2.2. Вплив принципу верховенства права на нормативну модель адміністративної відповідальності

Останнім часом все частіше увага науковців у самих різних галузях правових знань звертається на принцип верховенства права та практичні аспекти його реалізації. Незважаючи на те, що ці питання стали досить активно обговорюватись в літературі [134, c.

Як справедливо стверджує М.І. Козюбра, у понятті верховенства права переплітаються наукова істина та цінності добра і справедливості, правові ідеали і практичний юридичний досвід, правові ідеї та правові почуття, досягнення науки і здоровий глузд тощо [135, с. 15]. Безумовно, в діяльності кожної гілки влади цей принцип може проявлятись по-різному, але беззаперечним є те, що всі вони мають будувати свою діяльність з урахуванням цього принципу в усіх сферах своєї діяльності. Не є виключенням і сфера адміністративної відповідальності.

Проблема реалізації принципу верховенства права у відносинах, пов’язаних с державним примусом є особливо складною з огляду на те, що сам по собі примус полягає в обмеженні певних прав людини. Іншими словами виникає певне протиріччя: як має реалізуватись принцип, який вимагає забезпечення фундаментальних прав людини, в умовах коли змістом діяльності владного суб’єкта є як раз обмеження цих прав.

Цікаву думку стосовно обґрунтованості державного примусу в контексті характеристики каральної теорії кримінального права висловлює британський дослідник Лон Л. Фуллер. Зокрема він пише: “Тож і про весь спектр кримінального права можна сказати, що необхідно підтримувати належну рівновагу вигід між злочинцем і чесною людиною – чи то винагороджуючи за додержання закону, чи то караючи за його порушення. У більшості ситуацій було б нереально (вже не кажучи про безглуздість) видавати щось на зразок призу за підкорення законові.

Фактично можна стверджувати, що навіть за умов визнання можливості обмеження прав людини через застосування державного примусу, таке обмеження має бути обґрунтованим, доцільним і мінімально достатнім для досягнення мети примусу.

Першим, на що необхідно звернути увагу, є проблематичність реалізації принципу верховенства права в практичній діяльності органів виконавчої влади. З одного боку, у статті 3 Конституції України проголошено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. З іншого боку, ч.2 статті 19 встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Іншими словами, принцип верховенства права певним чином обмежується принципом верховенства закону.

Більш того, досить чітко вираженою і обґрунтованою є тенденція до посилення, більш глибокої регламентації процедур діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб. Як відзначає В.Б. Авер’янов, адміністративні процедури здатні істотно сприяти підвищенню ефективності публічної влади, чіткому виконанню функцій і повноважень органів і посадових осіб. Але головне – адміністративні процедури покликані забезпечити необхідну послідовність у реалізації громадянами їхніх прав та охоронюваних законом інтересів і стати дійовим засобом протидії суб’єктивізму і свавіллю з боку службовців органів виконавчої влади. Невипадково, що в більшості європейських країн існують відповідні кодифіковані акти, присвячені дуже детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони складають серцевину адміністративного законодавства і визначають рівень демократичності публічної влади в цих країнах [137, c.

З огляду на це можна сказати, що, так би мовити, “відповідальними” за реалізацію принципу верховенства права є, у першу чергу, органи законодавчої і судової влади. Для того, щоб принцип верховенства права був практично реалізовуваним, необхідно щоб він був закладений в основу всіх українських законів, створив ідеологічну основу всього вітчизняного законодавства. Тільки за таких умов реалізація принципу законності в діяльності органів виконавчої влади фактично перетвориться і на реалізацію принципу верховенства права. А судова влада має сприяти реалізації цього принципу в процесі вирішення відповідних спорів.

Все сказане повною мірою стосується й сфери адміністративної відповідальності. Взагалі, цю сферу можна окреслити відносинами трьох типів. По-перше, це законотворча діяльність в процесі якої створюються норми інституту адміністративної відповідальності. По-друге, це відносини, що виникають в процесі реалізації адміністративної відповідальності, тобто в процесі накладення і виконання адміністративних стягнень. І, по-третє, це відносини, що складаються в процесі оскарження рішень про накладення адміністративних стягнень.

Першим і головним моментом тут буде те, якою мірою принцип верховенства права врахований при створенні нормативної моделі адміністративної відповідальності. Але принцип верховенства права є надто узагальненим, надто глобальним для прямої реалізації. В процесі законотворчої діяльності принцип верховенства права має відображатися в принципах, на яких будується адміністративна відповідальність та в принципах провадження у справах про адміністративні правопорушення. Тобто він має виступати як свого роду “принцип принципів”.

Частина принципів адміністративної відповідальності, що є похідними від принципу верховенства права, лежить, так би мовити, на поверхні і не вимагає суттєвих зусиль для їх виявлення. Такими, зокрема є принцип відповідальності за вину і принцип презумпції невинуватості. Водночас, хоча ці принципи відображені в Кодексі про адміністративні правопорушення, з їх практичною реалізацією існують певні проблеми.

Одна з таких проблем полягає у наявності колізії між визначенням у статті 10 КпАП вини у формі умислу та положеннями статті 68 Конституції України, якою встановлено, що незнання закону не звільняє від відповідальності. Інтелектуальний момент вини у формі умислу в даному випадку полягає в усвідомленні порушником протиправного характеру вчинюваного ним діяння, а усвідомлення цього можливо тільки за умов знання закону порушником. Наслідком цієї колізії є реалізація адміністративної відповідальності за правопорушення з формальним складом на основі об’єктивного ставлення в вину, а переважна більшість складів адміністративних правопорушень як раз і є формальними [138, c. 9–10]. Невипадково деякі автори підкреслюють, що правозастосовчим органом вина з’ясовується через певні об’єктивні обставини, які встановлюються під час адміністративного розслідування [139, c. 80].

