарних держав, де в перших пріоритетом завжди була і залишається людина, а, в других, тоталітарних – державний устрій (панівний клас, як правило, верхівка певної партії). В авторитарних країнах безпека розглядається як благо влади, яку сектор безпеки охороняє від решти суспільства. Натомість у демократичних країнах безпека є благом суспільним і забезпечує права та свободи людини. Тому утвердження і розвиток демократії можливі лише за умови зміни філософії безпеки, завдань, функцій та процедур діяльності силових інститутів – всього того, що охоплює реформа сектора безпеки. Для України, яка обрала демократичний шлях розвитку, реформування цього сектора життєво необхідне [493].

Розглянемо семантику досліджуваних нами та близьких до них категорій. Так, у тлумачних словниках сучасної української мови термін «безпека» визначається як: 1) безпечність, технічні умови й засоби, які усувають небезпеку, запобігають небезпеці [503, с.34]; 2) стан, коли кому-небудь чи чому-небудь ніщо не загрожує [543, с.435]. У вітчизняних нормативних актах даються визначення понять: 1) безпеки як відсутності неприпустимого ризику, пов’язаного з можливістю завдання будь-якої шкоди для життя, здоров’я та майна громадян, а також для навколишнього природного середовища (п. 1.2 Положення з питань обстеження, оцінки технічного стану, паспортизації та поточної експлуатації будівель та споруд у галузі зв’язку) [132]; 2) авіаційної безпеки – як комплексу заходів щодо захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання, інших протиправних посягань, а також людських та матеріальних ресурсів, призначених для виконання цих заходів (Тимчасові правила контролю з метою забезпечення безпеки цивільної авіації) [99]; 3) безпеки праці – як стану умов праці, при якому виключено дію на працівників небезпечних і шкідливих виробничих факторів (Методичні рекомендації для проведення атестації робочих місць за умовами праці) [110]; 4) безпеки харчового продукту – як його стану, що є результатом діяльності з виробництва та обігу, яка здійснюється з дотриманням вимог, встановлених санітарними заходами та/або технічними регламентами, та забезпечує впевненість у тому, що харчовий продукт не завдає шкоди здоров’ю людини (споживача), якщо він спожитий за призначенням (Закон України «Про безпечність та якість харчових продуктів») [35]; 5) національної безпеки – як захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам (ст. 1 Закону України «Про основи національної безпеки України») [55].

У науковій літературі під безпекою розуміється: 1) сукупність опосередкованих джерелами підвищеної небезпеки відносин, які регулюються юридичними, технічними та організаційними нормами, з метою запобігання та усунення загрози життю і здоров’ю людей, матеріальним цінностям та зовнішньому середовищу» [546, с.21]; 2) відсутність небезпеки, наявність стану захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства, держави від внутрішніх і зовнішніх загроз, посягань і небезпек [455, с.12]; 3) система відносин, які виникають відповідно з правовими нормами при використанні об’єктів, що являють підвищену небезпеку для суспільства, або при настанні особливих умов у зв’язку з стихійним лихом чи іншими обставинами [501, с.22]; 4) динамічно стійкий стан стосовно несприятливих впливів та діяльність щодо захисту від внутрішніх і зовнішніх загроз, щодо забезпечення таких умов існування, які гарантують можливість стабільного і всебічного прогресу суспільства і його громадян [317, с.62]; 5) система урядових відомств та організацій, які мають право застосовувати силу або вживати спеціальні заходи для захисту незалежності та територіальної цілісності держави, конституційного устрою, життя й власності громадян, забезпечення законності й правопорядку [483].

Отже, аналіз наукових та нормативних джерел дозволяє зробити висновок, що безпека за своїм змістом передбачає, з одного боку, відсутність небезпеки, а з іншого – наявність стану захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства, держави від різних загроз (посягань, небезпек тощо). На думку дисертанта, під безпекою треба розуміти стан захищеності життєво важливих інтересів: 1) особи, що виявляються в її правах і свободах; 2) суспільства, які сконцентровані в його матеріальних і духовних цінностях, а виявляються у можливості громадян виступати єдиним джерелом влади; 3) держави, що виражені в її конституційному ладі, суверенітеті, територіальній цілісності та у праві здійснювати (реалізовувати) владу.

