Місце та роль перегляду судових рішень в адміністративному процесі України у механізмі судового контролю

Функції суду не вичерпуються лише здійсненням правосуддя.

Про це говорить сама природа створення суду, оскільки як зовнішньою, так і внутрішньою сутністю суду завжди є здійснення лише правосуддя відповідно до процесуального законодавства.

У сфері публічно-правових відносин суди здійснюють контроль за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо фізичних і юридичних осіб, інших суб’єктів правовідносин, які виникають під час виконавчо-розпорядчої діяльності публічної адміністрації. Таким чином, судовий контроль є одним із засобів забезпечення законності в діяльності публічної адміністрації, що здійснюється судовою владою. Це повноваження судової гілки влади випливає зі ст. 55 Конституції України, згідно з якою кожному гарантується судовий захист його прав і свобод. Рішення і дії (або бездіяльність) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб можуть бути оскаржені до суду.

З іншого боку, судовий контроль не можна обмежувати лише діяльністю, пов’язаною з захистом прав, свобод та інтересів осіб судовою гілкою влади. Однак, основною формою реалізації контрольної функції органів судової влади в адміністративному процесі є здійснення перегляду судових рішень судами вищих інстанцій.

Крім того, не можна не звернути увагу на те, що судовий контроль та його форми реалізації в адміністративному процесі наукою адміністративного права вивчені недостатньо. Проблематика судового контролю хоча й була предметом уваги багатьох вчених і практиків, які досліджували загальнотеоретичні проблеми даного явища (В. М. Гаращук, В. М. Горшеньов, І. Б. Шахов та інші), так і конкретні процедури того чи іншого виду судового контролю та його правове регулювання (І. Л. Бородін, К. В. Гусаров, О. В. Кондратьєв та інші), однак реалізація цієї функції судової влади під час здійснення правосуддя при розгляді публічно-правових спорів вивчена недостатньо.

Судовий контроль – це комплексне правове явище, яке відображає як основні риси судової влади, так і ознаки юрисдикційної діяльності органів держави [2, с. 20].

Судовий контроль є різновидом більш загального явища – контролю.

В адміністративному праві України контроль розглядається в широкому розумінні як один із способів забезпечення законності дисципліни в публічному адмініструванні, а саме як процес спостереження за дотриманням нормативно-правових актів різними суб’єктами адміністративного права [5, с. 244].

Необхідно зазначити, що, не дивлячись на те, що інститут контролю був предметом багатьох наукових досліджень, єдності щодо його сутності серед науковців немає. Так, В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко вважають, що діяльність всіх суб’єктів державного управління пов’язана з контролем, обсяг якого визначається місцем та обсягом повноважень кожного суб’єкта в системі державного управління. Контроль, як важлива функція державного управління, органічно пов'язаний з іншими його функціями і складовий елемент присутній при їх реалізації. Отже, маючи самостійне значення при здійсненні державного управління, контроль є допоміжним елементом, стадією реалізації кожної управлінської функції [218].

По-іншому на питання правової природи контролю дивиться В.

На думку Ю. П. Битяка, контроль – це складова частина (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни і правопорядку і полягає у втручанні контролюючих органів в оперативну діяльність підконтрольних органів, даванні їм обов’язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів [6, с. 223-224].

Т. І. Отечеська зазначає, що контроль – це не тільки, з одного боку, функція державного управління (напрямок управлінської діяльності), з іншого боку – стадія управління (певний етап управлінського циклу), але й «спосіб забезпечення законності» [222, c. 15].

Отже, в науці склалися такі дефінітивні конструкції щодо висвітлення поняття «контроль»: 1) контроль як функція управління, спосіб або засіб забезпечення законності; 2) контроль – перевірка відповідності об’єкта встановленим правилам (нормам, стандартам тощо); 3) недоцільність звуження контролю лише до способу забезпечення законності і дисципліни; 4) контроль – діяльність із спостереження та перевірки, попередження та виправлення можливих помилок (відповідності, обґрунтованості тощо); 5) ототожнення контролю і нагляду; 6) контроль є засобом оцінки досягнення мети; 7) контроль є стадією управлінського циклу; 8) контроль – метод управління [145].

У нормативних джерелах контроль визначається: 1) контроль – вирішальний вплив; 2) контроль – перевірка відповідності (правилам, нормам, стандартам тощо); 3) контроль – система дій, комплекс заходів; 4) контроль є функцією управління; 5) контроль ототожнюється із наглядом; 6) контроль ототожнюється із процесом забезпечення додержання законодавства; 7) контроль – володіння часткою [145, с.

Узагальнений аналіз різних наукових підходів щодо правової природи контролю дозволяє зробити висновок про те, що контроль слід розглядати як багатопланове явище у трьох аспектах:

По-перше, контроль – це спосіб забезпечення законності у державі.

По-друге, контроль – це функція управління, яка полягає у здійсненні спостереження за діяльністю об’єкта і перевірка її відповідності законам, встановленим правилам, нормам, стандартам тощо.

