<<
>>

3.2 Проблеми реалізації права на касаційне оскарження в адміністративному процесі України

В Україні кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55 Конституції України) [172].

Забезпечення касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом, віднесено Конституцією України до основних засад судочинства (ст. 129) [172]. Тобто, право на касаційне оскарження є одним із основних конституційних прав людини, реалізація якого відбувається в тому числі із залученням судової касаційної інстанції.

Реалізація права на касаційне оскарження відбувається через діяльність Вищого адміністративного суду України. Статистика підтверджує існування проблем із застосуванням адміністративними судами першої та апеляційної інстанцій норм КАСУ, а також активну позицію учасників адміністративного процесу щодо реалізації свого права на касаційне оскарження.

Так, у 2014 році до Вищого адміністративного суду України надійшло 68705 касаційних скарг, що складає 91% від загальної кількості справ та матеріалів, які надійшли до даного суду за звітній період. У 2015 році до Вищого адміністративного суду України надійшло 54819 касаційних скарг, що складає 96% від загальної кількості справ та матеріалів, що надійшли до суду касаційної інстанції . Тобто, кількість касаційних скарг, що надійшли до Вищого адміністративного суду України у 2015 році, є меншою на 13886 у порівнянні з 2014 роком. Така тенденція до зменшення кількості касаційних скарг, що надійшли до Вищого адміністративного суду у 2015 році, обумовлена тим, що у першому півріччі 2014 року до суду надходили справи, пов’язані з виборами Президента України, а у 2015 році кількість виборчих справ була значно меншою [20].

Водночас, слід наголосити, що відповідно до аналітичних матеріалів результатів діяльності Вищого адміністративного суду України, за шість місяців 2015 року до Вищого адміністративного суду України як суду касаційної інстанції надійшла 29901 касаційна скарга та справа проти 34345 касаційних скарг і справ, що надійшли у першому півріччі 2014 року [23].

З урахуванням нерозглянутих касаційних скарг і справ на початок 2015 року на розгляді перебувало 65845 касаційних скарг і справ проти 83883 скарг і справ в аналогічному періоді 2014 року. Кількість касаційних скарг і справ, що перебували на розгляді у звітному періоді, зменшилась на 22%.

У періоді, що аналізується, суд розглянув 34484 касаційних скарги та справи, що на 18% менше, ніж у першому півріччі 2014 року (41983).

За результатами розгляду повернуто 887 касаційних скарг, або 3% загальної кількості розглянутих скарг та справ, щодо 19162 касаційних скарг відмовлено у відкритті провадження (55%). Тобто, більше половини касаційних скарг, поданих до Вищого адміністративного суду України, не відповідають суб’єктивним, об’єктивним або фактичним передумовам касаційного провадження.

Таким чином, упродовж першого півріччя 2015 року на стадії вирішення питання про відкриття провадження у справі розглянуто 20049 касаційних скарг. Частина цих матеріалів у загальній кількості розглянутих справ і матеріалів у звітному періоді становить 58% проти 22971 касаційних скарг (55%) у першому півріччі 2014 року.

Зважаючи на те, що у 55% розгляду касаційні скарги залишені без розгляду, оскільки суддями Вищого адміністративного суду відмовлено у відкритті касаційного провадження, можна зробити висновок про існування проблем, пов’язаних з реалізацією права на касаційне провадження.

Для визначення основних проблем реалізації права на касаційне оскарження в адміністративному процесі України необхідно з’ясувати сутність поняття «право на касаційне оскарження», та розкрити зміст передумов реалізації права на касаційне оскарження, недотримання яких і визначає проблеми реалізації такого права в адміністративному судочинстві.

У норми вітчизняного адміністративно-процесуального законодавства поняття «право на касаційне оскарження» введено статтею 211 КАСУ, проте фактично тлумачення даного поняття не відбувається. Дана норма визначає лише умови реалізації даного права на практиці.

Відповідно, слід звернутися до теоретичних надбань української процесуальної науки.

Поняття «право на касаційне оскарження» є об’єктом дослідження вчених-процесуалістів різних галузей права, які не мають єдиного підходу до розуміння даного терміну.