Тож очевидно, що вихідними категоріями будь-якої безпеки є інтереси та загрози інтересам. Наприклад, перші у Законі України «Про основи національної безпеки України» [55] визначені як життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духовні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує державний суверенітет України та її прогресивний розвиток. Другі – як наявні та потенційно можливі явища і чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України. Вважаємо, що нормативне визначення понять національних інтересів та загроз національним інтересам є важливою передумовою діяльності державних органів щодо забезпечення як зовнішньої, так і внутрішньої безпеки держави.

Наприклад, в Проекті доповіді «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році», що підготовлена в рамках виконання Розпорядження Президента України від 6 травня 2006 року № 66/2006-рп «Про підготовку щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України», до основних загроз життєво важливим національним інтересам, які потрібно брати до уваги при реформуванні сектора безпеки, віднесені: низька ефективність механізмів прийняття та виконання державних рішень, що має місце внаслідок неузгодженості дій між різними гілками та органами державної влади; неефективність захисту права власності внаслідок непослідовності державної політики, неналежної роботи судової системи та поширення рейдерських захоплень господарських об’єктів; неефективність боротьби з контрабандою, що підриває конкурентоспроможність вітчизняних товарів на внутрішньому ринку; монополізація іноземним капіталом певних стратегічно важливих галузей національної економіки, що загрожує стабільності на окремих товарних ринках; високий рівень тінізації економіки, обумовлений, зокрема, поширенням тіньової зайнятості, напівлегальних методів ухилення від оподаткування, криміналізацією економічних відносин, наявністю в країні організованих злочинних угруповань, що претендують на контроль над діяльністю частини суб'єктів господарської діяльності; посилення екологічних та техногенних загроз національній безпеці; невідповідність сектора безпеки України потребам суспільства; загострення проблеми неконтрольованого розповсюдження зброї масового ураження та засобів її доставки; зростання небезпеки ескалації «заморожених» і виникнення нових регіональних конфліктів поблизу кордонів України; посилення негативного зовнішнього впливу на інформаційний простір України [492].

У нормативних актах і науковій літературі часто вживається категорія «забезпечення безпеки». В одному із тлумачних словників української мови забезпечення визначається як «надання достатніх для життя матеріальних засобів, необхідних для діяльності, функціонування чого-небудь; гарантування чогось» [543, с.202]. У нормативних актах можна зустріти визначення таких понять як «забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» [28], «забезпечення безпеки споруд» [132], «забезпечення харчової безпеки» [35], «забезпечення авіаційної безпеки» [99] тощо. На думку дисертанта, під категорією «забезпечення» щодо безпеки держави необхідно розуміти систему правових, організаційних, кадрових, інформаційних та інших заходів, які здійснюються (реалізуються) спеціальними суб’єктами, як правило, правоохоронними чи воєнізованими, з метою охорони та захисту людини, суспільства та держави від внутрішніх і зовнішніх загроз. І саме характер загроз, які можуть бути як внутрішніми, так і зовнішніми, слугує основним критерієм розмежування таких категорій як зовнішня чи внутрішня безпека держави.

В українській мові слово «загроза» означає «можливість або неминучість виникнення чогось небезпечного, прикрого» [543, с.204]. Вчені дають різні визначення цього поняття. Наприклад, І. Ф. Зінько та В. О. Косевцов тлумачать національні загрози як дії політичних, військових або природних сил, вплив перебігу соціальних, економічних та інших подій, а також ситуацій, що складаються в результаті цих подій, на процес життєдіяльності людини, суспільства, держави, які змушують країну йти на додаткові зусилля, вимагають надмірно великих витрат, мобілізації ресурсів з метою збереження своєї державності, національної та культурної ідентичності, надійного захисту власного народу [367, с.24]. С. І. Пирожков і В. М. Селиванов визначають загрози як «фактор кількісної і якісної зміни надійного стану суспільних відносин, при яких порушується їх нормальне існування, функціонування і розвиток» [459, с.3].