По-третє – це системна і конструктивна діяльність керівників, органів управління, одна з основних управлінських функцій, тобто контроль як діяльність [175, с. 53].

Одним із видів державного контролю є судовий контроль.

У спеціальній літературі судовий контроль визначається як використання судом повноважень у разі встановлення того факту, що державний орган (посадова особа) здійснив незаконну, необґрунтовану дію чи прийняв подібне рішення (акт) [383, с. 3]. У даному випадку мова йде про судовий контроль, який здійснює судова влада за іншими державними органами (їх рішеннями, бездіяльністю тощо).

Деякі науковці по-іншому розглядають природу судового контролю у державі, зокрема визнають судовий контроль елементом правосуддя (І. Л. Петрухін), видом правосуддя (В. М. Лебєдєв), особливою формою відправлення правосуддя (Н. Н. Ковтун) [169, с. 12].

Інші вчені навпаки, судовий контроль з правосуддям не ототожнюють і вважають, що судовий контроль не є правосуддям і становить його самостійну функцію при здійсненні судочинства (А. Р.Туманянц) [169, с. 12]. Дані позиції аргументуються тим, що ні за характером здійснюваних процесуально-правових дій, ані за прийнятими рішеннями судовий контроль не пов'язаний з вирішенням справи по суті. Виходячи з цього, судовий контроль не може бути складовою частиною правосуддя у класичному розумінні цього слова, адже він виступає специфічною й самостійною функцією судової влади [158]. Тому, на нашу думку, пов’язувати (ототожнювати) судовий контроль з елементами правосуддя не є правильним.

Варто погодитися з точкою зору Н. М. Чепурнової, яка розглядає контрольну функцію як одну із функцій держави, що здійснюється практично всіма органами державної влади у властивих їм формах, у тому числі владою судовою [383]. Тобто, судовий контроль є однією із функцій держави, яка реалізується у специфічних формах, має особливу мету та завдання. Розглядаючи судовий контроль, як функцію держави, слід зазначити, що йому (судовому контролю) мають бути притаманні ознаки контролю, як загальноправового явища, так і певні специфічні риси.

Аналіз наукової літератури в даній сфері дозволяє виділити наступні характерні риси судового контролю:

– відсутність організаційної підпорядкованості між суб’єктами контрольно-наглядової діяльності і підконтрольними суб’єктами;

- оцінка їх діяльності лише з точки зору законності;

- можливості втручання в оперативну діяльність суб’єктів;

- об’єктом контрольно-наглядової діяльності є лише правовідносини;

- названі органи можуть здійснювати свої контрольно-наглядові повноваження за власною ініціативою;

- перелік методів діяльності органів обмежений рамками нормативних актів [319].

Судовий контроль – це самостійна правова форма здійснення судової влади. При здійсненні судового контролю встановлюється один основний факт – чи є законною дія (бездіяльність) або акт відповідного органу, посадової особи. В зв’язку з чим слід зазначити, що судовий контроль не є специфічною функцією правосуддя, а є на рівні із правосуддям особливою формою реалізації судової влади в Україні. На нашу думку, судовий контроль є способом забезпечення дисципліни та законності у державі, адже він здійснюється з метою встановлення відповідності рішень та дій суб’єктів правовідносин вимогам закону, певним стандартам та правилам поведінки. Така відповідність перевіряється судом під час здійснення правосуддя.

Інтеграція України в Європейський правовий простір сприяла створенню адміністративної юстиції, окремої спеціалізованої системи адміністративних судів, яка входить до системи судів загальної юрисдикції. Метою створення нової судової вертикалі було впровадження швидкого та ефективного механізму контролю за законністю й обґрунтованістю рішень і дій державних органів посадових осіб і державних службовців, у разі їх оскарження до суду. Кодекс адміністративного судочинства, в ч. 2 ст. 2 якого визначено предметну компетенцію адміністративних судів, а саме можливість оскарження будь-яких рішень, дії чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший [372]. Тобто, створення адміністративних судів в нашій державі забезпечило ефективність реалізації функції судового контролю за діяльністю суб’єктів владних повноважень.

Сутнісним змістом контрольної діяльності при здійсненні судового контролю є те, що суд перевіряє правильність дій або бездіяльності органів та посадових осіб. Якщо буде встановлено, що було порушено законодавство, суд або приймає рішення, яке зобов’язує діяти в порядку, встановленому законом, або виконує роль «негативного законодавця», скасовуючи незаконні акти. Це одна з найголовніших особливостей судового контролю, що відрізняє його від контрольної діяльності інших державних органів. Специфіка судового контролю полягає у тому, що ініціатором звернення до суду є громадянин або орган державної влади, а сам суд, навіть за очевидності порушень, не має права ініціювати порушення судової справи. Це, взагалі, властиво функціонуванню судової влади [304].