Наприклад, автори підручника «Цивільний процес України» за редакцією Н. Ю. Голубєва, Є. О. Харитонова право касаційного оскарження визначають як право на відкриття провадження в суді касаційної інстанції щодо перевірки законності рішень і ухвал суду першої та (або) апеляційної інстанцій, що набрали законної сили [377].

М. Й. Штефан розуміє під правом касаційного оскарження право на порушення провадження в суді касаційної інстанції щодо перевірки законності рішень і ухвал суду, що набрали законної сили [379, с. 599].

Автори навчального посібника «Цивільний процес» за редакцією Ю. В. Білоусова право касаційного оскарження визначають як право на порушення діяльності суду касаційної інстанції з перевірки законності рішення суду першої та (або) апеляційної інстанції, що набрало законної сили [378, с. 243].

Визначення, які пропонують зазначені автори, зводять зміст права на касаційне оскарження до процесуальної стадії – відкриття касаційного провадження. Так, подання касаційної скарги відбувається на першій стадії касаційного провадження, як вже зазначалося нами вище, проте дане право і стадія не є тотожними. Тобто, хоча реалізація права на касаційне провадження і відбувається під час відкриття касаційного провадження, проте рішення про таке відкриття приймає суддя.

Наступна група вчених вкладає у зміст права на касаційне оскарження сукупність певних елементів, які у своїй взаємодії дозволяють це право реалізувати. Так, С. Я. Фурса зазначає, що право на касаційне оскарження являє собою гарантовану державою особам, які брали участь у справі, їх правонаступникам та особам, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їх права, свободи та обов’язки на можливість звернення до суду касаційної інстанції з метою перевірки законності рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку та рішень, ухвал апеляційного суду, що набрали законної сили [376, с.

745].

Ульмер М. М. також зазначає, що касаційне оскарження в адміністративному судочинстві – це гарантована державою уповноваженим суб’єктам особлива юридична можливість на звернення до Вищого адміністративного суду України задля перевірки законності та обґрунтованості судових рішень адміністративних судів першої та (або) апеляційної інстанції, які набрали законну силу [338, с. 99].

На нашу думку, право на касаційне оскарження не можна зводити до сукупності певних елементів та особливої юридичної можливості їх реалізувати. Право на касаційне оскарження, на нашу думку, виступає однією із складових суб’єктивного юридичного права особи – тобто гарантованим державою видом та мірою можливої або дозволеної поведінки, «можливості (свободи) суб’єкта права задовольняти власний інтерес» [299, с. 208-209].

Субєктивне право – це створювана та гарантована державою через норми об’єктивного права особлива юридична можливість діяти, яка дозволяє суб’єкту (як носію цієї можливості) вести себе певним чином, вимагати відповідної поведінки від інших осіб, користуватися певними соціальними благами, звертатися у необхідному випадку до компетентних органів держави за захистом – з метою задоволення особистих інтересів та потреб, які не вступають всупереч суспільним [197, c. 145].

З виникненням конкретних правовідносин суб’єктивні права реалізуються через правомочності (можливість діяти особисто; можливість вимагати певної поведінки; можливість звертатися до компетентних органів державної влади тощо) [376, с. 98].

У зв’язку з цим, цілком слушно О. А. Тимошенко розглядає поняття право касаційного оскарження в цивільному процесі як передбачений цивільно-процесуальним законодавством комплекс правомочностей уповноважених суб’єктів на підготовку та подання касаційної скарги до суду касаційної інстанції щодо певного кола актів правозастосування судів першої та апеляційної інстанцій, що засноване на підставах неправильного застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права [324, с.

188].

У такому разі право на касаційне оскарження являє собою передбачений КАСУ комплекс правомочностей реалізувати гарантовані Конституцією України права шляхом подання касаційної скарги до конкретної судової інстанції (Вищого адміністративного суду України) у визначених законом випадках.

Підсумовуючи, пропонуємо власне визначення права на касаційне оскарження, під яким розуміємо гарантовану та забезпечувану державою сукупність правомочностей, що дозволяють суб’єкту права подання касаційної скарги звернутися до Вищого адміністративного Суду України з метою перевірки законності судових рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судових рішень суду апеляційної інстанції повністю або частково.

