Система та повноваження суб’єктів адміністративно- правового забезпечення діяльності закладів освіти

Адміністративно-правове забезпечення діяльності закладів освіти в Україні, не залежно від їх типу, форми власності, чи відомчого підпорядкування, включає до себе сукупність способів, засобів, заходів і окремих правових механізмів, врегульованих нормами адміністративного законодавства.

Складність проведеного дослідження полягає у тому, що владний вплив на діяльність закладів освіти має багато спільних рис, однак у певній мірі різниця залежно від видів освіти. Таким чином, у першу чергу розглянемо повноваження загальних органів публічної адміністрації, а потім врахуємо специфіку функціонування окремих суб’єктів адміністративно-правове забезпечення. Законом України «Про освіту» визначено перелік органів управління у сфері освіти, серед яких наступні [2]: Кабінет Міністрів України; МОН України; Державна служба якості освіти України; Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти; державні органи, яким підпорядковані заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина у різних сферах суспільного життя, зокрема формує та реалізує державну політику щодо освіти, сприяє розвитку та здійснює державну підтримку науково-технічної та інноваційної діяльності у нашій державі [26].

Спираючись на положення ст.ст. 113-117 Конституції України, ст. 2, 19-21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», ст. 63 Закону України «Про освіту», пропонуємо повноваження Кабінету Міністрів України у сфері освіти розділити на наступні групи:

а) визначення та реалізація пріоритетних напрямів державної політики у сфері освіти (затвердження стратегії розвитку освіти; вжиття заходів щодо забезпечення конституційного права особи на освіту; забезпечення проведення державної політики у сфері освіти; затвердження переліку галузей знань та спеціальностей для підготовки фахівців вищої, фахової передвищої та професійно-технічної освіти; забезпечення рівних умов розвитку закладів освіти всіх форм власності; затвердження державних пріоритетів з підготовки фахівців, науково -педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів у розрізі галузей знань);

б) загальне організаційно-правове забезпечення діяльності закладів освіти (затвердження ліцензійних умов провадження освітньої діяльності, оцінки стану освіти на загальнодержавному і регіональному рівнях; визначення органів ліцензування закладів дошкільної та загальної середньої освіти; затвердження переліку посад науково-педагогічних і педагогічних працівників закладів освіти здійснення повноважень засновника державних закладів освіти або доручення їх здійснення уповноваженому органу державної влади);

в) фінансове забезпечення діяльності закладів освіти та освітнього процесу (розробка, затвердження та виконання державних цільових програм у сфері освіти; визначення порядку формування і розподілу освітніх субвенцій між бюджетами та з урахуванням положень Бюджетного кодексу України; визначення порядку розподілу державного фінансування професійно-технічної та фахової передвищої освіти) [2].

Отже, базовими завданнями Кабінету Міністрів України щодо адміністративно-правового забезпечення діяльності закладів освіти є здійснення за допомогою адміністративно-правових засобів і заходів визначення та реалізації пріоритетів державної політики у сфері освіти, організаційно-правове та фінансове забезпечення діяльності та освітнього процесу закладів освіти [27, с. 177].

Найважливіше місце у системі адміністративно-правового

забезпечення діяльності закладів освіти закономірно належить МОН України. Дане міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу технологій, а також забезпечення здійснення державного контролю за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов’язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування та форми власності [28].

Проведений аналіз Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 № 630, дає можливість зробити висновок, що МОН України наділений вирішальним з поміж інших суб’єктів публічної адміністрації у сфері освіти та науки адміністративно-правовим статусом, що зумовлює велику кількість відповідних владних повноважень. Отже, вважаємо за необхідне, охарактеризувати та систематизувати повноваження цього державного органу з метою подальшого визначення базису адміністративно-правового забезпечення діяльності закладів освіти.

Насамперед, МОН України забезпечує формування та реалізує політику держави у сфері освіти і науки, зокрема розробляє стратегії розвитку освіти України, державні цільові програми, тощо та бере участь у їх реалізації. На сьогодні за сприяння міністерства впроваджено у життя низка стратегічних документів, серед яких найважливіше значення мають наступні: Державна національна програма «Освіта» («Україна XXI століття»), затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.1993 № 896 [29], Національна доктрина розвитку освіти, затверджена указом Президента України від 17.04.2002 № 347/2002 [30], Національна стратегія розвитку освіти в Україні на період до 2021 року, схвалена указом Президента України від 25.06.2013 № 344/2013 [31], Концепція реалізації державної політики у сфері реформування загальної середньої освіти «Нова українська школа» на період до 2029 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.12.2016 № 988-р [32].