Таким чином, варто в цьому підтримати В. Горшеньова та І. Шахова, які вважають, що судовий контроль є однією із форм контролю державного, який виражається в безпосередній перевірці законності і обґрунтованості індивідуальних правових актів і дій посадових осіб органів управління, що може мати супутній характер, якщо при розгляді судом адміністративних справ виявляються факти порушення законності у сфері державного управління» [64]. Слід також зазначити, що фактично контрольні функції виконують також і суди апеляційної і касаційної інстанцій при перевірці вироків та постанов (ухвал) нижчих судів, однак ці перевірки – фактично стадії судового розгляду справи, а отже, реалізації механізму правосуддя [304].

Крім того, судовий контроль не обмежується лише перевіркою законності і обґрунтованості індивідуальних правових актів і дій посадових осіб органів управління та переглядом судових рішень судів апеляційної та касаційної інстанцій, а також Верховним Судом України. Судовий контроль, відповідно до КАСУ, здійснюється й за виконанням рішень суду.

Судовий контроль за виконанням рішень суду слід відрізняти від судового контролю, як діяльністю судової влади. Хоча ці два види контролю й здійснюються адміністративними судами, однак вони відрізняються за предметом і часом контролю.

Крім того, не можна не звернути увагу й на те, що судовий контроль здійснюється не постійно і систематично, як це прослідковується в інших видах державного контролю, що здійснюють керівники, державні інспекції тощо. Судовий контроль здійснюється одноразово, лише під час розгляду адміністративних, кримінальних або цивільних справ. Тобто, з’ясування законності дій чи бездіяльності суб’єктів правовідносин здійснюється судовою гілкою влади в процесі відправлення правосуддя.

З приводу цього Глущенко С. В. зазначає, що сутність такого контролю пояснюється тим, що він здійснюється не систематично, а одноразово під час розгляду судових справ. Тому, контроль судів загальної юрисдикції за діяльністю державних органів та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб має особливості. По-перше, виходячи з того, що виконання судами функції правосуддя передбачає розгляд і вирішення цивільних, адміністративних, господарських, кримінальних справ та справ про адміністративні правопорушення, судово-контрольна функція здійснюється не окремо, а саме у процесі відправлення правосуддя. По-друге, під безпосередній судовий вплив потрапляють правовідносини, врегульовані рішенням суду першої інстанції, який вирішує спір по суті. Така ознака характерна для судового контролю Вищим адміністративним судом України під час здійснення правосуддя у справах, які він розглядає як суд першої інстанції. По-третє, судовий контроль має специфіку при розгляді відповідних категорій справ (наприклад, кримінальних справ про посадові злочини, де досліджуються не тільки дії підсудного, як посадової особи органу державної влади, а й з’ясовуються умови, що сприяли вчиненню злочину). По-четверте, на рівні вищого спеціалізованого суду, як суду касаційної інстанції, функція судового контролю здійснюється опосередковано, шляхом перегляду судових рішень у касаційному порядку. Такий перегляд здійснюється виключно за правилами відповідної судової процедури [59].

Аналіз вищенаведеного дозволяє зробити деякі узагальнення. По-перше, судовий контроль в адміністративному процесі є самостійною правовою формою здійснення судової влади судами адміністративної юрисдикції у встановленій процесуальній формі.

По-друге, судовий контроль в адміністративному процесі має свої властивості які полягають у тому, що: 1) судовий контроль є засобом забезпечення законності у державі; 2) цей вид діяльності здійснюється лише судами під час розгляду публічно-правових спорів. Тобто, судовий контроль може здійснюватися лише під час розгляду публічно-правових спорів і у встановленій процесуальній формі; 3) закон (КАСУ та КУпАП) встановлює особливий процесуальний порядок його здійснення; 4) за наслідками здійснення судового контролю приймається судове рішення.

В адміністративному процесі всі справи про адміністративні правопорушення, які розглядаються районними, районними у місті, міськими або міжміськими судами (суддями), а також справи, які розглядаються адміністративними судами мають на меті не тільки захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, але й здійснення судового контролю за законністю рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. В таких випадках суд розглядає публічно-правовий спір, що виник між державою і особою, фактично здійснюючи контроль за законністю актів та дій суб’єктів владних повноважень. Тому, невипадково, що під час розгляду адміністративних справ суд може визнати рішення суб’єкта владних повноважень протиправним і його скасувати, у такому разі висновок суду про протиправність рішення буде результатом судового контролю, а скасування рішення – способом захисту.

Судовий контроль щодо діяльності представників влади справедливо називають найбільш неупередженим [29, с. 220]. Зауважимо, що цей вид контролю вимагає ініціативи з боку осіб, яким здається, що суб’єкт владних повноважень своїм рішенням, дією чи бездіяльністю порушив їх права, свободи або інтереси. Така ініціатива виявляється через реалізацію конституційного права на судове оскарження. У свою чергу, ст. 124 Основного Закону закріплено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі [291].