Закон України «Про основи національної безпеки України» [55] загрози визначає як «наявні та потенційно можливі явища і чинники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам України» [55]. У статті 7 цього ж Закону такі загрози зведено у певні групи залежно від сфер, для яких вони становлять небезпеку, а саме: 1) у зовнішньополітичній сфері до загроз віднесено: посягання на державний суверенітет України та її територіальну цілісність, територіальні претензії з боку інших держав; спроби втручання у внутрішні справи України з боку інших держав; воєнно-політичну нестабільність, регіональні та локальні війни (конфлікти) в різних регіонах світу, насамперед поблизу кордонів України; 2) у сфері державної безпеки: розвідувально-підривну діяльність іноземних спеціальних служб; загрозу посягань з боку окремих груп та осіб на державний суверенітет, територіальну цілісність, економічний, науково-технічний і оборонний потенціал України, права і свободи громадян; поширення корупції, хабарництва в органах державної влади, зрощення бізнесу і політики, організованої злочинної діяльності; злочинну діяльність проти миру і безпеки людства, насамперед поширення міжнародного тероризму; загрозу використання з терористичною метою ядерних та інших об’єктів на території України; можливість незаконного ввезення в країну зброї, боєприпасів, вибухових речовин і засобів масового ураження, радіоактивних і наркотичних засобів; спроби створення і функціонування незаконних воєнізованих збройних формувань та намагання використати в інтересах певних сил діяльність військових формувань і правоохоронних органів держави; прояви сепаратизму, намагання автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України; 3) у воєнній сфері та сфері безпеки державного кордону України: поширення зброї масового ураження і засобів її доставки; недостатню ефективність існуючих структур і механізмів забезпечення міжнародної безпеки та глобальної стабільності; нелегальну міграцію; можливість втягування України в регіональні збройні конфлікти чи у протистояння з іншими державами; нарощування іншими державами поблизу кордонів України угруповань військ та озброєнь, які порушують співвідношення сил, що склалося; небезпечне зниження рівня забезпечення військовою та спеціальною технікою та озброєнням нового покоління Збройних Сил України, інших військових формувань, що загрожує зниженням їх боєздатності; повільність у здійсненні та недостатнє фінансове забезпечення програм реформування Воєнної організації та оборонно-промислового комплексу України; накопичення великої кількості застарілої та непотрібної для Збройних Сил України військової техніки, озброєння, вибухових речовин; незавершеність договірно-правового оформлення і недостатнє облаштування державного кордону України; незадовільний рівень соціального захисту військовослужбовців, громадян, звільнених з військової служби, та членів їх сімей; 4) у внутрішньополітичній сфері: порушення з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування Конституції і законів України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі при проведенні виборчих кампаній, недостатню ефективність контролю за дотриманням вимог Конституції і виконанням законів України; можливість виникнення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, радикалізації та проявів екстремізму в діяльності деяких об’єднань національних меншин та релігійних громад; загрозу проявів сепаратизму в окремих регіонах України; структурну та функціональну незбалансованість політичної системи суспільства, нездатність окремих її ланок до оперативного реагування на загрози національній безпеці; 5) в економічній сфері: істотне скорочення внутрішнього валового продукту, зниження інвестиційної та інноваційної активності і науково-технічного та технологічного потенціалу, скорочення досліджень на стратегічно важливих напрямах інноваційного розвитку; ослаблення системи державного регулювання і контролю у сфері економіки; нестабільність у правовому регулюванні відносин у сфері економіки, в тому числі фінансової (фіскальної) політики держави; відсутність ефективної програми запобігання фінансовим кризам; зростання кредитних ризиків; критичний стан основних виробничих фондів у провідних галузях промисловості, агропромисловому комплексі, системах життєзабезпечення; загострення проблеми підтримання в належному технічному стані ядерних об’єктів на території України; недостатні темпи відтворювальних процесів та подолання структурної деформації в економіці; критичну