Друга проблема полягає в тому, що в багатьох випадках взагалі неможливо визначити форму вини в окремих складах адміністративних правопорушень. Наприклад, водій автомобіля відволікається розмовою з пасажиром, не помічає встановленого на узбіччі дороги знаку, що вимагає зупинитись перед проїздом перехрестя, та проїжджає його без зупинки. В діях водія є ознаки складу адміністративного правопорушення передбаченого частиною 2 статті 122 КпАП. Але виникає питання чи є таке діяння винним ? Очевидно, що в момент вчинення порушення правил дорожнього руху водій не усвідомлював протиправного характеру свого діяння, оскільки був зайнятий розмовою з пасажиром, тобто мови про умисел йти не може. З іншого боку визначення необережної форми вини вимагає оцінки відношення порушника до наслідків вчиненого ним діяння, проте частиною 2 статтею 122 наслідків в якості ознаки об’єктивної сторони не передбачено, а відтак необережна форма вини не може бути кваліфікована. Формально, в наведеній ситуації вина водія відсутня як у формі умислу, так і у формі необережності.

Аналогічна проблема із визначенням форм вини у злочинах з формальним складом існує і в кримінальному праві [140, c.

Як відомо, суспільно шкідливими вважаються і такі діяння, які самі шкоди не заподіюють, але створюють реальну його спричинення. Чи може правопорушення в даному випадку бути суспільно шкідливим? Для того, щоб відповісти на це питання, необхідно виявити істотні риси подій, що відбуваються насправді, і дати їм правильну юридичну оцінку. З цією метою доцільно звернутися до проблеми умисного і необережного вчинення правопорушення. Це дасть можливість скласти досить повне уявлення про те, як наука адміністративного права розкриває зміст об'єктивної і суб'єктивної сторін адміністративного правопорушення.

У матеріальних складах адміністративних правопорушень умисна вина, крім усвідомлення протиправності вчинюваної дії або бездіяльності, включає також відношення порушника до шкідливих наслідків, що настали, - особа передбачає ці наслідки і бажає або свідомо допускає їх настання. Необережна вина визначається стосовно матеріальних складів адміністративних правопорушень і зв'язується виключно з відношенням порушника “до наслідків своєї дії”.

Як відомо, об’єктивна сторона правопорушення з матеріальним складом включає таку ознаку, як причинний зв'язок діяння з його наслідками. Ця ознака називається, але суть її залишається нерозкритою і залишається відкритим питання, яким чином порушення прав та інших норм призводить до спричинення шкоди, і, отже, виявляється неможливим відтворити картину правопорушення в тому вигляді, в якому воно було вчинене в реальній дійсності, тобто в єдності дії та її результату. Недосконалість опису об'єктивної сторони правопорушення з матеріальним складом, у свою чергу, служить перешкодою для вирішення двох найважливіших проблем його кваліфікації. Одна з них - отримання відповіді на питання про те, чи може ні адміністративне правопорушення вчинювати замах, наприклад, на суспільну безпеку, у зв'язку із створенням загрози спричинення шкоди, і якщо може, то в чому полягає суть загрози, в який момент розвитку об'єктивної сторони вона виникає? Інша - встановлення дійсної форми вини в здійсненні провини.

У законі вину у вчиненні правопорушення рекомендується визначати за характером відношення особи до спричинення шкоди при усвідомленні протиправності вчинюваної дії. Проте без урахування відношення до самої дії сказане, на наш погляд, втрачає значення. Адже відношення до результату виявляється через відношення до дії в процесі її здійснення. Неможливо, щоб особа якимсь чином проявляла намір до результату, не вчиняючи самих умисних дій. Аналогічний підхід характеризує форму вини при необережному вчиненні правопорушення. В наявності, так би мовити, “роздвоєння” об'єктивної і суб'єктивної сторін адміністративних правопорушень. Уявляється, що в основі цього лежать положення концепцій “подвійної”, “змішаної”, “складної” форм вини, різні варіанти якої, що відносяться до оцінки злочинів, висуваються вже протягом декількох десятиліть [141, c. 54–57]. Наявність двох форм вини притаманна як правило кваліфікованим складам злочинів, де умисел є конструктивним елементом основного складу умисного злочину, а необережність визначається стосовно кваліфікуючих наслідків.[142, c. 160–162; 143, c. 172] При наявності змішаної форми вини слід вирішити питання про те, яким в цілому є злочин, вчинений винним, - умисним або необережним. Це має важливе практичне значення. Наприклад відповідно до статей 14 і 15 Кримінального Кодексу України тільки в умисних злочинах можливі готування та замах; відповідно до ст.26 обов’язковою ознакою співучасті є умисна участь в умисних злочинах. Під рецидивом, як найбільш небезпечним видом множинності розуміється вчинення нового умисного злочину особою, яка має судимість за умисний злочин [142, c. 161–162].