Наприклад, особа, яка припускає, що зазнала порушення з боку представників органів публічної адміністрації у ході провадження у справах про адміністративні правопорушення, може ініціювати в суді перевірку діяльності уповноважених посадових осіб, що в кінцевому результаті сприятиме підвищенню якості такої діяльності.

Однак судова практика є не лише способом «корегування помилок», припущених конкретним органом чи посадовою особою. Вона виступає орієнтиром для всіх суб’єктів, наділених повноваженнями у адміністративно-деліктній сфері. В умовах, коли українське законодавство про адміністративну відповідальність є не повною мірою впорядкованим і несуперечливим, а реакція законодавця на цю ситуацію недостатньою, правотлумачна або інтерпретаційна діяльність вищих судів дає можливість і судам, і іншим представникам влади долати згадані суперечності [291].

В. О. Четвернін зазначає, а В. Б. Русанова його підтримує, що законодавчо забезпечена можливість оскаржити до суду будь-яке рішення владарюючого суб’єкта сприяє формуванню у громадян упевненості у тому, що вони живуть у країні, де панує режим верховенства права, а така упевненість – найкращий фундамент демократичної держави [385, с. 140] Закріплення і затребуваність права на судове оскарження сприяє формуванню у суспільстві гуманістичної ідеології, уявлення про цінність кожного індивіда та пріоритетність його прав. Отже, запровадження ефективного механізму реалізації права на судове оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення супроводжує не тільки процес, спрямований на розвиток інституту адміністративної відповідальності, а свідчить про становлення демократичної правової держави у цілому [291].

З іншого боку, контрольна функція в адміністративному процесі притаманна всім судовим інстанціям незалежно від їх завдань, але при цьому кожна судова інстанція має особливості контрольних повноважень. Контрольна функція судів в адміністративному процесі більш яскраво відображена саме в інстанційній побудові судів. І це не випадково.

Будь-яку сучасну цивілізовану державу доволі складно уявити без існування інституцій, що забезпечують можливість оскарження судових рішень. Кількість інстанцій, які здійснюють перегляд, процедурні особливості оскарження, порядок перегляду рішень, можливі результати та інші чинники, дещо різняться залежно від специфіки правової системи тієї чи іншої держави, проте забезпечення можливості оскарження судового рішення є загальновизнаним юридичним стандартом. Слід зазначити, що можливість оскарження рішень першої інстанції до вищестоящих судів сьогодні сприймається як аксіома. Поряд із цим, розвиток інституту оскарження судових рішень пройшов тривалий та складний шлях від зародження самої ідеї про багатоступеневість судової системи до втілення її в одну з основних засад усіх процесуальних галузей права [195, с. 96].

Питання інстанційності і перегляду судових рішень завжди привертало значну увагу науковців. Серед робіт, присвячених даній проблематиці, можна згадати праці процесуалістів: В. М. Бевзенка, Л. О. Богословської, К. В. Гусарова, М. М. Гродзинського, Ю. М. Грошевого, В. В. Долежана, В. В. Комарова, О. Ю. Костюченко, Т. О. Коломоєць, О. В. Кузьменко, Р. М. Мельника, Є. Г. Мартинчика, М. М. Михеєнка, В. Т. Маляренка, О. Р. Михайленка, М. І. Хавронюка, М. Й. Штефана, М. С. Строговича, В. П. Шибіки та ін.

Разом з тим, багатогранність даної проблематики робить її практично невичерпною для наукового дослідження. Зокрема, доволі спірною і неоднозначною залишається тематика історії зародження та розвитку інстанційної побудови судів, її значення для забезпечення права на оскарження та перегляд судових рішень.

Уявляючи можливість оскарження судових рішень як невід’ємний атрибут сучасної, правової, демократичної держави, доречно вказати, що схожі правові інститути (у першу чергу аналоги апеляційного перегляду) існували й у більш ранні періоди історії розвитку держави та права в Україні. Поява можливості оскарження судових рішень до вищестоящого суду є предметом дискусій багатьох правників та істориків, кожен з яких обґрунтовує власне бачення щодо точки відліку виникнення вказаного явища [195, с. 97].

Інстанційність має глибоке коріння. Разом із цим, на сьогодні відсутні достатні відомості про запозичення інституту інстанційності, що напряму пов’язано з відсутністю достовірних даних стосовно інституту оскарження та перегляду судових рішень. Проте відомо, що останні існували ще за часів Греції та Риму. А тому, якщо існували первинні прояви перегляду рішень, то, ймовірно, ці судові органи (утворення) були вже вищими інстанціями [391].

Разом із тим, серед розмаїття організаційних форм і судових процедур можна побачити певні закономірності, які дозволяють визначити наслідки функціонування судових органів, що діяли у стародавній, середньовічній, новій та новітній історії людства. Як влучно зазначив видатний російський вчений В. О. Ключевський, минуле цікавить нас не тому, що воно пройшло, а тому, що залишило по собі певні наслідки [144, с. 5]. Як вбачається, колишні форми, методи, способи, засоби здійснення правосуддя з тим або іншим ступенем корегування здатні забезпечити підвищення ефективності сучасних і майбутніх організаційно-правових форм судової системи. Тому, на наш погляд, саме у визначенні загальних і особливих закономірностей виникнення і розвитку інстанційної побудови судової системи, полягає доцільність вивчення і дослідження історичного розвитку такого інституту, як перегляд судових рішень в адміністративному процесі [206, с. 73].