залежність національної економіки від кон’юнктури зовнішніх ринків, низькі темпи розширення внутрішнього ринку; нераціональну структуру експорту з переважно сировинним характером та низькою питомою вагою продукції з високою часткою доданої вартості; велику боргову залежність держави, критичні обсяги державних зовнішнього і внутрішнього боргів; небезпечне для економічної незалежності України зростання частки іноземного капіталу у стратегічних галузях економіки; неефективність антимонопольної політики та механізмів державного регулювання природних монополій, що ускладнює створення конкурентного середовища в економіці; критичний стан з продовольчим забезпеченням населення; неефективність використання паливно-енергетичних ресурсів, недостатні темпи диверсифікації джерел їх постачання та відсутність активної політики енергозбереження, що створює загрозу енергетичній безпеці держави; «тінізацію» національної економіки; переважання в діяльності управлінських структур особистих, корпоративних, регіональних інтересів над загальнонаціональними; 7) у соціальній та гуманітарній сферах: невідповідність програм реформування економіки країни і результатів їх здійснення визначеним соціальним пріоритетам; неефективність державної політики щодо підвищення трудових доходів громадян, подолання бідності та збалансування продуктивної зайнятості працездатного населення [252, с.12]; кризу системи охорони здоров’я і соціального захисту населення і, як наслідок, небезпечне погіршення стану здоров’я населення; поширення наркоманії, алкоголізму, соціальних хвороб; загострення демографічної кризи; зниження можливостей здобуття якісної освіти представниками бідних прошарків суспільства; прояви моральної та духовної деградації суспільства; зростання дитячої та підліткової бездоглядності, безпритульності, бродяжництва; 8) у науково-технологічній сфері: наростаюче науково-технологічне відставання України від розвинутих країн; неефективність державної інноваційної політики, механізмів стимулювання інноваційної діяльності; низьку конкурентоспроможність продукції; нерозвиненість внутрішнього ринку високотехнологічної продукції та відсутність його ефективного захисту від іноземної технічної і технологічної експансії; зниження внутрішнього попиту на підготовку науково-технічних кадрів для наукових, конструкторських, технологічних установ та високотехнологічних підприємств, незадовільний рівень оплати науково-технічної праці, падіння її престижу, недосконалість механізмів захисту прав інтелектуальної власності; відплив учених, фахівців, кваліфікованої робочої сили за межі України; 9) в екологічній сфері: значне антропогенне порушення і техногенну перевантаженість території України, зростання ризиків виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характерів; нераціональне, виснажливе використання мінерально-сировинних природних ресурсів як невідновлюваних, так і відновлюваних; неподоланість негативних соціально-екологічних наслідків Чорнобильської катастрофи [493]; погіршення екологічного стану водних басейнів, загострення проблеми транскордонних забруднень та зниження якості води; загострення техногенного стану гідротехнічних споруд каскаду водосховищ на р. Дніпро; неконтрольоване ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин, матеріалів і трансгенних рослин, збудників хвороб, небезпечних для людей, тварин, рослин і організмів, екологічно необґрунтоване використання генетично змінених рослин, організмів, речовин та похідних продуктів; неефективність заходів щодо подолання негативних наслідків військової та іншої екологічно небезпечної діяльності; небезпеку техногенного, у тому числі ядерного та біологічного, тероризму; посилення впливу шкідливих генетичних ефектів у популяціях живих організмів, зокрема, генетично змінених організмів, та біотехнологій; застарілість та недостатню ефективність комплексів з утилізації токсичних і екологічно небезпечних відходів; 10) в інформаційній сфері: прояви обмеження свободи слова та доступу громадян до інформації; поширення засобами масової інформації культу насильства, жорстокості, порнографії; комп’ютерну злочинність та комп’ютерний тероризм; розголошення інформації, яка становить державну та іншу, передбачену законом, таємницю, а також конфіденційної інформації, що є власністю держави або спрямована на забезпечення потреб та національних інтересів суспільства і держави; намагання маніпулювати суспільною свідомістю, зокрема, шляхом поширення недостовірної, неповної або упередженої інформації.