Аналіз КАСУ дозволяє зробити висновок, що досліджуване право складається із сукупності правомочностей, до яких відносяться: право на власні дії (право звернутися із касаційною скаргою (ст. 211 КАСУ), право на зміну вимог касаційної скарги (ст.ст. 216-219 КАСУ); право на вимагання і домагання (право вимагати прийняття та розгляду касаційної скарги (ст.ст. 214-215, 220-1 КАСУ); право вимагати перевірки законності та обґрунтованості судового рішення в судовому засіданні (ст.ст. 221-222 КАСУ).

У зв’язку з цим, ми вважаємо, що зміст права на касаційне оскарження включає в себе наступні складові: 1) належність особи до кола суб’єктів, які мають право звернутися з касаційною скаргою; 2) наявність судових рішень адміністративних судів першої та апеляційної інстанції, які набрали законної сили і щодо яких є сумніви в законності та обґрунтованості; 3) дотримання процесуальних строків та порядку звернення з касаційною скаргою до адміністративного суду касаційної інстанції; 4) дотримання вимог щодо форми та змісту касаційної скарги.

У своїй взаємодії дані елементи дозволяють суду касаційної інстанції прийняти касаційну скаргу та відкрити касаційне провадження. Недотримання особою будь-якої з вищеназваних вимог тягне диференційовані правові наслідки: залишення заяви без руху або повернення касаційної скарги.

У зв’язку з цим науковий інтерес представлятиме дослідження вищенаведених складових елементів права на касаційне оскарження.

Першою умовою, яка обумовлює право особи звернутися зі скаргою до адміністративного суду касаційної інстанції є приналежність до кола суб’єктів, які мають право на такі дії. Коло суб’єктів, які мають право подати касаційну скаргу, визначено у ст. 211 КАСУ. До таких суб’єктів належать:

– сторони у справі;

– інші особи, які беруть участь у справі;

– особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов'язки.

Сторонами в адміністративному судовому процесі є позивач та відповідач (ст. 50 КАСУ). Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено КАСУ. Так, відповідно до ч. 4 ст. 50 КАСУ, громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;

4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, встановлених законом.

Відповідно, позивач та відповідач є особами, які наділені правом на касаційне оскарження, можливістю подати касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду. Вони є сторонами у адміністративному процесі.

Особливостями процесуального статусу позивача або відповідача в касаційному провадженні є те, що вони є суб’єктами спірних публічно-правових відносин; їх інтереси протилежні один одному; касаційне провадження ведеться від імені сторін, навіть у тому разі, якщо позивач особисто не звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України або сторони у справі особисто не беруть участь при розгляді касаційної скарги у судовому засіданні; на сторони розповсюджуються правові наслідки постанови або ухвали суду касаційної інстанції.

До інших осіб, які брали участь у справі, відносять третіх осіб (ст. 53 КАСУ) та представників (ст. 56 КАСУ).

Відповідно до положень ст. 53 КАСУ, треті особи, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, можуть вступити у справу у будь-який час до закінчення судового розгляду, пред'явивши адміністративний позов до сторін. Задоволення адміністративного позову таких осіб має повністю або частково виключати задоволення вимог позивача до відповідача. У разі вступу третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, розгляд адміністративної справи починається спочатку.

Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі. Якщо адміністративний суд при прийнятті позовної заяви, підготовці справи до судового розгляду або під час судового розгляду справи встановить, що судове рішення може вплинути на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Підсумовуючи, слід наголосити на особливостях адміністративно-правового статусу третіх осіб, які беруть участь у касаційному провадженні. Вимоги третіх осіб, які заявляють їх у касаційному провадженні в адміністративному судочинстві, розглядаються Вищим адміністративним судом в рамках того провадження, яке відбувається. Тобто, окремо розгляд вимог позивача та третіх осіб не відбувається, не відкривається нове провадження, а розгляд вимог третіх осіб відбувається в рамках вже відкритого адміністративного провадження. При цьому, предмет адміністративного позову позивача та третіх осіб має бути один, що є основною умовою спільного розгляду касаційних скарг позивача та третіх осіб. Єдність предмета адміністративного позову обумовлює розгляд справи в одночасному провадженні.