Згідно вітчизняного законодавства діяльність МОН України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, однак зазначене не применшує роль відомства як самостійного владного суб’єкта, що може за власної ініціативи приймати важливі стратегічні документи. Мова йде про Комунікаційну стратегію МОН України на 2017-2020 р.р., Стратегія реформування вищої освіти в Україні до 2020 року, схвалені рішенням колегії МОН України від 26.05.2017 № 4/1-15 та ін. Більше того, відомство здійснює нормативно-правове забезпечення функціонування системи освіти у межах своїх повноважень [33], про що свідчить напрацьований масив наказів, листів та інших нормативно-правових актів у сфері діяльності закладів освіти.

Зауважимо на тому, що в абсолютній більшості державних програм, стратегій, концепцій, а також нормативно-правових актах тощо фігурує термін «Міністерство освіти і науки України» або абревіатури «МОН», «МОН України» у відповідних відмінках згідно тексту. Разом із тим, повноваження цього центрального органу виконавчої влади розподілені між значною кількістю департаментів, управлінь, секторів, директоратів, які тісно взаємодіють з підпорядкованими спеціалізованими підприємствами, установами та організаціями, а також постійними і тимчасовими консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами. На рахунок піднятого питання фахівці у сфері освіти наголошують на тому, що у спадок від радянської системи Україні дістався недосконалий правовий механізм ухвалення владних рішень без попереднього обговорення, аналізу доцільності та експертних обговорень. У результаті міністерства виявляються переобтяженими операційною діяльністю, виконуючи безліч невластивих їм функцій, зокрема управління державними підприємствами, інспекції, надання ліцензій тощо [34]. Отже, для ефективнішої роботи МОН України назріла необхідність його реорганізації.

Вказані позиції мають під собою не лише практичну доцільність, але й продиктовані Стратегією реформування державного управління України на 2016-2020 роки, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 № 474-р, де підкреслено, що ефективна діяльність Кабінету Міністрів України щодо формування державної політики у різних сферах можлива лише за наявності професійної, підзвітної та результативної системи органів виконавчої влади.

Акцент слід зробити на тому, що на сьогодні ще діє попередня структура центрального апарату МОН України, який розглянемо згодом,

однак введено директорати. Під останніми запропоновано розуміти самостійні структурні підрозділи апарату міністерства, що утворюються для виконання завдань, пов’язаних із забезпеченням формування державної політики в одній або декількох сферах компетенції відомства. Вони безпосередньо підпорядковані державному секретарю міністерства та координуються міністром або його заступником. Основними завданнями директорату є: забезпечення формування державної політики на основі постійного аналізу стану справ у сфері його компетенції, вироблення альтернативних варіантів розв’язання існуючих проблем; здійснення моніторингу та оцінювання результатів реалізації державної політики, розроблення пропозицій щодо її продовження або коригування; забезпечення нормативно-правового регулювання у сфері його

компетенції [36].

До складу директорату входять генеральний директор та експертні групи, які утворюються для виконання завдань за окремими напрямами діяльності. Вказані особи призначаються на посаду за результатами конкурсу і звільняються з посади державним секретарем міністерства згідно із законодавством про державну службу [36], зокрема Закону України «Про державну службу» та Порядку проведення конкуру на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 № 246.

Наразі триває конкурс на зайняття вакантних посад генеральних директорів директоратів Міністерства освіти і науки України (наказ МОН України від 11.09.2017 № 264-а). У відповідності до Списку експертів у сфері політики Міністерства освіти і науки України для залучення до роботи конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття посад фахівців з питань реформ в апараті Міністерства, затвердженому наказом МОН України від 06.09.2017 № 262-а [37], державними експертами призначено 30 осіб, серед яких представники вітчизняних і міжнародних громадських організацій, державних закладів вищої освіти, наукових установ, Федерації роботодавців України та ін.

З урахуванням того, що на сьогодні не розроблено належного нормативно-правового забезпечення діяльності директоратів, повернемося до аналізу повноважень центрального апарату МОН України, який утворюють 9 департаментів, до складу яких входять окремі відділи, 5 управлінь, 3 сектори, патронатна служба міністра та головний спеціаліст з питань запобігання корупції. Щодо кожного департаменту МОН України розроблено відповідні положення, де передбачено здійснення ними адміністративно-правового забезпечення діяльності закладів освіти у наступний спосіб [37]:

1) Департамент загальної середньої та дошкільної освіти (відділ змісту освіти, мовної політики та освіти національних меншин, відділ державно-громадського управління освітою, відділ дошкільної освіти, відділ освіти дітей з особливими потребами) - розробка нормативно- правової бази для здобуття загальної середньої освіти; визначення напрямів розвитку загальної середньої, спеціальної та дошкільної освіти; розробка адміністративного порядку здійснення контролю за діяльністю закладів освіти, відбору керівництва та здійснення управлінської діяльності у цих закладах; координування діяльність органів управління освіти;