На думку дисертанта, ст. 7 Закону України «Про основи національної безпеки України» мала б закінчуватися такими словами: «Перелік сфер та видів загроз національним інтересам і національній безпеці України не є виключним. Законодавчими актами можуть передбачатися й інші їх види та органи, які здійснюють діяльність щодо забезпечення безпеки від зовнішніх та внутрішніх загроз». Важливість такого доповнення обумовлена тим, що: по-перше, інтенсивний характер суспільного життя, який нерозривно пов’язаний із технічним прогресом, спричиняє нові (раніше невідомі) явища і чинники, що створюють небезпеку; по-друге, важливість законодавчого закріплення переліку загроз, які створюють небезпеку для людини, суспільства та держави, є, з одного боку, заходом щодо запобігання та недопущення свавілля держави в особі її органів у боротьбі з так званими уявними, хибними загрозами, з другого – є важливою передумовою діяльності державних органів щодо забезпечення як зовнішньої, так і внутрішньої безпеки.

Поділяючи такий підхід законодавця до визначення та класифікації загроз, в основу якого покладено окремі сфери життєдіяльності суспільства та держави, яким вони створюють небезпеку, вважаємо доцільним залежно від характеру загроз виділити у забезпеченні безпеки держави дві складові: 1) забезпечення зовнішньої безпеки; 2) забезпечення внутрішньої безпеки. Під зовнішньою безпекою необхідно розуміти захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від реальних та потенційних зовнішніх загроз. Відповідно, внутрішню безпеку слід визначити як захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від реальних та потенційних внутрішніх загроз.

До внутрішніх загроз, виходячи з аналізу чинних нормативних актів, варто віднести ті, які мають місце всередині держави, а саме: економічну та політичну нестабільність; поширення корупції, хабарництва в органах державної влади, зрощення бізнесу і політики [493]; злочинність; відсутність належного контролю та нагляду за порядком виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширюється дозвільна система; спроби створення і функціонування незаконних воєнізованих збройних формувань та намагання використати їх в інтересах певних осіб (органів); прояви сепаратизму, намагання автономізації за етнічною ознакою окремих регіонів України; поширення зброї масового ураження і засобів її доставки; систематичне порушення з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування прав і свобод людини і громадянина, в тому числі при проведенні виборчих кампаній; можливість виникнення конфліктів у сфері міжетнічних і міжконфесійних відносин, радикалізації та проявів екстремізму в діяльності деяких об’єднань національних меншин та релігійних громад; критичний стан з продовольчим забезпеченням населення [107]; неефективність використання паливно-енергетичних ресурсів, недостатні темпи диверсифікації джерел їх постачання та відсутність активної політики енергозбереження, що створює загрозу енергетичній безпеці держави; переважання в діяльності управлінських структур особистих, корпоративних, регіональних інтересів над загальнонаціональними; неефективність державної політики щодо підвищення трудових доходів громадян, подолання бідності та збалансування продуктивної зайнятості працездатного населення; поширення наркоманії, алкоголізму, соціальних хвороб; зростання дитячої та підліткової бездоглядності, безпритульності, бродяжництва; зростання ризиків виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характерів; небезпека техногенного, у тому числі ядерного та біологічного, тероризму; прояви обмеження свободи слова та доступу громадян до інформації.

Характер наведених внутрішніх загроз дозволяє зробити висновок про доцільність розгляду внутрішньої безпеки держави у широкому та вузькому значеннях. У широкому – як захищеності від усіх можливих видів внутрішніх загроз, у вузькому – лише тих, які є наслідком вчинення правопорушень. Предметом цього дослідження є саме вузьке розуміння внутрішньої безпеки держави, що, у свою чергу, обумовило його структурну побудову.

Щодо розмежування таких категорій як «національна безпека», «внутрішня безпека», «державна безпека» варто зауважити, що національна та державна безпека є синонімами, вони означають одне і те ж, а отже, збігаються за змістом, хоча в Законі України «Про основи національної безпеки України» [55], державна безпека визначена лише як один із напрямків національної безпеки (ст.8), що, на думку дисертанта, є помилковим. Вище ми подавали визначене законодавчо поняття національної безпеки. Що стосується внутрішньої безпеки, то вона, на відміну від державної безпеки, справді є тільки частиною національної безпеки, оскільки пов’язана, в першу чергу, із внутрішніми загрозами, тобто тією частиною загроз, які виникають усередині держави, а не надходять ззовні. З огляду на сказане, Закон України «Про основи національної безпеки України» доцільно доповнити двома новими статтями «Внутрішня безпека» та «Зовнішня безпека», в яких було б закріплено поняття безпек та види загроз (внутрішні та зовнішні). Саме вони і є критерієм розрізнення внутрішньої та зовнішньої безпек.