Іноді одночасний розгляд первісного позову та позову третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, може виявлятися недоцільним. В цьому випадку повинне вирішуватися питання не про відмову в прийнятті позовної заяви, а про виділення первісного позову і пов’язаного з ним позову третьої особи в окреме провадження, оскільки сам по собі факт заяви самостійної вимоги третьою особою щодо предмета спору між позивачем і відповідачем говорить про доцільність сумісного вирішення цих двох позовів для уникнення другого процесу, який може звести нанівець одне з рішень суду; недоцільно також одночасний розгляд позову третьої особи при об’єктивному об’єднанні декількох вимог первісного позивача, оскільки це може ускладнити процес [38, с. 62].

Крім того, зі змісту ст. 53 КАСУ виходить, що заявлені третіми особами вимоги в адміністративному процесі впливають на зміст вимог, які висувають позивач та відповідач. Відповідно, необхідно переглянути сутність позовних вимог всіх учасників адміністративного процесу, здійснити переоцінку доказів, наявних у справі, реалізувати права третіх осіб, які в даному випадку співпадають з правами позивача (знайомитися з матеріалами справи, надавати докази, заявляти клопотання тощо). У даному випадку, коли відбувається вступ у адміністративну справу третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору, розгляд адміністративної справи починається спочатку.

Водночас, суд касаційної інстанції не уповноважений розглядати адміністративну справу по суті, не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу (ст. 220 КАСУ).

Отже, у разі подання до Вищого адміністративного суду звернення третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги, відбувається повернення справи до розгляду в суд першої інстанції, оскільки суд касаційної інстанції не має компетенції щодо розгляду даної категорії справ.

Законодавець надає можливість участі в адміністративному процесі представників сторін та третіх осіб (ст. 56 КАСУ), які мають адміністративну процесуальну дієздатність.

Права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники – батьки, усиновлювачі, опікуни, піклувальники чи інші особи, визначені законом [151].

Права, свободи та інтереси неповнолітніх осіб, які досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена, можуть захищати в суді їхні законні представники – батьки, усиновлювачі, опікуни, піклувальники чи інші особи, визначені законом. Суд може залучити до участі у таких справах відповідно неповнолітніх осіб, непрацездатних фізичних осіб і фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена.

Законним представником органу, підприємства, установи, організації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом.

Як законні представники діють також органи та інші особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб .

У разі відсутності представника у сторони чи третьої особи, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, а також у разі, якщо законний представник цих осіб не має права вести справу в суді з підстав, встановлених законом, суд зупиняє провадження в справі та ініціює перед органами опіки і піклування чи іншими органами, визначеними законом, питання про призначення чи заміну законного представника.

Узагальнюючи норми КАСУ, можна зробити висновок, що представники в адміністративному судочинстві є повноправними учасниками адміністративного процесу, реалізуючи свої права в інтересах сторін адміністративного провадження або третіх осіб на підставі договору або закону. Залучення представників забезпечує реалізацію прав, свобод та інтересів сторін або третіх осіб у разі неможливості їх безпосередньої участі в адміністративному процесі.

Що стосується касаційного провадження, то представники, які вступили у справу при розгляді її у першій та апеляційній інстанціях, мають право реалізувати право на касаційне оскарження рішень, діючи в інтересах сторін або третіх осіб, інтереси яких вони представляють. У даному випадку представники наділені правом касаційного оскарження як повноцінний учасник касаційного провадження.

Найбільш проблематичним вважається адміністративно-правовий статус осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов'язки. Законодавець чітко не визначає права, обов’язки, відповідальність таких осіб, порядок і підстави залучення їх до адміністративного процесу. Проте, наголошуючи на праві подання касаційної скарги, фактично відносить таких осіб до повноправних учасників касаційного провадження.

Вчені процесуалісти неодноразово зверталися до вирішення даного питання. Так, О. А. Тимошенко наголошує, а М. М. Ульмер підтримує її позицію, що незрозумілим залишається, кого можна віднести до осіб, які не брали участь у справі, але суд вирішив питання про їх права, свободи чи обов’язки? Тому, як припущення, до цієї категорії учасників права касаційного оскарження можемо віднести осіб, які не брали участь у справі у зв’язку з тим, що суд відмовився залучати їх до судового розгляду як осіб з певним процесуальним статусом (наприклад, співвідповідачі, треті особи), але в результаті, в своєму рішенні, вирішив питання про їх права, свободи чи обов’язки [324, с. 103; 338, с. 113].