Подібна ситуація не властива адміністративній відповідальності з огляду на майже повну відсутність кваліфікованих складів адміністративних правопорушень, де кваліфікуючою ознакою є наявність наслідків з більшим ступенем суспільної шкідливості ніж в основному складі. До того ж в межах інституту адміністративної відповідальності не виділяються інститути співучасті та множинності (за виключенням простої повторності).

Різниця полягає лише у тому, що в кримінальному праві вина “роздвоюється” на намір до діяння і необережність до наслідків, а в адміністративному - визначається за характером відношення до наслідків правопорушення без розкриття відношення порушника до характеру самих дій, за виключенням усвідомлення їх протиправності.

Наведене вище є підтвердженням того, що загальноприйняті визначення умислу і необережності в кримінальному та адміністративному праві не охоплюють всієї різноманітності варіантів психічного відношення особи до вчинюваного нею протиправного діяння. Водночас, з огляду на величезну кількість вчинюваних адміністративних правопорушень в подібних умовах, правове регулювання питань урахування вини при притягненні до адміністративної відповідальності має бути удосконалене.

Для вирішення зазначених проблем слід на концептуальному рівні визначити значення вини для вирішення питання про притягнення до адміністративної відповідальності. У статті 23 КпАП зазначено, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. В контексті змісту цієї статті стає зрозумілим, що мета адміністративного стягнення досягається через вплив на свідомість і волю правопорушника, але дійовість такого впливу буде напряму залежати від того, наскільки адекватно правопорушник здатний усвідомлювати характер здійснюваних ним дій та керувати ними. З огляду на це, цілком логічним буде висновок про те, що лінію розмежування між винним та безвинним діянням слід проводити виходячи із розмежування станів осудності та неосудності особи. Очевидно, що усвідомлення своїх дій пов’язано перш за все з адекватним розумінням змісту або характеру цих дій, а можливість керувати своїми діями пов’язана з визначенням волі суб’єкта відносно таких дій, що проявляється у виявленні бажання вчинити саме такі дії та практичній реалізації цього бажання.

Враховуючи положення статті 68 Конституції України про те, що незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності, а також те, що набуття статусу спеціального суб’єкта адміністративного правопорушення пов’язано переважно саме зі знанням певних правових норм, можна для визначення вини користуватись принципом презумпції усвідомлення протиправності діяння.

Дійсно саме зі знанням певної кількості правових норм пов’язане набуття статусу, наприклад, водія. Відповідно до чинного законодавства, право керувати транспортним засобом може бути надано особі тільки після успішної здачі іспиту на знання правил дорожнього руху, всі посадові особи мають визначене посадовими інструкціями коло службових обов’язків, які вони зобов’язані знати, здійснення багатьох видів господарської діяльності, наприклад таких, що підлягають ліцензуванню, пов’язане зі знанням ліцензійних умов та інших правил здійснення цієї діяльності тощо.

З огляду на наявність згаданої презумпції та формальність більшості складів адміністративних правопорушень, перевагу у визначенні вини суб’єкта слід віддавати не інтелектуальному, а вольовому моменту. Проте інтелектуальний момент не повинен відкидатися взагалі, оскільки саме його наявність дає можливість відмежувати правопорушення від протиправних діянь вчинених у стані неосудності. З огляду на це до вже відомих форм вини у вигляді умислу та необережності слід додати таки форми вини як, наприклад, намір та необачність. Намір має місце тоді, коли особа усвідомлювала характер (або зміст) вчинюваного протиправного діяння і бажала його вчинення. У свою чергу необачність має місце коли особа не бажала вчинення протиправного діяння але вчинила його за умов, коли могла і повинна була уникнути його вчинення.

Крім того необхідно скоригувати й традиційне визначення умислу, наведене у статті 10 КпАП, наприклад, таким чином: адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила усвідомлювала характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.

Аналогічні погляди існували і до прийняття нині діючого КпАП, але при прийнятті у 1984 році цього Кодексу, в його тексті були закріплені норми фактично запозичені з Кримінального Кодексу, з єдиною відмінністю у визначенні умислу - замість усвідомлення суспільної небезпечності діяння, інтелектуальний момент умислу за КпАП включав усвідомлення протиправного характеру діяння. Водночас автори коментаря до Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення свого часу відзначали: “На практиці вчиненим умисно вважається адміністративне правопорушення, на яке порушник йде свідомо, тобто має намір поступити протиправно (наприклад, дрібне хуліганство), або знає, що діє протиправно, але свідомо це допускає. Адміністративне правопорушення вважається вчиненим з необережності, якщо особа не мала наміру поступити протиправно або навіть не знала, що діє протиправно (наприклад, проїзд водія, що зазівався, на червоне світло світлофору)” [144, c. 34].

У викладеному положенні навіть не згадується про відношення винної особи до наслідків свого протиправного діяння, що цілком відповідає сучасній концепції КпАП, відповідно до якої абсолютна більшість адміністративних правопорушень мають формальні склади.

Запропоноване розширення форм вини дає можливість охопити всі можливі прояви психічного відношення особи до вчинюваного нею протиправного діяння. При цьому в залежності від форми вини можна визначити і ступінь вини, яка має враховуватись при накладенні адміністративного стягнення.