2) Департамент професійної освіти (відділ організаційно -педагогічної діяльності та соціальних питань, відділ змісту та організації навчального процесу, відділ взаємодії з соціальними партнерами та виробництвом, відділ позашкільної освіти та захисту прав дитини) - здійснення моніторингу показників професійної освіти; координування роботи з підвищення кваліфікації педагогічних працівників; визначення пріоритетних напрямів розвитку змісту професійно-технічної освіти, розробка державних вимог до її рівнів і обсягів; організація співпраці з Федерацією роботодавців України, місцевими органами публічної адміністрації, виробничими підприємствами;

3) Департамент вищої освіти (відділ інформаційно-аналітичної роботи, відділ нормативного забезпечення вищої освіти, відділ педагогічної та післядипломної освіти, відділ університетської освіти) - формування стратегічних напрямів розвитку вищої освіти та розроблення організаційно- правового механізму її функціонування; розроблення проектів нормативних документів з питань вищої освіти; формування пропозицій і розміщення державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою; організація розроблення стандартів освітньої діяльності і стандартів вищої освіти;

4) Департамент науково-технічного розвитку (відділ економічного

регулювання науково-технічного розвитку, відділ організаційного

регулювання науково-технічного розвитку, відділ розвитку науково- технічної інфраструктури, відділ досліджень і розробок) - формування та реалізація державної політики у сфері наукової та науково-технічної діяльності; розробка пропозицій щодо вдосконалення законодавчих актів у сфері пріоритетних напрямів розвитку науки і техніки та забезпечуються моніторинг їх реалізації; виконання державного замовлення на науково- технічну продукцію;

5) Департамент інноваційної діяльності та трансферу технологій (відділ державної інноваційної політики, відділ інноваційних програм та інноваційної інфраструктури, відділ трансферу технологій, відділ інноваційних проектів та залучення інноваційних ресурсів) - поліпшення правових умов інноваційної діяльності та трансферу технологій; розвиток інноваційної інфраструктури; запровадження ефективних правових механізмів підтримки органами публічної адміністрації реалізації інноваційних проектів;

6) Департамент атестації кадрів вищої кваліфікації та ліцензування (відділ підготовки та атестації наукових і науково-педагогічних кадрів, відділ атестації здобувачів наукових ступенів, відділ ліцензування, відділ організаційно-аналітичного забезпечення та контролю, відділ моніторингу діяльності наукових установ та вищих навчальних закладів) - розробка пропозицій щодо удосконалення законодавства з питань підготовки та атестації наукових і науково-педагогічних кадрів; організація та проведення роботи з питань атестації наукових кадрів; організація роботи з питань формування державного замовлення на підготовку здобувачів вищої освіти ступеня доктора філософії та доктора наук.

7) Департамент правового забезпечення (відділ претензійно-позовної роботи, відділ нормативної роботи та правової експертизи, відділ правових питань та договірної роботи, відділ взаємодії з органами державної влади) - розробка та взяття участі у розробленні проектів нормативно -правових актів, проведення їхньої юридичної експертизи; здійснення заходів щодо адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС;

8) Департамент економіки та фінансування (відділ зведеного планування та аналізу; відділ середньострокового прогнозування та поточного планування фінансів вищих навчальних закладів, відділ праці та нормативно-інформаційного забезпечення, відділ середньострокового прогнозування та поточного планування фінансів професійно-технічних навчальних закладів та інших закладів, установ) - участь у формуванні, складанні та визначенні показників проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік по розділах «Освіта» та «Наука»; здійснення аналізу використання бюджетних коштів; участь у розробленні та вдосконаленні умов і розмірів оплати праці працівників бюджетних установ і організацій освітньої галузі;

9) Департамент кадрового забезпечення - забезпечення реалізації державної політики з питань державної служби та кадрової роботи у підвідомчих закладах освіти, установах, підприємствах і організаціях.

Окремо зауважимо на тому, що зазначені департаменти у межах своїх повноважень не лише опосередковано сприяють адміністративно - правовому забезпеченню діяльності закладів освіти, яке зачасти реалізується у відповідних адміністративних заходах і прийнятті наказів МОН України, але й в окремих випадках виступають самостійними суб’єктами владного впливу [38, с. 103]. Ця позиція ґрунтується на тому, що аналізовані структурні підрозділи мають право видавати адміністративно-правові акти у сфері своєї компетенції, наприклад, листи Департаменту загальної середньої та дошкільної освіти МОН України: «Щодо факту перевірки зошитів вчителем початкових класів» від

11.11.2016 № 2/2-14-2401-16, «Щодо нормативно-правового регулювання діяльності освітніх округів, опорних закладів та їх філій» від 09.09.2016 № 2/3-14-1776-16; лист Департаменту вищої освіти МОН України «Про технічне відрахування з вищих навчальних закладів» від 11.08.2014 №4/2- 22-552-14; лист Департаменту атестації кадрів вищої кваліфікації та ліцензування «Про отримання ліцензії підприємцем на надання освітніх послуг у разі проведення групових консультувань, семінарів» від

12.05.2017 № 6.3-1000 та ін.