У своїх дисертаційних дослідженнях дані науковці наголошують, що в цьому випадку ані апеляційний суд, ані суд касаційної інстанції не наділений правом вирішувати питання про права, свободи чи обов’язки осіб, які не брали участь у справі. Це підтверджується встановленими межами розгляду справи вказаних судів: апеляційний суд під час розгляду справи перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги та вимог, заявлених у суді першої інстанції, а суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції [324, с. 103; 338, с. 112-113].

Отже, визначення осіб, які не брали участь у справі, але мають право на касаційне оскарження прийнятого рішення, відбувається на під час оголошення рішення судів першої або апеляційної інстанцій. Визначаючи права, свободи та інтереси осіб, які не брали участь у справі, судді адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій надають таким особам право на касаційне оскарження прийнятого рішення. Тобто, визнають їх учасниками адміністративного процесу.

При цьому М. М. Ульмер виділяє критерії віднесення до суб’єктів касаційного оскарження осіб, які не брали участі у справі: 1) в резолютивній частині судового рішення містяться висновки адміністративного суду про права та обов’язки осіб, яких не було залучено до справи; 2) права та обов’язки осіб, яких не було залучено до розгляду справи, будуть фактично визначатися у резолютивній частині судового рішення [338, с. 115]. Тобто, якщо особа не відповідає зазначеним критеріям, вона не може мати права на касаційне оскарження рішення.

Відповідно, на законодавчому рівні пропонуємо закріпити адміністративно-правовий статус осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та обов'язки, розмежувавши його залежно від інстанції адміністративного судочинства. На наш погляд, у нормах КАСУ необхідно уточнити, яких саме осіб слід вважати особами, які не брали участь у справі, проте мають право на касаційне оскарження. При цьому, суд касаційної інстанції не вирішуватиме справу по суті, а лише з’ясовуватиме правильність прийнятого рішення відносно таких осіб судами першої та апеляційної інстанцій.

Наявність волевиявлення у зацікавленого суб’єкта реалізувати право касаційного оскарження передбачає сам факт подання касаційної скарги, який є умовою реалізації права касаційного оскарження. Подана касаційна скарга має відповідати вимогам, які висуваються до неї відповідно до положень ст. 213 КАСУ. При цьому, можливість такого волевиявлення у осіб, які мають на це право, настає з моменту прийняття остаточного судового рішення по справі, яке набрало законної сили.

Право на касаційне оскарження реалізується визначеними законом особами шляхом подання касаційної скарги відповідно до вимог, які встановлені законом у ст. 213 КАСУ. Так, у касаційній скарзі зазначаються: найменування адміністративного суду касаційної інстанції; ім'я (найменування), поштова адреса особи, яка подає касаційну скаргу, та осіб, які беруть участь у справі, а також їх номери засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є; судові рішення, що оскаржуються; обґрунтування вимог особи, що подає касаційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає порушення норм матеріального чи процесуального права; вимоги особи, що подає касаційну скаргу, до суду касаційної інстанції; у разі необхідності – клопотання особи, що подає касаційну скаргу; перелік матеріалів, які додаються. До касаційної скарги додаються документ про сплату судового збору, а також копії касаційної скарги відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі, та копії оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Недотримання таких вимог найчастіше є причиною відмови у розгляді касаційної скарги. Так, наприклад, ухвали Вищого адміністративного суду України від 02.01.2015 року № К/800/68017/14 [342], № К/800/67651/14 [343] та інші містять відмову у відкритті касаційного провадження у зв’язку із порушенням вимог ч. 5 ст. 213 КАСУ, а саме заявником до касаційної скарги не додано копії оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

До об’єктивних передумов реалізації права на касаційне оскарження науковці відносять наявність об’єкту перегляду, тобто судового рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, або судових рішень суду апеляційної інстанції.

Зі змісту ст. 211 КАСУ можна зробити висновок, що до Вищого адміністративного суду України можна оскаржити одне з таких судових рішень першої та апеляційної інстанції:

1) судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку;

2) судові рішення суду апеляційної інстанції;

3) ухвали суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, якщо вони перешкоджають подальшому провадженню у справі;

4) ухвали суду апеляційної інстанції, якщо вони перешкоджають подальшому провадженню у справі.