Зрозуміло, що адміністративні правопорушення з формальним і матеріальним складом мають різний ступінь суспільної шкідливості, а саме останні є більш суспільно шкідливими і саме такими їх робить наявність відповідних суспільно шкідливих наслідків. Взагалі наявність наслідків протиправного діяння має величезне значення. Невипадково, для багатьох видів адміністративних правопорушень існують суміжні склади злочинів, які мають вираз в однакових діях, але відрізняються за наслідками. При цьому значення має або взагалі наявність наслідків або розмір шкоди в якій вони проявляються. Так, наприклад, статтею 175 КпАП встановлено відповідальність за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, а статтею 270 КК України – за таке ж діяння, але якщо воно спричинило виникнення пожежі, якою заподіяно шкоду здоров’ю людей або майнову шкоду у великому чи особливо великому розмірі, або якщо воно спричинило загибель людей, або інші тяжкі наслідки. Частиною 1 статті 51 КпАП передбачено відповідальність за дрібне розкрадання державного або колективного майна шляхом крадіжки, шахрайства, привласнення, розтрати чи зловживання службовим станом, при цьому таке розкрадання вважається дрібним, якщо вартість викраденого не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Якщо ж вартість викраденого перевищує зазначений розмір, аналогічні діяння кваліфікуються відповідно за статтями 185, 190 або 191 КК України в залежності від способу вчинення.

Виходячи з цього градація ступенів вини буде виглядати наступним чином: прямий умисел; непрямий умисел; необережність у формі самовпевненості; необережність у формі недбалості; намір; необачність.

Перши чотири форми вини притаманні адміністративним правопорушенням з матеріальними складами, інші дві - адміністративним правопорушенням з формальними складами.

Інший бік проблеми визначення вини представляє її суто практичний аспект, який полягає у питанні: яким чином можна подолати існуючу практику об’єктивного ставлення у вину в провадженні у справах про адміністративні правопорушення? Ключовим моментом у вирішенні поставленого питання буде визначення наступного:

- чи було протиправне діяння вчинене свідомо;

- чи могла особа в тих умовах, що існували на момент вчинення адміністративного правопорушення діяти таким чином, щоб уникнути вчинення протиправного діяння;

- чим було обумовлено бажання вчинити протиправне діяння або, іншими словами, яким був мотив вчинення такого діяння.

На перше питання відповісти досить просто - якщо особа, яка вчинила адміністративне правопорушення, знаходилась в стані осудності, то будь-які вчинювані нею діяння можна вважати свідомими.

Відповідь на друге питання шукати набагато складніше, оскільки необхідно ретельно вивчити всі обставини вчинення адміністративного правопорушення і зробити висновок про те, що за даних умов у особи була можливість уникнути вчинення протиправного діяння.

І, нарешті, самим складним елементом є встановлення мотиву вчинення адміністративного правопорушення, оскільки достовірно про це може знати тільки сам правопорушник.

Проблемам мотивації протиправної поведінки присвячено досить багато досліджень, але вони торкаються переважно проблем вини у кримінальному праві. У сфері адміністративної відповідальності ці дослідження не були активними, за винятком окремих праць вчених, що розробляють проблеми адміністративної деліктології [145; 146]. Але виходячи з подібності суб’єктивної сторони злочинів і адміністративних правопорушень, загальні положення розроблені відносно мотивації злочинної поведінки є цілком справедливими і для останніх. Так, В.В. Лунеєв звертав увагу на те, що в широкому плані мотивація злочинної поведінки може бути визначена як внутрішній суб’єктивний стержень (процес) злочину, який включає актуалізацію потреби, формування конкретного мотиву, опредмечування мотиву у меті, вибір шляхів досягнення мети, передбачення і прогнозування можливих наслідків, прийняття рішення діяти, контроль і корекція вчинюваних дій на підставі діючого мотиву та інші моменти. В цьому складному і цілісному стані мотивація виконує низку унікальних функцій:

– формуючись у взаємодії особистості з соціальним середовищем, у формі суб’єктивного бажання відображає всю сукупність обставин, що обумовлюють вчинення злочину (відображувальна функція);

– “штовхає” суб’єкта до активності (спонукальна функція);

– надає цій активності особистісну значимість (змістоутворююча функція);

– спрямовує дії суб’єкта у відповідності з актуальним бажанням (регулятивна функція);

– виступає як еталонна складова в процесі співвіднесення суб’єктом бажаних і досягнутих результатів своїх дій (контролююча функція).

Якщо мотивація дійсно представляє собою внутрішню сутність людської (в тому числі і злочинної) поведінки, то ні усвідомлення суспільної небезпечності і протиправності своєї дії (бездіяльності), ні передбачення їх суспільно небезпечних наслідків, ні бажання і небажання (свідоме допущення, самовпевнений розрахунок на відвернення тощо) настання цих наслідків не можуть бути зрозумілими поза цією психологічною суттю. Тільки досліджуючи дійсне бажання суб’єкта можна зрозуміти його фактичне відношення до своїх дій та їх можливих наслідків, тобто установити його реальну вину, не порушуючи принципу суб’єктивного ставлення у вину [147, c. 62–63].

Якщо звернути увагу на перелік джерел доказів у справі про адміністративне правопорушення визначений у статті 251 КпАП, то можна помітити, що переважна більшість з них стосується встановлення ознак об’єктивної сторони правопорушення, за винятком пояснень самого правопорушника. Власне кажучи, достовірно про зміст суб’єктивної сторони правопорушення може судити тільки сам правопорушник. В той самий час орган адміністративної юрисдикції робить висновок про наявність вини в тій чи інший формі переважно через оцінку змісту об’єктивної сторони правопорушення і співвідношення його зі стандартним (на думку цього ж органу) способом мислення. Проте всі люди різні за інтелектуальним рівнем, за рівнем освіти, а відтак і рівень правосвідомості кожної людини буде різним. Із наведеного випливає важливість встановлення саме мотиву вчиненого правопорушення, а саме з’ясування факторів, які викликали бажання особи вчинити конкретне протиправне діяння і, в першу чергу, через пояснення особи, що притягується до адміністративної відповідальності.

Частиною 1 статті 63 Конституції України встановлено, що особа не несе відповідальності за відмову давати показання або пояснення щодо себе, членів сім’ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом. Але у випадку опитування особи, що вчинила адміністративне правопорушення з приводу мотивів вчинення нею протиправного діяння, відмова давати пояснення може свідчити про небажання особи сприяти встановленню об’єктивної істини у справі. Відтак така відмова має розцінюватись як надання органу адміністративної юрисдикції права самому зробити висновок про наявність і ступінь вини особи, що вчинила адміністративне правопорушення виходячи із стандартних уявлень про психічні процеси у свідомості особи, що притягується до адміністративної відповідальності. Хоча, слід зазначити, що використання критерію зазвичай “розумної людини” містить в собі певну небезпеку втрати об’єктивності при оцінці суб’єктивної сторони правопорушення [148, с. 73].

Ситуація з відмовою давати пояснення досить розповсюджена, але не виключна і правопорушники іноді намагаються пояснити свою поведінку, причому найбільш популярними узагальненими поясненнями своєї протиправної поведінки є такі:

- я взагалі не знав що вчиняю протиправне діяння;

- я не хотів, але так сталося внаслідок збігу обставин;

- у мене була мета, досягнення якої за цих умов для мене було більш важливим ніж дотримання норм права.

Твердження особи про неусвідомлення протиправності вчинюваного діяння до уваги братись не повинно з огляду на конституційний принцип презумпції знання закону. Проте в залежності від характеристик суб’єкта адміністративного правопорушення для оцінки ступеня вини необхідно оцінювати причини незнання закону. Якщо це сталося внаслідок низького рівня інтелектуального розвитку особи, то до неї слід застосовувати адміністративне стягнення у вигляді попередження з обов’язковим роз’ясненням змісту порушеної норми. Водночас, для особи, набуття якою спеціального правового статусу пов’язано із обов’язковим знанням положень тих чи інших норм (наприклад водії транспортних засобів, посадові особи, суб’єкти господарювання тощо) така мотивація має бути такою, що обтяжує відповідальність.

Якщо особа стверджує, що вона не хотіла, але так сталося внаслідок збігу обставин, то головним у визначенні форми вини буде оцінка саме цих фактичних обставин, моменту їх виникнення, характеру поведінки особи в цих обставинах, а також можливостей вибору інших варіантів поведінки, які б відповідали вимогам норм права. Підтвердження подібної мотивації має свідчити про наявність вини у формі необережності або необачності.

І, нарешті, мотивація типу досягнення мети, яка є більш цінною для правопорушника ніж дотримання норм права, має полягати в основі кваліфікації вини у формі умислу або наміру, а відтак і вибору адекватних адміністративних стягнень.

Якщо закріпити в законодавстві про адміністративну відповідальність зазначені вище положення, то суттєво зростає роль осіб, що професійно здійснюють правову допомогу громадянам. Допомогти людині грамотно розібратися у мотивах власної протиправної поведінки – значить сприяти вибору адекватного правопорушенню заходу адміністративного впливу, а відтак підвищити його ефективність і забезпечити дотримання прав людини у провадженні по справах про адміністративні правопорушення.

Таким чином, можна зробити висновок, що удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність має охоплювати і проблеми визначення вини осіб у вчиненні адміністративних правопорушень. Для подолання існуючих колізій необхідно доповнити перелік видів вини такими, що відображають особливості правопорушень з формальними складами, а саме наміром і необачністю визначивши їх таким чином:

- намір має місце тоді, коли особа усвідомлювала характер (або зміст) вчинюваного протиправного діяння і бажала його вчинення.

- необачність має місце коли особа не бажала вчинення протиправного діяння але вчинила його за умов, коли могла і повинна була уникнути його вчинення.

Крім того з метою подолання об’єктивного ставлення у вину, що базується на невідповідності визначення умислу у статті 10 КпАП і принципу презумпції знання закону, закріпленого у статті 68 Конституції України, необхідно скоригувати й традиційне визначення умислу виключивши із формули умислу ознаку усвідомлення протиправності вчинюваного діяння, наприклад, таким чином: адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила усвідомлювала характер своєї дії чи бездіяльності, передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.

З урахуванням цього необхідно сформулювати й основні принципи визначення вини в процесі провадження по справах про адміністративні правопорушення.

В контексті реалізації принципу верховенства права варто звернути увагу на встановлені чинним КпАП принципи накладення адміністративних стягнень.

Відповідно до статті 33 КпАП, стягнення за адміністративне правопорушення накладається у межах, установлених цим Кодексом та іншими законами України. При накладенні адміністративного стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом’якшують і обтяжують відповідальність. Уявляється, що частина обставин, які мають враховуватись при накладенні адміністративного стягнення взагалі повинні бути виведені за коло обставин, що підлягають оцінці органом адміністративної юрисдикції або його посадовими особами.

Так, навряд чи потребує врахування окремо особа порушника, адже, з одного боку, відповідно до статті 24 Конституції України всі громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, а з іншого, як було показано вище, законом передбачається дуже велика кількість спеціальних суб’єктів адміністративних правопорушень, що само по собі ставить на перший план не особистісні характеристики, а характеристики спеціального суб’єкта.

Ступінь вини – це оціночна, кількісна категорія. Вона багато в чому визначає тяжкість вчиненого діяння і небезпечність особи винного. Ступінь вини має практичне значення в основному у сфері кримінальної відповідальності, тому що реалізація кримінальної відповідальності і призначення конкретного покарання багато в чому залежать від того, з прямим чи непрямим умислом вчинено злочин, який умисел мав місце – заздалегідь обдуманий або такий, що виник раптово, який вид необережності допустила особа і в чому це проявилося [149, c. 130–131].

Натомість, у сфері адміністративної відповідальності вина має значно простішу конструкцію з огляду на зміст об’єктивної сторони її підстав, тим більш, що вина у кримінальному праві передбачає усвідомлення особою, що вчинила злочин, суспільної небезпечності свого діяння, чого не вимагається від особи, що вчинила адміністративне правопорушення.

Що стосується майнового стану, то він повинен мати значення не при призначенні адміністративного стягнення, а при встановленні способу визначення розміру штрафів та системи взаємозаміни адміністративних стягнень, як це показано у п. 4.1.

Окремо слід зупинитись на обставинах, що пом’якшують або обтяжують відповідальність за адміністративні правопорушення. При детальному їх розгляді неважко помітити, що визначені у статті 35 КпАП обставини, що обтяжують відповідальність, фактично можуть мати значення для невеликої кількості правопорушень і в основному для таких, що посягають на громадський порядок і громадську безпеку або на встановлений порядок управління.

Так, наприклад, така обставина, як продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогу уповноважених на те осіб припинити її, може існувати тільки у триваючих правопорушеннях. До того ж така обставина сама по собі утворює склад цілої низки окремих правопорушень, наприклад, передбачених статтями 188-1 – 188-19 КпАП, якими встановлюється адміністративна відповідальність за невиконання законних вимог різноманітних органів та посадових осіб.

Наявність серед обставин, що обтяжують відповідальність, такої, як вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин взагалі суперечить принципу верховенства права. Справа в тому, що визнати особу винною у вчиненні злочину може тільки суд в обвинувальному вироку, яким цій особі призначається відповідна міра покарання, а вчинення нею адміністративного правопорушення може бути жодним чином не пов’язано зі злочином. Навряд чи можна раціонально пояснити чому, скажімо при притягненні до адміністративної відповідальності за перевищення швидкості руху, на особу, що раніше вчинила злочин у вигляді ухилення від сплати податків, має накладатись штраф у більшому розмірі, ніж на особу яка такого злочину не вчиняла?

Більш того, при притягненні особи до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення жодним чином не вимагається відомостей про те, чи притягувалась вона раніше до кримінальної відповідальності чи ні.

Викладені у статті 34 КпАП обставини, що пом’якшують відповідальність, знову ж таки не можуть бути застосовані для переважної більшості адміністративних правопорушень. Наприклад, яке значення може мати вагітність жінки у випадку вчинення нею обмірювання, обважування чи обрахування покупця (стаття 155-2 КпАП)? Або яке значення має щире розкаяння керівника банку при порушенні ним банківського законодавства (стаття 166-5 КпАП)? В той самий час, урахування обставин, що пом’якшують відповідальність є обов’язковим.

Отже, зазначені обставини мають братись до уваги тільки в тих випадках, коли буде встановлено зв’язок між їх наявністю та фактом і характером вчиненого діяння. При цьому цей зв’язок може мати як причинний, так і обумовлюючий характер.

Ще одним, похідним від принципу верховенства права, можна вважати принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності. Цей принцип проявляється в тому, що законодавець визначає обставини за яких навіть за наявності формальних ознак складу адміністративного правопорушення особа, що його вчинила, звільняється від відповідальності.

В чинному КпАП такими є крайня необхідність, необхідна оборона та стан неосудності. Що стосується крайньої необхідності та неосудності, то стосовно цих обставин принципових заперечень немає. Однак в наведеному переліку виглядає зайвою необхідна оборона. Справа в тому, що конструкція необхідної оборони була автоматично перенесена до КпАП із Кримінального Кодексу. Але серед адміністративних правопорушень відсутні такі, які б могли бути вчинені у стані необхідної оборони тобто пов’язаних із заподіянням шкоди саме особі, що посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян тощо.

Однак, перелік обставин, що виключають адміністративну відповідальність є не повним і уявляється необхідним доповнення зазначеного переліку ще, як мінімум, двома обставинами.

По-перше, слід визнати, що особа не може бути притягнута до адміністративної відповідальності за вчинене правопорушення, якщо його вчинення було обумовлене необхідністю реалізації її прав, законних інтересів або трудових чи службових обов’язків та водночас неможливістю діяти іншим чином або утриматись від дії в наслідок незабезпечення державою або державними органами чи органами місцевого самоврядування, або їх посадовими чи службовими особами умов для її правомірної поведінки.

Сутність проблеми полягає в тому, що в процесі здійснення державного управління уповноважені державні органи встановлюють велику кількість правил і порядків, дотримання яких часто вимагає від них створення належних умов. Так, наприклад, для того, щоб подати декларацію про доходи, крім власне нормативного акту яким це вимагається, податкові органи повинні забезпечити доступність бланків декларацій в належній кількості, організувати роботу щодо прийому громадян, які приносять ці декларації, забезпечити консультування з питань правильного заповнення декларацій тощо. Тільки за таких умов можна вимагати від громадян своєчасного подання відповідних декларацій.

В багатьох випадках дотримання норм пов’язано із значними матеріальними витратами з боку адресатів цих норм. Цю залежність можна проілюструвати на такому прикладі. У п.7.9 Правил пожежної безпеки затверджених Наказом Міністерства з надзвичайних ситуацій від 19.10.2004 р. №126, яким визначено правила пожежної безпеки на об'єктах сільськогосподарського виробництва і зберігання сільськогосподарської продукції, зокрема у п.п. 7.9.1.6. зазначено, що перед дозріванням колосових (у період воскової стиглості) хлібні поля в місцях прилягання їх до лісових та торф'яних масивів, степової смуги, автомобільних шляхів та залізниць мають бути обкошені (із прибиранням скошеного) і оборані смугою не менше 4 м завширшки, а п.п.7.9.1.7. встановлено, що у період воскової стиглості збіжжя перед косовицею хлібні масиви необхідно розбити на ділянки площею не більше 50 га. Між ділянками слід робити прокоси не менше 8 м завширшки. Скошений хліб з прокосів треба негайно прибирати. Посередині прокосів робиться проорана смуга не менше 4 м завширшки.

З урахуванням сучасного стану забезпеченості сільгосппідприємств технікою та паливно-мастильними матеріалами дотримання зазначених норм є доволі проблематичним, оскільки вимагає підвищених матеріальних витрат. Водночас сільгосппідприємство не може відмовитись з цієї причини від вирощування та збирання врожаю взагалі, оскільки ця продукція становить економічну основу його діяльності взагалі.

По-друге, слід визнати, що особа не може бути притягнута до відповідальності за діяння, яке хоча формально і містить ознаки складу адміністративного правопорушення, але невчинення або припинення якого призведе до порушення прав та свобод інших осіб.

Так, наприклад, статтею 102 КпАП передбачено, що експлуатація паливо- і енерговикористовуючого устаткування без засобів автоматичного регулювання, або приладів енергетичного контролю, або теплоутилізаційного обладнання, передбачених проектом, або у разі їх несправності, - тягне за собою попередження або накладення штрафу на керівників, заступників керівників, головних енергетиків (головних механіків), начальників цехів та служб підприємств, установ і організацій від п'яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Уявимо собі, що під час експлуатації газової котельні в середині опалювального сезону виникла несправність приладу енергетичного контролю, усунути яку можливо лише зупинивши котельню і замінивши його на новий і при цьому на придбання нового приладу коштів немає. Формально продовження експлуатації устаткування котельні містить в собі ознаки складу адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 102 КпАП. Але уявимо собі, що ця котельня опалює дитячий садок та лікарню і її зупинення обов’язково призведе до порушення прав відповідних осіб.

На перший погляд, це схоже на стан крайньої необхідності, але відмінність полягає в тому, що крайня необхідність визначається відносно дій (активної поведінки) і, крім того, вимагає співвіднесення розмірів шкоди нанесеної і відверненої. Але якщо ми визнаємо права людини абсолютною цінністю, то будь-яка шкода нанесена іншим ніж права людини цінностям буде апріорі меншою.

Цікавим є те, що згадані вище принципи повністю кореспондують з принципом реординації викладеним у п.4.1, що свідчить про правильність обраного методологічного підходу.

Крім зазначених принципів, що є похідними від принципу верховенства права можна також згадати принцип гуманності який полягає в обмеженні застосування окремих адміністративних стягнень до певних категорій осіб. Так, наприклад, адміністративний арешт не може застосовуватись до вагітних жінок, жінок, що мають дітей віком до дванадцяти років, до осіб, які не досягли вісімнадцяти років, до інвалідів першої і другої груп; позбавлення права керування засобами транспорту не може застосовуватись до осіб, які користуються цими засобами в зв’язку з інвалідністю тощо.

Серед принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення прямо пов’язаними з принципом верховенства права є безумовно принцип об’єктивності істини, який полягає у вимогах щодо своєчасного, всебічного, повного і об’єктивного з’ясування обставин кожної справи.

Якщо принцип об’єктивності істини й відображений в чинному КпАП, то явно недостатнім виглядає принцип оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення. Фактично на сьогодні повноцінно оскаржені можуть бути лише рішення у справах про адміністративні правопорушення прийняті посадовими особами органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб’єктами. Водночас, відповідно до частини 2 статті 287 постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду про накладення адміністративного стягнення є остаточною і оскарженню в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення не підлягає, за винятком випадків, передбачених законами України.

Постанови судді у справах про адміністративні правопорушення можуть бути скасовані або змінені за протестом прокурора самим суддею, а також незалежно від наявності протесту прокурора - головою вищестоящого суду. Постановою Пленуму Верховного Суду України від 05.12.2003 р. №10 „Про деякі питання перегляду постанов судів у справах про адміністративні правопорушення” судам було роз’яснено, що суди не вправі відмовити у прийнятті протесту (подання) прокурора на постанову суду (судді) у справі про адміністративне правопорушення навіть у тому випадку, коли прокурор не брав участі в розгляді останньої. При цьому, протест (подання) прокурора має бути розглянутий судом (суддею), який виніс постанову, або головою апеляційного суду за правилами, передбаченими статтями 292, 293 КпАП.

Водночас можливість оскарження такої постанови особою, відносно якої її було винесено – відсутня, що безумовно є порушенням передбаченого у статті 55 Конституції України права кожного на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади. Для рішень прийнятих загальними судами і в кримінальних, і в цивільних, і в адміністративних справах існують власні порядки апеляційного і касаційного оскарження, але такого порядку не існує для рішень прийнятих загальними судами в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. І проблема полягає в тому, що рішення суду однієї юрисдикції не може оскаржуватись у суді іншої юрисдикції.

Проте в системі загальних судів існують процедури оскарження рішень у кримінальних справах і рішень у цивільних справах. Очевидно вирішення проблеми полягає у використанні аналогії апеляційного і касаційного провадження у відповідних справах. При цьому з огляду на певну подібність діянь, що є підставами адміністративної і кримінальної відповідальності, доцільно використати аналогію апеляційного і касаційного провадження у кримінальному процесі.

Фактично, розглянутий принцип має йменуватися “принцип абсолютної оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення”, згідно якого особі має бути забезпечено право судового оскарження рішення у справі про адміністративне правопорушення незалежно від того яким органом чи посадовою особою воно прийнято.

Розглядаючи проблему реалізації принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності, слід звернути увагу на можливість розповсюдження дії цього принципу на юридичних осіб.

Нажаль, у сучасній вітчизняній правовій думці панує точка зору про те, що положення Конституції стосовно прав людини і громадянина не поширюються на юридичних осіб. Прикладом цього може служити Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99.

В процесі розгляду даної справи Конституційний Суд дійшов висновку, що положення частини першої статті 58 Конституції України про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, стосується фізичних осіб і не поширюється на юридичних осіб.

Хоча це й точка зору Конституційного Суду України, проте, на нашу думку, всі принципи адміністративної відповідальності і провадження у справах про адміністративні правопорушення, що випливають із принципу верховенства права мають розповсюджуватись і на юридичних осіб.

Як справедливо відмічає Ю.Б. Фогельсон, організація – соціальний суб’єкт, в основі якого лежить соціально - цільова зв’язаність. Більш точно: діяльність організації – це така діяльність людей, яка направлена на досягнення єдиної мети і тому утворює соціально – цільову єдність. Коли ми говоримо, що фірма надає послуги, магазин торгує, банк надає кредит, ми відволікаємось від того, що надання послуг, торгівля, кредитування – це комплекс процедур, кожну із яких виконує конкретна людина. Оскільки весь цей комплекс направлено на реалізацію певної мети, він складає соціальну єдність. Для нас важливою є тільки ця мета, і ми, не занурюючись у технологію діяльності, що веде до реалізації цієї мети, говоримо не про діяльність людей, які втягнуті в єдиний процес, а про діяльність самої єдності – “магазин торгує”, замість того щоб описати всі дії продавця, касира і т. ін. Для нас тут суттєвим є те, що діяльність організації – це одна з форм діяльності громадян [153, c. 38–39].

Саме визнання діяльності юридичної особи однією із форм діяльності громадян дає можливість сформулювати окремі принципи адміністративної відповідальності юридичних осіб. Так, наприклад принцип відповідальності за вину може бути сформульований таким чином: дії юридичної особи визнаються винними якщо вони обумовлені діями фізичних осіб, що входять до складу юридичної особи або виконують в її інтересах певні дії за договором.

Що ж стосується інших, сформульованих вище принципів, то вони повною мірою мають розповсюджуватись і на юридичних осіб.

Таким чином, для забезпечення реалізації принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності, необхідно на основі цього принципу удосконалити законодавство про адміністративну відповідальність шляхом закріплення в ньому принципів адміністративної відповідальності та принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення, які є похідними від принципу верховенства права. Такими принципами, зокрема є принцип відповідальності за вину, принцип презумпції невинуватості, принцип обмеження формальності підстав адміністративної відповідальності, принцип об’єктивності істини та принцип абсолютної оскаржуваності рішень у справах про адміністративні правопорушення. За таких умов реалізація органами адміністративної юрисдикції принципу верховенства закону буде запорукою і дотримання ними принципу верховенства права. А адміністративні суди, у свою чергу, мають забезпечити судовий контроль за дотриманням цих принципів.

Як справедливо відмічає Г.В. Атаманчук [154], правове регулювання являє собою єдність соціологічного, нормативного і практичного аспектів. Воно починається тоді, коли у цілях, змісті, вимогах закону або іншого нормативно-правового акта "схоплюється" назріла суспільна потреба в упорядкуванні взаємозв'язків і взаємодій людей, причому певним чином (моделлю, логічною структурою) і у визначеному напрямку. Даний аспект ставить також питання про самий зміст законів (юридичних актів), про те, щоб матеріальні і процесуальні складові законодавства рівною мірою відповідали правам і свободам особи (причому на рівні світових стандартів), імперативам вільної життєдіяльності суспільства, гуманізмові суспільних відносин, соціальній справедливості.

Зрозуміло, що практична реалізація принципу верховенства права у сфері адміністративної відповідальності залежить від якості правового регулювання відповідних відносин. Вище були сформульовані принципи побудови нормативної моделі адміністративної відповідальності, в тому числі і з урахуванням впливу принципу верховенства права, і далі необхідно розглянути окремі елементи інституту адміністративної відповідальності на відповідність зазначеним принципам.