Внутрішня безпека людини і громадянина, суспільства і держави гарантується Конституцією України і досягається проведенням єдиної державної політики у галузі її забезпечення, розробкою і своєчасним проведенням як превентивних, так і відновних заходів, що адекватні внутрішнім загрозам. У забезпеченні внутрішньої безпеки держави беруть участь органи законодавчої, виконавчої, судової влади, а також деякі недержавні організації, які утворюють систему органів державного управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави у широкому його розумінні. До суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки держави у вузькому її розумінні доцільно віднести: Службу безпеки України; органи внутрішніх справ, органи державної прикордонної служби, органи забезпечення пожежної безпеки. Загальною особливістю цих органів як суб’єктів управління у сфері забезпечення внутрішньої безпеки держави є те, що вони виконують специфічні, як правило, правоохоронні завдання та функції щодо захисту життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень, і у зв’язку з цим отримали назву – правоохоронні органи. Наприклад, у Проекті доповіді «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році», яка підготовлена в рамках виконання Розпорядження Президента України від 6 травня 2006 року № 66/2006-рп «Про підготовку щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України», зазначено, що основними принципами функціонування правоохоронних органів мають бути такі: правоохоронні органи – це сервісна служба, яка надає послуги населенню на відповідній території; діяльність правоохоронних органів не повинна обмежуватися боротьбою з правопорушеннями, а має розвивати систему профільних послуг населенню; правоохоронні органи повинні захищати громадськість, нести перед нею відповідальність та бути їй підзвітними; оцінка ефективності роботи правоохоронних органів має проводитися на основі не лише кількісних показників, а й з врахуванням якості реалізації моделі «служіння громадськості», яка передбачає активну позицію у сфері забезпечення прав і свобод людини, виходячи з пріоритету попереджувальної функції над каральною [493].

Звичайно, може виникнути запитання: чому до суб’єктів забезпечення внутрішньої безпеки у вузькому її значенні не віднесено інші правоохоронні органи, зокрема митні та податкові, які також забезпечують внутрішню безпеку у підвідомчих їм сферах. З цього приводу варто пояснити, що управління у сфері оподаткування та здійснення митної справи належить до управління фінансовою діяльністю, яка є категорією міжгалузевого управління, у зв’язку з чим потребує дослідження в межах цієї сфери. В науковій літературі міжгалузеве державне управління визначається як особливий вид управлінської діяльності, яка здійснюється органами, наділеними повноваженнями надвідомчого характеру щодо організаційно не підлеглих об’єктів управління, змістом якої є спеціалізована міжгалузева координація і функціональне регулювання з питань, віднесених до їх компетенції [258, с.511]. Межі діяльності органів міжгалузевого управління значно ширші, ніж органів галузевого управління, тому що їх діяльність має функціональний характер і поширюється на всі або декілька галузей. Держава не може ефективно керувати деякими комплексними справами, спираючись тільки на певний галузевий апарат. Для глибоких і всебічних соціально-економічних перетворень об’єктивно існують і функціонують міжгалузеві сфери і відповідні органи виконавчої влади, які управляють ними. До таких сфер належать економіка; податкова справа; митна справа; статистика; стандартизація і сертифікація тощо.

Рівень внутрішньої безпеки залежить від здатності системи безпеки протистояти реальним і потенційним загрозам. У цьому зв’язку система внутрішньої безпеки має відповідати двом вимогам: бути надійною, що гарантує своєчасне та в повному обсязі виконання функцій компетентними органами у цій сфері; бути достатньою, обумовленою справжніми потребами і відповідними матеріальними та фінансовими ресурсами держави.