У статті акцентовано увагу на тому, що оскаржено може бути одне з вищеназваних судових рішень як повністю, так і частково. Тобто, у касаційній скарзі можуть міститися вимоги щодо судових рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку або судові рішення суду апеляційної інстанції як у їх частині, так і у цілому.

Стосовно ухвал суду першої інстанції, після їх перегляду в апеляційному порядку та ухвал суду апеляційної інстанції, можуть бути оскаржені у касаційному порядку лише за умови, якщо вони перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Водночас, неоднозначним видається такий критерій, за яким приймаються до розгляду касаційні скарги, це перешкоджання ухвали суду першої або апеляційної інстанцій подальшому провадженню у справі. Це суб’єктивна оціночна характеристика, яка лише надає додаткові підстави для відмови у розгляді касаційної скарги. Роз’яснень щодо змісту обставин, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, законодавство та практика його застосування не надає.

Зі змісту ч. 3 ст. 211 КАСУ випливає, що підставами касаційного оскарження є порушення адміністративними судами попередніх інстанцій норм матеріального чи процесуального права. Тобто, не будь-яке судове рішення адміністративного суду може бути оскаржене у касаційній інстанції, а лише те, щодо якого існує сумнів в законності та обґрунтованості.

Так, наприклад, у змісті ухвали Вищого адміністративного суду від 10.02.2016 р. № К/800/59601/14 наголошено на межах перегляду справи в касаційній інстанції, які не дають суду права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені попередніми судовими інстанціями, у зв'язку з чим судові рішення у справі підлягають скасуванню з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи, необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають юридичне значення для її розгляду та вирішення спору по суті і, в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Відповідно касаційну скаргу Житомирської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Міндоходів у Житомирській області задоволено частково [346].

Тому основним критерієм, який має бути покладений в основу касаційної скарги, має бути вимога перегляду рішень судів першої інстанції після їх перегляду апеляційною інстанцією, а також рішень судів апеляційної інстанції у випадку неправильного застосування такими судами норм матеріального або процесуального права. Такі норми є чіткими, визначеними у законодавстві, і не дають змоги тлумачити їх на власний розсуд суддів.

Для відкриття касаційного провадження у конкретній справі недостатньо мати право касаційного оскарження, необхідно належним чином це право реалізувати, тобто дотриматися певних формальних чинників, наявність яких потягне за собою відкриття провадження у справі. У юридичній літературі такі чинники називають умовами реалізації права на звернення до суду.

Такими формальними чинниками є дотриманням суб’єктами оскарження процесуальних строків на звернення та процесуальної форми касаційної скарги. Важливість дотримання формальних чинників касаційної скарги обумовлена такими принципами адміністративного процесу як своєчасність

Вищий адміністративний суд України у своєму інформаційному листі від 27.08.2012 № 1909/12/13-12 дає роз’яснення щодо змісту поняття «процесуальні строки». Так, процесуальними строками є встановлені законом або судом строки вчинення процесуальних дій [112].

Відповідно до ст. 212 КАСУ, касаційна скарга подається безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених КАСУ, а в разі складення постанови в повному обсязі, відповідно до ст. 160 КАСУ – з дня складення постанови в повному обсязі. Так, у виняткових випадках, залежно від складності справи складення постанови у повному обсязі може бути відкладено на строк не більш як п'ять днів з дня закінчення розгляду справи, однак суд повинен проголосити у тому самому засіданні, в якому закінчився розгляд справи, вступну та резолютивну частини постанови [151].

Строк, передбачений статтею 212 КАСУ для подання касаційної скарги у справі, є процесуальним строком, отже, обчислюється в порядку, встановленому статтею 103 цього Кодексу. Так, згідно з частиною першою статті 103 КАСУ, перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов'язано його початок. Відповідно до частини п'ятої цієї статті останнім днем строку, який закінчується вказівкою на певний день, вважається цей день [112].

З аналізу наведених норм вбачається, що перебіг строку, в який уповноважені особи мають право подати касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду, починається з наступного дня після дня набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції або дня складення постанови в повному обсязі, та завершується на двадцятий день від дня початку перебігу цього строку [112].

Відповідно до частини шостої статті 103 КАСУ, у випадках, якщо закінчення строку припадає на вихідний, святковий чи інший неробочий день, останнім днем строку є перший після нього робочий день.

