Система органів виконавчої влади
Система органів виконавчої влади - це сукупність взаємопов 'язаних і взаємозалежних держави органів, які створюють цілісну єдність у процесі реалізації виконавчої влади на території України.
Найбільш суттєвими ознаками органу виконавчої влади є такі:
> кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави, має певний правовий статус, є носієм відповідних державновладних повноважень;
> основним змістом діяльності органів виконавчої влади є надання адміністративних послуг і здійснення публічного управління;
> створення, структура, порядок діяльності й компетенція органів виконавчої влади визначаються Конституцією та законами України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативними правовими актами;
> органи виконавчої влади створюють єдину систему;
> у межах цієї системи органи виконавчої влади наділяються необхідною оперативною самостійністю, що виражається в їх компетенції;
> діяльність органів виконавчої влади має підзаконний, адміністративно-сервісний та виконавчо-розпорядчий характер, вони здійснюють свої функції на підставі та на виконання закону;
> ухвалювати підзаконні нормативні акти;
> під час здійснення захисту прав, свобод і законних інтересів приватних осіб, забезпечення публічного інтересу держави й суспільства загалом вони мають право діяти юридично владно, застосовуючи різні правові засоби нормотворчого, виконавчого (розпорядчого) та юрисдикційного (правоохоронного) характеру;
> кожен орган виконавчої влади має визначений для нього законодавством територіальний масштаб діяльності, який ураховує особливості адміністративно -територіального устрою України;
> органи виконавчої влади мають власну внутрішню структуру, штат державних службовців, сформований за допомогою їх конкурсного добору або призначення на посаду для здійснення конкретної виконавчо-розпорядчої діяльності в юридично владній формі.
> кожен орган виконавчої влади має офіційне найменування та повноваження використовувати різні атрибути з державною символікою. Фінансування органів виконавчої влади здійснюється з державного бюджету1.
Отже, органи виконавчої влади - це частина державного апарату, що має власну структуру та штат службовців і в межах установленої компетенції здійснює на основі законів та з їх виконання, від свого імені й за дорученням народу України публічне адміністрування в певних галузях, сферах і секторах суспільного життя.
4.4.1. Рівні органів виконавчої влади[114] [115]
Органи виконавчої влади становлять найбільш численну групу суб’єктів публічної адміністрації. На них покладається найбільше функцій у сфері публічного управління. Саме з органами виконавчої влади різного рівня найчастіше вступають у правовідносини приватні особи - фізичні особи та юридичні особи приватного права, а отже саме від належного функціонування органів виконавчої влади значною мірою залежить дотримання прав і свобод людини і громадянина та реалізація законних інтересів приватних осіб.
Правові засади системи органів виконавчої влади визначені передусім у Конституції України. В. Авер’янов, аналізуючи положення Конституції України щодо видів органів виконавчої влади, справедливо зазначав, що конституційне визначення певних органів виконавчої влади в Конституції України означає лише те, що існування цих видів є обов’язковим для системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Конституції не виключає можливості існування додаткових (звичайно, за тим самим критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б місце поряд (чи поміж) із згаданими видами. Такий висновок учений робить на тій підставі, що Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість, згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються організація й діяльність органів виконавчої влади.