На відмінну від департаментів, управління та сектора переважно займаються вирішенням внутрішньо організаційних, матеріально -технічних і фінансових питань МОН України. Мова йде про адміністративно - господарське, організаційне забезпечення та внутрішній аудит діяльності міністерства, управління державним майном і підприємствами, реалізацію інформаційної політики та комунікацій, міжнародне співробітництво та європейську інтеграцію.

Зважаючи на діяльність МОН України щодо адміністративно- правового забезпечення діяльності закладів освіти, слід систематизувати повноваження цього міністерства наступним чином:

1) участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері освіти;

2) вироблення стратегії та прогнозування розвитку системи освіти;

3) нормативно-правове врегулювання освітньої діяльності та освітнього процесу;

4) інформаційне, організаційно-правове, методичне та наукове забезпечення діяльності закладів освіти на зовнішньому та внутрішньому рівнях;

5) вироблення та впровадження системи оцінки якості освіти;

6) здійснення адміністративних процедур в освітній діяльності;

7) здійснення державного контролю та моніторинг освітньої діяльності;

8) організація взаємодії з органами публічної влади України та зарубіжних країн, а також міжнародне співробітництво у сфері освіти.

Наступним суб’єктом адміністративно-правового забезпечення

діяльності закладів освіти є новостворена Державна служба якості освіти України, яка має повністю замінити Державну інспекцію навчальних закладів України (далі - ДІНЗ України) лише у наступному році. Таким чином, проаналізуємо повноваження останнього вказаного органу державної влади.

Згідно Положення про Державну інспекцію навчальних закладів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 № 538, ДІНЗ України - центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через МОН України, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного контролю за діяльністю, зокрема закладів освіти [39]. Як вірно зауважує І. С. Фещенко, інспектування закладів освіти є невід’ємною частиною адміністративно -правового механізму

регулювання та реалізації державної політики у сфері освіти за рахунок створення єдиного освітнього простору та системи забезпечення якості [40, с. 267].

У межах своїх повноважень ДІНЗ України має право застосовувати низку адміністративно-правових засобів з метою забезпечення контролю за виконанням суб’єктами надання освітніх послуг положень законодавства з питань освіти. Основним інструментом щодо зазначеного виступає інспектування закладів освіти у відповідності до Порядку державного інспектування навчальних закладів, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 03.05.2012 № 353, та з дотриманням вимог Критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності з надання освітніх послуг у системі загальної середньої і професійно-технічної освіти та визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною інспекцією навчальних закладів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2011 № 311.

Діяльність закладів освіти інспектується шляхом проведення комплексної або вибіркової перевірки, що може бути плановою або позаплановою, виїзною або невиїзною. У ході перевірки посадові особи ДІНЗ України першочергово з’ясовують ступінь дотримання вимог державних стандартів освіти та виконання положень відповідного законодавства, а крім того, визначаються та аналізуються якісні та кількісні показники організації освітнього процесу, наукової роботи, ефективність використання матеріально-технічної бази тощо [41]. Підкреслимо, що періодичність інспектування залежить від певних критеріїв, згідно яких оцінюється ступінь ризику від діяльності закладу освіти, до яких відносяться, тому числі строк провадження освітньої діяльності, наявність фактів порушення вимог законодавства, результати атестації закладу освіти та виконання планових показників діяльності суб’єкта надання освітніх послуг. Таким чином, планові заходи державного контролю за діяльністю закладів загальної середньої і професійно-технічної освіти здійснюються з такою періодичністю: з високим ступенем ризику - один раз на рік; із середнім ступенем ризику - один раз на три роки; з незначним ступенем ризику - один раз на п’ять років [42].

Строк проведення планової перевірки є фіксованим і не може перевищувати 15 робочих днів, позапланової - 10 робочих днів. За результатами перевірки на підставі висновків членів комісії та документів, поданих керівником закладу освіти, складається акт про проведення перевірки у двох примірниках за формою, затвердженою наказом МОН України «Про затвердження уніфікованих форм актів» від 20.05.2013 № 560. У той же час, при виявленні порушення вимог законодавства і державних стандартів у зазначеному акті робиться запис про необхідність розроблення плану заходів щодо усунення виявлених недоліків [41]. Не усунення виявлених недоліків є підставою для застосування ДІНЗ України адміністративно-правових заходів до відповідного закладу освіти, зокрема звернення до органу управління освітою, якому підпорядкований цей заклад або до органу ліцензування, який видав ліцензію на провадження освітньої діяльності.