Крім зазначеного правила, необхідно також мати на увазі, що за приписами статті 67 Кодексу законів про працю України, у випадку, коли святковий або неробочий день (стаття 73 цього Кодексу) збігається з вихідним днем, вихідний день переноситься на наступний після святкового або неробочого. У такому разі, останнім днем строку для вирішення питання про відкриття провадження у справі буде день, який є наступним за таким перенесеним вихідним днем.

Отже, процесуальний строк касаційного оскарження визначається положеннями ст. 212 КАСУ та заснований на нормах ст. 103 КАСУ, яка визначає загальні засади обчислення процесуальних строків. Водночас, під час застосування вказаних норм на практиці виникають спірні питання, які в основному пов’язані з визначенням моменту, коли розпочинається строк касаційного оскарження.

Як свідчить аналіз судової практики, в основному, така проблема виникає у справах, в яких відкладалося виготовлення судового рішення в повному обсязі.

Вищий адміністративний суд с своєму листі від 19.05.2010 № 708/11/13-10 зазначає, що у переважній більшості випадків причиною скасування судових рішень був висновок суду про те, що проголошення судового рішення у присутності сторін є належним повідомленням їх про винесення судового рішення та його зміст незалежно від того, чи у судовому засіданні було проголошено повний текст судового рішення, чи лише його вступну та резолютивну частини [111].

Верховний Суд України з цього приводу зазначає, що суди повинні давати належну оцінку тому, що в судовому засіданні проголошується лише вступна та резолютивна частини рішення, а з правовою позицією суду, на якій ґрунтується оскаржуване рішення, особи, які беруть участь у справі, мають змогу ознайомитися тільки після одержання повного тексту останнього. Суди повинні брати до уваги, що підстави оскарження рішення суду особи, які беруть участь у справі, можуть визначити тільки після ознайомлення з повним текстом рішення [111].

Водночас, вивчення судової практики показує, що адміністративні суди, врахувавши, що у судовому засіданні було проголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення, датою, з якої починається обчислення строку оскарження визначають дату закінчення встановленого частиною третьою ст. 160 КАСУ п'ятиденного терміну, на який може бути відкладено її складення у повному обсязі, а не дату фактичного виготовлення судового рішення. Саме це стало причиною скасування Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України від 30 червня 2009 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2008 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "С" до Державної податкової інспекції у Шевченківському районі м. Києва про визнання протиправним та скасування податкового повідомлення-рішення [111].

Необхідно звернути увагу на те, що згідно п. 3 частини 1 чт. 156 КАСУ, суд зупиняє провадження у разі неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, – до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі. Така підстава вимагає дотримання строків набрання законної сили судового рішення у іншій справі, яка має значення для вирішення питання у касаційному провадженні.

Так, наприклад, згідно ухвали Вищого адміністративного суду у справі № 800/114/16 від 14 березня 2016 року відповідно до пункту 3 частини 1 ст. 156 КАСУ, суд зупиняє провадження у справі в разі неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, – до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі. Враховуючи, що розгляд даної справи неможливий до набрання законної сили у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради юстиції про скасування рішення, а тому провадження у справі слід зупинити [341].

Слід наголосити, що норми КАСУ чітко вказують, що касаційна скарга залишається без руху у випадку, якщо вона подана після закінчення строків, встановлених ст. 212 цього Кодексу, і особа, яка її подала, не порушує питання про поновлення цього строку, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані неповажними. При цьому, протягом тридцяти днів з моменту отримання ухвали про залишення касаційної скарги без руху, особа має право звернутися до суду касаційної інстанції з заявою про поновлення строків або вказати інші підстави для поновлення строку.

Відповідно до частини 4 ст. 214 КАСУ, якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку касаційного оскарження визнані неповажними, суддя-доповідач відмовляє у відкритті касаційного провадження.

Таким чином, у випадку пропущення строку касаційного оскарження касаційну скаргу слід подавати разом із клопотанням про відновлення строку, з обґрунтуванням причин його пропущення та доказами, які підтверджують такі причини. Як свідчить судова практика, скаржнику необхідно довести ще й те, що таке порушення справді призвело до неможливості вчасного подання ним скарги. При цьому, формулювання «Рішення було отримано нами за два дні до закінчення строку касаційного оскарження, внаслідок чого ми не мали достатньо часу для підготовки касаційної скарги» мають невеликі шанси на успіх. Більш-менш впевнено можуть почуватися лише ті скаржники, які отримали рішення (ухвалу) апеляційного суду вже після закінчення двадцятиденного строку на касаційне оскарження і мають документальне підтвердження такого запізнілого отримання [338, с. 140-141; 34].