Якщо звернутися до робіт окремих дослідників інституту перегляду судових рішень в юридичному процесі (Степанова О. А., Нейсалова А. А.), то в них (дослідженнях) робиться висновок про відсутність якої б то не було можливості оскаржити рішення судді , адже були відсутні нормативні акти процесуального змісту, які почали з’являтися лише після 1649 р. [316; 211; 210].

У науково-історичній літературі відмічається існування зачатків перегляду судових рішень, а саме в таких правових документах, як Руська правда»», а в подальшому «Руська правда Ярославовичей» [68], Новгородська судова грамота 1471 р. [211], Судебник Івана Грозного (1497 р.) [224].

На теренах України з 15 століття були закладені правові передумови для виникнення процедури оскарження судових рішень, які здійснювалися шляхом подання скарги на суддів та шляхом подання апеляцій. Прийняття Литовських статутів стало важливим кроком у генезисі судоустрійного та процесуального порядку оскарження й перегляду рішень суду. Історико-правове значення має Перший Литовський статут (1529 р.), що переважно складався з приписів збірника давньоруського права – «Руської правди», заснованого на звичаєвих традиціях, зокрема щодо процедури «пересуду» актів суду. Другий Статут (1566 р.) в основному складався з положень польських та німецьких правових актів (наприклад, «Саксонське зерцало», «Порядок прав міських» тощо), а ІІІ Статут (1588 р.), який став надбанням світової правової науки після підписання Люблінської унії 1569 р. та об’єднання Великого Князівства Литовського з Польською Короною, відзначився запровадженням ряду зарубіжних правових понять у кримінальному й цивільному праві. Так, найвищою судовою інстанцією періоду Литовсько-Руської держави залишається спочатку великий князь, а згодом – король. Виникнення нових судів закріплювалось у Литовських статутах [223; 116, с. 221; 107, с. 99-100].

У період розвитку та створення Запорізької Січі найвищою інстанцією виступав суд військової ради. Також, рішення можна було оскаржити спочатку у курінному суді, згодом у військового судді, а потім у кошового отамана [399].

У пізні часи існування козачества на території України інстанційний перегляд рішень мав інший порядок. Як пише Штелик С. П., «за часів Богдана Хмельницького, коли під владою козаків була майже вся територія України, крім Галичини та Волині, козаки встановили власну форму правління: землі були поділені на 16 військових округів (полків), які у свою чергу поділялися на сотні. На верхівці цієї військово-адміністративної піраміди був гетьман. Полковники і сотники (сотські) були не тільки військовими, але й здійснювали адміністративну та судову владу. Чисельні владні функції гетьману допомагала здійснювати генеральна старшина, один з членів якої – генеральний суддя – відав судовими справами» [391].

На початку 40-х рр. ХІХ ст. в Україні остаточно закріплюється вплив російського законодавства і запроваджується нова система судоустрою. До цього періоду рецепція у вітчизняну правову систему спочатку норм німецького, а згодом і польського права, створила реальну можливість для подальшого розвитку інституту інстанційності та процедури оскарження рішень суду [391].

У першій половині ХІХ ст. майже всі українські землі перебували під владою Російської імперії, поза межами якої залишилися тільки Галичина, Буковина і Закарпаття. Загалом суспільно-політичний устрій і право України після ліквідації національної політичної автономії існували в контексті функціонування різних правових систем, а власне судоустрій був позбавлений концептуальної єдності та законодавчо передбаченої організаційної структури [115].

Історичне значення судоустрійного реформовування 1864 р. засвідчує докорінність змін і впорядкування існуючої системи судів. У цей час було започатковано діяльність триланкового судового устрою. Судова система поділялася на дві гілки: місцева юстиція у вигляді мирових судів і загальні судові місця. Законодавчі новели 1864 р. у сфері реформування системи судів дали поштовх для запровадження двох форм оскарження та перегляду судових рішень – апеляційної та касаційної [391].

Вивчення історичних джерел та літератури свідчить про те, що в Російській Імперії адміністративні суди виникли лише на початку ХХ століття, хоча передумови їх зародження та становлення були закладені реформами, які проводилися при Петрі І, Судовою реформою 1864 р. [338, с. 21].

До середини 19 століття у Росії був накопичений теоретичний та правовий матеріал, який слугував підґрунтям створення адміністративної юстиції. Поштовхом для запровадження адміністративної юстиції були реформи 60-70 років 19 століття. Відміна кріпацтва також викликала проблему захисту прав та свобод звільнених кріпаків.

Однак, найбільшою подією, яку можна вважати підґрунтям створення правової, демократичної держави у Росії, було прийняття Тимчасовим урядом 30 травня 1917 року Закону про суди у адміністративних справах. За цим законом, у Росії створювалася система адміністративних судів країни, в яку входили 1 департамент Сенату, єдиний вищий адміністративний суд країни, губернські адміністративні відділення окружних судів, адміністративні судді в повітах, здійснюючи свої функції на одноосібній основі [292].

За часів радянської доби і включно до створення системи адміністративних судів України в нашій державі не існувало судової інстанції, в якій громадяни могли б оскаржити незаконні дії чи бездіяльність органів державної влади та їх посадових осіб. Системи оскарження рішень суб’єктів владних повноважень у судовому порядку не існувало.

Аналіз історичних джерел дозволяє зробити висновок, що судового порядку розгляду скарг у вищих органах адміністративної юстиції не було. Наприклад, скарги на постанови адміністративних установ повинні були передаватися до вищих інстанцій через ті нижчі інстанції, дії яких оскаржувались. Так, скарги на розпорядження міністрів передавалися в 1-й Департамент Сенату тільки через дані міністерства. Слухання справи, як правило, відбувалося за участю представника зацікавленого міністерства (сторони), якому нарівні із суддями належало право вирішального голосу. Характерною рисою процесуальної діяльності органів адміністративної юстиції в дореволюційної Росії була велика кількість правил, регламентуючих порядок подання скарг до кожної з адміністративних установ нижчих інстанцій [321].

Однак, починаючи з 19 століття для деяких категорій скарг все ж існував змішаний судово-адміністративний порядок їх розгляду вищою адміністративною інстанцією. З прийняттям 26 грудня 1916 року закону «Про деякі зміни порядку впровадження справами Департаментом Урядуючого Сенату» було запроваджено судовий порядок розгляду адміністративних справ цим Департаментом Сенату [306].

У 1923 р. Інститут радянського права в Україні розробив проект Положення про Верховний адміністративний суд і про обласні та губернські адміністративні суди республіки. Пункт 19 цього Положення передбачав такі підстави адміністративного позову:

– протиріччя змісту адміністративного акту законові;

– спотворення актом істотного змісту та цілей закону;

– недодержання законної форми й порядку вчинення акту управління тощо [198].

Згодом, у 1927 році, було прийнято Адміністративний кодекс УРСР. Його невипадково називали винятком в історії новітнього адміністративного права. Ухвалення Адміністративного кодексу України стало значним кроком у розвитку адміністративного законодавства. Був запроваджений адміністративно-процесуальний порядок розгляду скарг на дії місцевих адміністративних органів. Проте, й у цьому законодавчому акті не передбачалося судового оскарження, за винятком скарг на неправильне провадження опису, оцінки майна, призначеного на продаж у разі несплати необхідних платежів, а також неправильний розподіл отриманих від продажу майна сум [8; 198].

Еволюція інституту оскарження у правовій системі характеризується неоднорідністю. Як можливість задоволення власних, суб’єктивних інтересів, як засіб звернення уваги на їх порушення, оскарження має давнє коріння (від звичаїв до поступового перетворення його на правову категорію). У перших державних утвореннях інститут оскарження мав адміністративно-судовий характер. Нормативно-правове регулювання оскарження у вітчизняному законодавстві виникло у 1918 році і пройшло шлях від підзаконних нормативно-правових актів до окремих спеціальних законів, кодифікованих актів, конституційної регламентації. Для провадження у справах про адміністративні правопорушення характерна наявність адміністративного і контрольно-наглядового порядку оскарження рішень, дій/бездіяльності в адміністративно-деліктній сфері. Судовий порядок оскарження у цій сфері зазнавав найбільших змін [309, с. 172].

Про можливість оскарження у межах відповідальності за адміністративні проступки мова не йде. Адже становлення та зародження інституту адміністративної відповідальності відбувалося в Україні на початку 20 століття у межах трансформації інституту кримінальної відповідальності.

Як зазначає В. К. Колпаков, визначення проступків як адміністративних пов’язано з процедурними особливостями застосування покарань по кримінальному законодавству Російської імперії. За загальним положенням, каральна влада у Росії була сконцентрована у судах. Справи про малозначні злочини або проступки розглядали мирові судді. Але у 1889 році інститут мирових суддів скасовується (вони залишаються лише у деяких великих містах, зокрема Москві, Санкт-Петербурзі, Одесі, Харкові ) і судові функції у значному обсязі переходять до адміністративних органів. Таким чином, малозначні злочини отримують назву адміністративних проступків (деліктів), як такі що були підвідомчі органам адміністративної влади [161, с. 117].

Правопорушення, що сьогодні в теорії, на практиці й у законодавстві розуміються як адміністративні правопорушення, у теорії, на практиці й у законодавстві дореволюційної Росії розумілися як маловажні злочини або проступки (поліцейські проступки, делікти).

Із входженням України як союзної республіки до складу СРСР починають розвиватись норми про адміністративну відповідальність та окремі процесуальні інститути притягнення до неї: постанова «Про надання адміністративним органам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні праволомства» (27.07.1927 р)., норми якої згодом увійшли до Адміністративного Кодексу УРСР (12.10.1927 р.). Останній містив і окремий розділ, що регулював відносини по оскарженню дій місцевих адміністративних органів (р. ХІ) [8]. До суб’єктів звернення із скаргою відносились: установи, організації і окремі особи, у тому числі і ті, чиї права не були безпосередньо порушені. Скарги мали подаватися до вищого адміністративного органу або органу, дії якого оскаржуються протягом місячного строку з моменту, коли заявнику стала відома оскаржувана дія. Водночас, незважаючи на те, що в Адміністративному кодексі вживається поняття «відповідальність», ним не передбачено судовий порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення, а також можливість оскарження рішень органів адміністративної юрисдикції, прийнятих в результаті того розгляду [309, с. 73]. І такий стан речей не є випадковим.

Як зазначав А.Є Єлістратов у своєму підручнику «Адміністративне право» радянське адміністративне право не має потреби у протилежності органів адміністрації і судових інстанцій, яка розглядається гарантією прав громадян у буржуазній державі. Робітникам і селянам у Союзі РСР такого ненадійного формально-правового притулку як поділ влади шукати не приходиться. У їх розпорядженні весь державний апарат, зі всіма його частками і функціями [310].

Аналіз законодавчої діяльності в адміністративній сфері подальших років свідчить про те, що після втрати чинності Адміністративним кодексом УРСР, адміністративно-правові відносини розвивались у двох напрямках: процедурному (прийняття Президією Верховної Ради СРСР у 1968 році Указу «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян», який у 1980 році прийнято у новій редакції і який діяв в Україні зі змінами та доповненнями до прийняття у 1996 році Закону «Про звернення громадян») та деліктному (прийняття Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення (1980 р.) і Кодексу Української РСР про адміністративні правопорушення (1984 р.). До введення в дію Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення законодавство про адміністративну відповідальність охоплювало біля 500 нормативних актів, зокрема й іншого галузевого спрямування (наприклад, ЦПК України 1963 р. передбачав провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин). Тому потреба в їх кодифікації була вкрай актуальною [310, с. 74].

Інститут оскарження у справах про адміністративні правопорушення (адміністративно-деліктному провадженні) нормативно закріпився з прийняттям Кодексу про адміністративні правопорушення 1984 року. Реалізація права на оскарження відбувалась завдяки можливості: по-перше, оскаржити адміністративне затримання, огляд і вилучення речей та документів (ст. 267 КУпАП в редакції 1984 р.) лише в адміністративному порядку – вищестоящому органу (вищестоящій посадовій особі) і контрольно-наглядовому порядку – прокурору; по-друге, постанову по справі про адміністративне правопорушення оскаржити: 1) в адміністративному порядку – вищестоящому органу (вищестоящій посадовій особі) (ст. 287 КУпАП), в тому числі і завдяки протесту прокурора (ст.ст. 290, 297 КУпАП); 2) у судовому порядку – до районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду, рішення якого визнавалось остаточним (ст.ст. 287, 288 КУпАП) [310, с. 74].

Апеляційне ж оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення не було відомо адміністративно-деліктному провадженню майже до кінця 2008 року. Відсутність у правопорушника чи потерпілого можливості оскаржити постанову суду у справі про адміністративне правопорушення в юридичній літературі різних часів розцінювалося як юридичний нонсенс у світлі сучасних вимог щодо захисту прав людини, оскільки явно суперечило ідеї розширення правових гарантій особи в адміністративно-юрисдикційному процесі [173]. На необхідність внесення змін до КУпАП неодноразово вказували науковці і практики [61, с. 62]. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини також наголошувала на невідповідності вимогам сучасного судочинства Кодексу України про адміністративні правопорушення, зокрема, на відсутність у ньому механізму оскарження судових рішень у справах про адміністративні правопорушення.

Так, було прийнято зміни до ряду статей КУпАП, в тому числі, й щодо оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення (№ 586-17 від 24.09.2008 р.) і виконано, таким чином, вимоги Конституції України, міжнародних договорів, приведено й адміністративно-деліктну частину закону у відповідність зі стандартами Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини. Крім того, ст. 294 та деякі інші положення КУпАП зазнали певних змін і у зв’язку із прийняттям Закону України «Про судоустрій і статус суддів», зокрема, встановлено виключення щодо постанови суду, прийнятої за результатами розгляду справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 185-3 «Прояв неповаги до суду» (у таких випадках постанова суду, в тому числі, й за ст. 221-1 КУпАП, є остаточною і оскарженню не підлягає). А також передбачено, що постанови (рішення) інших органів адміністративної юрисдикції (ст. 288 КУпАП) оскаржуються (опротестовуються) як до вищестоящих органів (посадових осіб цих органів), так і до суду в порядку адміністративного судочинства, визначеного КАС України [310, с. 74].