Тобто Конституція відносить вирішення питання про можливість існування в системі органів виконавчої влади поряд із наведеними видами деяких інших на розсуд законодавця - через ухвалення поточних законів.Згідно з конституційною правовою моделлю в Україні функціонує три рівні органів виконавчої влади - вищі, центральні1 та місцеві[116] [117]. 4.4.1.1. Кабінет Міністрів України Кабінет Міністрів України забезпечує права і свободи людини та громадянина; сприятливі умови для вільного й усебічного розвитку особистості; державний суверенітет та економічну самостійність; провадження зовнішньоекономічної діяльності та митної справи; розвиток і державну підтримку науково-технічного та інноваційного потенціалу держави; рівні умови для розвитку всіх форм власності; проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, податкової, структурно- галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров’я, освіти, науки й культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування. Згідно із Законом від 27.02.2014 № 794-VII Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України й Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених Конституцією України. Кабінет Міністрів України спрямовує та координує роботу міністерств й інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного й державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів, підзвітні та підконтрольні йому. Державно-політичні відносини за участю Уряду регламентуються нормами конституційного права, а його участь у державних адміністративних відносинах - нормами адміністративного права. Відповідно відносини, пов’язані з реалізацією Кабінетом Міністрів України конституційних повноважень щодо утворення, реорганізації та ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, призначення на посади та звільнення з посад їх керівників, нормативного правового регулювання їх діяльності, їх спрямування та координації, конкретизованих у законах України, належать до сфери адміністративного правового регулювання. Правову основу організації та діяльності КМУ складають передусім Конституція України, Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 р. №794-VII, Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. №950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2011 р. №1156). До складу КМУ входять Прем’єр-міністр України, Перший віце- прем’єр-міністр, віце-прем’єр-міністри та міністри (ч. 1. ст. 114 Конституції України). Прем’єр-міністр України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України (ч. 2 ст. 114 Конституції України). Кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр-міністра України вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради (ч. 3 ст. 114 Конституції). Слід звернути увагу, що всі члени Кабінету Міністрів України призначаються на посади та звільняються з посад Верховною Радою України. Зауважимо, що ні Президент України, ні Прем’єр-міністр України не очолюють вертикаль органів виконавчої гілки влади. Згідно з Конституцією України Прем’єр-міністр керує роботою Кабінету Міністрів, спрямовує її на виконання Програми діяльності КМУ, схваленої Верховною Радою України (ч. 5 ст. 114 Конституції України). Тобто Прем’єр-міністр України є очільником Уряду, однак не очільником вертикалі органів виконавчої гілки влади. На відміну від Верховної Ради України та Президента України, повноваження яких визначаються виключно Конституцією України та не можуть визначатися іншими нормативними правовими актами, повноваження Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією та законами України (п. 10 ч.1 ст.116 Конституції). Зокрема, відповідно до ст.116 Конституції Уряд: > забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; > забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору; > уживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; > забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; > розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; > здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Саме Уряд України утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 91 ч. 1 ст. 116 Конституції України). КМУ в межах своєї компетенції видає постанови й розпорядження, які є обов’язковими до виконання. При цьому постанови - це акти нормативного характеру, тоді як розпорядження - це акти з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань. Прикладом постанови КМУ є Постанова КМУ від 18 серпня 2017 р. №648 «Про внесення змін до Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби»; прикладом розпорядження КМУ - Розпорядження КМУ від 26 вересня 2018 р. №681-р «Про затвердження плану заходів з проведення у 2018 році Всеукраїнського тижня права». Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем’єр-міністр України. КМУ спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (п.9 ч.1 ст. 116 Конституції України). 4.4.1.2. Система центральних органів виконавчої влади В Україні на центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи на місцях лягає основне навантаження щодо публічного забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, надання їм адміністративних послуг, забезпечення інтересу держави та суспільства загалом. Відповідно до Закону України від 17.03.2011 р. № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Для позначення цієї численної групи Конституція України використовує формулювання «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади». Так, у Конституції України визначено лише один вид центральних органів виконавчої влади - міністерства, тоді як інші, виходячи з її положень, мають визначатися законами. Проте аналіз законодавства України дозволяє зробити висновок, що в правовому статусі і міністерств, і інших центральних органів виконавчої влади можна виділити й конституційно-правові, й адміністративно-правові аспекти, хоча можна дискутувати щодо їх співвідношення. Так, Конституція України містить норми щодо суб’єкта утворення, реорганізації, ліквідації як міністерств, так й інших центральних органів виконавчої влади (ним є Кабінет Міністрів України - відповідно до п. 91 ч. 1 ст. 116 Конституції України), суб’єктів призначення на посади та звільнення з посад міністрів (Верховна Рада України - відповідно до п. 12 ст. 85 Конституції України), а також керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України (Кабінет Міністрів України - відповідно до п. 92 ч. 1 ст. 116 Конституції України). Конституцією України також визначено, що діяльність і міністерств, і інших центральних органів виконавчої влади спрямовується й координується Кабінетом Міністрів України. Відповідно до ст. 117 Конституції України нормативно-правові акти міністерств і інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, установленому законом. Таким чином, Конституція України закладає підвалини правового статусу і міністерств, і інших центральних органів виконавчої влади. Потрібно зазначити, що центральний рівень системи органів виконавчої влади зазнавав чи не найсильнішого політичного впливу упродовж усіх етапів реформи публічної адміністрації в Україні. Однією з причин цього є те, що Конституція Україна не містить вичерпного переліку організаційно- правових форм центральних органів виконавчої влади. Вона оперує загальним формулюванням «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади». Це формулювання призводить до проблем у процесі організації та функціонування системи центральних органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 92 Конституції України організація та функціонування органів виконавчої влади визначаються виключно законом. Проте на практиці це конституційне положення часто ігнорувалося органами влади. Система центральних органів виконавчої влади залежала від публічного суб’єкта, який був уповноважений утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати такі органи, і зазначений суб’єкт змінювався в умовах конституційної реформи. Слід звернути увагу, що порядок утворення, реорганізації та ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також порядок призначення на посади та звільнення з посад їх керівників залежить від форми правління в Україні. Так, відповідно до Конституції України в редакції 1996 р. Україна була президентсько-парламентською республікою. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворювалися, реорганізовувалися та ліквідовувалися Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України (п. 15 ч. 1 ст. 106); міністри та керівники інших центральних органів виконавчої влади призначалися за поданням Прем’єр- міністра та звільнялися Президентом. Положення Конституції України з урахуванням внесених змін свідчать про те, що сьогодні Україна за формою правління є парламентсько- президентською республікою, що зумовлює й відповідний порядок формування центральних органів виконавчої влади. Як зазначалося вище, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Урядом України. Наразі конституційно-правові норми щодо правового статусу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади деталізовано в Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 р. № 3166-VI. Ухвалення цього Закону стало важливим кроком на шляху вдосконалення системи органів виконавчої влади в Україні. Зокрема, у ньому визначено види інших центральних органів виконавчої влади, правові засади організації та діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Важливо відзначити, що відповідно до ст. 3 цього Закону організація, повноваження й порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. На підзаконному нормативно-правовому рівні діяльність центральних органів виконавчої влади унормовується Кабінетом Міністрів України через затвердження відповідних положень. Відповідно до цього Закону систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. Перелік центральних органів виконавчої влади міститься у Схемі спрямування й координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів КМУ, затвердженій Постановою КМУ від 10 вересня 2014 р. №442 (у редакції Постанови КМУ від 20 жовтня 2019 р. № 879). В Україні зокрема діють такі міністерства: Міністерство внутрішніх справ, Міністерство енергетики та захисту довкілля, Міністерство закордонних справ, Міністерство інфраструктури, Міністерство культури, молоді та спорту, Міністерство оборони, Міністерство освіти і науки, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, Міністерство розвитку громад та територій, Міністерство соціальної політики, Міністерство у справах ветеранів, тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб, Міністерство цифрової трансформації, Міністерство фінансів, Міністерство юстиції. Особливістю міністерств та інших центральних органів виконавчої влади є те, що їхні повноваження поширюються на всю територію України. Однією з ключових відмінностей між міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади є те, що міністерства забезпечують формування й реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України, тоді як інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. Безумовно, зазначена відмінність підкреслює особливе місце міністерств у системі центральних органів виконавчої влади. Однак Закон не визначає міністерство головним, провідним центральним органом виконавчої влади. 4.4.1.2.1. Міністерства - забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконують окремі функції з реалізації державної політики. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави. Також до центральних органів виконавчої влади входять державні служби, агентства та інспекції. У теорії адміністративного права під міністерством розуміють основний різновид центральних органів виконавчої влади, що має дві основні ознаки: 1) відповідає за розроблення державної політики; 2) очолюється членом уряду - політиком, а не державним службовцем[119]. До основних завдань міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, належать: - забезпечення нормативно-правового регулювання; - визначення пріоритетних напрямків розвитку; - інформування та надання роз’яснень щодо здійснення державної політики; - удосконалення практики застосування законодавства, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проєктів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Президентові та Кабінету Міністрів; - забезпечення здійснення соціального діалогу на галузевому рівні; - здійснення інших завдань, визначених законами України. Наявність повноважень щодо нормативно-правового регулювання є ще однією ознакою, що відрізняє міністерства від інших центральних органів виконавчої влади. Звертаємо увагу, що згідно із Законом міністр має подвійний правовий статус, оскільки постає і як член Уряду, і як керівник міністерства. При цьому як член КМУ він здійснює повноваження, визначені Законом України «Про Кабінет Міністрів України», зокрема щодо спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади. Як керівник міністерства, міністр: - очолює міністерство, здійснює керівництво його діяльністю; - у межах своєї компетенції організовує та контролює виконання міністерством Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України; - затверджує структуру апарату міністерства і його територіальних органів; - представляє міністерство в публічно-правових відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами; - підписує накази міністерства; - дає обов’язкові для виконання державними службовцями та працівниками апарату міністерства доручення. Звертаємо увагу, що відповідно до ч. 2 ст. 2 зазначеного Закону міністерства діють за принципом єдиноначальності. Це означає, що за таким критерієм, як спосіб ухвалення владних рішень, міністерство належить до єдиноначальних (одноособових), а не колегіальних органів. Відповідно органом по суті є сам міністр, а не міністерство. У зв’язку з цим дискусійним із теоретичної точки зору можна вважати положення Закону про те, що міністр є керівником міністерства. Міністр має першого заступника та заступників (один з яких є заступником із питань боротьби з корупцією), які призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр- міністра України відповідно до пропозицій відповідного міністра. Незалежно від політичних змін у державі, що можуть мати наслідком зміну Уряду, або окремих членів уряду, міністерство мусить стабільно працювати. З метою забезпечення діяльності міністерства, стабільності та наступності у його роботі, організації поточної роботи, пов’язаної із здійсненням його повноважень, у міністерстві є посада державного секретаря. Державний секретар міністерства є вищою посадовою особою з - поміж державних службовців міністерства. Державний секретар підзвітний і підконтрольний міністру. Державний секретар міністерства призначається на посаду КМУ на строк п’ять років із правом повторного призначення. Державний секретар очолює апарат міністерства - організаційно поєднану сукупність структурних підрозділів і посад, що забезпечують діяльність міністра, а також виконання покладених на міністерство завдань. У складі апарату міністерств утворюються: 1) директорат - самостійний структурний підрозділ, що утворюється для виконання завдань, пов’язаних із забезпеченням формування державної політики в одній або декількох сферах компетенції міністерства, координацією та моніторингом її реалізації, проведення аналізу та оцінки впливу її реалізації на заінтересовані сторони, а також інших завдань - крім тих, що пов ’язані з виконанням функцій з надання адміністративних послуг, управління об’єктами державної власності або здійснення державного нагляду (контролю)1. 2) директорат стратегічного планування та європейської інтеграції - самостійний структурний підрозділ, що може утворюватися для виконання завдань, пов’язаних зі стратегічним плануванням діяльності та плануванням бюджету міністерства, європейською інтеграцією, координацією виконання міністерством міжнародних зобов’язань, а також координацією роботи із забезпечення формування державної політики у сферах компетенції міністерства; 3) експертна група - структурний підрозділ, що входить до складу директорату та утворюється для виконання завдань за визначеними напрямками (функціями) діяльності директорату; 4) головне управління у складі директорату - структурний підрозділ, що утворюється для виконання завдань за одним напрямком (функцією) діяльності директорату. У міністерствах також утворюється секретаріат - сукупність самостійних структурних підрозділів і посад, що здійснюють організаційне, правове, фінансово-економічне, матеріально-технічне забезпечення діяльності міністерства, зокрема щодо: забезпечення функціонування документообігу, здійснення контролю за дотриманням строків виконання завдань і заходів, відповідальним за виконання яких є міністерство; управління персоналом, ведення бухгалтерського обліку і звітності; протокольного забезпечення міжнародного співробітництва; реалізації законодавства щодо доступу до публічної інформації, організації розгляду звернень громадян; забезпечення ІТ-підтримки та захисту інформації; забезпечення здійснення державних закупівель; забезпечення взаємодії із засобами масової інформації та зв’язків із громадськістю; матеріально- технічного та господарського забезпечення; взаємодії з органами державної влади; дотримання вимог щодо охорони праці та цивільного захисту[120] [121]. Міністр має право сформувати патронатну службу міністра, яка здійснює консультування міністра, підготовку необхідних для виконання завдань міністерства матеріалів, забезпечує зв’язок із посадовими особами інших органів державної влади, організацію зустрічей та зв’язків із громадськістю, засобами масової інформації, а також виконує інші доручення міністра. При цьому працівники патронатної служби не мають права давати доручення державним службовцям та працівникам міністерства. З метою забезпечення законності та ефективності діяльності єдиноначальних (одноособових) органів влади важливим є поєднання принципу єдиноначальності з певними елементами колегіальності. У зв’язку з цим у вказаному Законі (ст.14) передбачено можливість утворення колегії міністерства та інших консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів міністерства. Рішення колегії можуть бути реалізовані через видання відповідного наказу міністерства. Міністерство для виконання покладених на нього завдань має право залучати до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань учених і фахівців, зокрема на договірній основі, а також працівників центральних і місцевих органів виконавчої влади; одержувати інформацію, документи й матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб; скликати наради, створювати комісії та робочі групи; користуватися відповідними інформаційними базами даних. Міністерство здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи на місцях. Міністерство в межах своїх повноважень видає накази, які підписує міністр України. Накази міністерства нормативноправового змісту підлягають державній реєстрації. Територіальні органи міністерства діють на підставі положень, що затверджуються міністром. Актами міністерства є накази, які видаються міністерством і підписуються міністром (ст. 15 Закону). При цьому згідно із вказаним Законом накази міністерства можуть мати різну правову природу, зокрема бути нормативно-правовими актами, регуляторними актами. Отже, міністерство - це центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, здійснення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України, контролює діяльність інших центральних органів виконавчої влади, які перебувають у його підпорядкуванні. 4.4.1.2.2. Інші центральні органи виконавчої влади До інших центральних органів виконавчої влади Закон відносить агентства (наприклад, Державне агентство автомобільних доріг України, Державне агентство водних ресурсів України, Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України, Державне агентство з питань кіно, Державне агентство з управління зоною відчуження, Державне агентство інфраструктурних проєктів тощо), служби (Державна авіаційна служба України, Державна міграційна служба, Державна податкова служба, Державна екологічна служба, Державна регуляторна служба України тощо), інспекції (наприклад, Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Державна інспекція енергетичного нагляду, Державна інспекція ядерного регулювання) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Відповідно до теорії адміністративного права: Державна служба - це центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики через надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам у певних сферах публічного адміністрування. Державне агентство - це центральний посередницький (між відповідним міністерством і об’єктами державного управління) орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики через реалізацію управлінських функцій у сфері використання державного майна та надання адміністративних послуг у відповідній сфері публічного адміністрування. Державна інспекція - це центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики через здійснення нагляду (контролю) за дотриманням і виконанням законодавства різними об’єктами публічного управління у відповідній сфері публічного адміністрування. Проте слід зазначити, що чинне законодавство не містить чітких критеріїв розмежування зазначених типів центральних органів виконавчої влади. Наприклад, розмежування служб, агентств та інспекцій здійснено за обсягом компетенції. Центральний орган виконавчої влади утворюється як служба, якщо більшість його функцій - надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам. Якщо більшість функцій органу - управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління, орган утворюється як агентство. Інспекція - це центральний орган виконавчої влади, більшість функцій якого складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства. Однак термін «служба» використовується не лише щодо центральних органів виконавчої влади. Наприклад, Служба безпеки України не є центральним органом виконавчої влади - це державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України. Тобто в такому разі служба - це не організаційно-правова форма державного органу, а складова назви. Відповідно до Положення про Національне агентство України з питань державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 р. № 500, Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується й координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функціональне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті). Тобто призначенням такого органу не є управління об’єктами державної власності, як це передбачено для агентств згідно із Законом України «Про центральні органи виконавчої влади». Більше того, НАДС уповноважений не лише здійснювати державну політику, а й формувати її, що відповідно до вказаного Закону віднесено до повноважень лише міністерств і центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Основними завданнями інших центральних органів виконавчої влади є надання адміністративних послуг; здійснення державного нагляду (контролю); управління об’єктами державної власності; внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують і координують їх діяльність. Центральний орган виконавчої влади видає накази організаційно - розпорядчого характеру, які підписує керівник центрального органу виконавчої влади. Відмінною рисою агентств, служб, інспекцій порівняно з міністерствами та центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом є те, що їхня діяльність спрямовується та координується КМУ не безпосередньо, а через уповноваженого міністра (напр., через міністра внутрішніх справ спрямовується та координується діяльність Національної поліції України). Відповідно до ст. 18 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністр: - контролює реалізацію центральним органом виконавчої влади державної політики у сфері, формування якої він забезпечує; - погоджує та подає на розгляд КМУ розроблені центральним органом виконавчої влади проєкти законів, актів Президента України та КМУ; - визначає пріоритетні напрямки роботи центрального органу виконавчої влади та шляхи виконання покладених на нього завдань, затверджує плани його роботи; - заслуховує звіти про виконання покладених на центральний орган виконавчої влади завдань і планів їх роботи. Керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади КМУ. Комісія з питань вищого корпусу державної служби вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо кандидатур (загальною кількістю не більше п’яти осіб) для призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади за результатами конкурсу відповідно до законодавства про державну службу. Керівник центрального органу виконавчої влади звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України або міністра, який спрямовує та координує діяльність такого органу. На відміну від посади міністра, яка є політичною, посади керівника служби, агентства, інспекції належать до посад державної служби. Організаційне забезпечення діяльності керівника центрального органу виконавчої влади та реалізації органом своїх повноважень здійснює апарат центрального органу виконавчої влади. Для підготовки рекомендацій щодо виконання завдань центрального органу виконавчої влади в центральному органі виконавчої влади може утворюватися колегія як консультативно-дорадчий орган. На відміну від міністерств, які видають акти різної правової природи, служби, агентства, інспекції видають накази виключно організаційно - розпорядчого характеру. Отже, інші центральні органи виконавчої влади здійснюють реалізацію державної політики у визначеній сфері, крім того вони відповідно до своїх положень надають адміністративні послуги, здійснюють державний нагляд (контроль), здійснюють управління об’єктами державної власності, узагальнюють практику застосування законодавства з питань, що належать до їх компетенції, здійснюють інші повноваження, визначені законодавством. 4.4.1.2.3. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом Особливу групу серед центральних органів виконавчої влади складають центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. У Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» їм присвячено спеціальну норму - статтю 24. До центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом належать такі: Антимонопольний комітет України, Державний комітет телебачення й радіомовлення України, Фонд державного майна України, Національне агентство України з питань запобігання корупції, Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації, Державне бюро розслідувань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює голова. Приклад: Пенсійний фонд України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики України. Пенсійний фонд входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань пенсійного забезпечення та ведення персоніфікованого обліку надходжень від сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування[122]. Антимонопольный комітет України є державним органом зі спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції в підприємницькій діяльності. Український інститут національної пам 'яті є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через міністра культури і який реалізує державну політику у сфері відновлення та збереження національної пам’яті Українського народу[123]. Однак законодавством України не визначено чіткого критерію (критеріїв) віднесення органу державної влади до ЦОВВ зі спеціальним статусом. По суті до цієї категорії державних органів у різні періоди включалися органи державної влади, які через особливості їх правової природи не можна було віднести до жодної з гілок влади (напр., Служба безпеки України, національні комісії, що здійснюють державне регулювання у певних сферах економіки), конституційні органи державної влади, не віднесені Основним законом до органів виконавчої влади (Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України), а також класичні органи виконавчої влади, які в силу певних суб’єктивних причин прагнули вивести з-під прямого підпорядкування Уряду. При цьому можна говорити про особливості саме першої категорії ЦОВВ зі спеціальним статусом. До їх основних ознак можна віднести: особливу компетенцію, особливості взаємовідносин з вищим органом у системі органів виконавчої влади - Кабінетом Міністрів України, порядок утворення, реорганізації та ліквідації, а також призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів, відмінний від інших центральних органів виконавчої влади, особливі управлінські стани з іншими органами державної влади. Основною відмінною ознакою зазначених ЦОВВ зі спеціальним статусом є їх особлива компетенція, для забезпечення належної реалізації якої такі ЦОВВ і наділені всіма іншими особливими ознаками. При цьому особливі ознаки ЦОВВ зі спеціальним статусом свідчать про перехідний характер зазначених органів, про їх тимчасове перебування в системі органів виконавчої влади та потребу їх виведення за межі виконавчої гілки влади, що вже відбувається сьогодні (напр., із національними комісіями регулювання природних монополій). Зауважимо, що Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, було віднесено до центральних органів виконавчої влади згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг» від 19 грудня 2019 р. №394-IX. Зазначений Закон України було прийнято, зокрема, з метою приведення відповідно до Конституції України статусу зазначеної Комісії на виконання Рішення Конституційного Суду України від 13 червня 2019 р. №5-р/2019 у справі №1-17/2018(5133/16) за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 1, пункту 2 частини першої статті 4, частини першої, абзаців першого, другого частини другої статті 5, абзаців другого, третього, четвертого, п’ятого, тридцять дев’ятого, сорокового частини третьої, частини шостої статті 8 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (справа про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг). До зазначених змін у законодавстві Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, мала статус постійного незалежного державного колегіального органу. 4.4.2. Місцеві державні адміністрації Виконавчу владу на місцевому рівні здійснюють місцеві державні адміністрації та територіальні органи центральних органів виконавчої влади. Правовий статус місцевих державних адміністрацій визначається передусім Конституцією України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації». Згідно з Конституцією України (ст. 118) виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України (напр., щодо Києва - Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ»). Слід звернути увагу, що Президент України бере безпосередню участь у формуванні та контролі за діяльністю місцевих державних адміністрацій. Так, голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Рекомендаційні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України. На виконання Конституції, законів України, актів Президента України, КМУ, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Важливо звернути увагу на подвійну підзвітність і підконтрольність місцевих державних адміністрацій, а саме: вони підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами та органам виконавчої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України ухвалює рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України ухвалює рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Відповідно до ст. 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень. Урядом Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Республіки. Г олова Ради міністрів АРК призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою АРК за погодженням із Президентом України. Місцеві державні адміністрації очолюються головами відповідних місцевих державних адміністрацій. Розпорядження голів адміністрацій, ухвалені в межах їх компетенції та зареєстровані в управлінні (головному) Міністерства юстиції, є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право: перевіряти стан додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та підпорядкування; залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок; одержувати відповідну статистичну інформацію; давати розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність. Для правового, організаційного, матеріально -технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства й розпоряджень місцевої державної адміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям й органам місцевого самоврядування головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої державної адміністрації в межах виділених бюджетних коштів. Отже, місцеві державні адміністрації - це органи виконавчої влади, які здійснюють таку владу (публічне адміністрування) на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідною радою з метою забезпечення прав і свобод людини та громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства. 4.4.3. Порядок утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України. Члени КМУ можуть вносити Прем’єр-міністрові пропозиції щодо утворення, реорганізації або ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням потреби забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади й недопущення дублювання повноважень. Міністерство, інший центральний орган виконавчої влади утворюється через утворення нового органу влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох центральних органів виконавчої влади. Орган виконавчої влади утворюється через утворення нового органу виконавчої влади або в результаті реорганізації (злиття, поділу, перетворення) одного чи кількох органів виконавчої влади. Орган виконавчої влади припиняється за допомогою реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Унаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов’язки якого переходять його правонаступникам. Перейменування органу виконавчої влади не призводить до його реорганізації![124]. 4.4.4. Військово-цивільні адміністрації Для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, утворено військово-цивільні адміністрації. Вони займають особливе місце серед інших суб’єктів публічної адміністрації. Їх правовий статус визначено Законом України «Про військово-цивільні адміністрації» від 3 лютого 2015 р. №141-VIII. Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи в селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі антитерористичної операції) або у складі Об’єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки й нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції. Військово-цивільні адміністрації області, району та населених пунктів є юридичними особами публічного права і наділяються повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Військово-цивільні адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження з: > підготовки та затвердження програм соціально-економічного й культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; > забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів; > складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення його виконання; > управління закладами освіти, охорони здоров’я, культури, фізичної культури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання; організації їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; > сприяння організації призову громадян на військову службу; > організації та участі у здійсненні заходів, пов’язаних із мобілізаційною підготовкою та цивільним захистом; > вирішення питань, пов’язаних із наданням військовим частинам Збройних Сил України службових приміщень і житлової площі, інших об’єктів, а також комунально-побутових послуг; здійснення контролю за їх використанням, наданням послуг; > сприяння організації виробництва й поставок до війська підприємствами та організаціями, що перебувають у комунальній власності, замовленої продукції, послуг, енергоресурсів; > здійснення заходів щодо створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через державний кордон України; > установлення охорони важливих об’єктів національної економіки України, які забезпечують життєдіяльність населення; > здійснення заходів щодо військово-патріотичного виховання населення; > сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, Національної поліції, адвокатури, Національного антикорупційного бюро України та Державної кримінально-виконавчої служби України; > заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку та результати діяльності на відповідній території; > скасування актів виконавчих органів відповідної ради, які не відповідають Конституції, законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, ухваленим у межах її повноважень; > ухвалення рішень щодо організації проведення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови; > ухвалення в межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; > визначення територій, на яких можуть проводитися потенційно небезпечні заходи в умовах присутності цивільного населення за участю особового складу Збройних Сил України, інших військових формувань та правоохоронних органів з використанням озброєння і військової техніки; > ухвалення рішення про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення; > забезпечення утримання в належному стані кладовищ, інших місць поховання та їх охорони та ін. > забезпечення утримання в належному стані кладовищ, інших місць поховання та їх охорони та ін. Права військово-цивільних адміністрацій: > установлювати обмеження щодо перебування в певний період доби на вулицях та в інших громадських місцях без визначених документів; > тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях, дорогах та ділянках місцевості; > організовувати перевірку документів, що посвідчують особу, у фізичних осіб, а в разі потреби - огляд речей, транспортних засобів, багажу та вантажів, службових приміщень і житла громадян; > організовувати контроль за роботою підприємств телекомунікацій, використовувати місцеві радіостанції, телевізійні центри та друкарні для проведення роз’яснювальної роботи серед населення, особового складу військових формувань і правоохоронних органів; > установлювати обмеження щодо торгівлі зброєю, сильнодіючими хімічними та отруйними речовинами, алкогольними напоями і речовинами, виробленими на спиртовій основі; > вилучати у громадян на зберігання вогнепальну зброю та боєприпаси, холодну зброю, а в підприємств, установ і організацій - також навчальну й бойову техніку, вибухові, радіоактивні речовини і матеріали, сильнодіючі хімічні та отруйні речовини; > установлювати порядок використання сховищ, споруд та інших об’єктів для захисту населення, а також для задоволення потреб безпеки; > організовувати евакуацію населення з місць і районів, небезпечних для проживання, а також евакуацію підприємств, установ, організацій та матеріальних цінностей, які мають важливе державне, господарське і культурне значення; > організовувати в разі потреби нормоване забезпечення населення питною водою, продуктами харчування, предметами першої необхідності, ліками[125]. Отже, військово-цивільні адміністрації - це тимчасові надзвичайні суб’єкти публічної адміністрації, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України або у складі Об’єднаного оперативного штабу Збройних Сил України і призначені для здійснення публічного адміністрування в районах відсічі збройної агресії Росії. До суб’єктів публічної адміністрації можна віднести установи, які не мають статусу державних органів, проте здійснюють діяльність, безпосередньо пов’язану з виконанням певних функцій держави. Цікавим прикладом є Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти (далі - Національне агентство), утворене відповідно до Закону України «Про вищу освіту». Згідно зі ст. 17 цього Закону Національне агентство є постійним колегіальним органом, уповноваженим цим Законом на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти. Національне агентство є юридичною особою публічного права, яка діє згідно з цим Законом і статутом, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Відповідно до ст.19 цього Закону України Національне агентство складається з двадцяти трьох осіб, які призначаються Кабінетом Міністрів України на підставі рішення Конкурсної комісії за результатами конкурсного відбору, 95 що відбувається з дотриманням принципів гендерного балансу та галузевого представництва. Згідно з даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Національне агентство має організаційно-правову форму державної організації (установи, закладу), а не державного органу. На практиці виникають питання щодо оскарження рішень Національного агентства в судовому порядку, а саме в порядку якого судочинства - адміністративного чи цивільного - вони підлягають оскарженню. З цього приводу потрібно звернути увагу на Постанову Верховного Суду від 7 серпня 2019 року в справі № 826/4264/17. На підставі аналізу норм законодавства щодо правового статусу Національного агентства Верховний Суд дійшов висновку, що його функції у сфері вищої освіти мають як владний характер (результати їх здійснення мають обов’язковий характер для учасників правовідносин у сфері вищої освіти), так і такий, що не містить владної складової - зокрема результати їх здійснення підлягають погодженню чи затвердженню Урядом чи центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки. Таким чином, - робить висновок Верховний Суд, - Агентство, учиняючи на виконання покладених на нього законом повноважень з реалізації державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти діяння чи ухвалюючи рішення (індивідуальні акти), які не вимагають погодження чи затвердження та є обов’язковими для учасників правовідносин у сфері вищої освіти, діє як суб’єкт владних повноважень при здійсненні владних управлінських функцій. 4.5.