Також дана норма наголошує на тому, що незалежно від поважності причини пропуску строку касаційного оскарження, суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у разі, якщо касаційна скарга прокурора, органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта владних повноважень подана після спливу одного року з моменту набрання оскаржуваним судовим рішенням законної сили [151].

Підсумовуючи викладене необхідно зазначити, що недотримання строків касаційного оскарження фактично є підставою для відмови у відкритті касаційного провадження. Неоднакове застосування норм КАСУ на практиці, особливо тих, які стосуються строків провадження, спонукає до врегулювання зазначених питань у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду.

Останньою передумовою реалізації права на касаційне оскарження є дотримання процесуальної форми касаційної скарги. Норми ст. 213 КАСУ чітко наголошують на тому, що касаційна скарга подається у письмовій формі із дотримання вимог, які висуваються до неї у нормах даної статті.

Письмова форма касаційної скарги забезпечує її офіційних характер, дає можливість зафіксувати дату її подання, а також одночасно зобов’язує суд касаційної інстанції офіційно дати відповідь на неї. Аналіз діяльності Вищого адміністративного суду України дозволяє зробити висновок про те, що проблеми реалізації права на касаційне провадження пов’язані, перш за все, із недотриманням вимог, які висуваються законодавцем до касаційної скарги.

Так, наприклад, відповідно до ухвали Вищого адміністративного суду України від 02.01.2015 року № К/800/57923/14 за матеріалами касаційної скарги Державної податкової інспекції у Кіровському районі м. Дніпропетровська Головного управління Міндоходів у Дніпропетровській області у порушенні касаційного провадження відмовлено на підставі п. 5 ч. 5 ст. 214 КАСУ, оскільки касаційна скарга є необґрунтованою і викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи [344].

Також судді Вищого адміністративного суду України відмовляють у порушенні касаційного провадження у зв’язку із тим, що подана касаційна скарга за формою та змістом відповідає вимогам ст. 213 КАСУ (наприклад, ухвала Вищого адміністративного суду України від 02.01.2015 року № К/800/67824/14 [345]).

Підсумовуючи, зазначимо, що існування проблем на практиці реалізації права на касаційне оскарження відбуваються і сьогодні. Як вже зазначалося, такі проблеми пов’язані, в першу чергу, з недотриманням суб’єктом певних умов подання касаційної скарги.

Отже, право на касаційне оскарження – це гарантована та забезпечена державою сукупність правомочностей, що дозволяють суб’єкту права подання касаційної скарги звернутися до Вищого адміністративного Суду України з метою перевірки законності судових рішень суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судових рішень суду апеляційної інстанції повністю або частково.

Це право складається із сукупності правомочностей, до яких можна віднести: право на власні дії (право звернутися із касаційною скаргою (ст. 211 КАСУ), право на зміну вимог касаційної скарги (ст.ст. 216-219 КАСУ); право на вимагання і домагання (право вимагати прийняття та розгляду касаційної скарги (ст.ст. 214-215, 220-1 КАСУ), право вимагати перевірки законності та обґрунтованості судового рішення в судовому засіданні (ст.ст. 221-222 КАСУ). Дані правомочності обумовлюють існування певних вимог, які у взаємодії дозволять його реалізувати: 1) особа повинна належати до кола суб’єктів, які мають право звернутися з касаційною скаргою; 2) наявність судових рішень адміністративних судів першої та апеляційної інстанції, які набрали законної сили і щодо яких є сумніви в законності та обґрунтованості; 3) дотримання процесуальних строків та порядку звернення з касаційною скаргою до адміністративного суду касаційної інстанції; 4) дотримання вимог щодо форми та змісту касаційної скарги.

<< | >>
Источник: КАЙДАШЕВ РОМАН ПЕТРОВИЧ. ПЕРЕГЛЯД СУДОВИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ УКРАЇНИ. Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Київ 2016. 2016

Еще по теме 3.2 Проблеми реалізації права на касаційне оскарження в адміністративному процесі України:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -