ВИСНОВКИ

За результатами дослідження зроблено теоретичне узагальнення і запропоновано нове вирішення наукової проблеми з питань інстанційності перегляду судових рішень в адміністративному процесі України.

1. Визначено, що правосуддя в адміністративному процесі України – це спосіб (форма) реалізації судової влади, що здійснює правозахисну функцію і реалізується під час розгляду адміністративних справ у порядку, визначеному КАСУ та КУпАП. Правосуддя в адміністративних справах здійснюється адміністративними судами та судами загальної юрисдикції під час розгляду і перегляду справ про адміністративне правопорушення.

2. Визначено, що перегляд судових рішень є основною формою реалізації контрольної функції органів судової влади в адміністративному процесі. Специфіка судового контролю полягає у тому, що ініціатором звернення до суду є громадянин або орган державної влади, сам суд, навіть за очевидності порушень, не має права ініціювати порушення судової справи. Судовий контроль не обмежується лише перевіркою законності й обґрунтованості індивідуальних правових актів, дій посадових осіб органів управління та переглядом судових рішень, а й спрямовується на здійснення контролю за виконанням рішень суду.

3. З’ясовано, що забезпечити справедливість судового рішення неможливо без гарантування права зацікавленої особи на його перегляд. В Україні існує чотирьох інстанційна система судів при перегляді судових рішень в адміністративному процесі: місцеві, апеляційні, вищі спеціалізовані суди, Верховний Суд України, та три судові інстанції: перша, апеляційна і касаційна. Верховний Суд України не належить ні до жодної інстанції, а залишається найвищим судовим органом, і можна визначити його як суд ревізійної інстанції з урахуванням існуючого права переглядати рішення суду касаційної інстанції з підстав неоднакового застосування норм процесуального або матеріального права, а також як суд виключної інстанції – при перегляді адміністративних справ у разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні даної справи судом.

4. Визначено, що апеляційне оскарження в адміністративному процесі є встановленою КАСУ та КУпАП можливістю для певних суб’єктів адміністративно-процесуальних відносин оскаржити в апеляційному порядку, у встановлений законодавством строк, повністю або частково судове рішення, яке не набрало законної сили. Апеляційне провадження відносно рішення суду першої інстанції виконує дві важливі функції: контрольну та правовідновлювальну. Водночас, суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.

5. З’ясовано, що передумовами для реалізації особою права на апеляційне оскарження в адміністративному процесі є: 1) наявність об’єкту перегляду – ухвали чи постанови суду (судді), що не набрали законної сили, і які можуть бути оскаржені; 2) належність суб’єкта оскарження до кола осіб, яким законом надано можливість звернутися з апеляційною скаргою; 3) дотримання процесуального строку, встановленого для подання апеляційної скарги; 4) дотримання форми та змісту апеляційної скарги.

Виявлено ряд особливостей, які ускладнюють реалізацію права на апеляційне оскарження в адміністративному процесі, у зв’язку з чим запропоновано: 1) визначити процесуально-правові критерії, що дозволяють особам, які не брали участь у справі, але суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов’язки, звернутися з апеляційною скаргою до адміністративного суду апеляційної інстанції; 2) законодавчо врегулювати механізм ознайомлення з матеріалами адміністративної справи осіб, які не брали участі у справі; 3) доповнити КУпАП окремою статтею, яка встановлює вимоги щодо форми і змісту апеляційної скарги; 4) законодавчо врегулювати провадження у типових адміністративних справах; 5) покращити процесуальний механізм формування єдності судової практики; 6) з метою формулювання правової позиції у важливих для розвитку судової практики справах запропоновано посилити методичне забезпечення судів першої інстанції; 7) поширювати впровадження різних форм підвищення кваліфікації суддів; 8) удосконалювати механізми вивчення та аналізу причин скасування судових рішень; 9) доповнити КУпАП окремими статтями щодо: а) дій суду та інших учасників провадження на стадії відкриття апеляційного провадження; б) повноважень суду за наслідками розгляду апеляційної скарги; 10) доповнити КАСУ та КУпАП положеннями щодо форми та змісту повідомлення прокурором про вступ у справу, у випадках: а) коли провадження відкрито за адміністративним позовом інших осіб; б) при зверненні з апеляційною скаргою у справах про адміністративні правопорушення.

6. Встановлено, що процесуальний порядок перегляду судом апеляційної інстанції в адміністративному судочинстві достатньо повно регламентовано у нормах гл. 1 розд. 4 КАСУ, водночас у КУпАП містяться лише загальні норми стосовно підстав, строків та правових наслідків розгляду апеляційної скарги, і відсутні положення, які визначають процесуальні стадії та етапи апеляційного провадження, дії суду апеляційної інстанції щодо відкриття провадження, змісту та форми апеляційної скарги, недотримання умов її подання тощо. Запропоновано, ч. 4 ст. 294 КУпАП доповнити положеннями такого змісту: «Отримавши апеляційну скаргу, суддя апеляційного суду протягом трьох днів після надходження справи вирішує питання про відкриття апеляційного провадження».

7. Обґрунтовано, що під касаційним провадженням в адміністративному судочинстві слід розуміти врегульовану адміністративно-процесуальними нормами систему процесуальних дій уповноважених суб’єктів, пов’язаних зі здійсненням перевірки законності та обґрунтованості судових рішень, що набрали законної сили, адміністративних судів першої інстанції, після їх перегляду адміністративним судом апеляційної інстанції, а також судових рішень адміністративних апеляційних судів щодо правильності застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Визначено, що рішення адміністративного суду касаційної інстанції формують правильну судову практику. Узагальнення суддівської практики, пов’язаної з переглядом судом касаційної інстанції судових рішень адміністративних судів першої та другої інстанції, дозволяє Вищому адміністративному суду України реалізувати такі функції як: здійснення судового тлумачення, аналіз судової статистики та її узагальнення, надання методичної допомоги судам нижчого рівня стосовно роз’яснення складних питань застосування законодавства, правильного визначення спірних правовідносин.

З’ясовано, що у справах про адміністративні правопорушення КУпАП не передбачено можливості оскарження рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.

8. Встановлено, що право особи на касаційне оскарження передбачає: 1) належність особи до кола суб’єктів, які мають право звернутися з касаційною скаргою; 2) наявність судових рішень адміністративних судів першої та апеляційної інстанції, які набрали законної сили і щодо яких є сумніви в законності та обґрунтованості; 3) дотримання процесуальних строків та порядку звернення з касаційною скаргою до адміністративного суду касаційної інстанції; 4) дотримання вимог щодо форми та змісту касаційної скарги. Недотримання особою будь-якої з цих вимог тягне диференційовані правові наслідки: залишення заяви без руху або повернення касаційної скарги.

Визначено, що потребує правового вирішення проблема реалізації права на касаційне оскарження осіб, які не брали участі у справі, але суд вирішив питання про їх права, свободи, інтереси та обов'язки. Законодавець чітко не визначає права, обов’язки, відповідальність таких осіб, порядок і підстави залучення їх до адміністративного процесу. Проте, наголошуючи на праві подання касаційної скарги, фактично відносить таких осіб до повноправних учасників касаційного провадження.

9. Обґрунтовано, що незважаючи на правову регламентацію перегляду судового рішення адміністративним судом касаційної інстанції (гл. 2 розд. 4 КАСУ), потребують удосконалення окремі повноваження суду касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги, зокрема, пропонується чітко визначити підстави: а) для скасування судових рішень з направленням справи для продовження розгляду або на новий розгляд; б) для скасування судових рішень і ухвалення нового судового рішення.

10. Встановлено, що перегляд судових рішень у зв’язку з нововиявленими обставинами є окремим видом провадження, який відрізняється від апеляційного та касаційного оскарження тим, що підставою такого перегляду є не судові помилки внаслідок неправильного застосування норм матеріального чи процесуального права, незаконність чи необґрунтованість судового рішення чи ухвали, а те, що під час розгляду адміністративної справи та ухвалення рішення суд не мав можливості знати певні обставини, які могли суттєво вплинути на прийняття судового рішення.

Визначено особливості перегляду адміністративної справи за нововиявленими обставинами, що визначають самостійність даного інституту адміністративного судочинства: 1) прийняття заяви про перегляд рішення суду за нововиявленими обставинами не спричиняє зупинення чи відстрочення рішення, на відміну від апеляційного перегляду, але суд своєю ухвалою може зупинити виконання судового рішення, яке переглядається за нововиявленими обставинами, до закінчення перегляду; 2) при перегляді адміністративної справи за нововиявленими обставинами адміністративний суд приймає лише ті докази, які існували на момент первинного розгляду справи та про які ані суду, ані заявнику не було відомо; 3) адміністративний суд апеляційної інстанції має право перевіряти законність та обґрунтованість судових актів у повному обсязі; 4) перегляд рішень за нововиявленими обставинами здійснюється в тому ж адміністративному суді, в якому раніше розглядалася ця справа, але іншим суддею (суддями); 5) перегляд за нововиявленими обставинами може здійснюватися на всіх рівнях адміністративного судочинства. Здійснення адміністративного судочинства за нововиявленими обставинами потребує комплексного підходу, з урахуванням положень міжнародно-правових актів у галузі прав людини.

11. Уточнено, що передумови реалізації права на перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами в адміністративному судочинстві – це сукупність певних підстав, що надають право особі звернутися до суду із заявою про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами і дотримання яких є обов’язковим. Зокрема, це: 1) належність особи до кола суб’єктів, які мають право звернутися із заявою про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами (суб’єктивні передумови); 2) наявність нововиявлених обставин; судове рішення, яким провадження у справі закінчене і яке набрало законної сили; дотримання процесуальних строків звернення із заявою про перегляд (об’єктивні передумови); 3) дотримання вимог щодо форми та змісту заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами (формальні передумови).

12. Визначено, що провадження з перегляду адміністративних справ за нововиявленими обставинами – це регламентований адміністративно-процесуальними нормами порядок дій суду щодо розгляду і вирішення адміністративної справи за заявою про перегляд рішення суду будь-якої інстанції, яке набрало законної сили. До судових рішень, які можуть бути об’єктом перегляду в рамках провадження за нововиявленими обставинами, висуваються вимоги: 1) набрання законної сили; 2) рішення суду повинно бути оформлене у вигляді постанови чи ухвали і це рішення повинно закінчувати розгляд справи; 3) самостійність та незалежність рішення суду від інших судових рішень в набранні законної сили.

Уточнено, що в ч. 1 ст. 247 КАСУ строк подання заяви про нововиявлені обставини визначено один місяць після того, як особа, яка звертається до суду, дізналася або могла дізнатися про такі обставини. Однак, відмовити у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, не оцінивши причини пропуску строків, можливо лише у разі, якщо зазначена заява подана з підстави, передбаченої п. 1 ч. 2 ст. 245 КАСУ – пізніше ніж через три роки з дня набрання судовим рішенням, що переглядається, законної сили.

Обґрунтовано необхідність: 1) доповнити ст. 247 КАСУ положеннями, у яких встановити чіткі підстави для відмови у відкритті провадження у зв’язку з нововиявленими обставинами; 2) врегулювати питання щодо форми процесуального документу, який приймає суд у випадку застосування ч. 3 ст. 250 КАСУ – залишення позовної заяви без руху; 3) доповнити ст. 253 КАСУ положенням, яке визначає строк, протягом якого суд повинен надіслати сторонам рішення, прийняте за результатами перегляду справи за нововиявленими обставинами.

За результатами вивчення досвіду Німеччини, Франції та США, процесуальне законодавство яких визначає, що заява про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами подається тільки до суду першої інстанції, де ця справа розглядалася, автор вважає за доцільне закріпити це і в законодавстві України.

13. Визначено, що Верховний суд України має особливі повноваження щодо адміністративних судів нижчих інстанцій. Він не є судом касаційної інстанції, однак виконує функцію апеляційної інстанції при перегляді апеляційних скарг у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. У справах про адміністративні правопорушення Верховний суд України здійснює перегляд постанов не в порядку касації чи апеляції, а в порядку виключення. Особливість процесуального статусу Верховного Суду України в адміністративному процесі обумовлюється його повноваженнями, які випливають із його завдань та функцій в системі судової влади: 1) здійснення судового контролю за однаковим застосуванням норм матеріального та процесуального права адміністративними судами; 2) здійснення судового контролю за дотриманням судами України міжнародних зобов’язань при здійсненні правосуддя в адміністративних справах та при розгляді справ про адміністративні правопорушення.

Уточнено, що особливими ознаками провадження з перегляду судових рішень та постанов у справах про адміністративні правопорушення Верховним Судом України є виключність та остаточність. Прийняте судове рішення Верховного суду України має остаточний характер, оскарженню не підлягає, а також є обов’язковим не тільки для виконання зацікавлених осіб, але й обов’язковим для суб’єктів владних повноважень, які застосовують відповідні норми закону та судів України.

14. З’ясовано, що підставами для перегляду справи у Верховному Суді України є: 1) неоднакове застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; 2) неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права – при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке прийнято з порушенням правил підсудності справ, або встановленої законом юрисдикції адміністративних судів; 3) встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні даної справи судом; 4) порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення Вищим адміністративним судом України незаконного судового рішення з питань, передбачених статтею 171-1 КАСУ; 5) невідповідність судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.

За наслідками розгляду справи більшістю голосів від складу Верховного Суду України виноситься одна з таких постанов: 1) про повне або часткове задоволення заяви; 2) про відмову у задоволенні заяви. Згідно з ч. 2 ст. 242 КАСУ судді, які не погоджуються з постановою, можуть висловити окрему думку, що додається до постанови. Водночас, нормами КУпАП не передбачено повноваження суддів Верховного Суду України, при перегляді постанови у справі про адміністративне правопорушення, висловлювати окрему думку. У зв’язку з цим, запропоновано ст. 297-9 КУпАП доповнити ч. 2 такого змісту: «Судді, які не погоджуються з постановою, можуть висловити окрему думку, що додається до постанови».

Визначено, що перегляд судових рішень Верховним Судом України на підставі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні даної справи судом, робить проблематичним врахування рішень Комітетів ООН з прав людини, проти катувань, з ліквідації расової дискримінації, з ліквідації дискримінації щодо жінок, компетенцію яких Україна визнала і взяла зобов’язання виконувати їх рішення. У зв’язку з цим пропонується: 1) викласти п. 3 ст. 237 КАСУ у такій редакції: «3) встановлення відповідним органом міжнародної організації, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні даної справи судом»; 2) викласти ч. 1 ст. 297-1 КУпАП у такій редакції: «Заява про перегляд постанови по справі про адміністративне правопорушення може бути подана особою, на користь якої постановлено рішення відповідним органом міжнародної організації, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні даної справи».

Обґрунтовано необхідність посилення ролі Верховного Суду України у забезпеченні єдності судової практики.

15. Визначено, що під втратою адміністративної справи розуміється зникнення частини матеріалів справи або всієї справи, якій присвоєно певний порядковий номер, заведено статистичну картку, в якій відбито хід розгляду публічно-правового спору, усі процесуальні акти, які супроводжували такий процес, включаючи ухвалене рішення чи ухвалу суду. Втратою матеріалів судової справи також потрібно вважати і втрату окремими документами ознак документів, що не надає можливості однозначно встановити зміст документа. Провадження з відновлення втраченої адміністративної справи – це виключне та факультативне провадження у системі адміністративних проваджень, спрямоване на відновлення документів, що відображають зміст та результати адміністративної справи.

З’ясовано, що загальною підставою для відкриття провадження з відновлення втраченої адміністративної справи є судове рішення, ухвалене по суті справи або ухвала про закриття провадження у справі. Спеціальною підставою є достатні дані, що вказують на те, що адміністративна справа дійсно втрачена і що для вирішення завдань адміністративного судочинства існує необхідність відновлення матеріалів адміністративної справи.

16. Визначено, що відновлення втраченого судового провадження в адміністративній справі може здійснюватися щодо всього судового провадження або його частини (окремих матеріалів, які втрачені). Предметом відновлення втраченого судового провадження в адміністративній справі є зміст документів, які необхідно відновлювати повністю, або їх окремі частини. Як свідчить практика, у разі неможливості поновити матеріали втраченої адміністративної справи, особа може повторно звернутися з адміністративним позовом.

Запропоновано, що при надходженні відповідної заяви і вирішенні питання про відновлення втраченого провадження, суддя першочергово повинен звертати увагу на наявність інформації по даній справі у ЄДРСР. Якщо є рішення відповідного суду, а його електронна копія повинна міститися в ЄДРСР, то відмовити у задоволенні заяви про відновлення втраченого провадження не можна, вже за цих обставин така заява повинна бути задоволена хоча б частково.

17. Вивчення вітчизняного та зарубіжного досвіду щодо існуючих механізмів відновлення втраченого провадження та збереження матеріалів судових справ надало можливість запропонувати шляхи вирішення цих питань:

17.1. Встановлено, що одним із елементів у механізмі відновлення втраченого судового провадження є інформація, яку можна отримати із ЄДРСР. У Реєстрі містяться всі судові рішення і окремі думки суддів, викладені у письмовій формі. До того ж, така інформація повинна бути внесена не пізніше наступного дня після ухвалення рішення, окремої думки суддів, або після виготовлення повного тексту.

17.2. Запропоновано впровадження електронного архіву судів, що надасть можливість: 1) виключення, усунення можливості втрати документів; 2) забезпечення зручного електронного пошуку необхідних документів по архіву; 3) зменшення матеріальних витрат на забезпечення існування архіву суду; 4) забезпечення наявності вільного доступу до документів, які знаходяться в архіві, одразу декількох працівників; 5) підвищення рівня конфіденційності, оскільки доступ до певних справ мають виключно ті особи, які безпосередньо мають відношення до них (суддя, який вів цю справу, його помічник, секретар, безпосередньо архіваріус); 6) забезпечення можливості повного відновлення електронного архіву у разі виникнення якоїсь надзвичайної ситуації, на відміну від паперового та ін.

18. За результатами дослідження розроблено конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення правового регулювання перегляду судових рішень в адміністративному процесі України (окрім вищезазначених). Зокрема:

– запропоновано назву Розділу VII КАСУ «Відновлення втраченого судового провадження в адміністративній справі» викласти у такій редакції: «Провадження з відновлення втраченої адміністративної справи»;

– ч. 1 ст. 245 КАСУ викласти у такій редакції «Постанова або ухвала суду, що набрала законної сили, і якою закінчено розгляд справи, може бути переглянута у зв’язку з нововиявленими обставинами»;

– п. 1 ч. 2 ст. 245 КАСУ викласти у такій редакції «Істотні для справи обставини, що не були і не могли бути відомі як особі, яка звертається із заявою, на час розгляду справи, так і іншим учасникам справи і суду»;

– п. 5 ч. 2 ст. 245 КАСУ викласти у такій редакції «Встановлення Конституційним Судом України неконституційності закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого судом при вирішенні справи»;

– КУпАП доповнити статтею 288-1 «Вимоги до апеляційної скарги». У якій визначити «Апеляційна скарга подається у письмовій формі і повинна містити: 1) найменування органу (посадової особи), до якого подається скарга; 2) прізвище, ім'я по-батькові, поштова адреса особи, яка подає апеляційну скаргу, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є; 3) найменування органу (посадової особи), дії якого оскаржуються; 4) дата винесення постанови; 5) викладення обставин, якими заявник обґрунтовує свої заперечення, та докази, що підтверджують їх; 6) обґрунтування вимог особи, яка подала апеляційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає неправильність чи неповнота дослідження доказів і встановлення обставин у справі та (або) застосування норм права; 5) у разі необхідності – клопотання особи, яка подає апеляційну скаргу, про витребування нових доказів про виклик свідків тощо; 6) перелік матеріалів, які додаються. В апеляційній скарзі пропонується зазначати, чи бажає особа взяти безпосередню участь у розгляді справи, чи просить розглянути справу за її відсутності. Апеляційна скарга підписується особою, яка її подає, або її представником, зазначається дата подання. До апеляційної скарги повинні додаватися її копії, відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі, копії доданих до неї письмових матеріалів, відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі та документ про сплату судового збору;

– назву ст. 294 КУпАП викласти у такій редакцій: «Перегляд постанови судді у справі про адміністративне правопорушення судом апеляційної інстанції».