Аналіз витоків становлення та розвитку інстанційної системи перегляду судових рішень в адміністративному процесі дозволяє зробити висновок, що сьогодні вже ні у кого не викликає сумнів те, що призначення інстанційної системи перегляду судових рішень – відновлення порушеного права, скасування незаконного судового акту. Скасувати судовий акт можна лише одним шляхом – перевірити його законність під час здійснення судового контролю.

Враховуючи вищевикладене, можна зазначити, що за функціональною ознакою судовий контроль в адміністративному процесі втілюється у таких видах:

– поточний судовий контроль за законністю рішень суб’єктів владних повноважень. Цей вид судового контролю здійснюється під час здійснення правосуддя при розгляді публічно-правових спорів;

– підсумковий судовий контроль за виконанням рішень суду. Відповідно до ст. 267 КАСУ, суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення. За наслідками розгляду звіту суб'єкта владних повноважень про виконання постанови суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб'єкта владних повноважень, відповідального за виконання постанови, штраф у розмірі від десяти до тридцяти мінімальних заробітних плат.

Контроль за виконанням судових рішень у справах про адміністративні правопорушення здійснюється згідно з приписами ст. 305 КУпАП, а саме органом (посадовою особою), який виніс постанову, та іншими органами державної влади в порядку, встановленому законом;

– судовий контроль за рішеннями судів нижчих інстанцій. Сутність цього виду судового контролю полягає у наявності повноважень у вищесоящих судів переглянути законність судових рішень судів нижчих інстанцій у межах апеляційного та касаційного провадження, у провадженні за нововиявленими обставинами, Верховним Судом України.

Таким чином, перегляд судових рішень є одним із видів судового контролю в адміністративному процесі.

Існування цього виду судового контролю в адміністративному процесі є дуже важливим і обумовлено низкою факторів, серед яких можна виокремити наявність випадків, коли перегляд судового рішення обумовлений існуванням спірних правових положень і існує необхідність додаткового судового тлумачення, потреба додаткового дослідження доказів, надання їм нової правової оцінки у разі, коли висновки суду попередньої інстанції були помилкові, випадків поновлення провадження в адміністративній справі, у разі коли після винесення судового рішення виникли важливі докази та обставини, які не були досліджені судом і які мають значення для правильного вирішення справи.

З іншого боку, перегляд судових рішень в адміністративному процесі обумовлений існуванням низки об’єктивних (складність адміністративної справи, наявність тиску на суддів, спірність правових відносин тощо) і суб’єктивних (неуважність судів, необ’єктивність або некомпетентність тощо) чинників.

Так, справи про адміністративні правопорушення, згідно зі ст. 213 КУпАП, як суди першої інстанції можуть розглядатись районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами (суддями), а у випадках, передбачених цим Кодексом, місцевими адміністративними та господарськими судами, апеляційними судами, вищими спеціалізованими судами та Верховним Судом України. В такому разі буде мати місце судовий контроль за законністю прийняття рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності, законністю складання протоколу про адміністративне правопорушення. При розгляді публічно-правового спору адміністративний суд, здійснюючи судовий контроль, перевіряє законність рішень (адміністративних актів) суб’єкта владних повноважень.

Крім того, перегляд постанови у справі про адміністративне правопорушення у разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні справи судом, може бути переглянута Верховним Судом України.

Підсумовуючи викладене у даному розділі наведене вище дозволяє зробити деякі узагальнення:

1. Основною формою реалізації контрольної функції органів судової влади в адміністративному процесі є здійснення перегляду судових рішень судами вищих інстанцій. І пов’язувати (ототожнювати) судовий контроль з елементами правосуддя не є правильним. Судовий контроль є способом забезпечення дисципліни та законності у державі, адже він здійснюється з метою встановлення відповідності рішень та дій суб’єктів правовідносин вимогам закону, певним стандартам та правилам поведінки. Така відповідність перевіряється судом під час здійснення правосуддя. Специфіка судового контролю полягає у тому, що ініціатором звернення до суду є громадянин або орган державної влади, а сам суд, навіть за очевидності порушень, не має права ініціювати порушення судової справи.

2. Судовий контроль в адміністративному процесі є самостійною правовою формою здійснення судової влади судами адміністративної юрисдикції у встановленій процесуальній формі.

3. Судовий контроль в адміністративному процесі має свої властивості які полягають у тому, що: 1) судовий контроль є засобом забезпечення законності у державі; 2) цей вид діяльності здійснюється лише судами під час розгляду публічно-правових спорів; 3) закон (КАСУ та КУпАП) встановлює особливий процесуальний порядок його здійснення; 4) за наслідками здійснення судового контролю приймається судове рішення.

4. Перегляд судових рішень є одним із видів судового контролю в адміністративному процесі.

1.3