До факторів, здатних позитивно вплинути на стан забезпечення внутрішньої безпеки держави, можна віднести: створення сприятливих умов для прогресивного економічного і соціального розвитку в державі; реформування правоохоронних органів, пріоритетним напрямком діяльності яких має стати охорона, захист та забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб [234, с.18]; поліпшення координації діяльності правоохоронних органів; підвищення рівня їх фінансового, матеріально-технічного, організаційно-правового і кадрового забезпечення; забезпечення збалансованого розвитку бюджетної сфери; створення ефективної системи соціального захисту людини, охорони та відновлення її фізичного і духовного здоров’я, зменшення негативного впливу на суспільні відносини алкоголізму, наркоманії, інших негативних явищ; ліквідацію бездоглядності, безпритульності та бродяжництва серед дітей і підлітків; активне залучення засобів масової інформації до боротьби з корупцією, зловживаннями службовим становищем [518], іншими явищами, які загрожують внутрішній безпеці держави.

У Проекті доповіді «Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2006 році», що підготовлена в рамках виконання Розпорядження Президента України від 6 травня 2006 року № 66/2006-рп «Про підготовку щорічного Послання Президента України до Верховної Ради України» серед пріоритетів політики національної безпеки названо такі: 1) створення безпечних умов життєдіяльності населення, в тому числі забезпечення ефективного функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, запобігання техногенним катастрофам, підвищення рівня екологічної, ядерної та радіаційної безпеки; 2) реформування інститутів сектора безпеки: Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з метою забезпечення їх готовності до виконання завдань оборони держави, підвищення ефективності захисту прав і свобод людини і громадянина, забезпечення національної безпеки, боротьби з корупцією та злочинністю, особливо в її організованих формах[493].

Необхідно звернути увагу на особливості забезпечення внутрішньої безпеки держави як виду (напрямку) адміністративно-політичної діяльності, які полягають: по-перше, у тому, що така діяльність є необхідною умовою життєдіяльності людини, суспільства та держави; по-друге, в участі у цій діяльності суб’єктів різних гілок влади (законодавчої, виконавчої та судової), особливе місце серед яких займають органи виконавчої влади, зокрема, правоохоронні (як правило, воєнізовані), що наділені правом застосування примусових заходів [476, с.264]; по-третє, у специфічному характері завдань, функцій, повноважень, форм і методів діяльності суб’єктів, які її забезпечують; по-четверте, у захисті від внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності держави, які є наслідком вчинення правопорушень; по-п’яте, у встановленні для особового складу державних правоохоронних органів, які виконують завдання щодо забезпечення внутрішньої безпеки держави, спеціальних звань, класних чинів, передбачення особливого порядку проходження державної служби та притягнення їх до відповідальності [469, с.71-72; 480, с.103].

Зважаючи на викладене, забезпечення внутрішньої безпеки держави доцільно визначити як необхідну умову життєдіяльності людини, суспільства і держави, систему правових, організаційних, кадрових, інформаційних та інших заходів, які здійснюються (реалізуються) спеціально уповноваженими суб’єктами, як правило, воєнізованими правоохоронними органами (формуваннями) з метою охорони та захисту людини, суспільства і держави від внутрішніх загроз, які є наслідком вчинення правопорушень.

На завершення підкреслимо, що рівень життя в державі визначається перш за все тим, наскільки захищені права і свободи людини, наскільки безпечні умови існування, діяльності і розвитку окремої людини, суспільних і державних інститутів, суспільства і держави в цілому. Реформування сектора внутрішньої безпеки України має перетворити його з інструменту контролю та примусу влади над суспільством на інструмент сили, яка захищає демократичній устрій держави, економічний добробут громадян, мир та процвітання України. Демократична влада не може спиратися на страх і несвободу, тому вона не повинна використовувати сектор безпеки як тіньовий механізм державного управління, тим більше допускати, щоб він перетворювався на непідконтрольну політичну силу [493]. Отож забезпечення внутрішньої безпеки людини і громадянина, суспільства та держави має бути пріоритетним напрямком адміністративно-політичної діяльності в Україні.