Окрім зазначеного, ДІНЗ України здійснює значну аналітичну, методичну та інформаційно-роз’яснювальну роботу у сфері

функціонування суб’єктів надання освітніх послуг, у тому числі вивчає діяльність та здійснює методичне керівництво і координацію органів управління освітою щодо ефективності їхньої роботи із закладами освіти; аналізує роботу всіх закладів дошкільної, загальної середньої, професійно- технічної та вищої освіти, дає оцінку відповідності їх діяльності вимогам державних стандартів; здійснює методичне керівництво з питань дотримання вимог стандартів вищої освіти; вивчає стан організації виробничої практики та працевлаштування випускників вищих і професійно-технічних закладів освіти [39]. Таким чином, вищевикладене засвідчує, що ДІНЗ України наділений не лише контрольними повноваженнями у сфері освіти, але й вживає низку заходів спрямованих на створення належних умов діяльності закладів освіти за рахунок попередження та усунення негативних факторів, які зумовлюють порушення відповідного законодавства, державних стандартів і ліцензійних умов.

В адміністративно-правовому забезпеченні діяльності закладів освіти особливе значення відводиться забезпеченню якості освіти з боку уповноважених органів публічної адміністрації. Окремо зауважимо на тому, що якість освіти ставала предметом наукових досліджень протягом усього періоду розвитку системи суб’єктів надання освітніх послуг в незалежній Україні. Не є виключенням останні роки, зокрема мова йде про наступних вчених: Р. М. Абдулова, І. В. Ващенко, Н. В. Житник, М. Я. Кичула, З. С. Кучер, О. П. Мещанінов, Н. М. Сухова, Л. Л. Сушенцева та ін.

У відповідності до Всесвітньої декларації про вищу освіту для XXI століття: підходи і практичні заходи, проголошеної у м. Париж, 1998 р., якість у сфері освіти є багатовимірною концепцією, яка повинна охоплювати усі її функції і види діяльності, у тому числі здобувачів освіти, навчальні і робочі програми, наукові дослідження, а також укомплектовування кадрами, будівлями, матеріально-технічною базою тощо. У даному контексті найважливіше значення для підвищення якості освіти має внутрішня самооцінка разом із зовнішнім моніторингом, де належну увагу слід приділяти конкретним інституціональним умовам [43, с. 18]. Розвиваючи зазначене, Н. В. Житник, О. П. Мещанінов та інші науковці підкреслюють, що під якістю освіти слід розуміти збалансовану відповідність освіти, як системи, процесу і результату, встановленим потребам, вимогам, цілям, нормам, стандартам, що визначаються окремими фізичними та юридичними особами, громадськими формуваннями, суспільством і державою в цілому [44, с. 8].

Безпосередньо керівні важелі щодо забезпечення якості освіти належать нещодавно створеному спеціалізованому органу в аналізованій сфері - Національному агентству із забезпечення якості вищої освіти (далі

- НАЗЯВО). Разом із тим, провідні фахівці щодо проблематики цього питання, зокрема Л. В. Пшенична зауважують, що, поряд зі створенням НАЗЯВО, обов’язковою умовою імплементації Закону України «Про вищу освіту» є організація діяльності незалежних установ оцінювання та забезпечення якості вищої освіти [45, с. 122-123] - недержавних

організацій, акредитованих НАЗЯВО, які здійснюватимуть оцінювання освітніх програм, результатів навчання та або закладів вищої освіти з метою вироблення рекомендацій і надання останнім допомоги в організації системи забезпечення якості вищої освіти та внесення пропозицій НАЗЯВО щодо акредитації освітніх програм [16]. Нажаль, на сьогодні ще не створено жодної незалежної установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти. На наше переконання, даний факт свідчить про монополізацію НАЗЯВО у сфері контролю за якістю вищої освіти, а також відсутність належної прозорості та важелів суспільного впливу на його діяльність.

У відповідності до ст.ст. 17-22 Закону України «Про вищу освіту», та Статуту Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15.04.2015 № 244, даний постійно діючий колегіальний орган є юридичною особою публічного права зі статусом неприбуткової організації, що здійснює реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти. НАЗЯВО наділене значними повноваженнями у сфері адміністративно- правового забезпечення діяльності закладів вищої освіти, будучи найважливішим суб’єктом відповідної взаємодії з МОН України. Ця інституція, своєю діяльністю пронизує всі аспекти реалізації вищої освіти в Україні, гарантуючи не лише дотримання встановлених вітчизняних державних стандартів і ліцензійних умов провадження освітньої діяльності, але й виконання вимог Європейського простору вищої освіти, що запровадженого Будапештсько-Віденською декларацією, 2010 р.

НАЗЯВО приймає активну участь у розробці та погодженні державних стандартів вищої освіти за кожною спеціальністю з урахуванням аналізу освітньої діяльності відповідних закладів освіти, формуючи вимоги та критерії оцінки системи забезпечення якості освіти. Також приймає рішення про акредитацію чи відмову в акредитації освітніх програм, проводить ліцензійні експертизи та готує експертні висновки щодо можливості видачі ліцензій на провадження освітньої діяльності у сфері вищої освіти [46]. Отже, аналізований колегіальний орган є першою ланкою адміністративно-правового забезпечення діяльності закладів вищої освіти, який в адміністративному порядку на підставі експертних висновків визначає відповідність закладів освіти державним стандартам і ліцензійним умовам провадження освітньої діяльності, встановлює належність освітніх програм тощо. З урахуванням зазначеного, закономірно, що згідно вітчизняного законодавства МОН України не має право видавати ліцензії на провадження освітньої діяльності без позитивного рішення НАЗЯВО, а також впроваджувати державні стандарти вищої освіти.

Окрім наведеного, НАЗЯВО має суттєвий вплив на безпосередню діяльність певних закладів вищої освіти, беручи участь у встановленні та позбавленні їх статусу національних і дослідницьких закладів освіти, за процедурою передбаченою Порядком надання закладу вищої освіти статусу національного, підтвердження чи позбавлення цього статусу, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22.11.2017 № 912. Зауважимо, що національні заклади вищої освіти наділяються значними преференціями з боку держави, зокрема отримують на пріоритетних засадах кошти з Державного бюджету України для провадження наукової і науково-технічної діяльності, самостійно визначають норми часу навчальної та іншої роботи педагогічних і науково- педагогічних працівників, здійснюють підготовку фахівців за власними експериментальними освітніми програмами та навчальними планами [16], мають інші переваги згідно ст. 29 Закону України «Про вищу освіту».

Впровадження інституту дослідницьких університетів стало новелою у вітчизняному законодавстві, однак є розповсюдженою практикою в розвинутих країнах світу. Як зауважують Л. Л. Антонюк і А. Ф. Павленко, дані університети стають осередками фундаментальних і прикладних досліджень на міждисциплінарному і трансдисциплінарному рівнях. Вони здатні акумулювати і примножувати інтелектуальний капітал, сприяти системній інтеграції освіти та науки у виробництво і на цій основі забезпечувати міжнародні конкурентні переваги для компаній, регіонів, міст, держав. Це зумовлює їх визначальну роль у суспільному прогресі [47, с. 5].

У трактуванні положення ст. 30 Закону України «Про вищу освіту» під дослідницьким університетом слід розуміти національний заклад вищої освіти, що забезпечує проривний розвиток держави в певних галузях знань за моделлю поєднання освіти, науки та інновацій, сприяє її інтеграції у світовий освітньо-науковий простір, має визнані наукові здобутки, може надаватися статус дослідницького університету. Цей статус надається Кабінетом Міністрів України на конкурсних засадах строком на сім років за поданням НАЗЯВО. Дослідницькі університети мають право формувати на своїй базі інноваційні структури різних типів, приймати остаточне рішення щодо присвоєння вчених звань; самостійно утворювати разові спеціалізовані вчені ради для захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора філософії та ін. [16]. Таким чином, дослідницькі заклади вищої освіти мають широку автономію у питаннях організації освітнього процесу, а особливо - щодо здійснення науково-дослідної та інноваційної діяльності.

Центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані суб’єкти надання освітніх послуг, є важливою складовою системи адміністративно - правового забезпечення діяльності закладів загальної середньої, професійно-технічної, вищої та іншої передбаченої законодавством освіти. Згідно ст. 65 Закону України «Про освіту» державні органи, до сфери управління яких належать заклади освіти, наділені наступними повноваження: беруть участь у реалізації освітньої політики та формуванні стандартів освіти; розробляють умови прийому до закладів професійно - технічної, фахової передвищої та вищої освіти; здійснюють аналіз, моніторинг якості освітньої діяльності закладів освіти, що перебувають у сфері їх управління; здійснюють повноваження засновника щодо державних закладів освіти, що перебувають у їхньому підпорядкуванні [2].

Зауважимо на тому, що на законодавчому рівні у нашій країні у сфері освітньої діяльності передбачено положення щодо створення державою умов для здобуття освіти мистецького, спортивного, військового та наукового спрямування. На сьогодні МОН України не уповноважене здійснювати повне адміністрування закладами спеціалізованої освіти всіх рівнів, окрім наукового спрямування, а тому ключову роль відіграють інші державні органи, у тому числі Міністерство оборони України, Міністерство культури України та Міністерство молоді та спорту України.

Поряд із базовим законодавством у сфері освіти, дані відомства у своїй діяльності щодо адміністративно-правового забезпечення діяльності суб’єктів надання освітніх послуг, керуються розгалуженою системою нормативно-правових актів, серед яких основні наступні: Положення про Міністерство оборони України, затверджене постановою Кабінету

Міністрів України від 26.11.2014 № 671, Положення про Міністерство культури України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 № 495, Положення про Міністерство молоді та спорту України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 220 [48], Положення про спеціалізований навчальний заклад

спортивного профілю, затверджене постановою Кабінету Міністрів

України від 05.11.1999 № 2061 [49]; Положення про початковий

спеціалізований мистецький навчальний заклад (школу естетичного виховання), затверджене наказом Міністерства культури і мистецтв України від 06.08.2001 № 523 [50]; Положення про вищі військові навчальні заклади, затверджене наказом Міністерства оборони України від 27.05.2015 № 240 [51].

Адміністративно-правове забезпечення діяльності відповідних закладів освіти здійснюється також низкою інших центральних органів виконавчої влади, зокрема Міністерством внутрішніх справ України (Національна академія внутрішніх справ, Харківський національний університет внутрішніх справ, Національна академія Національної гвардії України, Національний університет цивільного захисту України, Львівський державний університет безпеки життєдіяльності та ін.), Міністерством охорони здоров’я України (Національний медичний університет ім. О. О. Богомольця, Харківська медична академія післядипломної освіти, Запорізький державний медичний університет та ін.), Міністерством соціальної політики України (Дніпропетровський інститут професійного розвитку і освіти, Центр підвищення кваліфікації працівників сфери управління Міністерства соціальної політики України та ін.), Міністерством екології та природних ресурсів України (Державна екологічна академія післядипломної освіти та управління та ін.).

У той же час, особливу увагу слід звернути на Міністерство аграрної політики та продовольства України, до сфери управління якого належить 41 заклад вищої освіти, у тому числі 15 національних і державних університетів та 2 академії, 24 коледжів і технікумів, а також 9 закладів професійно-технічної освіти [52]. Дане міністерство займає другу сходинку після МОН України за кількістю закладів освіти, у підпорядкуванні якого вони перебувають, що, беззаперечно, зумовлено значним розвитком і важливістю сільського господарства в Україні. Отже, ефективне адміністративно-правового забезпечення діяльності закладів професійно - технічної освіти та вищої освіти аграрного спрямування є запорукою підготовки робітничих кадрів і фахівців високого рівня, які займають одне із пріоритетних місць для держави у подальшому відновлені національної економіки.

Регіональний рівень публічного адміністрування відіграє важливу роль у системі адміністративно-правого забезпечення діяльності закладів освіти, оскільки найбільше територіально наближений до населення. Мова йде, насамперед, про місцеві державні адміністрації, які з урахуванням ст. 9 Закону України «Про професійно-технічну освіту», ст. 37 Закону України «Про загальну середню освіту», ст. 22 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», реалізують свої владні повноваження через відповідні органи управління освітою обласних державних адміністрацій, що мають різні назви, зокрема управління освіти, науки, молоді та спорту, управління освіти і науки, департаменти освіти і науки.

До загальних повноважень органів управління обласних державних адміністрацій належить реалізація державної політики у галузі науки і освіти на регіональному рівні у спосіб здійснення загального керівництва закладами освіти, що належать до сфери їх управління, вжиття заходів по збереженню мережі даних закладів і розробка прогнозів її розвитку з урахуванням програм соціально-економічного розвитку області та виконання програми щодо обов’язковості повної загальної середньої освіти [53]. Разом із тим, ключовою умовою створення належних умов функціонування суб’єктів надання освітніх послуг є відповідна адміністративна діяльність вказаних органів управління освітою. По- перше, згідно Переліку органів ліцензування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 № 609 [54], обласні державні адміністрації та Київська міська державна адміністрація виступають органами ліцензування, які надають адміністративні послуги щодо видачі ліцензій на надання освітніх послуг у сфері дошкільної та загальної середньої освіти, а також мають право на їх переоформлення та анулювання.

По-друге, у відповідності до Порядку державної атестації дошкільних, загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів, затвердженого наказом МОН України від 30.01.2015 № 67 [55], органи управління освітою обласних і Київської міської державних адміністрацій проводять державну атестацію закладів дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти приватної форми власності.

По-третє, згідно положень Закону України «Про професійно -технічну освіту» обласні державні адміністрації та Київська міська державна адміністрація проводять ліцензійну та атестаційну експертизу, а також атестацію директорів закладів професійно-технічної освіти; визначають за погодженням із МОН України обсяги підготовки кваліфікованих робітників відповідно до потреб ринку праці та сприяють їхньому подальшому працевлаштуванню [11].

Законодавча база діяльності органів місцевого самоврядування у галузі освіти, що реалізується через управління освіти виконавчих органів обласних, районних і міських рад, складається зі ст. 66 Закону України «Про освіту», ст.14 Закону України «Про вищу освіту», ст. 37 Закону України «Про загальну середню освіту», ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [56]. Акцентуємо на тому, що зважаючи на особливий статус м. Києва, у ньому функціонує Департамент освіти і науки, молоді та спорту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який увібрав до себе повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

До загальних повноважень вказаних органів місцевого самоврядування щодо адміністративно-правого забезпечення діяльності закладів освіти належить: забезпечення реалізації державної політики у сфері загальної середньої, професійно-технічної та вищої освіти на відповідній території; створення умов для розвитку закладів освіти усіх форм власності; організація нормативного, матеріального, науково - методичного та іншого необхідного забезпечення загальноосвітніх закладів; здійснення атестації педагогічних працівників; сприяння працевлаштуванню і соціальному захисту випускників закладів вищої освіти, що належать до сфери їх управління [2; 4; 16].

Аналіз вітчизняного законодавства у сфері провадження освітньої діяльності дозволяє сформувати наступну систему суб’єктів

адміністративно-правового забезпечення діяльності закладів освіти в Україні:

1) центральна ланка адміністративно-правового забезпечення

діяльності закладів освіти - Кабінет Міністрів України, який формує та сприяє реалізації державної політики у сфері освіти, здійснює адміністративно-правове регулювання базових напрямів діяльності суб’єктів надання освітніх послуг не залежно від типу та форми власності;

2) керівна ланка адміністративно-правового забезпечення діяльності закладів освіти - МОН України, яке згідно своїх повноважень: бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері освіти і науки; розробляє стратегії та прогнозування розвитку системи освіти, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності; адміністративно-правовим способом врегульовує більшість напрямів освітньої діяльності та освітнього процесу; впроваджує систему оцінки якості освіти; надає адміністративні послуги та здійснює адміністративні процедури в освітній діяльності; реалізує загальний державний нагляд (контроль) і моніторинг освітньої діяльності;

3) контрольна ланка адміністративно-правового забезпечення

діяльності закладів освіти - а) Державна інспекція навчальних закладів України, яка здійснює інспектування суб’єктів надання освітніх послуг з метою виявлення та попередження порушень законодавства з питань освіти, державних стандартів і ліцензійних умов провадження освітньої діяльності; б) Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти, яке бере участь у розробці та погодженні державних стандартів вищої освіти, формуючи вимоги та критерії оцінки системи забезпечення якості освіти; приймає рішення про акредитацію чи відмову в акредитації освітніх

програм; проводить ліцензійні експертизи та надає експертні висновки про можливість видачі ліцензій на провадження освітньої діяльності;

4) спеціалізована ланка адміністративно-правового забезпечення діяльності закладів освіти - Міністерство оборони України, Міністерство культури України та Міністерство молоді та спорту України, які за допомогою сукупності відповідних адміністративно -правових засобів створюють належне підґрунтя діяльності спеціалізованих закладів освіти військового, мистецького та спортивного спрямування;

5) допоміжна ланка адміністративно-правового забезпечення

діяльності закладів освіти - сукупність інших центральних органів виконавчої влади, до сфери управління яких належать заклади освіти;

6) регіональна ланка адміністративно-правового забезпечення

діяльності закладів освіти - органи управління освітою обласних державних адміністрацій та органи управління освітою органів місцевого самоврядування, які реалізують свої повноваження згідно загального та спеціального законодавства з питань освіти з урахуванням програм соціально-економічного розвитку відповідної області.

Крім того, зважаючи на основну роль МОН України серед зазначених владних суб’єктів щодо адміністративно-правового забезпечення діяльності закладів освіти, повноваження цього центрального органу виконавчої влади слід систематизувати наступним чином: участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері освіти; вироблення стратегії та прогнозування розвитку системи освіти; нормативно-правове врегулювання освітньої діяльності та освітнього процесу; інформаційне, організаційно -правове, методичне та наукове забезпечення діяльності закладів освіти на зовнішньому та внутрішньому рівнях; вироблення та впровадження системи оцінки якості освіти; здійснення адміністративних процедур в освітній діяльності; здійснення державного контролю та моніторинг освітньої діяльності; організація взаємодії з органами публічної влади

України та зарубіжних країн, а також міжнародне співробітництво у сфері освіти.

1.3.